第一篇：正式立法范文
《立法法》,规范立法的法律
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《立法法》是九届人大三次会议惟一通过的法,在会上,人大代表对《立法法》讨论的气氛相当热烈。《立法法》在本届人大三次会议召开之前,对普通人来说是比较陌生的,他们往往会提出:为什么要制定《立法法》?《立法法》讲的是什么内容?
为什么要制定《立法法》
一般的人往往关心与自己生活中熟悉的、与自己有切身利益的法,如刑法,能使自己知道什么是犯罪,犯什么罪该如何处罚;如合同法,能使自己知道,哪些合同是有效的,哪些合同是无效的,等等,对于这些基本法律,可以说在制定和修改以前很少有人不希望它早日颁布,而和自己的生活不是紧密相关的法有时就会忽视。
但在实际生活中,人们会自然或不自然地遇到立法的权限、立法的程序及法律、法规的效力问题,举个例子讲:国务院曾在1988年制定了一个《道路交通管理规定》,明确地规定对违反道路交通规则的行为人可以进行处罚,处罚的幅度是5元至50元。但有些地方认为这样处罚太轻,自己制定地方性法规,大幅度提高了处罚的幅度,有些地方性法规甚至将处罚的幅度提高了10倍。这样,无论该地方性法规制定时立法意图如何,处罚的动机和目的又如何,在国务院未对《道路交通管理规定》作出修改以前是和国务院的法规相抵触的。如果行为人不服处罚,诉之法院打行政官司,必然会提出这个地方性法规与国务院法规相抵触,这个地方性法规和国务院法规究竟效力谁大的问题。
在改革开放以后的20年间,我国的立法以异常的速度发展,据统计,由全国人大及其人大常委会制定的法律就有300多部,其他由国务院制定的行政法规、国务院各部委制定的条例,地方人大及其常委会制定的地方性法规以及由地方政府制定的规章总共有7000多部,
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以后还要有不少新的法律和法规不断出台。这些法律、法规、条例及规章种类繁多,数目庞大,如没有一部规定立法权限和立法程序的法来规范,就不可避免地发生碰撞和冲突,正如全国人大常委会法制工作委员会主任顾昂然指出的那样,我国的立法取得了很大的成绩,但是也存在着一些问题,主要是:有些法规、规章内容超越了权限,有些法规、规章的规定同法律相抵触或者法规之间、规章之间、法规与规章之间存在着相互矛盾、冲突的现象;有的质量不高,在起草、制定过程中有的部门、地方存在着不从国家整体利益考虑而为部门、地方争局部利益的倾向。顾主任指出的几种情况,几乎各地都有。如有些地方性法规将"不正当竞争"的范围和处罚幅度扩大和提高了,这是越权立法,也是和国家法律相抵触的;有些地方,为了本部门本地区的利益,通过地方法规将不属于本地区的山脉延伸部分也规定在本地的旅游风景区内,这不仅有超越立法权限的问题,更主要的是一种利益趋动。应该看到的是,利益趋动在立法混乱的现象中占很大比例,一些地方、一些部门,往往为了本地方、本部门的利益制定一些法规,用法规的形式将不合理的利益保护起来,一旦立了法,实际工作中遇到了冲突,解决起来就比较被动,除了废止,别无良策。然而,要废止一部法规也不是那么容易的,也要经过必要的权限和程序,还浪费不少时间,因此,有了一部《立法法》,就可以从根本上避免出现立法的混乱情况。
在本届人大三次会议期间,有不少代表和委员提出疑问:为什么先有立法活动,然后才有规范立法活动的法律规定,为什么不早点制定《立法法》?实际上,无论是全国人大或各地人大,都早已意识到立法混乱、立法不统一的状况,也早已规定了一些立法的规则,像我国制定的宪法、全国人大组织法、全国人大及其常委会议事规则、地方人大和地方政府组织法等,对立法的权限,立法的程序等都作了原则性的规定。九届人大提出《立法法》议案的代表是120余人,四个代表团。随着问题的出现,经验的积累,上述规定不够明确、不够具体、不够系统、不够规范的缺点就出现了,因此,本次人代会出台的《立法法》,更规范、更具体、更系统,也更容易操作。
《立法法》规定了哪些主要内容
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一、 规定了立法权限
1.《立法法》规定了国家立法权只能由全国人大及其常委会所拥有。具体的分工是由全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的基本法律,人大常委会只能制定和修改人大制定和修改以外的法律。当然,国务院和地方人大除授权以外,不具有制定和修改法律的权力。
2.规定了有些事项只能制定法律。包括:①国家立权的事项;②各级人大、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;③民族区域的自治制度、特别行政区制度、基层群众自制制度;④犯罪和刑法;⑤对民事权利的剥夺、限制人身自由的处罚;⑥对非国有财产的征收;⑦民事基本制度;⑧基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;⑨诉讼和仲裁制度,最后还保留了必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。上述事项,都是关系到国家的基本政治制度、经济制度和民事制度,刑事制度等重大事项。可以想象,如果各地方都对刑法、民法或经济法、婚姻法等有立法权的话,那么,国家的立法活动势必糟得一踏糊涂。所以,这部分立法权只能由全国人大及其常委会行使。
3.规定了国务院根据宪法和法律制定行政法规;省级人大及其常委会在不同宪法,法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规;民族自治地方的人大有权制定自治条例和单行条例,分别报有关上级人大常委会批准。
4.《立法法》对国务院各部、委规章和省级政府,较大市政府规章的权限范围也作了规定。
二、 规定了授权立法
制定法律,需要有一个相当长的过程,一般说来法律总是滞后的,有些问题,要不断地积累和总结,因此,《立法法》规定在制定法律还不成熟时,授权国务院先制定行政法规,待条件成熟时再上升为法律。但是,《立法法》对授权也作了必要的限制,有关犯罪和刑罚,剥夺公民政治权利和限制公民人身自由以及司法制度等不能授权。
三、 规定了立法程序
立法程序一般包括法律案的提出、审议、表决和公布,以往的法
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律也有规定,但《立法法》加以法律化、制度化和具体化。增加和强调的主要是1.常委会审议法律案一般实行三审制,即第一次常委会听取提案人的说明;第二次听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报;第三次听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告。2.统一审理。法律案由有关的专门委员会进行审议,法律委员会则提出修改情况和主要问题的汇报或审议结果的报告及草案修改稿。3.发扬民主、走群众路线。4.集思广益对主要问题深入研究。5.如有重大问题可以暂不付表决,如搁置审议满两年或者因暂不付表决经过两年没有列入常委会议事日程的,对该法律终止审理。
四、规定了适用规则
适用规则即是各种法律、行政法规、地方性法律、自治条例和单行条例及规章之间效力的大小等级问题。首先,《立法法》中规定,上位法高于下位法,即法律的效力高于行政法规,行政法规的效力高于地方性法规、自治条例和单行条例,地方性法规高、自治条例和单行条例的效力高于规章。其次,《立法法》规定同位法中特别规定与一般规定不一致时,运用特别法;旧的规定与新的规定不一致时,运用新的规定。再次,不溯及既往。
总的来说,《立法法》是规范国家立法制度的重要法律,是建立和完善有中国特色的社会主义法律体系、保障和发展社会主义民主的重要法律。相信在《立法法》制定以后,国家对那些超越权限的法,和法律相抵触的法规、条例、规章,和其他为了本部门、本地方利益而不顾国家利益制定的法规,必然会进行一次大规模的清理。
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第二篇：我国的立法体制、法律体系和立法原则
——十届全国人大常委会法制讲座第一讲
全国人大法律委员会主任委员 杨景宇
中国人大网 日期： 2003-04-25浏览字号：大 中 小打印本页 关闭窗口
全国人大及其常委会的一项重要职权是立法权，它的首要任务是立法。按照领导上的安排，我想根据自己对宪法与有关法律规定和党的十六大精神的理解，联系党的十一届三中全会以来自己在从事立法工作中的体会，就我国的立法体制、法律体系和立法原则问题作个简要汇报。
一、关于我国的立法体制
我国是统一的、单一制的国家，各地方经济、社会发展又很不平衡。与这一国情相适应，在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下，为了使我们的法律既能通行全国，又能适应各地方千差万别的不同情况的需要，在实践中能行得通，宪法和立法法根据宪法确定的“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的原则，确立了我国的统一而又分层次的立法体制：
(一)全国人大及其常委会行使国家立法权。全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律;在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。
(二)国务院即中央人民政府根据宪法和法律，制定行政法规。
(三)省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规;较大的市(包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市)的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。
(四)经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，还可以制定法规，在经济特区范围内实施。
(五)自治区、自治州、自治县的人大还有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，对法律、行政法规的规定作出变通规定。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效，自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。
(六)国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。
这种分层次的立法体制又是怎样体现和保证法制统一的呢?主要是两方面：一方面，明确不同层次法律规范的效力。宪法具有最高的法律效力，一切法律、法规都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规，行政法规不得同法律相抵触。法律、行政法规的效力高于地方性法规和规章，地方性法规和规章不得同法律、行政法规相抵触。地方性法规的效力高于地方政府规章，地方政府规章不得同地方性法规相抵触。另一方面，实行立法监督制度。行政法规要向全国人大常委会备案，地方性法规要向全国人大常委会和国务院备案，规章要向国务院备案。全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规，国务院有权改变或者撤销不适当的规章。
二、关于中国特色社会主义法律体系
实践证明，宪法和立法法确定的立法体制符合我国国情，是行之有效的。
1978年年底，党的十一届三中全会拨乱反正，在确定把党和国家的工作重点转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来的同时，明确提出了加强社会主义民主、健全社会主义法制的方针。从此，邓小平同志提出的“一手抓建设，一手抓法制”就成为搞社会主义现代化的战略布局。二十四年来，与改革开放和社会主义现代化建设进程相适应，我国的立法工作取得了显著的成就。从1979年初到现在，除现行宪法和3个宪法修正案外，全国人大及其常委会通过法律308个(现行有效的217个)、法律解释8个、有关法律问题的决定122个，共438个;国务院制定行政法规942个(现行有效的636个);31个省、自治区、直辖市共制定地方性法规8000多个;154个民族自治地方(5个自治区、30个自治州、119个自治县)共制定自治条例和单行条例480多个。这些法律、法规，反映了改革开放的进程，肯定了改革开放的成果，对保障改革开放和社会主义现代化建设顺利进行，发挥了积极的作用。现在，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系初步形成，国家的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活基本的、主要的方面已经有法可依。
新世纪新阶段新任务对国家立法提出了新的更高的要求。党的十六大提出：“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到二0一0年形成中国特色社会主义法律体系。”据此，吴邦国同志提出了争取在本届全国人大及其常委会五年任期内基本形成这一法律体系的要求。这就给我们提出了两个问题：什么是中国特色社会主义法律体系?这样一个法律体系怎样才算“基本形成”?
