想必大家在写论文的时候都会遇到烦恼，小编特意整理了一些《立法研究论文范文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！【摘要】2015年《中华人民共和国立法法》作出了扩大地方立法权主体的新规定，对于我国法治国家建设、社会主义法治体系的完善有很大的促进作用;对于民族自治地方来说，既是机遇，也是一个挑战。在《立法法》扩张了地方立法主体这一新的时期，如何贯彻实施这一立法规定和精神，使其工作落到实处，是一个急需研究的课题。
第一篇：立法研究论文范文
立法效率研究
摘 要：立法效率直接表现为立法效益和立法成本的比较，间接反映了立法目的是否实现，且在多大程度上促进了经济社会发展，增进了社会整体利益以及实现了社会资源的最佳配置和社会财富的增加。影响立法效率的因素包括立法成本、立法效益、立法数量、立法质量和立法需求五个方面。目前我国立法效率较低，存在立法浪费、立法越权、立法谋私、立法寻租和立法低质五大现象。究其原因有四个方面，即立法的资源意识淡薄，立法资源配置不合理，立法成本效益评价机制欠缺，立法监督制约机制不完善。要提高立法效率，应从严控制立法数量，适当上收立法权限；树立成本效益理念，优化配置立法资源；实施成本效益预测，推进立法效率评估；提高地方立法质量，完善立法监督体系。
关键词： 立法；成本效益；资源意识；效率评估
文献标识码：A
法律经济学认为，包括法律在内的任何制度或规则在制定和履行过程中，都会给当事人或行为者带来利益或成本［1］。从这个意义上讲，立法本身也存在效率问题。目前，对立法效率的理论探讨和实证分析都有待进一步深入。为此，本文结合多年参加立法工作的实践，对影响立法效率的因素进行系统分析，对立法低效率的几种表现进行梳理，并对其成因作了探讨，还在此基础上就如何提高立法效率提出一些思考。
一、影响立法效率的因素分析
效率是以价值最大化的方式利用资源或获得满足，效率的初级的或直观的衡量标准是产出和投入的比例。即“以最少的资源消耗取得同样多的效果，或用同样的资源消耗取得较大的效果［2］。效率的高级的或深层次的衡量标准是根据预期目的对资源的配置和利用的最终结果作出社会评价，促使资源配置的合理化和社会财富的最大化。所有的法律活动和全部的法律制度，说到底，都是以有效地利用资源，最大限度地增加社会财富为目的的［3］；因此，从这个意义上讲，立法效率的高低，直接表现为立法效益和立法成本的比较，间接反映了立法是否实现立法目的，在多大程度上促进了经济社会发展，增进了社会整体利益以及实现了社会资源的最佳配置和社会财富的增加。归纳起来，可能影响立法效率的因素有以下几个方面：
（一）立法成本。即因立法而产生的人力、物力、财力以及时间、信息等资源的支出，包括直接成本和间接成本。直接成本是立法活动本身所产生的成本，即立法在规划、起草、审查、论证、提案、审议、公布等阶段所耗费的成本，属于立法的基础性成本。间接成本，是为实施立法所延伸出来的必然要耗费的其他成本，属于立法的附属性成本，包括三个方面：一是执法成本，即为保障法律运行而支付的费用，包括为实施立法进行的宣传、机构设置、人员配备、体制改革、审批许可以及执法监督等活动的投入；二是守法成本，即公民、法人或者其他组织为遵守立法中的强制性规范必须承担的最低代价；三是违法成本，指管理相对人因违反立法而承担的民事责任、行政责任以及由此而产生的名誉、信用等方面的损失。立法的间接成本所占的比重大，隐蔽性强，不易计算，通常容易被人忽略。立法成本越高，因为立法导致的资源消耗就越大，单位收益的投入就越多，立法效率也就越低；相反，立法成本越低，因为立法导致的资源消耗就越小，单位收益的投入就越少，立法效率也就越高。因此，可以说立法成本和立法效率成直接负相关。
（二）立法效益。即立法实施后所产生的符合立法目的的有益效果，包括经济效益和社会效益。立法的经济效益是指立法实施后对经济发展产生的有益的影响，主要体现为以下几个方面：其一、节约交易成本，例如降低了获取市场信息的费用（发现成本）、谈判费用（缔约成本）、执行和监督费用（履约成本）以及诉讼费用（法律程序相关成本）等等；其二、为人们从事经济活动提供了一个行为规则，减少了诸如制假售假、投机取巧、坑蒙拐骗、尔虞我诈等投机主义行为；其三、促进外部性内在化，消除或减少了经济活动中“搭便车”问题，保证私人成本和社会成本一致，从而提高经济效率；其四、减少经济环境的不确定性，增加经济活动结果的可预见性。立法的社会效益指立法实施后所产生的对社会的有益效果即社会的有机协调状态，如法治秩序的进步、社会稳定性增加、人们的安全感增强、社会生活秩序好转、道德水平的提高等等。立法效益越大，单位成本的产出就越大，立法效率就越高；相反，立法效益越小，单位成本的产出就越小，立法效率也就越低。因此，可以说立法效益和立法效率成直接正相关。
（三）立法数量。借用供求理论和边际效用递减规律来分析，法律供给数量（立法数量）与法律成本效益之间的互动关系表现为三个阶段：第一阶段，在立法初期，由于法制不健全，法律的成本与效益均随着法律供给的增加而增加，但由于法律收益的增加额超过成本的增加额，从而呈现出立法规模效益递增倾向；第二阶段，在立法中期，随着立法数量的增加，法律的边际收益日益减少，法律规模效益的递增倾向开始变弱，逐步达到法律收益的增加额等于成本的增加额，此时法律供给和需求实现平衡，立法规模适度；第三阶段，在立法后期，法律供给一旦超过这一临界点，就会出现法律成本的增加额大于收益的增加额，导致立法的“规模不经济”。可见，立法成本和立法收益随法律供给的增加而发生变化的轨迹不尽相同，法律供给不足或过剩，立法速度过快或过慢均不能实现立法效率的最大化。同时，法律供给符合边际效用递减规律，即：法律越多，从新法律中获得的效用就越少；法律朝令夕改或同一类型法律供给过多，其效用递减，人们守法的积极性也越小。因此，立法数量的增加和减少可直接引起立法成本和立法效益的变化，从而间接影响立法效率。当立法数量小于规模适度的临界值时，立法数量与立法效率成间接正相关；相反，当立法数量大于规模适度的临界值时，立法数量与立法效率成间接负相关。（四）立法质量。常识和经验告诉我們，行为并不会仅仅因为法律被通过就必然改变［4］。从功利主义论角度分析，人是完全理性的人，每个人都会最大程度的追求自身利益的最大化。人们在守法和违法之间衡量，如果认为守法带来的预期利益大于违法所获得的效益，那么他们就会守法，反之就会选择违法。诚如霍布斯所言，“人的行动出于他们的意志，而他们的意志出于他们的希望和恐惧。因此，当遵守法律比不遵守法律似乎给他们自己带来更大好处或更小坏处时，他们才会去愿意去遵守”［5］。波斯纳也认为，“服从法律更多的是一个利益刺激的问题，而不是敬重和尊重的问题”［6］。因此，人们遵守法律归根到底是因为代表国家权力的法律能促进经济社会发展、增进社会整体利益以及实现社会资源的最佳配置和社会财富的最大化，即被遵守的法律是高效率的法律。能够实现这一目的取决于立法质量，即立法的合法性、合理性、科学性、可操作性以及与相关立法之间的协调性。立法的质量低劣一方面会增加立法的直接成本和执法、守法、违法的间接成本，另一方面会降低立法的经济效益和社会效益，从而导致立法效率低下；相反，立法质量越好，执法、守法的成本就越低，立法所产生的综合效益就越高，立法效率也就越大。因此，立法质量和立法效率成间接正相关。并且，随着立法数量的不断增加，立法质量对立法效率的影响更加明显。
（五）立法需求。立法需求具有不确定性，也可能影响立法效率。法律需求的不确定性，是因为需求主体的广泛性和主体利益的多元性，导致人们对法律的需求内容和需求量各不相同，并且难以准确地把握。如较富裕的人更多地需求有关不动产、遗嘱或继承等调整财产关系的法律［7］，而较贫困的人可能更多地需求有关社会保障、促进劳动就业、促进公共服务均衡化等方面的法律。从一般意义上讲，法律的服务对象越多，人们从法律中获得的综合效用就越大，法律的效益就越大，立法的价值就越大，同等条件下立法效率也就越高。相反，不注重立法需求，不考虑立法的服务对象，立法者和司法执法者本位主义严重［8］，把立法作为与社会经济生活脱节的东西或封闭的体系，必将导致立法效率的降低。因此，可以说立法需求和立法效率成间接正相关，充分尊重立法需求的不确定性，优先安排涉及面广、服务对象多的立法项目对提高立法效率有一定的积极意义。
总结起来，上述五个方面的因素中，立法成本和立法效益是影响立法效率的直接因素，是衡量立法效率的直观标准；而立法数量、立法质量和立法需求则是影响立法效率的间接因素，其作用的发挥往往通过增加或减少立法成本以及改变立法效益得以实现，是深层次考量立法效率的辅助标准。具体关系见下表：
二、立法低效率的现象透视
立法低效率，一方面指立法投入和产出的比例严重失调，单位立法的效益极低、成本极高的现象；另一方面指立法不能有效的实现立法目的，不能较好的促进了经济社会发展、增进社会整体利益以及实现社会资源的最佳配置和社会财富的最大化。从总体上看，目前我国立法的效率仍然十分低下，立法寻租尚未得到根除，立法谋私和立法越权还在一定程度上有所体现，立法浪费和立法低质仍然比较突出。具体而言：
（一）立法浪费。浪费立法资源是立法低效率的最为直观的体现，立法资源的浪费有以下几种情形：
第一，重复立法。重复立法在地方立法层面尤为明显，表现为很多地方立法不尊重本地实际，不体现地方特色，机械套用，照抄上位法的规定，照搬外省市的条文，导致各地立法的体例、模式、结构、内容千篇一律。以民族区域自治方面的立法为例，全国人大常委会出台《中华人民共和国民族区域自治法》后，国务院出台了《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，国务院及相关部委出台的有关民族区域自治方面的文件多达数十个，其内容规定可以说已经非常明确，但仍有21个省市（自治区）先后制定了相应的地方立法，仔细对照其内容，几乎没有任何创新和特色可言。