所谓法律体系，一般来说，是指一个国家的全部法律规范，按照一定的原则和要求，根据不同法律规范的调整对象和调整方法的不同，划分为若干法律门类，并由这些法律门类及其所包括的不同法律规范形成相互有机联系的统一整体。这里所称“法律规范”，是指由国家制定或者认可，体现统治阶级意志，调整社会关系，并最终依靠国家强制力保证实施的社会活动准则。
关于法律门类划分，上届全国人大常委会经组织专题研究，按照基本上达成的共识，认为将我国的法律体系划分为以下七个门类比较合适：
一是宪法及宪法相关法。宪法是国家的根本大法，它规定国家的根本制度和根本任务、公民的基本权利和义务，具有最高的法律效力。宪法相关法是与宪法向配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范的总和，主要包括四个方面的法律：1.有关国家机构的产生、组织、职权和基本工作制度的法律;2.有关民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度的法律;3.有关维护国家主权、领土完整和国家安全的法律;4.有关保障公民基本政治权利的法律。
二是民法商法。它是规范民事、商事活动的法律规范的总和，所调整的是自然人、法人和其他组织之间以平等地位而发生的各种法律关系，可以称为横向关系。我国采取的是民商合一的立法模式。民法是一个传统的法律门类，它所调整的是平等主体的自然人之间、法人之间、自然人与法人之间的财产关系与人身关系。商法是民法中的一个特殊部分，是在民法基本原则的基础上适应现代商事活动的需要逐渐发展起来的，主席包括公司、破产、证券、期货、保险、票据、海商等方面的法律。 三是行政法。它是规范行政管理活动的法律规范的总和，包括有关行政管理主体、行政行为、行政程序、行政监督以及国家公务员制度等方面的法律规范。行政法调整的是行政机关与行政管理相对人(公民、法人和其他组织)之间因行政管理活动而发生的法律关系，可以称为纵向关系。在这种管理与被管理的纵向法律关系中，行政机关与行政管理相对人的地位是不平等的，行政行为由行政机关单方面依法作出，不需要双方平等协商。因此，为了正确处理二者关系，保持行政权力与行政管理相对人合法权利的平衡，行政法的基本原则是职权法定、程序法定、公正公开、有效监督。
四是经济法。它是调整因国家从社会整体利益出发对市场经济活动实行干预、管理、调控所产生的法律关系的法律规范的总和。经济法是在国家干预市场活动过程中逐渐发展起来的一个法律门类，一方面与行政法的联系很密切，另一方面又与民法商法的联系很密切，往往在同一个经济法中包括两种不同性质法律规范，既有调整纵向法律关系的，又有调整横向法律关系的，因而具有相对的独立性。
五是社会法。它是规范劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障方面的法律关系的总和。社会法是在国家干预社会生活过程中逐渐发展起来的一个法律门类，所调整的是政府与社会之间、社会不同部分之间的法律关系。
六是刑法。它是规范犯罪、刑事责任和刑事处罚的法律规范的总和。刑法是一个传统的法律门类，与其他法律门类相比，具有两个显著特点：一是所调整的社会关系最广泛;二是强制性最严厉。
七是诉讼与非诉讼程序法。它是规范解决社会纠纷的诉讼活动与非诉讼活动的法律规范的总和。我国的诉讼制度分为刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼三种。解决经济纠纷，除通过民事诉讼制度“打官司”外，还可以通过仲裁这种非诉讼的“便民”途径。
法律体系及其包括的法律规范，以法的形式(按照我国的立法体制，这里所称的“法”，除具有最高法律效力的宪法外，包括法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等)反映和规范国家政治、经济、文化和社会的各项制度。由于各国的政治制度、经济制度、历史文化传统的不同，它们各自的法律体系必然各具特点，尤其是不同社会制度国家的法律制度必然有本质的不同。我们要建立的是中国特色社会主义法律体系，它包括的全部法律规范，它确立的各项法律制度，以体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主为基本特征，这是社会主义法律制度与资本主义法律制度的本质区别。
那么，在现有基础上，再经过五年的努力，基本形成的中国特色社会主义法律体系应该是什么样的?我们经过初步研究，认为它大体上应该具备三个特点：第一个特点是，法的门类齐全。这一点，我们已经做到了。第二个特点是，体现“三个代表”重要思想要求，能够适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，保障改革、发展、稳定大局，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展的基本的、主要的法律规范比较齐备。做到这一点，要求我们在对现行有效的法律和行政法规进行分析的基础上，按照党的十六大的总体部署，通盘研究、统筹考虑哪些需要制定，哪些需要修改(包括对一些同类法律进行必要的归并、整合，也包括有些行政法规在条件成熟时提升为法律)，哪些需要废止。第三个特点是，这个法律体系内部，包括七个法律门类之间、不同法律规范(如民事的、刑事的、行政的等)之间、不同层次法律规范(宪法、法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等)之间，基本做到逻辑严谨、结构合理、和谐统一。做到这一点，还有许多问题需要进一步深入研究。这里，需要正确处理三个关系：
(一)法律、法律体系与实际的关系
在人类历史上，法律一旦产生，便逐渐形成了自己的体系，并且追求更多的独立性。立法，不能不考虑法自身的逻辑体系，不能对性质相同的问题，这个法这么规定，那个法那么规定，互相矛盾。但是，归根到底，实际是母亲，法律是子女，正如恩格斯所说的，是“经济关系反映为法原则”。生产力发展了，生产关系发展了，社会发展了，实际发展了，法也要发展，法的原则、法律体系也要发展。由此至少可以看出两点：一是，实践没有止境，法律体系也要与时俱进、不断创新，它必然是动态的、开放的、发展的而不是静止的、封闭的、固定的，一定阶段所称“法律体系”只能是相对的而不是绝对的。尤其是在我国，整个国家还处于改革、转型时期，中国特色社会主义制度还处于发展与完善的过程中，社会主义市场经济体制还处于发展和完善的过程中，都还没有定型，因而反映、规范这种制度和体制的法律规范、法律体系就更加明显地具有稳定性与变动性相统
一、阶段性与前瞻性相统一的特点。二是，加强立法工作与形成法律体系，二者既有联系、又有区别。从我国二十四年来的立法实践看，立法从来都是从实际出发而不是从体系出发的，都是根据需要与可能来进行的。也就是说，改革开放和社会主义现代化建设进程中出现了需要用法律手段加以解决的问题，那就深入调查研究，认真总结实践经验，经验基本成熟的，至少有了科学的而不是主观臆造的典型经验，才能立法，需要并且成熟一个，抓紧制定一个。这是立法问题。法律体系则是法学研究问题，有了若干法律、法规之后，对它们加以研究、归类，从中找出规律性的东西，明确不同法律规范的不同性质、不同特点、不同效力以及它们的相互关系和内在逻辑，逐渐形成科学的体系。因此，这个体系不可能是一开始就有的，而是像南方一句俗话说的那样，“草鞋没样，边打边像”。概括地说，先是制定法律、法规，然后形成法律体系;法律体系形成之后，又会指导立法实践，防止法律规范之间相互矛盾、“打架”，把法的自身逻辑体系搞乱。这就是为什么党的十一届三中全会并没有提出法律体系的问题，到了党的十五大，在我们已经有了一部适应改革开放和社会主义现代化建设需要的新宪法和一批基本的、主要的法律、法规之后，才提出了到2010年形成中国特色社会主义法律体系的要求。这是符合客观规律的。
(二)数量与质量的关系
中国特色社会主义法律体系从奠定基础到初步形成再到基本形成，没有一定数量的法律、法规当然是不行的。但是，法律、法规完备和法律体系形成的标志，从根本上说，并不在于法律、法规的数量，而是在于这个体系和它包括的全部法律规范对社会生活覆盖的广度与调整社会关系的力度，也可以说在于它的质量，一是单行法律、法规的质量，二是整个法律体系的质量。法律、法规还是备而不繁为好。从法律体系看，以成文法为立法基本模式的大陆法系三个典型国家德国、法国、日本，它们搞了二三百年，现行有效的法律分别只有203个、54个、213个，我们并不能因此就说它们的法律体系尚未形成(需要说明，这三个国家、特别是法国的法律中，法典化的法律比较多);我国现行有效的法律就有217个，我们却不能因此就说中国特色社会主义法律体系已经形成;而且，由于国情不同，需要用法律手段解决的问题不同，外国有的法律，我们不一定就要制定，外国没有的法律，我们不一定就不需要制定，建设中国特色社会主义法律体系不能简单化地按照外国的法律体系“对号入座”，不加分析地照搬、照套，而只能加以研究、借鉴。再从单行法看，一个质量好的法可以解决特定领域内带普遍性的诸多问题，真正能够起到促进经济发展和社会进步的作用;一个质量差的法非但不能解决实际问题，甚至可能扼杀经济发展的活力，成为社会发展的障碍。当然，法的数量与质量从来是相辅相成的，科学的法律体系本身就应该是法的数量与质量的统一;至于什么时候强调数量，什么时候强调质量，那要从实际出发。党的十一届三中全会召开时，我国的法律、法规还很不完备，可以说基本上是不片未开垦的处女地。那时，邓小平同志强调加快立法，说现在立法的工作量很大，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善，“有比没有好，快搞比慢搞好”，是正确的。到了党的十五大召开时，中国特色社会主义法律体系框架已经初步形成。这时，江泽民同志在向大会所作的报告中提出依法治国基本方略的同时，强调“加强立法工作，提高立法质量”，是适时的。现在，在中国特色社会主义法律体系初步形成的基础上，吴邦国同志在本届全国人大常委会第一次会议上强调“切实加强立法工作，重在提高立法质量”，同样是适时的。
(三)法律手段与其他社会调整手段的关系
现在，各方面的立法积极性都很高，这是好事。同时，这也提出了一个问题：到底解决哪些问题应该立法，解决那些问题不宜立法?依法治国，建设社会主义法治国家，没有相当一批法律、法规，特别是基本的、主要的法律、法规当然是不行的。现在，我们的法律、法规还不够健全，需要进一步加强立法工作。但是，这并不意味着所有的问题都要用法去解决，法并不是万能的。调整社会关系的手段历来是多种多样的，除法律规范外，还有市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范以及先进管理、技术等手段。这些手段所要解决的问题一般来说是各不相同、各具特性的。其中，需要用法律手段解决的，一般来说，应该是那些在社会生活中带普遍性的、反复出现的，用其他社会调整手段难以解决、最终需要依靠国家强制力解决的问题(既然是最终需要依靠国家强制力，那就不是凡事都要依靠国家强制力，运用国家强制力是需要格外慎重的)。能够用其他社会调整手段予以解决，却不能或者基本上不能依靠国家强制力解决的问题，如思想道德问题、具体工作问题、具体技术问题、科学实验问题等，就不宜或者不必通过立法去解决。因此，加强立法工作，当然需要考虑制定、修改法律、法规，同时也要考虑如何运用、发挥市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范以及先进管理、技术等手段在调整社会关系中的作用，不可能什么问题都用法律手段去解决即最终依靠国家强制力去解决。
三、关于立法应当遵循的原则
立法就是在矛盾的焦点上划杠杠，鼓励做什么、允许做什么、应当做什么、禁止做什么，保护什么、惩罚什么，令行禁止，全社会都要一体遵照执行。要把立法的杠杠划得准，既很重要，又不容易，是很严肃的事情。严肃立法是严肃执法的前提。搞好立法工作，提高立法质量，关键在于把握正确的政治方向，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，自觉地坚持立法应当遵循的几条原则：
(一)坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导
邓小平理论特别是邓小平民主法制思想，为建设和完善中国特色社会主义法律体系奠定了理论基础，提供了指导原则。党的十六大把“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一道确定为我们必须长期坚持的指导思想，具有重大意义。立法只有以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持从社会主义初级阶段的基本国情出发，立足于总结改革开放和社会主义现代化建设的实践经验，同时在此基础上借鉴人类政治文明有益成果，借鉴国外对我们有益的经验、主要是反映市场经济共同规律的东西，为我所用，力求从全局上、发展上和本质上把握中国特色社会主义法律体系内在的规律性，解决立法带普遍性、共同性的问题，才能坚持正确的政治方向。
法律制度属于上层建筑，归根到底，是能动地反映经济基础并为其服务的;同时，又是能动地反映上层建筑其他部分并为其服务的。在立法活动中贯彻“三个代表”重要思想，必须是全面的，同时又要明确法律制度的定位、定性，把握它的特点：1.法律制度并不直接解决生产力自身的问题，而是通过体现经济体制改革精神，体现党的经济政策，反映社会主义初级阶段的基本经济制度和基本分配制度，调整社会经济利益关系，为解放和发展生产力开辟道路、创造环境、提供保障。2.法律制度并不直接解决文化艺术创作自身的问题，而是通过体现马克思主义的指导地位，体现“二为”方向、“双百”方针，体现文化体制改革精神，体现党的文化政策，为繁荣中国特色社会主义文化开辟道路、创造环境、提供保障。3.确定法律制度，必须以中国最广大人民的根本利益为基本原则，检验的标准是看人们群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应。
在立法活动中真正做到全面贯彻“三个代表”重要思想，是很不容易的，要花很大力气才行。当今世界，国际战略格局正在发生深刻变化。世界多极化和经济全球化的趋势在曲折中发展，科技进步日新月异，综合国力竞争日趋激烈。西方敌对势力加紧对我国实施“西化”、“分化”战略图谋，试图用西方那一套社会制度、价值观念、生活方式对我国施加影响，包括对我国法律制度施加影响。从国内看，随着改革的深化、开放的扩大和社会主义市场经济的发展，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日趋多样化，社会关系和社会利益格局已经发生并且还在继续发生深刻变化，不同利益的社会阶层、社会成员势必要求把自己的意志和利益反映到包括法律制度在内的上层建筑中来;而且，人数少的社会阶层反映到立法活动中的声音不一定小，人数多的社会阶层反映到立法活动中的声音不一定大。在这样错综复杂的国际、国内形势下，在立法活动中全面贯彻“三个代表”重要思想，首先要从实际出发、因时制宜，因地制宜、因事制宜，抓准抓住中国先进生产力的发展要求是什么、中国先进文化的前进方向是什么、中国最广大人民的根本利益是什么。要做到这一点，还是要靠我们的“传家宝”--吃透两头：一头，全面、准确地把握中央决策(路线、方针、政策)，这要靠深入学习、领会;一头，全面、本质地把握实际情况，这要靠深入调查研究。要吃透两头，都要花很大力气，从理论与实践的结合上研究、解决问题，把对领导负责与对群众负责统一起来，这就决不是嘴上说说、纸上写写所能办到的。
(二)坚持党的领导
宪法总纲第一条就开宗明义地规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”工人阶级领导是通过它的先锋队中国共产党实现的，这是历史的结论、人民的选择。实践证明，要把中国的事情办好，关键取决于我们党，取决于党的先进性和战斗力，取决于党的领导水平和执政水平。
作为执政党，怎样领导?怎样执政?按照马克思主义的政党学说和国家学说，政党不是国家机器，党的主张不是国家意志。中国共产党执政就是领导和支持人民当家作主，并且通过宪法和法律的形式把党的正确主张和人们共同意志统一起来，依法执政。列宁在《论粮食税》一文中有一句著名的论断：“无产阶级专政就是无产阶级对政治的领导。”在立法活动中坚持党的领导，最根本、最重要的是坚持党的政治领导、方针政策领导，自觉地把体现“三个代表”重要思想的党的方针政策经过法定程序，同人民的意见结合起来、统一起来，转化成为法律、法规，成为国家意志，作为全社会都必须一体遵循的社会活动准则，并最终依靠国家强制力保证它的实施。
这里，有一个问题需要研究：是不是党的全部方针政策都要法制化呢?我看，不应该是。党的方针政策，有基本的，有具体的;有战略性的，有策略性的;有较成熟的，有试验性的。一般来说，法律、法规体现的党的方针政策应该是基本的、战略性的、较成熟的、需要较长时期执行并且最终需要依靠国家强制力予以保证的。同时，法律、法规又要能够解决现实生活中的实际问题，特别是领导与群众关注的热点、难点问题。那么，怎样恰当地处理、兼顾两方面的关系呢?总结实践经验，大体上有三条：
一是，凡属重大问题、重要改革，要制定法律、法规，一般需要先用政策来指导，经过群众性的探索、试验，总结实践经验，研究、比较各种典型，全面权衡利弊，才能立法。当然，这只是立法的一般性经验，并不排除预见性(预见就是根据客观事物的运动规律看到前途趋向)，对看准的问题，中央决策已定，可以先行立法，用法律手段推动改革。
二是，区别方针政策的法制化与方针政策对执法活动的指导，前者属于立法问题，后者属于执法问题。
三是，需要制定法律、法规的，又要努力找到确定基本制度与解决现实问题的最佳结合点，既要维护法律制度的相对稳定性，又要能够解决实际问题。
(三)坚持全心全意为人民服务的宗旨 在我国，人民，只有人民，才是国家和社会的主人。社会主义民主政治的本质要求是人民当家作主。社会主义法制实质上就是人民民主的制度化、法律化。我们的宪法和法律、法规都应该是，也必须是党的正确主张和人民共同意志的统一，归根到底，是体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主的。因此，立法必须坚持全心全意为人民服务的宗旨，增强民主意识，把维护最广大人民的根本利益(包括正确处理人民的全局利益和局部利益的关系，长远利益与眼前利益的关系，国家、集体和个人的利益关系)作为根本原则，作为出发点和落脚点。立一个法，定一条规矩，都要把着眼点放在是不是有利于改革、发展、稳定，是不是有利于解放和发展社会生产力，归根到底，是不是有利于最广大人民的根本利益。一个法立得好不好，标准应该是这个，而不能是有关部门“权力均等，利益均沾”，从现实情况看，在立法活动中尤其需要自觉地防止“政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”。