第二，交叉立法。立法是利益平衡器，是不同起草部门的一场“权力博弈”。因此，一些部门在牵头起草立法时，往往只站在自己部门的角度看问题，对于综合性、全局性的问题把握不够或漠不关心，导致立法内容交叉的现象时有发生。比如，重庆市曾先后出台《重庆市职业介绍管理条例》与《重庆市人才市场管理条例》，其主管部门分别是劳动部门和人事部门，二者在管理职责上存在交叉，实践中经常出现被一个部门取缔了的职业介绍机构改头换面后又到另一个部门进行登记的情况，严重地降低了行政管理的严肃性，造成了立法资源的极大浪费。
第三，各自为政。立法上的各自为政在部门规章层面表现得最为突出，由于各部委都有制定部门规章的立法权，不同部委在职权职责有所交叉的情况下往往从各自部门利益角度出发，就同一管理事项出台多项内容存在交叉、重合甚至是相互抵触或矛盾的规章。以资产评估方面的立法为例，国务院多个部委都出台了相关部门规章，如财政部的《资产评估机构管理办法》、国资委的《企业国有资产评估管理暂行办法》、建设部的《房地产估价机构管理办法》、保监会的《保险公估机构管理规定》、商务部《汽车贸易政策》中也有相关规定。上述规章对资产评估机构的分类标准、组织形式、资质等级、审批主体、审批权限等的规定各不相同，导致执行中无所适从。
第四，频繁修订。即不尊重立法的客观规律，立法修订的随意性太强，修订的频率过快。个别立法随领导人的变化、领导意志的转变以及管理思路的调整而频繁修订，从而导致立法资源浪费，立法权威受损，立法效率大大降低。以《重庆市主城区路桥通行费征收管理办法》为例，该办法从2002年7月1日施行后，仅3年左右的时间就曾修订2次，分别于2003年6月19日和2005年9月9日修订。如此频繁的修订在立法在地方立法中并不少见。
第五，盲目延期或随意调整。在立法程序的推进中，因为种种原因，故意拖延立法时机，延长立法周期或随意改变和调整立法项目的情形时有发生。比如，为获取立法经费，起草部门就一个项目多次、多年重复申报；再比如，立法审查机构以确保立法的民主性和科学性为由，对一个项目进行数次委托起草、重复调研、重复论证，进行马拉松式的立法。同时，由于现行立法对增加或减少立法项目缺乏相关的程序规定，立法项目的立项和立法计划的执行主要取决于立法机关、行政机关的意愿，甚至取决于个别领导的意愿和偏好，因此调整或改变立法项目的随意性极强，实践中造成了立法资源的极大浪费。
第六，宣言式立法。在每年的立法项目中，为了政治的需要，为了照顾方方面面的关系，或者迫于来自舆论、人大代表、政协委员甚至是某些领导的压力，立法机关或多或少地会选择出台一些“无害也无益”的“宣言性”立法项目。此类立法，说到底就是做表面文章，完成政治任务，并不追求有什么实际用途、能达到什么好的社会效果。因此，制定这些地方立法时，立法机关通常并不关心其内容，只对其从立法技术上进行无害化处理，以求对经济社会发展不造成危害，对老百姓的生活不产生负面影响。这实为立法资源的最大浪费。
（二）立法越权。按照我国《宪法》、《立法法》、《行政许可法》、《行政处罚法》等法律法规的规定，不同层级、不同类型的立法分别对应特定的不同的立法权限，立法不能超越各自的法定权限，否则就构成越权，就可能“违宪”，从而导致无效。然而，目前立法越权的现象仍然存在，如《立法法》第8条规定了“法律保留事项”，即对涉及国家主权、民事经济基本制度、诉讼和仲裁制度、犯罪和刑罚、对公民人身自由的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚等只能通过法律来规定，但不少地方立法、部门规章仍有涉及；再比如，《行政处罚法》对不同层级的立法可以设置的行政处罚的种类、范围和幅度等都有强制性要求，但在个别地方立法中仍有超越法定处罚种类、权限设定行政处罚的现象；再者，根据《行政许可法》，地方政府规章一般不得新设行政许可（一年期的临时性行政许可除外），否则就视为越权，而目前由地方政府規章设定的行政许可满一年后未停止施行的仍然大量存在。立法越权导致立法存在的合法性基础丧失，立法效率势必受到严重影响。
（三）立法谋私。立法谋私在部门立法和地方立法时有体现，即为了私利，通过立法进行地方保护或部门保护，谋取地方利益或部门利益。立法谋私集中体现为现行立法中较为普遍的立法部门利益化倾向，即起草部门通过各种形式主导立法，在立法中存“私心”、塞“私货”、扩“私权”、争“私利”。目前，立法谋私主要借助以下几种渠道：
其一，通过立法扩张行政管理类职能。即起草部门在立法中通过新增行政许可（含非许可类审批、备案）、行政处罚、行政强制、行政收费等管理手段，或将原属于其他部门管理权限范畴的事宜通过立法的形式调整为自己的管理范围，以扩张自己的管理权限，为权力寻租预留一定的空间；
其二，通过立法弱化公共服务类职能。即起草部门在立法中通过授权、委托或直接改变或变通上位法的规定等形式，以“政企分开”、“政事分开”、“政府与中介机构脱钩”等为借口，将原本应该由自己承担的公共服务类职能交由其他单位或个人承担；
其三，通过立法强化部门垄断或行业垄断。即起草部门通过在立法中增加一些不合理的强制性管理手段来达到强化部门垄断或行业垄断的目的。比如，对涉及资产评估、安全鉴定、设计规划、资质等级评定等事项，起草部门往往通过立法强行要求当事人委托由其指定的或者与其存在某种利害关系的机构负责实施，否则在办理相关手续时不予认可；
其四，通过立法实施地方保护。即地方人大或地方政府从本地的局部利益出发，通过立法设置贸易壁垒、市场准入条件、优惠条件等，对外地公民、法人和其他组织实施差别对待。
（四）立法寻租。即在立法过程中相关部门或其工作人员利用立法的起草、审查、审议等权力进行利益交换，即通过立法来为自己或他人攫取或维护利益的行为，是一种滥用立法权的行为。如在立法中，立法审查机构或其工作人员从本单位利益或个人利益出发，或为了小恩小惠，或碍于人情事故，或有求于人，不严把审查关，迁就起草部门，对起草部门塞的“私货”置若罔闻，导致立法成为某些部门或个人渔利的“合法武器”。权力寻租状况下产生的立法，往往权利、义务和责任设置不科学，部门职能划分不合理，势必增加立法运行的社会成本，导致立法的低效率。
（五）立法低质。即立法的质量低劣，指立法在合法性、合理性、科学性、可操作性以及与相关立法之间的协调性方面有所欠缺，从而未能实现立法目的，未能体现经济社会发展规律，未能促进经济社会发展、增进社会整体利益以及实现社会资源的最佳配置和社会财富的最大化。目前，立法低质表现为，有些立法仍然存在与上位法的规定或者上位法的精神不尽一致，与同位法相互抵触，存在权责利设置不科学、措施手段不合理、可操作性差、立法技术欠缺等方面的问题。以两个同位阶的立法相互抵触为例，其必然产生法律适用的冲突和法律信任的危机，导致管理相对人守法成本增加，立法的权威性受损，司法、执法的难度增大, 违法或规避立法的现象增多，从而使社会总成本加大，社会效益减少，立法效率降低。
三、立法低效率的原因分析
目前，立法之所以效率低下，既有意识、理念方面的原因，又有体制、机制方面的不足，具体而言：
（一）立法的资源意识淡薄。立法作为一种资源，其供给和需求受特定历史时期社会文化、经济、政治等条件的约束，具有稀缺性［9］。正因为立法资源的稀缺性，在立法项目的选择上，必然存在机会成本。然而，目前在进行立法项目选择时，主要关注的是如何及时按领导人的要求将地方党委政府的意志和政策文件规范化和法定化，很少考虑立法的机会成本，很少比较立法的成本效益，很少顾及公共政策配置的社会风险［10］。一句话，立法资源意识极其淡薄，直接导致了立法资源存在着供给不足量、使用不得当、利用不充分、研究不深入等诸多问题，间接引起了立法者对立法导致的社会资源的重新配置是否合理缺乏关注的热情和兴趣，从而严重影响了立法效率。
（二）立法资源配置不合理。为实现稀缺的立法资源效用的最大化，必须对立法资源进行科学的选择和合理的配置，将其分配给能够使有限资源价值最大化的主体［11］。目前，立法资源的配置还处于一种极为粗放的状态。对立法资源在各个单位、各个项目和各个环节之间如何合理分配，立法经费的比例如何确定，立法人员如何配备等问题还缺乏系统研究，立法资源配置的随意性大、科学性差。具体而言：一是立法经费的投入不够。各级政府财政预算中没有专门的立法预算科目，没有独立的立法预算经费，立法经费往往从立法机关的行政事业费用中拨付，起草部门所需经费也往往从业务费中挤用。这必然导致立法的依赖性增强，自主性减弱，被动立法、遵命立法多；二是立法人员的配置不合理。主要表现在立法人员数量少，时间精力投入不够，年龄结构、知识结构有待优化等等；三是立法资源使用的分散性和盲目性。由于立法资源存在不确定性，且立法成本不易计算，立法资源的使用通常带有盲目性和分散性，通常处于无计划状态，如对一部地方立法到底需要投入多少人、财、物，怎样使用这些资源才能降低成本、提高效率等问题，既无标准也无要求。再比如，若干分散的立法工作机构和人员，在不同阶段分散工作、重复劳动，增加了人、财、物的耗费，使本来势单力薄的立法无法形成合力。
（三）立法成本效益评价机制欠缺。立法成本效益评价，一方面有利于立法者科学的选择立法项目，及时跟踪立法的实施效果，客观评价立法效率；另一方面也有利于对那些实施成本高、收效小的立法进行及时的修改和废止，从而确保法制的和谐统一，提升立法的总体效率。从比较法视野考察，几乎所有发达国家都有自己的立法评价体系，都建立了立法的成本效益分析制度，如英国《准备守法成本评估修正原则》、德国《联邦法律案注意要点》、荷兰《立法指导原则》、芬兰《法律规范法》、加拿大《联邦立法政策》等都规定了成本效益分析原则［12］。美国前总统里根1981年发布的12 291号令则明确要求行政机关在制定重大的法规之前，必须先对执行这项法规所花的费用和可能得到的效益进行分析，随后才向管理和预算局汇报，由该局审查这项法规是否真正需要。行政机关制定法规必须保证能够获得最大的经济效益，如果有花费较少的方案可供选择，行政机关没有选择这个方案时，必须说明理由［13］。而从我国目前的情况来看，尽管国务院《依法行政纲要》中对立法成本效益分析制度有所提及，但实践中并未全面推行，尤其是在地方立法领域，立法的成本预测和效益分析几乎一片空白，直接导致立法的随意性强、盲目性大，只管制定、不计成本、不顾效果的现象比较突出，立法效率较为低下。