立法为了人民，必须依靠人民，在立法活动中坚持群众路线。在我国，人民群众不应该只是法律、法规的被动接受者，而首先应该是立法的积极参与者;立法不是有关部门之间权力和利益的分配与再分配，而应该反映人民的共同意志和根本利益。法律、法规从实践中来，就应该从群众中来，只能是群众实践经验的科学总结。因此，立法实行立法工作者、实际工作者、专家相结合，又始终注意听取各种意见、特别注意倾听基层群众的意见，集思广益，多谋善断，才能搞好;少数人坐在屋子里苦思冥想，或者在少数人的圈子里打转转，是决不会成功的。
(四)坚持服从并服务于发展这个第一要务
邓小平同志强调：“发展才是硬道理。”江泽民同志在党的十六大报告中进一步把发展作为执政兴国的第一要务，并提出要紧紧抓住二十一世纪头二十年这个可以大有作为的重要战略机遇期，把全面建设小康社会确定为新世纪新阶段的奋斗目标。这是一个关系全局、长远的战略决策。
按照马克思主义所深刻揭示的经济、政治、文化三者之间的辩证关系和人类社会发展的基本规律，实现社会主义现代化，必须坚持以经济建设为中心，并正确处理物质文明建设、政治文明建设、精神文明建设的关系，实现三个“建设”互相协调、互相促进、全面推进。也可以说，实现社会主义现代化的过程本身就应该是包括经济、政治、文化发展在内的社会全面进步的过程，就应该是社会主义物质文明、政治文明、精神文明全面发展的过程。牢牢地把握这一点，对于我们自觉地运用客观规律，坚定地沿着正确的道路前进，加快社会主义现代化建设，是一个关系全局的重大问题。
加强社会主义法制建设，依法治国，建设社会主义法治国家，属于发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的范畴。按照我们党的老规矩、好传统，党在各方面的工作都要服从并服务于党的中心任务。据此，新世纪新阶段的立法必须紧紧围绕全面建设小康社会这个奋斗目标，体现、推动、保障发展这个执政兴国第一要务，为发展创造良好的法制环境、提供有力的法制保障。这是检验立法质量的一条重要标准。
(五)坚持以宪法为核心的社会主义法制统一
我国是一个集中统一的社会主义国家。没有社会主义法制的统一，就不能依法维护国家的统
一、政治的安定、社会的稳定。实行社会主义市场经济体制，同样需要强调社会主义法制的统一，否则就会妨碍社会主义市场经济体制的建立和完善，妨碍统一的社会主义市场的形成和发展。随着立法步伐的加快，法律、法规数量的增多，不同法律门类、不同性质法律规范、不同效力层次法律规范之间呈现出错综复杂的关系，尤其需要引起我们对法制统一的高度重视。
维护法制统一，首先必须依据法定权限、遵循法定程序立法，不得超越法定权限、违反法定程序立法。法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等都是国家统一的法律体系的组成部分，各部门、各地方、各方面都不能各搞各的所谓“法律体系”。在法律体系内部，必须坚持以宪法为核心和统帅，一切法律、法规都不得同宪法相抵触，行政法规不得同宪法和法律相抵触，地方性法规不得同宪法和法律、行政法规相抵触，规章之间也不能相互矛盾。同时，要按照法定的权限和程序，加强对法律、法规的解释工作，加强法规、规章的备案审查工作。总之，一定要从制度上解决“依法打架”的问题。
四、关于探求立法的规律
法律、法规，形式上是主观意志的产物，集体意志也是主观的;实质上是客观的，立法搞得好不好，法律、法规的质量高不高，关键在于能不能反映客观规律，一是中国特色社会主义经济、政治、文化的发展规律，二是中国特色社会主义法律体系的内在规律，三是立法的工作规律。立法中这种主观与客观的矛盾只能在实践中加以解决，途径就是不断总结实践经验。毛主席说过：我们共产党就是靠总结经验吃饭的。我们从事的是前无古人的事业，没有人能给我们提供现成的答案。立法也是一样，没有谁能给我们提供中国特色社会主义法律体系的现成蓝本。所以，邓小平同志提倡“摸着石头过河”。没有经验，摸着石头过河，更要把务实与务虚结合起来，务实而不就事论事，务虚而不脱离实际，在实干中勤于思考，在忙碌中善于总结，对实际问题作理性思考，不断摸索和掌握立法的规律。具体来说，立一个法，基础在于总结实践经验，先定法意后写法条，首要的问题是抓住它的本质，也就是法意，法意定得准，写出法条相对来说并不太难;立几个法，又要探求它们共同的规律，掌握了立法的规律，才会有预见性和主动权。
总结二十四年来的立法实践经验，为了更好地坚持立法原则，提高立法质量，在立法活动中需要正确处理若干关系，比如：
(一)立法与改革的关系
法律、法规的特点是“定”，是在矛盾的焦点上划杠杠，一旦规定下来，全社会都要一体遵守。改革的特点是“变”，是突破原有的体制和规则。用特点是“定”的法律、法规去适应特点是“变”的改革要求，难度是很大的。那么，立法应该怎样体现、适应改革的要求呢?有人提出，要大胆改革，就要敢于突破法律“框框”，甚至敢于突破宪法“框框”。这种看法是不正确的。如果这个人认为这个法要突破，那个人认为那个法要突破，谁想怎么干就怎么干，以宪法为核心的社会主义法制的尊严和权威就会荡然无存。总结实践经验，正确的态度是：1.立法要体现中央关于改革、发展、稳定的决策。2.立法要着重把实践证明是正确的改革成果、改革经验肯定下来;改革经验尚不充分的，如果迫切需要立法，那就先把改革的原则确定下来，并为进一步改革留下余地。3.如果实践证明现行法律、法规的有些规定已经不能适应形势的变化，成为改革的障碍，那就及时经过法定程序予以修改或者废止。
(二)政府与市场的关系
我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。实践已经证明，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，实行公开、公平、公正竞争，经济活动才能富有活力，提高效率，更快地创造更多的社会财富，提高综合国力。同时，市场又不是万能的，市场本身就存在着自发性、滞后性、盲目性。改善宏观经济环境、合理利用公共资源、维护社会公共利益等方面的问题，就难以靠市场来解决。因此，实行市场经济体制，并不意味着减少政府的责任和作用。我国是发展中的大国，又处在经济体制转轨、产业结构调整和经济快速发展的时期，尤其需要政府担当起应负的责任，把职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，并且转变工作方式、工作作风，切实解决市场解决不了或者解决不好的问题，为经济活动创造良好的宏观环境。这里需要明确的问题是，正确处理政府与市场的关系，主要的方面是政府，关键在于转变政府职能，力求做到：一不越位，决不要再把那些政府机关不该管、管不了、实际上也管不好的事情揽在手里;二不缺位，该由政府机关管的事情就要把它管住、管好;三不错位，政府机关不能既当“裁判员”又当“运动员”;四不扰民，该由政府机关管的事情，只要能把它管住、管好，办事手续越简便、越透明越好，以方便基层、方便老百姓。而做到这一点，首先又要解放思想，更新观念，卸下两个思想认识上的包袱：一是，政府工作以经济建设为中心，不等于把一切经济活动都由政府机关包揽下来;二是，政府是人民的政府，不等于把老百姓的一切事情都由政府机关包揽下来。总的来看，从发展趋势看，政府实施的是公共行政，政府是有限政府，而不是无限政府，它的权力、责任都是有限的，而不是无限的。只有“有限”，才有可能“高效”。这个思想认识问题不解决，不可能转变政府职能。
(三)权力与权利的关系
转变政府职能，在立法活动中，特别是制定行政法、经济法，不可避免地会涉及行政权力同自然人、法人和其他组织的权利的关系。按照传统法学概念，行政权力属于“公权”，自然人、法人和其他组织的权利属于“私权”。在权力与权利的关系问题上，原则上讲，权利是本源，权力是由其派生的。宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”行政权力是人民通过法定程序授予的。但是，行政机关一旦取得行政权力并对管理相对人(公民、法人或者其他组织)行使这种权力，它就居于“强者”地位。因此，正确处理权力与权利的关系，主要的方面应该是对权力加以规范、制约、监督。立法不仅是对行政机关的授权，而且是对行政机关的控权。依法行政的核心是规范行政权力。从这个意义上说，实行依法治国、依法行政，先要依法治“官”、依法治权，有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，确保一切行政机关依照法定的权限和程序正确行使权力，防止滥用权力。在一般情况下，“公权”不宜介入、干预“私权”的行使。当然，“私权”的行使也是有条件、有规范的。如果行使“私权”损害国家的、社会的、集体的利益和他人的合法权益，“公权”就应该介入、干预，实施监督，予以处理。对于行政机关来说，权力与责任应该统一;对于自然人、法人或者其他组织来说，权利与义务应该统一。法律、法规在赋予有关行政机关必要的权力的同时，必须规定其相应的责任，规范、制约、监督行政权力的行使。为了从源头上、制度上预防和解决腐败问题，立法必须体现权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则，决不允许争权而不负责，更不允许利用权力“寻租”。“公权”是不能盈利的，这是一条法律原则，也是一条政治原则。法律、法规在规定自然人、法人和其他组织应当履行的义务的同时，应该明确规定其应当享有的权利，并为保证其权利的实现规定相应的政策和措施。