（四）立法监督制约机制不完善。立法效率低下，立法越权、立法谋私、立法寻租等现象的存在，固然与立法机构及其工作人员的素质有关，但更主要的原因还在于现行体制对地方立法的监督制约不健全。这主要表现在以下5个方面：一是立法监督程序和方式不明确，致使监督机制运行不畅，导致其立法监督职能弱化；二是立法监督制度缺乏有效的启动程序，公民缺乏监督的“”主动监督和被动监督没有实现有机结合；三是批准和备案制度不完善，备案审查缺少启动程序，致使备案制度有名无实；四是立法监督没有设置相应的法律责任，对立法主体和监督主体缺少必要的约束；五是立法监督中司法的能动作用近乎空白，如按照《行政诉讼法》的规定，法院对抽象行政行为只能进行极其有限的“司法审查”等［14］。由于缺乏有效的監督制约，立法的多少、好坏、利弊得失等无人问津，自然导致立法总体质量不高，立法效率低下。
四、提高立法效率的理性思考
针对立法理念、体制、机制方面的不足，笔者认为，应当从以下几个方面入手提高立法效率：
（一）从严控制立法数量，适当上收立法权限。据统计，截至2007年10月底，除《宪法》和4个《宪法修正案》外，全国人大及其常委会共制定了现行有效的法律220余件；国务院制定了现行有效的行政法规近700件；31个省、自治区、直辖市和49个较大的市的人大及其常委会共制定了现行有效的地方性法规7 000余件；国务院各部门和31个省、自治区、直辖市以及49个较大的市的人民政府制定了25 000多件规章。目前，以宪法为核心，以不同层次法律规范为载体的法律体系框架已经形成，政治、经济、文化、社会各方面已经基本做到有法可依［15］。很明显，目前我国的立法已经从大规模的创制性立法阶段过渡到了小范围的修改完善阶段，立法实际上已经处于供大于求的阶段，现有立法数量已经大大超过规模适度的均衡点，在不考虑其他影响因素的情况下，立法数量增加必将导致立法总成本的增加，总效益的“规模不经济”，导致立法的低效率。
因此，要提高立法效率，首先必须控制和减少立法数量。对既有项目，要做好定期清理，及时修改、废止或整合相关规定；对新立项目，必须从严控制，严格把关，充分论证其必要性，切实做到宁缺勿滥；同时，针对目前规章过多过滥、千篇一律、缺乏实效的现状，要适时修改《立法法》，适当上收立法权限，仅保留法律、行政法规、地方性法规（自治条例、单行条例）三个立法层级，废除中央各部门、地方政府以及较大市的人大及其常委会的立法权；对其中内容确需保留的，及时上升为行政法规或地方性法规。此外，还应当建立法律法规自动失效制度，在《立法法》中增加不同层级立法有效期的规定，如规定法律的有效期不得超过30年，行政法规的有效期不得超过20年，地方性法规的有效期不得超过10年等，期满自动失效。
（二）树立成本效益理念，优化配置立法资源。在法治社会，法是一种稀缺性资源，立法是社会资源强制性重新分配和优化配置的最主要的手段。立法通过对权利、义务、职责、责任、法律信息、程序的合理安排，可以降低交易成本，提高经济效率。因此，提高立法效率必须重视法的效益价值，强化立法的资源意识，树立成本效益理念，学会将效率融入正义，用效率诠释正义［16］。比如，在进行行为规则和制度框架的设计时，应当尽可能的选择更有效的激励约束机制，降低行为的社会成本和交易成本，最大限度的激发人、财、物的综合潜能；再比如，在法律责任及纠纷解决方式的制度设计方面，应当充分考虑司法执法的交易成本和收益，充分预期司法执法是否能节约市场交易成本，切实估算司法执法的成本费用与收益之比是否比采用其他措施的成本费用与收益之比要大。
在树立成本效益理念的同时，要尽可能的优化立法资源的配置。优化配置立法资源就是要以立法效益最大化为原则，合理配置立法资源的规模、协调立法资源运行结构、推行高效的立法资源运行方式。具体而言，应当做好以下4个方面：首先，加大立法投入，确保立法资源的供需平衡。立法的人、财、物等资源供给至少应当保证立法机关及其人员履行其立法职能的需要，保证达到立法数量和质量的需要，保证完成必经立法程序的需要以及保证立法的必要成本和固定成本；其次，改革立法资源的配置机制。改变现行的由政府部门主导的立法资源配置机制，建立由立法机构主导的立法资源配置机制。根据立法规划和立法计划，把财力、物力资源纳入财政预算，由立法机构统筹，由财政部门对其使用情况进行监督协调；再次，建立健全立法联合起草制度。即由起草、审查、审议单位以及相关职能部门、社会团体、利害关系人等联合成立立法起草小组，让人大常委会、政府法制机构提前介入。最后，多种形式整合立法资源。如探索地方立法的区域合作制度，采取紧密型协作、半紧密型协作和松散型协作等多种方式实现不同区域的立法资源共享；对于不同区域共性突出的项目或已有多个省市制定相关地方立法的项目，全国人大或国务院法制机构应及时关注，研究出台统一的法律或行政法规。
（三）实施成本效益预测，推进立法效率评估。对立法的成本效益进行预测评估十分必要，正如波斯纳所言：在不可能或者根本没有努力测定成本和收益的情况下，将法律规则概括为有效率或缺乏效率的，是充满主观性的，并且难以通过直接面对法律的实际规则或案件的结果而评价说这个理论是被证实了还是证伪了［17］。立法成本效益预测评估应当包括事前预测和事后评估两个阶段，其中事前预测应在立项前完成，而事后评估则应在施行后一段时间内进行。具体而言：事前预测可由财政和预算管理部门牵头，政府法制机构、人大法制机构和法学、经济学、社会学专家等联合成立立法成本效益预测委员会；立法项目申报单位在申请立项时同时报送该项目的成本效益预测报告，由立法成本效益预测委员会对《成本效益预测报告》进行评价审查，对立法成本高、实施效益小的申报项目实行“一票否决”。对于“未被一票否决”的项目，在制定立法计划时，应将其成本效益预测审查情况作为是否立项的重要参考。对立法实施后的效率评估，可由成本效益预测委员会或由其委托相关的专业机构、科研单位或者独立的第三方在该立法项目实施后3至5年内，围绕是否实现立法目的，是否满足了个人利益和社会利益的协调，是否达到了公权和私权的动态平衡，在多大程度上促进了经济社会发展、增进了社会整体利益以及实现了社会资源的优化配置和社会财富的增加等进行综合评定。评估时，还应结合《项目成本效益预测报告》对实施后的成本和收益进行比较分析，有针对性地比较其中的利弊得失。
成本效益事前预测是每个立法项目立项的基础和前提，是权衡立法项目利弊的关键，应当全面推行。而立法实施后的效率评估则是立法修改和完善的参考，目前要对所有立法项目的实施效率进行评估既不必要，也不现实。因此，可考虑暂时只将重大立法项目纳入预测评估范畴，待条件成熟后再全面推行。所谓重大立法项目，主要包括以下项目：一是该项立法的执行將增设机构、增加编制和人员的；二是该项立法的执行将大量增加管理相对人的负担的，如设置多项行政许可、行政处罚、行政收费、行政强制措施等；三是该项立法的执行将大大增加政府财政支出的，如规定设立专项经费、专项奖励、政府补助救助等；四是该项立法的执行将产生重大社会影响的，如涉及生态环保、弱势群体保护、农民工管理、社会保障等方面的立法；五是该项立法的执行将产生重大经济影响的，如将大幅度提高价格、大面积的导致企业停产关闭等等；六是其他在全国或本地区有重大影响的项目。
（四）提高地方立法质量，完善立法监督体系。提高立法质量，可从以下几个方面入手：一是创新立法体制。加强各级人大立法机构建设，改进人大常委会的组成方式和人员结构，设立专职的人大常委。探索设立政府立法研究机构，直接对地方政府负责，专门从事相关立法的起草等工作，使当前的立法模式逐步转型为人大为主、相关部门或单位为辅的立法模式；二是完善立法的公众参与机制。大力实施开门立法，采取“公众参与、专家评审、民主审议、利益团体介入”的立法机制，全面推行“媒体公示、公开听证、委托立法、现场论证和社会招标”等公开立法模式；三是健全立法审查审核机制。建立健全法律顾问制度、立法咨询委员制度、立法评审制度、立法助理制度等，充分借助专家力量，提高立法审查审核的技术水平；四是出台立法技术规范。建议由全国人大法制委员会或国务院法制办牵头，制定全国统一的立法技术标准，对立法的篇章结构、语言文字、逻辑内容等进行统一要求；五是完善立法的文本审读制度。从文字、结构、逻辑、立法技术等方面从严把关，提高立法文本质量。
强化对立法的监督制约，提高立法的社会效益，可采取如下措施：一是设立专门的立法监督机构，完善和加强权力机关的立法监督；二是完善立法监督的启动程序，建立依法审查、法定提交、司法机关移送、公民申诉等机制，使主动监督和被动监督有机结合；三是完善立法批准、备案制度，将重大地方立法适时纳入批准制度的适用范围；四是健全立法监督责任制，进一步明确“改变或撤销”的范围及方式，探索建立立法补偿机制以及对立法监督者的责任追究制度等；五是加强地方性法规、部门规章、政府规章的备案以及规范性文件的审查力度，纠正立法冲突，确保法制统一；六是完善立法的定期清理和修改、废止机制，对不适应市场经济要求的法律、法规和规章，要及时修改或废止，以减少法规冲突，最大限度地提高立法效率。
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On Legislative Efficiency
LI Long-liang
(School of Law of Chongqing University, Chongqing 400045, China)