(四)惩罚与引导的关系
法律规范是确定社会活动准则的。对那些严重损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法权益的违法行为，法律、法规当然应该规定惩罚手段、制裁措施，并且所规定的惩罚手段、制裁措施能够罚当其过、制裁得力，真正达到惩罚的目的，维护法律、法规的权威，保证法律、法规的实施。同时，又要看到，法律规范除了对违法行为的惩罚、制裁功能外，它本身又具有重要的引导功能。规范是为人们设定的社会行为预期，本身首先就是引导。立法应该根据行为人不同的行为方式来确立能够有效发挥法律规范引导功能的相应制度。在我国，法律、法规既然是体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主的，它就应该并且能够建立在为广大人民群众所自觉遵守、执行的基础上，从而具有更明显的引导功能。因此，在立法活动中，需要重视法律、法规对人们的引导，从制度上预防、制止违法行为的发生。即使对违法行为设定必要的惩罚手段、制裁措施，也要考虑惩罚手段、制裁措施的多样化，根据违法行为的性质、后果的不同，设定相应的惩罚手段、制裁措施。这就要求我们从理论与实践的结合上，积极研究探索社会主义市场经济条件下预防、制止、制裁违法行为的新机制、新措施、新办法。
(五)法治与德治的关系
党的十六大明确地提出了“依法治国和以德治国相结合”的要求，这是总结古今中外治国经验所得出的结论。法律和道德都是上层建筑的重要组成部分，都是规范人们的社会行为的重要方式。但是，法律规范与道德规范的性质、功能是不一样的。法律规范以其权威性和强制性规范人们的社会行为，其实施主要(不是惟一)靠他律;道德规范以其感召力和劝导力提高人们的思想认识和道德觉悟，其实施主要(不是惟一)靠自律。调整社会关系、解决社会问题，必须把法律规范与道德规范结合起来，使二者相辅相成、相互促进。有些道德规范(如诚实信用等)与有关法律规范(如民商法律规定的诚实信用原则等)是相互融通的。如果法律规范背离了人们普遍认同的道德标准、道德要求，就会失去民众的诚服，在实践中就难以行得通;如果一切都依靠道德，就难以有效地制止、制裁那些破坏社会秩序、侵犯公共利益和他人合法权益的行为，也难以促进社会主义精神文明建设，甚至会妨碍公共道德的形成。因此，立法必须重视法律规范的道德基础。我国是社会主义国家，法律、法规尤其应当体现人民的共同意志，有良好的道德基础，为多数人普遍认同。看一个法立得好不好，在实践中能不能行得通，一条重要的标准就是看它是否体现了多数人认同的道德标准、道德要求。
以上汇报不妥之处，请各位领导和各位同志批评指正。
(2003年4月25日)
第三篇：《公务员法》的立法思想与立法框架(上)
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http://www.jy365.net 《公务员法》的立法思想与立法框架(上)
主讲人：应松年 教授 国家行政学院法学部主任
前言
同志们好，今天我给各位介绍一下《公务员法》的第一个部分，我主要介绍的就是《公务员法》的立法思想以及它的基本框架。《公务员法》已经在第十届全国人大第十五次常委会会议通过，从2006年1月1号开始实施，这个时间现在还有半年多时间，这是一个准备的时间。我想从这样几个方面说一下我对《公务员法》的立法思想以及总体框架的一些看法。
一、《公务员法》是我国公务员管理的第一部法律，具有里程牌的意义
第一点，《中华人民共和国公务员法》是我们国家的第一部公务员法，在这个之前我们是《公务员的暂行条例》，是一个行政法规，从法律程序上来说，称得上法律的这是第一部法律，也可以说有了这一部《公务员法》以后，我们国家公务员管理科学化、法制化就有了法律的依据。所以有人说《公务员法》是我们国家公务员管理科学化、法制化的一个里程碑，我想这个说法是可以的，能成立的。
(一)人事管理的科学化、法制化是依法治国、建设社会主义法治国家最重要的组成部分
我们现在实行依法治国，依法治国的方略要建设成一个社会主义的法治国家，我想可以这样说，人事管理的科学化、法制化，是依法治国，建设社会主义法治国家最重要的组成部分。为什么这么说?因为人事管理问题，就是对国家公务员的管理，是一个非常重大的问题。建设社会主义法治国家，靠谁来建设的?就是靠这批公务员，如果是公务员的素质水平很高，他们的法治观念很强，那么我们这个社会主义法治国家就有可能很快就建设成功。那么要靠这些公务员来建设这个社会主义的法治国家，对公务员本身的管理也应该是一个法制化的，就纳入到法治轨道的，如果公务员本身的管理，掌握国家权利的公务员不是法治的，不是按照法律，按法律管理的，不是纳入法治轨道的，那我想要让公务员本身去对国家事务进行法治管理，这个恐怕也做不到。我想这个事情历史也已经证明了，从世界各个国家公务员制度发展的情况来看已经证明了这一点。(3：52)
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(二)世界各个国家公务员制度发展的情况
1、东印度公司的改革
公务员制度最早起源是在英国，那么从历史记载来看，最早是大概在19世纪40年代，也就是在鸦片战争前后那个时候，英国有一个东印度公司，这个东印度公司最早进行改革，这个改革的最重要的问题是什么呢?就是想解决英国原来存在的在他们人事管理当中那种，我们后来给它起了个名字，就是恩赐官制度，就是谁可以当官，就是由领导人恩施给他的。像英国是一个女王制度，那么是女王恩施给他的，是国王恩施给他的，所以基本上可以说是一种任人唯亲，有本事、没本事都能干，只要你是他喜欢的人，他的亲属，他的什么样子的人，他认为让你当官你就可以去当官，让他们那批人来管理人事，所以当时腐败、无能是很显然、必然的结果，任人唯亲最后的结果肯定是这样子的。这种情况就严重影响了当时资本主义社会的发展，影响了生产的发展，到后来实在是弄不下去，所以东印度公司首先开始了改革，他的第一个目标就是要能够认人唯贤，而不是唯亲，那么用什么方法呢?我听说，当然不知道这个是不是有确切的历史事实的根据，说因为看到那时候中国实行的考试制度，这个考试制度是证明你考试当中表达出来你的本事，不管你这个人是跟他有没有亲属关系、血缘关系，都不管那个的。那么经过考试以后择优录用，引用一个竞争机制、择优机制，这样来保证公务员进来以后素质水平高一点。所以英国的文官制度最早就是从考试录用这个方面突破。
2、诺斯科特——杜威廉报告
以后英国人曾经专门有，他们的议会里边专门有过一个报告，这个报告是专门对当时英国的人事管理制度进行调查，调查以后提出来的一个改进的意见。那么这个报告就是用做报告的这两个人的名字把它起名的，一个是诺斯科特，一个是杜威廉，这两个人就是这个报告。这个报告里边提出来当时英国文官当中存在的严重问题，提了四点建议，这个建议里面集中起来看，一个是采用公开竞争的考试办法录用公务员，就是我刚才说的通过竞争，通过公开的考试择优地录用，第二是他把智力的工作，就是动脑子的工作和一般常理性的工作，把它分开，那已经有了分类管理的观念。第三个，如果你要晋升的话，就是官员的晋升，主要要考虑的是他的成绩，也不是你的什么血缘关系这个东西。那么第四个，他要建立一个统一的文官制度，那么这个是英国人开始文官制度改革，我们叫做最早开始建立公务员制度的情况。(8：30)
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3、全世界比较发达的国家对公务员几乎都实行法律管理
那么从这个以后，随着社会的发展，经济的发展，我想今天我可以这么说一句话，全世界这些比较发达的国家，几乎对公务员的管理全都是法律管理，没有例外。就像是英国这样子的，因为他们的法系是一种判例国家，不是成文法的国家，就是这样，英国我刚才说了前面有这么一个报告，这个报告里面提出了四项改革，到后面又有富尔顿的报告，又有撒切尔夫人的改革等等，这一套改革下来，其中还有好多在这个过程当中也立了好多法律，实际上也是一个法律管理。
那么美国虽然也是英美法系的国家，但是它是有法律的，专门有公务员管理的法律的。现在我们看到的德国，欧洲大陆法系，日本等等，公务员都是法律管理，几乎没有例外。这说明了一个问题，就是说你要建成一支比较能够负担起管理国家的重任，能够把比较优秀的人才集中到公务员队伍里面来，能够发挥他们的积极性、主动性，也就说能够很好地来进行管理，能够成立一支比较好的公务员的队伍吧，几乎没有例外都是要用法律来进行管理的。我想这一点，历史经验已经证明了。(10：23)
(三)中国迫切需要把公务员的队伍纳入到法治的轨道
那么从我们国家的具体情况来看，我想我们法制化的进程也是在推进之中的，经过了一个很长的时间，我们开始的时候也没有法律，那么到了1993年的时候我们就制定了一个行政法规，初步把公务员的管理纳入到法律管理的轨道。经过这个十几年的努力以后我们都已经深刻地感觉到，就是对公务员的管理必须是一个法律管理，也就说通过法律管理，能够规范地、确定地、统一地、稳定地，而且能够公平地、公正地来进行管理，这样子才能保证这支公务员的队伍是集中了优秀的人才，能够充分调动他们的积极性，而且是个有序的。
我想还可以加一句话，就是只有法律，加强了法律方面的管理，这个公务员的队伍才能够是一个勤政的、廉政的一支队伍。这是我们要搞一个，我们在建设社会主义法治国家，那么公务员的纳入到法律管理的轨道来，这是其中一个非常重要的环节。那么从现实的情况来看，我想也可以这么说，因为我们的时代现在正是一个加速建设我们的社会主义国家，希望能够早日建成一个小康社会，能够建成一个和谐的社会，我想无论从哪一个角度来说，从现实、从时代的要求来说，我们现在也迫切地需要把公务员的队伍纳入到法治的轨道。
我刚才说到世界各个国家的情况也已经表明，用法律来管理公务员，使得这支公务员队伍非常地强，集中了全国的精英，才能够很好地使这个国家的建设迅速地往前推进。我想我 3 杭州精英在线系列课件
http://www.jy365.net 们中国现在来看，无论是建设这个国家或者建立一个和谐社会，这个任务是非常之重，所以这一支管理国家的这个队伍，一定要是非常之的优秀，能够竭尽全力忠于国家、忠于人民，能够尽快把我们国家往前推进。要从这个角度来说，除了法律管理也没有别的路子好走，这是世界各国经验证明的，也是我们中国自己经验所证明的。所以我想我们国家第一部《公务员法》，可以说是公务员管理科学化、法制化的里程碑。(13：37)
二、《公务员法》是从《公务员暂行条例》的基础上制定出来的，从它们的关系来看，是法制建设本身规律性的发展
第二点我想说的，我们这一个《公务员法》，我刚才说它是在已经有的《公务员暂行条例》的基础上制定出来的，那么我想从《公务员法》和《公务员条例》的关系来看，这就是法制建设本身规律性的发展，法制建设的本身规律的发展。我记得在90年代，80年代末90年代初，当时就酝酿要制定一部《公务员法》，当时提出来是我们能不能制定一部《国家工作人员法》，这个《国家工作人员法》集中了理论界和实际部门的很多人，集中在一起进行了很长时间的研究、讨论，也探讨了各个国家的经验，那么经过了这么长时间的讨论以后，大家都觉得要制定一部《国家工作人员法》相当困难，因为这个范围很庞大，而我们又没有经验。所以后来说是不是把这个范围先缩小，就是仅仅制定一部适用于国家行政机关工作人员的这样一部法律。所以当时就说，咱们起个名字叫做《国家行政机关工作人员法》，后来党的十三大的时候，又提出来就叫《公务员法》，那么后来就叫做《公务员法》。
但是在法律程序上来看，当时想马上就制定一部《公务员法》法律，这个条件行不行，是不是已经成熟。那么研究的结果也觉得缺乏经验，马上就成为一个法律，好像觉得没把握，所以说咱们还是以行政法规的形式，叫做《公务员暂行条例》，一个是从法律的程序上来说它是国务院颁发的行政法规，我们在制定的时候就可以比较灵活一点。另外还有一个，前面还加了一个叫暂行条例，就是意思说这个是个暂行的，等将来经验成熟了以后，我们再来总结这些经验，把它上升为法律。所以1993年公布了《公务员暂行条例》，这个暂行条例公布以后，大家一方面是实施这个条例，同时也在注意总结条例实施过程当中的经验。所以我想我们从法律本身发展的规律来看，《公务员法》和《公务员暂行条例》它是一个发展的过程。
(一)《公务员法》是《公务员暂行条例》实施13年来的经验总结
可以说有这么三层意思可以说，第一层意思是说，《公务员法》是《公务员暂行条例》 4 杭州精英在线系列课件
http://www.jy365.net 实施13年以来经验的总结，那么经过这13年的时间，当然还有其中的许多改革和发展，这个实践经验把《公务员暂行条例》里边那行成熟的、行之有效的这一部分把它固定下来。有一些是经过改革以后在这个13年过程当中，也证明是行之有效的，是好的经验，这些也把它固定下来。这样子我想第一句话可以说，这个《公务员法》是我们《公务员暂行条例》实施以来的经验总结。那么从现在的情况来看，制定《公务员法》的条件已经成熟了，从我们已经实施过程当中经验以及发展的情况来看，制定一部《公务员法》的条件已经成熟。这是第一个意思，是它13年来《公务员暂行条例》实施以来经验的总结。(17：00)
(二)《公务员法》中有着许多符合时代特点的制度创新
我想还有第二句话，新的《公务员法》里边，还有许多是属于符合时代特点的一个制度创新，符合时代特点的制度创新。一方面是经验总结，在总结的过程当中我们也看到了这个制度的发展应该是什么样子的，有哪些可以创新的地方，这些也通过这次《公务员法》把它固定下来，把它法制化了。比如说我们现在的新的分类制度，就是公务员要实行分类，这个分类制度这次通过《公务员法》已经把它确定下来了，分类也是科学的基础。再比如说我们这次《公务员法》里边，把新设的聘任制、委任制不同的特点，他们适用哪些范围，通过什么程序，尤其是聘任制，是一个新的经验的总结，同时可以说是制度上的一个创新，对我们中国来说。
那么再比如说把竞争上岗、公开选拔这种方式，我们这几年来在各个地方、各个部门都在实践，把这些个经验也总结起来了，而且把它列入到法律里边来，从法律上加以肯定。这个工资制度长期以来也不停地在研究、在改革，怎么样优化工资制度，在这个法律里边也加以了新的规定。那么这些跟前面那个来说，比如我前面讲到聘任制、委任制，它实际上是使得我们的公务员的更新的机制，就是更新能够把最好的公务员、最好的人才吸引到公务员来，能够使得这些公务员水平不断得到提高，更新的制度，更新的机制，和比如说竞争上岗、公开选拔，优化工资制度这一些，公务员的激励机制，在这些方面都有很大的创新。这是第二句话。
那么我想还应该是这样说，就是我们的《公务员法》把我们已经成功的经验把它固定下来，一些创新的制度、机制，那么在这个公务员法里面能够建立起来、肯定下来。还有一点就是毕竟我们的人事管理制度还是在一个发展的过程当中，这个社会本身在发展当中，而且从我们中国的实情来说，应该说这个发展还是比较快的、比较迅速地在变化，那么人事管理 5 杭州精英在线系列课件
http://www.jy365.net 制度要随着时代变化发展，这个是世界各国都一样的，我刚才说的比如英国特别明显，最早的是一个报告以后建立了公务员制度，后来又由于第二次有一个报告，这个报告因为改革了前面这个公务员的制度，那么后来撒切尔夫人的又进行了改革，各个国家都可以这样说，随着社会经济的发展，他们管理的制度在不断地改革，不断地有变化。那么更何况说我们中国现在是处于一个迅速发展变化的一个阶段，我们说转型时期，那么当然对于人事管理方面，它会提出许多新的要求，有许多新的改革的空间。(23：25)
(三)在《公务员法》的制定上，要为未来的发展留有余地
因此我想在法律发展的规则上来说、规律上来说，还应该有第三句话，就是我们在制定《公务员法》的时候，还要为未来的发展留有余地。一方面是公务员管理的主要环节，公务员管理当中的主要环节，今年已经证明是成熟的一些制度，都能够用法律来把它写清楚，也就说这些主要环节，基本上都有法可依，依照法律来进行管理。那么同时也还要为各个地方、各个部门在探索和创新方面留下空间，还让他们可以按照时间的发展，进一步来创新，能够提出一些新的，能够更加适合时代发展要求的这些制度。
所以我想从公务员法的法律制定的过程来看，我想一个我们总结了十几年来人事制度改革的成熟的经验，使之法制化。那么另外一个意思就是，我们已经看到的，已经能够肯定的这些个属于创新方面的，有创新意义的这些制度，也通过这次法律能够固定下来，这样子这部法律基本上可以这样说，就是我们的《公务员法》在人事管理的各个方面都是已经有法可依的，但是还应该留下一些更加创新的空间，留下进行进一步改革的空间，将来进一步适应时代的需要。到了一定的时候我想我们将来还有可能某些方面、某些环节还会进行修改，这是必然的，时代在发展，这个制度也要创新。这是我想说的第二个问题。(25：45)
那么第三个问题，我就来具体介绍一下这个法律。
三、《公务员法》的立法宗旨
《公务员法》的立法的第一条，一般的都是说的，为什么要制定这个法，我想一般法律都是这样的，就是我们平时讲的立法宗旨是什么，这次《公务员法》第一条把我们的立法宗旨写得非常清楚，实际上它一共写了六个方面，六个方面的意思。
(一)立法宗旨一：规范公务员的管理
制定《公务员法》的立法宗旨第一个，就是要规范公务员的管理，用的是规范两个字， 6 杭州精英在线系列课件
http://www.jy365.net 各位都知道，因为法的最重要的表现，最重要的作用之一，就是规范，是对你某一个行为应该怎么做、不能怎么做有一套规范，很明确，那么你就按照这个法律的规范，规定的你去做。我想《公务员法》也是一样的，作为一个法律，它第一个重要的作用，就是要把公务员的管理能够规范，也就说《公务员法》提供的是管理公务员的一种规范，这样子才有可能把原来科学的管理，能够通过这个《公务员法》规范下来，科学管理的一套东西，那么规范确定下来，所有的公务员管理的机构、人员，都要按照《公务员法》的规定来进行管理。
我想这个规范的好处大家是很了解的，首先比如说它是统一的，因为公务员制度必须是一个全国统一的制度，如果全国说你这个地方这样管，那个地方那样管，那整个就乱了套，这个全世界都是一样的，它必须是一个统一的管理，这个统一的管理必须有一个法律提供的规范，这是必然的。另外，这个公务员制度的管理，也必须是一个稳定的管理，你不能朝令夕改，今天这样子的，明天那样子的，那弄得大家都无所适从的。既不能是各管各的，各有一套，也不能是今天这样、明天那样，所以公务员的管理应该是个稳定的管理，这个稳定的管理也需要有法律规范来，在法律没有变化以前，你就按照这个规范来进行管理。那么有了稳定、有了统一，你才能够把我们已经认定的一些科学管理的办法，通过这个法律规范把它确定下来。这样子这个管理就是科学的。