本文責任编辑：汪太贤
作者：李龙亮
第二篇：扩大地方立法主体背景下我国民族自治地方立法研究
【摘 要】2015年《中华人民共和国立法法》作出了扩大地方立法权主体的新规定，对于我国法治国家建设、社会主义法治体系的完善有很大的促进作用;对于民族自治地方来说，既是机遇，也是一个挑战。在《立法法》扩张了地方立法主体这一新的时期，如何贯彻实施这一立法规定和精神，使其工作落到实处，是一个急需研究的课题。为此，我们以广西壮族自治区立法为研究视角，针对民族自治地方的立法相关问题进行系统的研究和探讨，并提出了有关加强我国民族自治地方立法工作的对策和建议。
【关键词】立法主体;立法权;地方立法;民族地方立法
【作 者】曹平，广西社科联副主席、研究员，法学博士，博导;曹全来，广西壮族自治区法制研究室主任、研究员，法学博士，硕导;杨鹏，广西财经学院教师，法学硕士。南宁，530022
2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在中共十八届三中全会上通过，其提出要“逐步增加有地方立法权的较大的市的数量”，2014年中共十八届四中全会也明确指出“依法赋予设区的市地方立法权”，同年，《立法法修正案(草案)》的初次审议通过，拟将过去49个较大的市才享有的地方立法权扩大至全部282个设区的市。《中华人民共和国立法法》于2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过，2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议修订。这标志着地方立法权主体的扩大已经成为大势所趋。那么在此背景下，民族自治地方作为地方立法主体应该如何应对是一个十分值得研究的课题。
一、我国民族自治地方立法的一般理论问题
1.民族自治地方立法涵义与分类
作为国家立法的重要组成部分，民族自治地方立法分为狭义和广义两种，从狭义的角度说，民族自治地方立法多指自治地方的权力机关指定的自治法规。从广义的角度看，民族自治地方立法则是在民族区域自治地方，享有民族自治地方立法权的主体，在宪法和法律规定的权限范围内，按照法定的程序制定法律规范的活动，它包括自治法规、地方性法规和规章。
民族自治地方立法包括两部分，一部分同于一般地方立法，另一部分是在综合考虑本地区经济社会发展情况，在遵守《宪法》《立法法》以及《民族区域自治法》等相关规定的前提下进行的一些立法。概括来说，其主要包括三类：
第一，制定自治条例和单行条例。按照我国《宪法》第116条的精神，民族自治地方的人大有权结合本民族的区情制定自治条例和单行条例。在民族区域自治地方，自治条例的地位犹如一部“小宪法”，一方面是对《宪法》有关民族区域自治制度原则性规定的细化和落实，另一方面也有效地规范民族自治地方的经济社会生活。而单行条例则“是民族自治地方的民族区域自治的具体自治措施的规范化”[1]161，通过自治条例和单行条例的结合，形成民族自治地方立法的主要内容。在此基础上，《民族区域自治法》第19条和《立法法》第66条进一步深化规定。这无疑说明了二者在民族自治地方立法内容中的重要性。以广西壮族自治区为例，虽然目前制定自治区条例曲折，直到今天依旧还在探索之中，但我们要看到的是全区所有自治县的自治条例已经制定完毕并已实施，同时不少自治县也根据其实际情况按照法定的程序制定了单行条例，如《恭城瑶族自治县森林资源管理条例》《金秀瑶族自治县森林资源管理条例》《龙胜各族自治县森林资源管理条例》等，这些自治条例和单行条例的颁布实施无不说明自治地方立法的重要性所在。
第二，变通立法。变通立法是我国《宪法》赋予民族区域自治地方的重要权力之一，从理论上讲，它是指民族区域自治地方的权力机关根据《宪法》《民族区域自治法》以及《立法法》的规定，在其权限范围内，对于不适合本地区实际情况的法律法规的部分规定，按照法定的程序进行变通规定。从立法实际看，目前我国《宪法》和《民族区域自治法》尚无法律条文明确规定，对民族自治地方立法权内容之一的变通立法第一次予以规定，也是限定性规定，同时也是我国目前唯一有关变通立法规定的就是2000年7月生效的《立法法》第66条第2款《中华人民共和国立法法》第66条第2款：自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。。其中规定作为民族自治地方立法主要内容之一的变通立法，其主要目的就在于更好地实施国家法律法规，更好地贯彻民族区域自治制度。
第三，补充立法。补充立法是指“民族自治地方的人大及其常委会根据《宪法》《民族区域自治法》和其他法律赋予的自治权，依照当地民族的政治、经济、文化特点，对法律、法规、地方性法规作出补充，以保证它们在本地方的遵守和执行的实施性法规。”[2]66这对于民族自治地方来说能够更好地依据本地区的民族性来完善国家法律、法规在本地区的实施。
2.民族自治地方立法依据与定位
在对民族立法的主要内容进行相关的剖析后，我们必须探求的一个问题就是，民族自治地方立法是否有着充分的依据，如何定位。
在我们看来，民族自治地方立法依据包括理论依据和法律依据两方面。民族自治地方立法的理论依据是指支撑民族自治地方立法的理论基础。概括来说其至少包括文化多元理论、依法治国理论和民族平等理论。文化多元理论从要求要从传统文化习惯出发，注重民族地区的特殊性，赋予其立法权。依法治国理论则从法治的角度为民族自治地方的立法奠定了价值基础，而民族平等理论则从民族地区的地理差异性来为民族自治地方立法提供支撑。这三个理论联合起来为民族自治地方立法提供了坚实的理论基础。
而从法律依据来看，民族自治地方立法的依据还是十分充分的。首先，《宪法》第116条从宏观上对民族自治地方的立法做了规定，为民族自治地方立法提供了宪法依据。其次，作为贯彻民族区域自治制度的专门法律，《民族区域自治法》在第三章自治机关的自治权中明确规定了民族自治地方立法权。再次，《立法法》第六十三至六十八条都对民族自治地方立法进行了规定，这为民族自治地方立法提供了法律依据。
既然民族自治地方立法不仅具有充分的理论依据，同时还有着法律依据，那么民族自治地方在立法过程中，其地位如何，这也是一个必须明确的问题。结合现有的研究成果，我们认为对民族自治地方立法的定位应该从国家与地方两个层面进行界定。因为从我国现行的民族自治地方立法体制是一种“二元多类”的模式。“二元”是指目前民族自治地方拥有立法权的主体有两个，即民族自治地方的权力机关和行政机关。而“多类”则是指在这“二元”之中又存在着各种纵深的立法权限划分，这种权力的划分使得民族自治地方立法存在着交叉与衔接。具体来说，从国家层面看，民族自治地方立法首先是属于地方立法。因为民族自治地方本身就是中央统一领导下的地方，与一般地方无异，这就决定了其地位是统领于中央立法之下。即便其拥有变通和补充立法的权力，但其必须在宪法、法律和行政法规的规定之内，不得与之抵触。从地方立法的层面看，民族自治地方立法又不同于一般地方立法，关键在于其自主权高于一般地方。正因为如此，“在地方立法中，民族自治地方立法权小于特别行政区立法权而大于一般地方立法权。而在经济立法方面，民族自治地方立法权则小于经济特区所在地的省、市立法权。”[3]
二、扩大地方立法主体对于我国民族自治地方立法的意义
十八届三中全会、四中全会以及《立法法》有关扩大立法权的提出，其实质在于扩大立法权的主体，这对于民族自治地方立法来说意义重大而深远。这种扩大地方立法主体表面上看是一种权力下放，但是其意义并非如此简单，对于民族自治地方来说，由于民族自治地方具有一般地方所不具有的民族复杂性，因此，这种所谓的“权力下放”对民族自治地方立法意义十分深远。
1.有利于民族自治地方治理现代化与法治化
民族自治地方作为我国行政区划的重要组成部分，现代法治国家的建设离不开民族自治地方治理现代化与法治，因为它也是国家治理能力和体系现代化的重要组成部分。对于民族自治地方来说，由于其民族性、区域性等较强，在政治、经济、文化以及风土人情、传统习惯方面都有较大的差异。即便在统一民族区域自治地方也可能语言不同，也有着“五里不同音、十里不同俗”的现象，以广西壮族自治区为例，全区仅世居民族就有壮、汉、瑶、苗等十二个民族之多，在语言上有粤语、壮语、桂柳话、客家话等数种，并且在各宗族或村寨都按照其各自的传统订有各种形式的村规民约或习惯法，这种差异导致了统一立法难以在民族自治地方实行，在一定程度上阻碍了国家治理现代化的实现。因此，在当前党的十八届四中全会决定扩大地方立法主体的背景下，将立法权主体扩大到设区的市，这对于民族自治地区来说，更好地变通立法，贯彻国家法律、法规在该地区的实施无疑意义重大，影响深远，也有助于推动民族自治地方治理水平和治理能力的提高，实现现代化与法治化，让民族自治地方的一切事务有规可行，并且遵循的法律规范是适合本民族、本地区传统的。
2.有利于促进民族自治地方经济发展
现代经济是市场经济，同时也是法治经济，即便是民族自治地方，其经济的发展也难以规避市场经济这一总体趋势，因此，民族自治地方的经济发展也必须遵守市场经济的法治化要求。而要使市场经济有序运行，就必须有着完善的制度保障其规范进行，也需要有着完善的规范解决经济发展过程中所产生的矛盾，而这一关键的措施就需要有着完善的适合本地区传统的法律。而扩大地方立法权主体，赋予设区的市的立法权即顺应了这一要求。例如在广西壮族自治区，原本只有广西壮族自治区人大及其常委会、广西壮族自治区人民政府以及南宁市人大及其常委会和南宁市政府才有制定地方性法规和规章的权力，这对于拥有14个地级市7个自治县的广西来讲，其权限还是比较小的，还是难以顾忌与平衡各个地区的传统习惯的，必然会导致立法难以考虑部分地区的利益，会影响部分地区经济的发展。如按照扩大地方立法权主体的意旨，将其扩大到设区的市，这种立法将会更加凸显期地区特色，考虑地区经济发展状况，必然有利于促进民族自治地方经济发展。