那么我想这个中间也涉及到这样一个问题，大家都经常在说，就是对于公务员的管理，也需要做到公平、公正、有序，也就说法律规范的一个重要的作用，对所有的人、相同条件的人都是同样管理，相同的条件的人，你应该拿什么样的工资，相同条件的人你应该享受什么福利，在晋升过程当中，条件好的那么先应该择优录用，这个对所有的人都是公平的，都是公正的，而且是按照法律规定的次序在前进的，这一套当然只有通过法律规范才能完成，完成了这一点，你才有可能使得所有的公务员，优秀的人才能够脱颖而出，公务员的队伍，相互之间的关系能够是一个和谐、心情舒畅的，才能够充分调动他们的积极性。
我想公务员的《公务员法》的立法宗旨的第一项就是说的这个，要规范公务员的管理，使得我们对公务员的管理能够把科学的制度能够肯定下来，使公务员的队伍，使公务员的管理能够统
一、稳定、公正、有序。(30：52)
(二)立法宗旨二：保障公务员的合法权益
第二个目的，它是说的叫做保障公务员的合法权益，保障公务员的合法权益这一条是新增加的，我觉得写得非常好。因为公务员的身份是比较特殊的，一个角度来说，公务员是去 7 杭州精英在线系列课件
http://www.jy365.net 管理国家事务的，他是管理者，那么另外一方面来说，他本身又是被管理者，就是双重的。那么从保障公务员合法权益这个角度来说，公务员的身份之一是被管理的，被有关的国家人事管理方面的机构来管理他们，这个公务员是被管理者，那当然不仅仅是一个被管理者，这个所有都是一样的，他同时也是一个权利主体，这个跟老百姓是一样的。公务员去管理国家事务，那么对公民来说他是被管理的，同时他又是个权利主体，不能忘记这个。从某种意义上来说，权利主体这一点是相当重要的，所以我的意思是说要保障公务员的合法权益，说的是这个问题，就是说公务员不仅仅是一个被管理的对象，他同时又是一个权利主体，他拥有哪些权利呢?怎么来保障他们的权利呢?我觉得这就是一个法律要做的事情，你《公务员法》本来是管理公务员的，那管理公务员，公务员本身应该具有什么权利，他们的权利应该怎么样受到法律的保障，这应该是《公务员法》里边一个非常重要的问题。我想这一次说得还是比较充分的，既讲到了公务员的条件，讲到公务员应该承担的义务，也讲到了公务员应该有什么样的权利。那么这个在后面的关于公务员的权利义务这一章里边，还专门来说了这个问题，一会儿我还可以简单提一下。
当然这里有一点是挺有意思的一个问题，我觉得值得我们来研究的。就是公务员既然是一个权利主体，那么公务员是去管理国家事务的这么一个主体，那么他就有一些特殊的权力，他在进行管理过程当中，公务员在进行管理过程当中，那么国家赋予他一些什么权力，同时他公务员作为一个公务员队伍里边的一员，其实他还有好多共有的权利，比如说一个企业，那么企业里头的比如说是工人，那么显然工人都具有自己的权力利，他来劳动，那么你要给予相应的报酬，这就是一个很简单的权利义务关系吧。
那么对公务员来说他也一样，那么他付出了劳动，他作为管理国家事务的，他付出的劳动，他的特殊性和他的职务相联系，这是这方面给他以职权。那么另外一方面，他还实际上跟公民的权利很接近的一些东西，比如说取得报酬的权利，这个报酬的权利跟一般的比如说工人，一般的职员的权利有没有共同之处?有什么区别?也就说，我的意思是说公务员的权利既有作为公务员的那个权利，还有是公民的一般的权利，这个两个权利之间的关系，怎么能够把它表达清楚，有时候是交叉的，有时候可能也是某些时候是独立的，这一点可能还要我们进一步进行探索。这是第二个立法宗旨，保障公务员的合法权益。(35：45)
(三)立法宗旨三：加强对公务员的监督
第三点立法宗旨是加强对公务员的监督，我想这一点大概这是我们现在已经有共识，因 8 杭州精英在线系列课件
http://www.jy365.net 为公务员是从事于国家管理的，那么他手里边经常掌握着很大的权力，在国家方面的权力，掌握了这个权力以后，我想一般通则都是这么个说法，凡是有权的人必须要受到监督，你如果权力不受监督，就有可能被滥用。所以不受监督的权力是一种很危险的权力，这是大家已经有共识的。
这几年来我们都在强调，怎么样加强这个监督，我们现在已经发生的一些问题来看，经常也确实是跟能不能受到严密的监督是有关系的，所以要把监督制度法定化，其实这是可以这样说，监督有没有力量，能不能产生作用，也要靠法律，要把它法定化。公务员在哪些方面、哪些行为要进行监督，你通过什么样的制度，通过什么样的途径、制度来进行监督，监督的结果会产生什么样的法律后果，这一切都是要靠法律把它规定下来。只有制度化、法律化的监督才是强有力的监督。
实际生活当中也表明，就是你处于某一个岗位当中，这个岗位就需要很多制度，把这个监督弄得非常严密，我想我们的公务员现在也大概有一个共识，加强对我们公务员的监督，是对公务员的爱护，是对我们的爱护，不要出事。那么从这个角度来说，我想所有的公务员也都应该欢迎监督，力求在我自己这个工作岗位上面，各方面都能受到严密的监督，使我做任何事情的时候不会出错。
我想加强对公务员的监督，是我们一个实践经验的总结，也是世界历史的总结，这一次在公务员制度设计的时候，在这方面是想得比较多的。这一次比如说我看惩戒这一章里头，规定了16条纪律，写得比较细的，那么这一次我们又单独增加了一章，叫做法律制度这一章。这是加强对公务员的监督，这是第三个立法宗旨。(39：07)
(四)立法宗旨四：建设一支高素质的公务员队伍
第四个立法宗旨，就是要建设一支高素质的公务员的队伍。我刚才在讲到英国的公务员的起源的时候，也说到这个问题，就是说第一个公务员制度的，从世界发展的历史上来看，第一个动力就是要想建设一支高素质的公务员的队伍，那么经常我们说这种话，能不能够把全国的优秀人才、精英，能够都吸引到公务员的队伍里面来，那么使得这支公务员的队伍是所有其他各个方面，比如说你跟公司来比较什么来比较的话，他素质水平最高的。我想这可以说是我们公务员立法的一个重要的宗旨，重要的目的所在，就是要建设一支高素质的公务员的队伍。可以这样说吧，就是说公务员的素质水平，实际上决定了这个国家的管理的水平。这一点我想也有很多人在讲，有的时候把世界各个国家来比较，有的国家他的公务员的素质 9 杭州精英在线系列课件
http://www.jy365.net 水平就比较高，他们能够把全国的优秀人才都集中到公务员队伍里面来，因此他的公务员管理里面来看，它的水平也就高一点。我想这是各个国家立法的目标，也是我们中国立法的目标。
那么这一次我们公务员的法律里边，规定的比如说我们非常严格的一个录用制度，这个录用就是一个进口，它是一个主要的进口关子，这个主要的进口关子我们现在实行的叫说有进必考，要进来必须考，有进必考，没有例外，这个实际上目的就是通过公开考试择优录用，能够把素质水平高的人通过考试以后吸引进入到公务员的队伍里面来。进入以后那么我们还不停地进行培训，不停地更新知识，还要进行考核，年年要经过严格的考核，经过考核，以考核为基础来晋升。这个目的也是为了，就是说你进来的时候要水平比较高，那么进来了以后我还要不断地提高你的素质，提高你的水平，这样通过录用、培训、考核，现在我们新的有一套交流的制度，这一套我想都是为了把公务员的素质水平能够不断地得到提高。这是可以说是第四点，也是公务员队伍，公务员立法的一个重要的原因，重要的宗旨。(42：39)
(五)立法宗旨五：促进勤政、廉政
第五点就是为了促进勤政、廉政，这也就是说我们在《公务员法》通过《公务员法》很好的制度方面的设计，能够有利于公务员能够勤政，也就说能够拿出你的积极性来，同时还要廉政，其实这个事情道理很简单的，你把最好的公务员吸引，最好的人才吸引到我们公务员队伍里面来了，这是第一步，最重要的是你进入公务员队伍以后，他们能够充分地发挥他们的积极性，全心全意地投入到工作当中，发挥他们的最大的能量。那么这就是为勤政，否则的话你把再高的素质的人吸引进来了，他如果不能充分发挥他们的能量，那有什么意义呢?所以我想这个事情的第四个方面，说的是我们能够把高素质的人才吸引进来，进入到公务员的队伍，那么第五点来说我们还要使这支队伍能够勤政，能够充分发挥他们的积极性。那么这次《公务员法》里边设计了一套激励的机制，就是能够把公务员的积极性能够充分调动起来，这个激励的机制，包括比如说考核、奖励，职务的升降，工资、保险、福利等等，这一套制度的设计，也就是我们要使得这个激励的机制能够充分地动起来，使得公务员能够勤政。
那么当然另外一个问题就是要廉政，这个公务员制度设计的时候，要保证廉政，我想的否则的话，如果不能廉政的话，那我们的一切努力都没有意义了。所以这次公务员制度，《公务员法》里边非常强调这个，注意到这个方面，我刚才说比如说惩戒制度，那么我们已经形 10 杭州精英在线系列课件
http://www.jy365.net 成了一种比较成熟的回避制度，回避制度实际上也是一个能够解决廉政方面的一个重要的制度。那么辞退制度，辞职的制度，辞职、辞退，那么后面还有法律责任等等，这一套都是保证公务员能够廉政的一些制度。第四讲的是提高公务员的素质水平，第五讲的就是要保证公务员能够促进他们的勤政、廉政。(45：50)
(六)立法宗旨六：提高工作效能