3.有利于国家法治体系的构建和完善
党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，总目标就是要建设中国特色社会主义法治体系。按照这目标以及十八届四中全会的精神，我们认为国家法治体系是指“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。，由这五大体系组成的相互促进的系统总和。而要真正实现这一体系，就有必要从其所包含的五大体系方面不断完善。而对于地方立法的民族自治地方来说，民族自治地方的立法至少事关法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系四个方面。而要真正实现这四大体系，民族自治地方来说就首先要制定完善的法律规范，并且要求其制定的法律规范能够适应本地区的特性。做到这点的前提就是享有立法权的主体要立足于本地风土人情，传统习俗，而当前扩大地方立法权，使得设区的市拥有立法权就是一个关键措施，因为其接近基层，更了解民意。从这一方面来说，扩大地方立法主体有利于国家法治体系的构建和完善。
三、当前加强我国民族自治地方立法的重点、难点问题
1.民族地区区域经济—法制一体化问题
国际实践经验表明，制度保障的完善性与否关系到区域经济一体化的进程，以欧盟为例，欧盟成员国实施的内外政策随着欧盟各个阶段制定的法律不同，呈现出由低到高的形式。而在国内的经济区内却缺乏规范区域经济一体化发展的一致性规则，在经济区内各市招商引资、土地批租、人才流动、信息共享等方面的政策上都存在很大的差异。法制一体化是经济一体化的内在要求，也是实现经济一体化的基本保障。法制一体化能够为经济区的发展营造良好的法制环境，法制一体化可以通过统一市场准入制度，消除行政壁垒和地方保护主义，建立统一的共同市场，实现各种要素的自由流转，实现各方的共同利益;可以通过建立反垄断、反不正当竞争以及统一的税费优惠制度为市场主体创造一个公平合理的竞争环境。
广西北部湾区域是广西社会经济发展的核心区，也是我国新时期改革开放的一个重要的战略支点。在国家新的战略背景下，广西充分利用面向东盟，陆海相连的优势，全面实施北部湾规划，这也为广西地方立法提出了新的要求，即要将立法中心逐步向民族经济立法转移。作为民族地区的广西，要想充分利用这一新的机遇，加速发展，就必须有效的利用民族地区经济发展优势，充分运用民族自治地方立法权，通过民族立法的形式为其提供保障。因为统一的法制是统一的市场体系得以形成和有效动作的根本保障，广西北部湾经济区经济的一体化的发展也是如此，其离不开优越的法制环境和平台，需要完善而统一的法律制度，只有通过地方统一行使立法权，进而促进法制建设，才能够保证北部湾经济区的繁荣与发展，才能克服内耗、优化组合。
2.部门经济立法问题
按照我国《宪法》《民族区域自治法》和《立法法》等宪法性文件对民族区域自治地方自治权的规定，在民族经济发展方面，民族自治地方享有规定经济建设方面的自治权和财政方面的自治权。相应地，民族自治地方可以制订部门性的经济立法。在扩大地方立法主体背景下，应当加快民族地区部门经济立法，包括经济建设和财政两个方面。
在经济建设方面的立法内容包括：(1)自主地安排和管理地方性的经济建设事业，制定经济建设的方针、政策和计划;(2)合理调整生产管理，改革经济管理体制;(3)管理、保护和开发利用自然资源;(4)安排本地方基本建设项目;(5)管理隶属于本地方的企事业;(6)开展对外经济贸易活动。
财政方面的立法内容包括：(1)安排适用属于民族自治地方的财政收入，安排适用预算的超收和结余资金;(2)制定各项开支标准、定员、定额的补充规定和具体办法;(3)对属于地方财政收入的某些税收实行减税或减免;(4)民族之地方财政的转移支付。上述内容的详细规定见《中华人民共和国民族区域自治法》第25-35条。
广西在加强当前的民族经济立法时，要特别注重适应广西民族地区经济发展所急需的一些法律、法规、规章的制定，以及有关民族地区边境贸易(与东盟国家农产品边境贸易)、房地产开发、财政、税收、金融、工业、农业、畜牧业、旅游业、人力资源、高等教育发展等方面所急需的法律、法规的制定;还有民族地区对外开放方面的法律、法规的制定。同时，在民族经济立法中一定要把国家现行法律、法规和改革开放、实施西部大开发中所规定和给予民族地区的大量优惠政策法律化、制度化、具体化，配合广西经济建设的发展，营造良好的投资环境。
3.特殊领域经济立法问题
保护、改善生活环境和生态环境，是民族地方立法的重要内容。《民族区域自治法》第45条规定：“民族自治地方的自治机关保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害，实现人口、资源和环境的协调发展。”在民族自治地方发展经济、文化等建设的过程中，必须十分重视环境保护工作，坚持走可持续发展的道路。
为促进广西民族经济的发展，在一些特殊领域，必须制定特殊的法律法规。如投资方面的户籍制度、就业制度、住房制度、教育制度、医疗制度、社会保险制度、招商引资制度、外贸出口制度、土地批租制度、减免税收制度、人才流动管理制度等。上述领域的立法滞后问题，造成资金、人才、技术、知识、信息等可流动要素流转不畅，难以形成整体优势。还造成区域间低水平的重复建设，产业、产品结构类同和无序竞争，带来资源、财力、人才的严重浪费。既损害了区域内的整体利益，也影响了各市的经济发展。
民族文化是广西发展的重要资源。北部湾经济区域海域平静广阔，风光旖旎;山区地貌独特，形成特有民族文化，这正是广西的民族文化优势所在。做好民族文化资源的保护与有效开发的重要措施就是出台地方性法规。目前，在全国性的民族文化保护法律条文尚未颁布实施之前，广西应先行出台一个地方性法规，为民族文化保护提供必要的法律保障。
广西具有特殊的生态资源，如红树林，北海、钦州等地的滩涂，涠洲岛火山地貌，北海银滩，钦州三娘湾中华白海豚，等等。这些自然资源和人文资源是旅游业发展的重要支撑因素，也是广西良好的人居环境无法替代的资源，必须通过立法的形式予以保护。
需要特别指出的是，民族地区经济发展相对落后，但是为了避免西方发达国家和我国东部、沿海地区发展过程中出现的“先污染，后治理”“城市病”“城镇化陷阱”失误，民族自治地方的自治机关应当在保护和改善本地的生活环境和生态环境，防止污染和其他公害方面主动承担更大的责任和职权，有权依法采取各种有效措施，制订保护沿边、沿海特殊生态资源、保护少数民族文化遗产、非物质文化遗产、保护原产地产品标识，实现本地的人口、资源和环境的协调和可持续发展。
4.民族自治地方立法体制问题
民族自治地方立法权限来源于《宪法》《民族区域自治法》《立法法》的规定及有关法律的授权。根据《立法法》的新规定，设区市人民代表大会及其常委会可制定地方法规，其人民政府则可以制定政府规章。因此，地方立法权的行使必须符合宪法和法律规定的目的、内容、程序、形式的要求，地方立法要经过立项、起草、审查、决定和公布等法定程序。
我国现行民族自治地方经济立法体制具有职权立法与授权立法相结合的特点。职权性立法是指依宪法及相关法律赋予的职权所进行的立法，属于民族自治地方固有权力的部分。民族自治地方的立法职权包括制定实施性法规、制定自主性法规和制定变通性法规。授权立法是国家立法机关依据实际需要，将特定事项的立法权授权给其他国家机关组织行使，并由被授权者制定相关法律规范的活动。目前，在各民族自治地方存在授权立法的民事经济法领域有《民法通则》《民事诉讼法》《森林法》等，这些法律分别授权民族自治地方依据本法的基本原则，结合当地民族的具体情况，制定变通的或者补充的规定。
四、扩大地方立法主体背景下我国民族自治地方立法应注意的问题
任何一项事物的出现必然会对实际造成一定的影响，这种影响一般来说会有正反方两方面。正面影响是其得以存在的基石，而负面影响也是其不断完善与改进的动力。我们认为随着地方立法主体的扩大，亦必然会对民族自治地方立法产生些许的影响。为了正确行使民族地方立法权，避免可能产生的负面影响，我们认为在民族地方立法工作中应当注意以下几个问题：
1.稳妥使用地方立法权，防止立法权滥用
随着《立法法》赋予设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面具有立法权，这就迎来了立法主体的扩张，但是同时也需要注意一个十分重要的问题，就是立法的地方保护主义。由于每个地方的经济文化水平不同，市与市之间也存在着利益竞争，当赋予其立法权后，可能使得本地人大及其常委会出于本地区私益，通过立法形式加强本地有关利益保护，限制其他区域的发展。例如，在城乡建设与管理方面，可能通过立法的形式，赋予本区域有关建筑企业较好的准入机制，而对外地有关企业加强标准，限制其进入本地市场，这无疑有碍市场经济的发展，有违《立法法》初衷。因此，在扩大立法主体的背景下，特别需要防治权力滥用，导致民族地方保护法律化。
2.加强立法人才专业化建设，确保立法质量的提高
从我国当前的情况来看，虽然赋予了设区的市立法权，但是由于长期以往设区的市的人大及其常务委员会的人员构成不一，不少人大代表来自基层，对于本地区、本民族的有关情况虽然了解不少，但是由于其代表意识不强，导致其参与人大会议的积极性不高。加之，设区的市在立法专业人才方面有待进一步加强。在这些因素的综合制约下，就需要注意立法质量的问题，注意因为立法主体的扩张导致立法质量的下降等问题。
3.注意立法系统性，保证法制协调统一
随着地方立法权主体的扩张，享有立法权的主体数量明显增加，地方立法的数量上必然会增加。在这种情况下，就需要特别注重法制统一的问题，防止“一扩而乱”现象的出现，影响法制统一进程。特别是对于民族自治地方来说，由于民族自治地方可以根据自身政治、经济、文化特点，做变通规定，这就更需要注意法制统一的问题。从广西壮族自治区来说，在《立法法》修改后，除南宁以外，梧州、贺州、桂林等多地已经拥有立法权，在这种情况下，从全区来说，各个地区立法的关注点必然有所差异，再到全国，各个省的立法也是存在区别的。这可能会导致国家法制统一性欠缺。因此，在这一背景下，有必要注意民族自治地方立法系统性，注重统一规划和立法监督，在推进民族自治地方治理现代化和法治化的同时，确保国家法制统一和协调。
五、扩大地方立法主体背景下加强我国民族自治地方立法的对策
1.树立法治精神，推行科学立法、民主立法理念
民族地方立法是民族区域自治的体现之一，是民族区域自治权得以实现的保障。在当前地方立法主体得以扩大的背景下，要想有效发挥这一优势，避免上文所述问题，我们认为首先有必要从意识上进行完善。因为，行动受制于思维，思维指导行动。在全面推进依法治国的今天，加强法治精神的培养，无论是立法、司法或是执法都具有不可替代的意义。对于加强民族地方立法也不例外，树立法治精神，使得首先从意识上注重立法的合法性，才能确保民族自治立法有效可行。同时，要坚持科学立法、民主立法，即通过采取符合社会发展规律、顺应广大人民群众需要，充分考虑地区经济社会发展客观要求的形式来加强民族地方立法，这既是加强民族自治地方立法的要求，也是顺应《中共关于全面推进依法治国重大问题决定》的需要。
2.规范民族自治地方立法程序
立法程序，是“立法机关制定、修改或废止法律的步骤和方法。一般分为法案的提出、法案被列入立法机关的会议议程、法案的审议、法案的表决通过、法的公布等阶段”。[4]134作为社会主义法治体系的重要组成部分，民族自治地方立法事关重要，因此，注重其立法程序的规范性是十分必要的。在此我们建议，在扩大地方立法主体背景下，民族自治地方的立法案的提出首先必须广泛征求民意，扩大法案的提出主体，避免单一的问题。具体来说可以在保留原有的提议主体的前提下，允许社会团队组织、行业协会等提出的立法建议纳入到方案范围。其次，加强对法案提出的审议监督。法案的提出并非一定就能够进入立法程序的，其必须有审批，这就要求加强监督，注重审批。在审批过程中要坚持对法案的调查情况进行审查，审查其是否顺应民意，符合区情，只有做到了实地调查才能保证所立之法为民所遵、为民所敬。
3.提高民族自治地方立法技术水平
从我国的地理区位来看，民族自治地方一般分布较为偏远，经济条件和基础设施较为滞后，也使得其开放程度有限，进而影响到民族自治地方立法技术和立法水平。面对这一现实，我们认为有必要提高民族自治地方立法技术水平。一方面要注重民族自治地方法律规范(如自治条例、单行条例)与一般地方法规的调整范围，使得其名称与内容相统一，做到名实一致;另一方面，要注重法律规范的存改废，避免法律规范语法律规范之间的交叉与重合甚至冲突矛盾，此外，要注重本地区特殊情况，如广西壮族自治区在不同地区就要注重不同地区情况，避免照搬照抄，不利于上位法的细化。同时不断将经过实践证明成熟的政策法治化而确立下来。只有通过这一系列措施的实施，才能够使得民族自治地方的立法技术和立法水平得到较大幅度的提高，才能更好地促进民族自治地方经济与社会的发展。
4.加强民族自治地方立法监督
立法是法治国家、法治社会、法治政府进程中首先需要的，只有制定出完善的良法，才能真正实现这一宏伟战略。而法也是人所立，如果缺乏有限的监督程序则可能导致立法权的滥用，所立之法则可能成为有违民意之法的“恶法”，这就有必要加强民族自治地方立法的监督。首先，要对立法案的提议、审查、表决程序进行监督，防止为部分代表“代表”。其次，要加强民族自治地方立法的实施情况监督。因为法律的生命在于实施，如果民族自治地方的立法得不到有效的贯彻执行，再完善的法律规范也将会成为一纸空文。因此，要对民族自治地方立法的可行性、实践操作性情况进行监督检查，了解立法效果，使得民族自治地方立法情况得到更好完善。
5.加强民族自治地方立法人才的培养
立法本身就是一个技术性强、逻辑性高的活动，加之民族自治地区的复杂性，这使得民族自治地方立法的专业性更强，也就需要各地根据本地经济社会发展现状，加大民族地方立法人才的培养。一方面通过加强立法人才的培养，使得民族自治地方的人才跟上法治国家和法治社会建设的进程和需要;另一方面，通过交流学习，学习发达国家和地区的先进经验，使得学为所用;此外，有必要建立立法专家咨询委员会，在立法过程中，对于专业问题，积极主动的向专业领域的专家咨询，听取专家意见。
总之，在当前扩大地方立法主体背景下，要想更好地发挥民族自治地方立法主体的积极性，仅仅靠《立法法》对此的确定是远远不够的，而需要多方面的完善，才能使得这一优势得到充分发挥和利用。
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〔责任编辑：付广华〕
作者：曹平 曹全来 杨鹏
第三篇：我国宪法权利立法研究
摘要：对我国宪法权利的立法进行梳理后发现，很多法律规范虽宣称立法目的是维护宪法权利而实际上是在限制，立法存在着明显的权力秩序追求缺乏对宪法权利的必要尊重，宪法权利在法律规范中缺少可操作性的实施规范。宪法权利被立法所不当限制的重要原因是缺乏权利理念，需要把宪法权利确立为立法的最高价值，通过完善立法实施宪法权利。
关键词：宪法权利；立法；法律规范
收稿日期：２０１０－１２－１０
作者简介：魏建新（１９７４—），男，天津师范大学法学院副教授，法学博士，研究方向为宪法、行政法。
基金项目：本文系天津师范大学博士基金项目研究成果，项目编号：５２ＷＮ７３。
宪法需要立法实施，“宪法是根本大法，不是法律全书，它不能也不应穷尽在其调整领域之内的所有法律细节。”［１］宪法对权利的规定是框架性和概括性的，宪法权利的实施只依赖于宪法途径，那么宪法将不堪重负，立法也将丧失其存在的意义。宪法权利的实施，绝不仅仅是个宪法问题，通过立法让宪法权利融入实际生活是宪法权利实施的主要途径，宪法权利作为上位法规范需要下位法规范的连接得以实现。［２］（ｐ２５３－２５４）我国宪法权利的立法，既有人大机关的立法，又有行政机关的立法；既有中央政府的立法，也有地方政府的立法。立法形成的法律规范体系由不同层级、不同效力层次及不同适用范围的宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章和行政规范性文件等多种规范构成。
一、我国宪法权利的立法现状分析
（一）平等权
在一定程度上，立法对平等权的落实也存在一些问题：从主体上看，对政府的的义务性要求过于笼统，缺乏约束政府的操作性规范；从范围上看，平等权涉及到的领域很多，但并不能涵盖所有的领域，在一些领域可以说宪法中的平等权是虚置的，并且在不同的领域对平等的落实也是不一样的；从内容上看，除了《劳动就业促进法》外，大多数规范没有对平等（歧视）的内涵进行区分，缺乏禁止歧视条款，导致对平等权的保护更多是概括性，缺乏具体的操作措施和责任要求。此外，平等权的许多规定在享受范围和约束主体上都有明确的范围限制。
（二）政治权利
选举权和被选举权在立法上多是对宪法规范的重复性表述。对于宪法选举权和被选举权，这些法律规范对公民享有权利主体资格的规定是具体详细的，但是缺失防止行政机关侵害公民选举权和被选举权的规范，“选举权的普遍性原则更多地是从权利的形式性层面而言，即强调形式上的主体的广泛性，而没有论及选举权的实质内涵。”［３］（ｐ５２）对无记名的秘密投票也缺乏具体的措施规范等，对宪法选举权和被选举权的落实更多地是形式意义。
对言论自由的立法来看，言论的内容控制较为严格，责任规定较重，缺乏对言论自由的保护意识，直接表现为缺乏言论自由的保护性规范和保障性措施。立法在个人言论自由和社会公共利益的选择上，更倾向于维护公共秩序或公共利益，忽视言论自由，特别是没有对国家机关侵害言论自由的禁止性规范。立法限制言论自由的法律规范宽泛而模糊，在实践中给予行政机关过大的自由裁量权，缺乏具体操作性标准，使宪法规定的言论自由更多是象征意义。如禁止损害国家机关信誉的言论，有可能使公民丧失对国家机关的言论批评权。
立法对出版自由的实施主要体现在著作权保护和出版管理的规范中。著作权立法保护主要通过对侵害著作权行为的制裁来实现。出版自由主要体现在行政法规和地方性法规、行政规章中。我国尚未颁布有关出版自由的专门法律，使宪法上出版自由缺乏法律规定，多种层次较低的法律规范界定着出版自由的范围，不仅限制出版自由的内容，而且控制出版机构的设立，虽然说限制出版自由是为了防止出版自由的滥用，也是保障出版自由的重要条件，但是“现在大量的对言论出版自由的行政法规都是管理性、限制性的”，［４］（ｐ２５２）更多是在对出版控制的角度进行的规定，特别是出版物禁止内容的判断标准及处理措施尚不完善。
结社自由在我国立法中主要体现在国家对社会团体、事业单位和民办非企业单位的管理登记。宪法赋予的公民自由结社权在很大程度上仍是一项声明性的權利，公民的结社活动仍然受到了诸多甚至相当严格的限制。［５］我国立法对结社自由更多是从管理的角度而不是从保护和促进结社自由的进行规定，对公民结社行为的规范在指导思想上是以社会稳定为主要价值取向，因而在建构的社团管理体制上则以控权和限制发展为原则，社团自主发展空间无论就其场域还是内容都被严格限定。［６］实行严格的预防制和追惩制，对公民结社实施严格的审查，并规定了严格条件，对于没有经过审查的结社给予严厉的处罚，使公民宪法上的结社自由在立法中受到了限制，因此“我国的结社还主要是行政管理型的”。［７］（ｐ２５３）对于结社的法律性质及其地位、结社行为与执政党行为和政府行为的关系、社团的权利与义务、国家对公民结社权的保障、对结社权滥用的制裁等，都缺乏明确和具体的规定，从而导致结社“合法性”的欠缺。［８］
《集会游行示威法》的立法目的虽然宣称对公民行使集会、游行、示威的权利予以保障，但实际上是着重于审批和限制集会游行示威，［９］（ｐ２５４）甚至“集会游行示威法”被称为“限制游行示威法”。［１０］（ｐ６７７）从行政法规、地方性法规、规章甚至一些行政规范性文件对集会游行示威的规定看，其更多是社会稳定和秩序的考虑，使宪法上公民的集会、游行、示威自由在立法层面不仅没有保障，而且是被限制。特别是立法中对公民集会、游行、示威的限制没有一个具体可以操作的标准，为实践中限制公民的集会、游行、示威，授予了警察过多的自由裁量权。
批评和建议权的宪法规范落实在法律规范中，体现在立法中确认了国家机关接受公民的批评和建议，但除了信访之外，这些法律规范只是笼统规定批评和建议权，缺乏具体的实施方式和实施程序，使批评和建议权的行使缺乏可操作性。
申诉权的宪法规范落实在立法中，体现为教育领域的申诉，行政处罚中的申诉等。立法对申诉权的规定存在两点问题：第一，宪法中的申诉权是一项非常广泛的权利，但在立法上的规范涉及的领域却很有限，法律规范对申诉权的实施只是部分落实，只有公务员、教师、学生等申诉制度相对来说比较健全，但在许多行政管理领域公民的行政申诉权没有确立。第二，申诉程序缺乏具体规定，现有的一些法律、法规虽然都明确了公民的申诉权，但对申诉的程序问题并不作具体规定，对申诉的主体、适用范围、处理的期限规定过于简单，使公民申诉权的往往很难具体行使，极容易导致实践中申诉权有名无实。
宪法上的控告权、检举权在立法上落实比较全面，行政复议和行政诉讼落实了宪法上公民对国家行政机关的控告权，但基于行政诉讼受案范围的狭窄，使宪法上的控告权受到了一定的限制。其他法律规范不仅确立了接受控告、检举的国家机关，还规定了对控告、检举人的保护。但是对公民控告、检举权缺乏统一和具体的法律制度性保障。
赔偿请求权的宪法规范落实在国家赔偿制度中，国家赔偿的立法使宪法上的赔偿请求权有了具体可操作性的依据，从形式上实施了赔偿请求权，但对《国家赔偿法》的规范分析后发现，赔偿请求权的法律规范存在的许多问题已经严重影响了宪法中赔偿请求权的落实，请求权赔偿的范围有限、赔偿的程序复杂、赔偿金额过低等因素导致公民的赔偿请求权受到了很大限制。［１１］
（三）人身权利
宪法上的人身自由权在立法中主要表现行政机关对人身自由的限制。在立法中授予行政机关限制人身自由的大量强制性权力，具体有：行政拘留、劳动教养、留置盘问和询问查证、强制戒毒、强制医疗和隔离、收容教育、保护性约束措施、对人身的检查或搜查等。人身自由权的法律规范表现出以下几个问题：第一，在立法理念上，偏重于对国家机关行使权力的方便考虑，而缺乏对于公民的人身自由的尊重和保障，在行政管理的秩序立法中规定人身自由，缺乏专门对人身自由的保护性立法，使得立法机关通过制定法律采取对人身自由的限制仍然存在着很大的立法裁量空间。在《治安管理处罚法》中，就有６１个法条规定行政机关可以对公民进行行政拘留，涉及５０多个方面的内容。第二，我国立法对人身自由的限制比较多，尽管《立法法》和《行政处罚法》还规定，限制人身自由的强制措施和处罚，只能由法律设定，但有许多限制人身自由的行政行为是由行政法规和规章来规定，“国务院关于劳动教养的规定既不合宪，也不合法。”［１２］广泛适用的限制人身自由的劳动教养制度、收容教育制度、强制戒毒措施等都还缺少明确的宪法依据，这些非法律的行政立法却依然有效，导致人身自由不可侵犯的宪法规定受到了极大的限制。第三，行政限制人身自由的约束性程序欠缺，除了治安拘留和留置盘问、询问查证等的行政行为有较严格的程序要求外，其他大部分限制或侵犯人身自由的行政行为没有程序上的规范或程序规范过于模糊，使宪法上公民的人身自由面临着警察权力滥用的极大威胁。
立法对人格尊严的落实存在问题：除了《治安管理处罚法》中简单列举的几个侵犯人格尊严的行为外，对于什么是人格尊严？如何认定侵害公民人格尊严的行为？没有明确和详细的法律规范，使得宪法上的人格尊严保护缺乏可操作性的规范依据。
立法在对宪法上住宅权的规定并不多，主要是对警察进入公民住宅的限制。立法在对他人非法侵入住宅的行为制裁和限制警察进入公民住宅的规范比较好地落实了宪法上的公民住宅权，但对于公安机关之外的其他行政机关在行政执法中缺乏保护公民住宅权的统一规范要求。特别是我国以行政管理为本位的立法使得住宅面临着行政权的威胁，在行政执法过程中，特别要防止借“公共利益”、“公共秩序”的名义对公民住宅权进行侵犯。这需要完善法律规范，明确进入公民住宅行政权力种类，进入住宅的条件和程序。
通信秘密和通信自由的立法保护已经初步形成从法律到行政法规、部门规章的法律规范体系，但还显得零碎，还未形成统一的法律系统。立法对公民的通信自由和通信秘密的落实上，对于通信服务企业有严格要求但缺乏惩罚性规范，侵害公民通信秘密的责任不够明确；对于其他人侵害通信秘密规定了严格的侵权责任；对通信秘密范围界定过窄，通信秘密除了通信的内容外还包括与通信内容相关的资料。对于国家机关限制通信自由和侵犯通信秘密的规范主要存在以下不足：虽然限制通信自由的具体程序复杂，但检查程序不够明确，特别是规范对国家机关通信检查权的控权性不够；监狱管理机关对服刑人员通信限制的规范和《电信条例》等行政法规创设国家机关对通信检查权的规范都存在合宪性问题等。
立法对公民宗教信仰自由的规定存在一些问题：第一，对公民宗教信仰自由限制的法律规范是概括和模糊的，对利用宗教的违法行为认定缺乏明确性，不利于限制行政权力的滥用去实现宪法上的公民宗教信仰自由，导致对宗教活动的限制过于严格。［１３］例如对规范中的“正常的宗教活动”的理解就存在问题，对于什么是正常的宗教活动没有提供明确标准，在具体执法过程中行政机关的自由裁量权过大，对宗教的活动进行的限制性规定与宪法条款不尽一致。［１４］（ｐ３４４－３４５）第二，对宗教信仰自由的限制性立法。用国务院关于宗教立法的三个行政法规来代行国家基本法律，以一些位阶不高的行政规章以及大量的政策来落实公民的宗教信仰自由，不利于对公民宗教信仰自由的保障。法律规范特别是一些地方性法规，还对公民宗教信仰自由作了更为严格的限定。
（四）财产权利
我国宪法公民财产权在立法中受到的保护不够：第一，多层级的法律规范给予了行政机关剥夺或限制公民财产权的多种强制性权力，对私有财产权的不当限制和侵犯在较低层次的规范中比较普遍，如我国大量的征税规范依据是行政法规、征用和收费的规范依据很多是地方性和行政性的规章、规范性文件，对财产权的不当限制和侵害主要发生在较低层次的立法活动中。［１５］（ｐ９４）行政规范性文件大肆设立剥夺公民私有财产权的行政许可和强制措施，直接设立的罚款、摊派、没收等处罚手段侵犯公民私有财产权。第二，特别是在对公民财产权剥夺和限制中缺乏明确的程序规范，不利于保护财产权。公民面对行政征税权、行政征用权、行政征收权、行政收费权以及对财产的行政处罚权、行政强制权时无力维护私有财产。第三，财产权保护规范的模糊性和不确定性。立法中征收、征用的补偿规定较为模糊，对补偿的原则和标准缺乏统一的规定，究竟是采用正当补偿、完全补偿还是适当补偿标准在不同法律规范中补偿标准规定的比较混乱。此外，在征收和征用权力的行使中忽视对财产所有权的尊重，缺乏对公共利益的明确界定，使行政权力借助于公共利益的名义肆意侵害公民的财产权。
（五）社会经济权利
立法对劳动权的落实比较全面，已制定了一系列实施宪法劳动权法律规范。政府在实现劳动权方面的义务规范比较明确，通过劳动监察预防和纠正用人单位侵犯劳动权的违法行为来保障劳动权。立法从规范层面实施了宪法上公民劳动权。当然，我国的劳动权实现状况尚有许多缺欠，诸如就业权、报酬权、安全权等，都存在严重的问题，这表明劳动权保障需要更多措施与行动，劳动权保障面临艰巨挑战和全新使命。［１６］（ｐ２０８）
立法对休息权的规定主要体现在《劳动法》中。立法对劳动者的休息权的规定多为框架性的、原则性的规范，对休息权的内容缺乏详细和明确界定，如何保障休息权的落实缺乏具体的保障性措施规范。另外，对行政机关督促用人单位执行休息休假权的规范明显不足。因此，要继续完善法律规范，强化政府在保护劳动者休息权上的义务规范。
从我国立法看，宪法中的公民社会保障权有一定程度的落实，基本建立起了各种社会保障制度，但立法中权利理念缺乏，导致存在以下几个问题：第一，法律规范实施社会保障权具有明显的不平等性。在我国的社会保障制度中，广泛存在着基于身份的歧视，由于城乡的差别、不同所有制的差别，许多人被排除在社会保障权的享有主体范围之外。特别是医疗保障制度在覆盖人群上、具体医疗费用的保障上还存在许多问题。第二，实施社会保障权的法律规范层次低、不统一，与我国公民社会保障权现实迫切性不相适应。我国目前尚无专门的社会保障法律，社会保障措施的许多方面缺乏全国统一的规定，有关社会保障立法还停留在行政法规、地方性法规、政府规章和行政规范性文件甚至政策的层级上，零散的法律规范之间缺少必要衔接，缺乏统一性和稳定性，甚至还相互冲突。第三，社会保障權立法落实具有明显的差异性，不同地区在对公民社会保障权的保障也是参差不齐。从地方规定的法律规范中可以看出，公民社会保障权实现程度表现出明显的地域差异性，各地经济发展水平对政府制定的社会保障规范影响比较大。第四，社会保障权作为积极的宪法权利，政府责任的立法欠缺。政府责任的定位不清已经成为我国社会保障制度进一步发展的瓶颈之一，政府责任缺位最明显地体现在财政责任整体上存在不足。［１７］（ｐ１３９）
（六）教育文化权利
我国落实宪法中公民受教育权的法律规范法体系基本形成，为公民受教育权的保障提供了法律依据。对保障公民受教育权的措施是比较全面的，从立法层面落实了宪法中的公民受教育权，但落实公民受教育权的法律规范还存在一些问题。第一，法律规范中行政管理的色彩明显，公民受教育权的理念不突出。除了法律和行政法规外，受教育权的保障主要体现在大量的行政规章和其他规范性文件，但过于零散和单薄。第二，公民受教育权的立法还不完善，缺少一些具体教育领域中受教育权的落实。学前教育、成人教育、特殊教育等领域中的受教育权实现都缺少法律保障。第三，立法对受教育权保护针对性不强、保护措施也不具体。对学校权力的授予、运行缺少规范制约，容易导致学生受教育权的侵害。立法对侵害未成年人接受义务教育的权利也缺乏具体的保护措施。第四，受教育权的立法实施表现出明显的不平等性。弱势群体和流动人口中适龄儿童的平等受教育权以及各地区接受高等教育的平等受教育权都存在着严重问题。
立法对文化活动自由限制多于保障，特别大多是以部门规章的形式对文化活动的内容进行限制，对设立文化活动组织实行严格的行政许可制度，使宪法上公民的文化活动自由在立法中受到了过多限制。
立法对宪法中文化活动（特别是科学研究活动）鼓励和帮助的落实是比较全面的。
（七）特殊主体权利
特殊主体是指对我国宪法上具有特殊身份或因生理方面的特殊性而需要特别保护的公民进行的概括，包括妇女、老年人、儿童以及归侨、侨眷。我国立法比较好地落实了宪法上对特殊主体的权利保护，“已建立比较完善的立法保障制度”。［１８］（ｐ２８２）
对我国宪法权利的立法现状进行的梳理和分析发现，宪法权利既有比较好地实施的，也有被不当限制的，但是也有宪法权利没有被立法所落实，更多地是宪法权利被立法所侵犯。简要概括起来，宪法权利在立法实施中表现出来以下几个特点：第一，很多法律规范以立法目的宣称维护宪法权利，实际上是在限制宪法权利。诸如政治自由权、通信自由权、宗教信仰自由权、文化活动自由权的法律规范中都存在这个问题。第二，立法有明显的权力秩序追求，缺乏对宪法权利的必要尊重。对政治权利、人身权利、财产权利的法律规范都表现的很突出。第三，社会经济权利、特殊主体权利的保障实施程度远远高于政治自由权、平等权的实施程度，作为人身权利中的人身自由权、通信自由和通信秘密权和宗教信仰自由权以及财产权的立法保障较弱，落实不够。第四，一些宪法权利在立法中缺少可操作措施性的实施规范。宣示要保障权利的条款多，而实际保障权利的条款少。
二、完善我国宪法权利的立法实施
立法实施宪法权利的目的就是通过立法来保障宪法权利。
（一）宪法权利作为立法的最高价值
要通过立法来实施宪法，首先就是把宪法权利确立为立法的最高价值，立法控制权力、维护秩序、实现公共利益的最终目的就是实施宪法权利。宪法权利规范的概括性，也是宪法作为价值法的体现，宪法权利成为衡量一切法律规范的最高标准。
宪法权利是国家权力的最高追求。国家权力行使的最终目的是为了保障公民的权利。国家权力只有从过去的“权力本位”转变为“权利本位”，权力的正当性才能形成。宪法设置国家权力不是为了权力的需要，而是为了宪法权利实现的需要；权力分立在宪法上的要求不是为了权力的需要，而是为了宪法权利免受权力独断威胁的需要；宪法的权力制衡机制不是为了权力的需要，而是为了宪法权利保障和救济的需要；宪法的意义并不在于一般地规范国家权力，而在于为了实现公民宪法权利的目的而规范国家权力。不仅宪法上国家权力的行使，要以宪法权利作为最高价值，而且立法上的具体权力的行使，也应以宪法权利作为最高目标。面对宪法上的消极自由权，国家权力应充分尊重，不予干涉；面对宪法上的积极社会权，国家权力应积极作为，保障实现。不仅在立法中应把宪法权利作为立法的一项基本原则，而且在一般规范性文件的制定中处处体现宪法权利的基本精神。总之，国家权力要把保障宪法权利作为其本质内容。
宪法权利是立法控制国家权力的最高价值。立法控制国家权力是通过限制和授予的方式实现权利的保障：一方面是限制国家权力，防止国家权力的滥用损害公民权益，最终目的是防止国家权力侵害宪法权利。立法对国家权力的控制应以宪法权利为目标，任何超越宪法边界的立法控制都有可能构成对宪法权利的侵犯，立法控权的边界在于对宪法权利的尊重和保护。另一方面，立法控制国家权力并不等于消极地限制权力，立法还要积极地授予国家权力，促使国家权力的有效运作实现公民权益，最终目的是实现宪法权利。
（二）完善立法实施宪法权利
“宪法实施很大程度上表现为按宪法原则精神去制定法律和规范，从而保障宪法得以落实。”［１９］我国宪法作为“权利保障书”，不仅仅在于对公民权利的宪法规定，而在于公民宪法权利能被立法所实施，“必须健全有关公民权利的立法，具体规定各项权利的行使方式，具体规定对各项宪法权利的保障方法，规定适度的合理的权利界限。”［２０］宪法权利规范应当成为立法的基础，宪法权利也应被用来作为立法的指导，宪法权利的价值也应当融入法律规范中去。
⒈确立我国立法限制宪法权利的界限。我国的法律规范中只能由法律来限制宪法自由。在对宪法权利实施的立法权限上，特别对限制宪法自由的规范要采取严格的法律保留原则。从前文分析宪法权利立法实施的状况看，在很多对宪法自由的限制呈现大量法律缺位。对于宪法权利，决不允许由行政权制定规则来进行限制，也不允许立法授权给行政机关去限制。我国《立法法》第８条、第９条中规定的法律保留只确定了部分宪法权利。所以，对于我国宪法上的权利——言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由、人身自由，住宅权、通信自由和通信秘密、宗教信仰自由、公民的私有财产权、文化活动的自由等——只能由法律对这些宪法权利进行限制，而不能由行政法规、部门规章、地方性法规和地方规章来限制，更不能由行政规范性文件来限制。对于没有法律规定，而是由行政法规或部门规章对宪法权利进行限制的规范应当废除，尽快由全国人大及其常委会来立法。此外，“涉及公民基本权利，如对公民人身、生命、自由、财产等方面限制或设定义务的权力，只能由中央立法行使，地方只能依据法律制定实施细则。”［２１］地方的实施细则只能在法律的范围内进行，决不能增加限制或加重限制。
即使法律需要限制宪法权利只能出于保障权利和维护公共利益的目的。在立法理念上和立法过程中，要树立宪法权利至上和保障宪法权利的理念。“当前我国的立法既要重视程序正义，尽可能确定程序边界问题，减少授权立法行为，又要强调实质正义，将公民宪法上的权利视为不可动摇的、至高无上的神圣权利。对于公民的宪法权利，任何国家机关包括立法机关都必须小心翼翼，不能随意限制，更不能强行剥夺。”［２２］特别是通过公共利益限制公民宪法权利时，法律规范的文意应尽量具体而明确，不能使用模糊性语言，要防止不明确的法律条款授予行政过大的裁量权对宪法权利进行实质限制。从前文的分析中，一些宪法权利——言论、出版、结社自由、通信自由和通信秘密、财产权、文化活动自由等——都容易被模糊的公共利益所限制，所以在立法实施这些权利条款中的公共利益尽可能明确界定，这是立法实施宪法权利时最核心的技术问题。
⒉明确我国立法实施宪法权利的积极义务。宪法作为根本法，它不是法规汇编，要想使宪法的积极权利得以实现，必须有赖于不同层次、不同形式的法律规范把宪法权利具体化。“即使是在观念和意识上重规范轻权利，在制度上重保障轻救济，我国国家机关在公民基本权利保障方面远未做到尽善尽美。这意味着在基本权的理论与实务中，除须注重基于个人主观权利所产生的请求权即司法救济程序，也依然不能轻视客观规范意义上国家机关的保障义务；在強化权利救济程序的同时，各国家机关须善尽职责，忠实履行对基本权价值的保障。”［２３］完善立法就成为宪法实施的重要保障。“我国新宪法的１２８个条文中附有‘依照法律’、‘由法律规定’、‘依照法律规定’、‘在法律规定范围内’之类条件的达四十余处，这就充分说明了完备法制对于保障新宪法实施的重要性。”［２４］需要建立形式完备的以宪法权利为核心的法律规范体系，以立法来具体推进、落实宪法权利，丰富宪法权利的内涵，规定宪法权利保障与实现的条件，避免宪法权利虚置。
正如前文对宪法权利所作的立法现状分析，从中央到地方的法律规范总体上落实着一些宪法权利，如批评和建议权、申诉权、控告权、检举权、赔偿请求权、劳动权、休息权、社会保障权、受教育权、文化活动鼓励、帮助权、婚姻自由以及对老年人、妇女、儿童和归侨的保护，但还需要立法为这些宪法权利的实现，提供各种有效的措施，提供积极实现的条件。明确规定立法保障宪法权利的义务，促使行政机关制定法律规范落实宪法权利的积极行为。总之，对公民自由权规定的立法要有限制政府干预的内容，对公民社会权规定的立法要加大政府积极作为的责任。
⒊在立法中继续强化对国家权力控制的程序性规范。宪法权利要建立合理的公民权利与国家权力关系的规范。权利立法并不只是在法律规范中规定权利，约束国家权力防止国家权力滥用的规范同样重要。从某种意义上看，即使再宣称权利不可侵犯，如若国家权力没有被有效制约，公民权利保障规范毫无意义。因此，还是要从控制国家权力的手段上着手来达到权利保障的目的。现代社会中国家权力具有立法职能和广泛的自由裁量性，现代法治的核心不在于列举和阐述授予多少立法权和自由裁量权，虽然这也需要，但其主要在于寻求通过程序机制实现对权力的有效控制。法律程序是一种对国家权力的过程控制，通过对立法过程和裁量过程的程序化，实现对国家权力的积极约束。通过程序实现的法治，能够在最大程度上限制权力行使的恣意性。所以，在立法中需要增加国家权力的程序规范，严格国家权力对公民自由权干预的程序规范，赋予公民对国家权力的抗辩程序，明确国家权力对公民社会权积极作为的程序规范，通过程序机制实现国家权力对公民权利的尊重和保护。
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（责任编辑：张雅光）
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Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｃｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｒｉｇｈｔｓ；ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ；ｌｅｇａｌ ｎｏｒｍｓ
作者：魏建新