那么最后一个就是第六，能够提高工作效能，我想国家事务的管理，要强调这个效能，效能，投入少、产出多，这实际上也是个科学的问题，就是我们能够，现在西方很流行的一种叫做经济效益分析，这个经济效益分析，就是说你投入的力量，投入的成本和你产出，一个比率，那么看你能够投入的少、产出的多，你的效能就高，那么经济效益分析，实际上解决的也是这个效能的问题。当然要强调，对国家来说，无论是人力、财力上的投入，能够最低，而这个产出能够最高。我想这是一个科学的，怎么能够把科学管理的一套东西能够法制化的问题，强调了对公务员管理，也要提高效能。最少的人、最少的钱，办最多的事，当然这个不是说没底的，但是从我们现在情况来看，提高公务员管理当中的效能问题，还是大有空间在，有很多文章可以做。
那么这件事情不光是发展的需要，实际上是人民群众的强烈的呼吁，希望我们能够效能高。我们实际上这几年来，实际上很长时间来了，也一直在做这个事，比如说你这个机构改革、精简人员这些事情，也属于为了提高工作效能。但是这个事情一定要说清楚，我们无论是机构设置也好、人员的配备也好，都要从效能这个角度来考虑，不是单纯的一个数量问题，就是我要用最少的人办最多的事，办最好的事，要从他们比值来考虑，比率来考虑。所以这里提的是提高工作效能。这个里头比如说分类管理的问题，我刚才提到的比如说聘任制度的问题，这些都是属于这一类的。
公务员的立法宗旨，按《公务员法》第一条的规定，一个是这么六个方面，我想这是相当全面的，一个是规范公务员的管理，第二个是保障公务员的合法权益，第三个是加强对公务员的监督，第四个是建设一支高素质的公务员队伍，第五个是促进勤政、廉政，第六就是提高工作效能。我想这是一个基本的立法方面的思路，我给各位介绍一下。(49：44)
四、《公务员法》的立法框架
那么下面我想把这一次法律的整个的立法框架给各位做一个简单的介绍。基本的框架这 11 杭州精英在线系列课件
http://www.jy365.net 一次的《公务员法》一共是18章，分了18章，107条，总则一章，后面还有个附则这两部分，总则和附则以外，中间有16章，18章减掉2章，还有16章，都是对于具体的环节，具体的人事管理的环节，公务员管理的环节和公务员管理的制度的规定。
这些我想大致上可以把它分成为四大类，按照它的内容来看，从建立这个机制来看，大致上可以分为四大类，这个四大类我一会会来介绍，一类是分类管理的机制，第二类是关于更新的机制，第三类是激励机制，充分发挥他的积极性，激励的机制，第四类就是监督机制。大致上可以把这个16章都归纳到这四个机制里边，就这四个机制里边的一套具体的制度。从人事管理的科学的角度来说，我认为《公务员法》基本上把这四个方面的机制都已经规定得比较清楚，也是我们长期以来工作有成效的总结。那么我想先简单说一下总则部分和附则，然后我们后面再来介绍这四大类。(52：00)
(一)总则
1、公务员的立法宗旨
总则部分我刚才已经介绍了第一条，是公务员立法的宗旨，或者说立法的目的，一共是六个方面，我已经说完了。
2、公务员的定义和范围
公务员的总则里边解决的第二个问题，是公务员的定义和范围，什么叫公务员?也就说这个社会人群当中，哪一部分人可以称之为公务员，他是一个什么特点，这在《公务员法》里边明确有了规定，它说的是三个方面，我想后面在介绍范围的时候也会具体说的，我这里就不讲了。定义和范围是连在一起的，因为有一个定义以后，哪些人是属于公务员这个就清楚了，这个定义一共是三个方面，这三个方面把公务员的范围就框住，我这里就不介绍了。
3、法律适用
总则里边的第三个问题，就是法律适用，就这个《公务员法》适用哪些人的，适用哪些事的，到这儿适用哪些人的就是公务员的范围，适用公务员管理当中的哪些事呢?这个法律里边有那么一段话，涉及到公务员的权利、义务和管理，公务员具有哪些权利、哪些义务，它是倒过来说的，先说公务员的义务，因为公务员首先是要尽义务，然后才有你的权利，所以公务员有哪些义务、哪些权利，怎么样对公务员进行管理，这个适用本法，就是我这个法律将来在公务员管理过程当中，哪些事情要用我这个法律呢?涉及到公务员的义务问题，涉
12 杭州精英在线系列课件
http://www.jy365.net 及到公务员的权利问题，涉及到对公务员的管理问题，都要用这个办法，这是我想法律适用的一个方面。那么它另外又有一句话，就是法律另外又规定的一句话从其规定，我想以后他们介绍公务员的范围的时候还会说到这个，因为这涉及到比如说公务员当中的领导人员，他的产生、任免、监督，这一部分可能还另用法律，我们还有许多组织法，地方各级人民代表大会、地方各级人民政府组织法，这个组织法里边也规定了一部分关于公务员当中领导人员的产生、任免、监督。
这个倒若我想起，因为西方国家的公务员，他一般都分成了政务类和事务类，政务类是属于党派，跟党派有关，也就说西方国家不是实行多党制嘛，多党制哪一个党上台了，它就会有一批人来执政，这一批人就属于政务类的范围，他们要随着选举上下，这个党在选举当中获胜了，那么他们就上台了，可以当部长，可以当总理，这个党下台了，那么这些人也就走了，换一批人，随着政党的更迭、政党的上下而进退，那么这一批人一般不适用《公务员法》，在西方是这样子的。
那么我们国家不这个，这个问题曾经讨论过，没分这个，但是我们的领导人员当中有一部分他还是通过，比如说选举产生的，那么他们的产生、任免、监督，那就要按照组织法的规定，有关的法律规律来处理。那么其他的比如说法官、检察官、警察这一类的，另有法律规定，那么可以有他们，这些法律来规定他们的义务、权利、管理，按照他们这些法律来办。我想这个范围问题上，下一节还会详细介绍，我就不仔细地说了。(57：04)
第四篇：公务员法的立法思想与立法框架
您的得分：93.33!恭喜，您通过了《<公务员法>的立法思想与立法框架》的考试!
一、判断题 (10 道)
1. 公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，不能向上级机关或者有关的专门机关提出控告。
正确
错误
2. 公务员辞去公职，应当向任免机关提出书面申请。任免机关应当自接到申请之日起三十日内予以审批，其中对领导成员辞去公职的申请，应当自接到申请之日起九十日内予以审批。
正确
错误
3. 公务员法实施后，全国人民代表大会常务委员会1957年10月23日批准、国务院1957年10月26日公布的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》、1993年8月14日国务院公布《国家公务员暂行条例》同时废止。
正确
错误
4. 《中华人民共和国公务员法》是我国公务员管理的第一部法律，具有里程碑的意义。
正确
错误
5. 公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职两年内，其他公务员在离职三年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。
正确
错误
6. 公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。
正确
错误
7. 公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。
正确
错误 8. 《中华人民共和国公务员法》是在《公务员暂行条例》的基础上制定出来的，从两者的关系上看，这是法制建设本身规律的发展。
正确
错误
9. 领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。
正确
错误
10. 本法所称领导成员，是指机关的领导人员，也包括机关内设机构担任领导职务的人员。
正确
错误
二、单选题 (10 道)
1. 《公务员法》一共有( )章，107条。
A. 17 B. 18 C. 19 D. 20 2. 根据《公务员法》规定，公务员的处分形式不包括( )。
A. 记大过
B. 降级
C. 降职
D. 撤职
3. 我国在( )制定行政法规，初步把公务员管理纳入法律管理的轨道。
A. 1991年
B. 1992年
C. 1993年 D. 1994年
4. 公务员符合下列条件之一的，本人自愿提出申请，经任免机关批准，可以提前退休( )
A. 工作年限满二十五年的
B. 距国家规定的退休年龄不足五年，且工作年限满二十年的
C. 上级批准可以提前退休的
D. 患慢性病的
5. 民族自治地方录用公务员时，依照法律和有关规定对少数民族报考者予以( )
A. 统一对待
B. 降分录取
C. 适当照顾
D. 优先录取
6. 第八条规定 国家对公务员实行( )，提高管理效能和科学化水平。
A. 科学管理
B. 统一管理
C. 分类管理
D. 协调管理
7. 下列人员符合公务员条件的是哪个? ( )
A. 张三，28周岁，研究生学历，患精神分裂症
B. 李四，17周岁，身体健康，具有良好品行
C. 王五为美籍华人，拥护中华人民共和国宪法
D. 赵六，22周岁，身体健康，大专毕业
8. 公务员制度最早起源于19世纪40年代的( )
A. 英国
B. 美国 C. 法国
D. 中国
9. 公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受( )
A. 升职奖励
B. 医疗补助
C. 住房补贴
D. 年终奖金
10. 下列哪些职位不实行聘任制?( )
A. 涉及国家秘密的
B. 因工作需要的
C. 涉及技术性的
D. 涉及专业性较强的
三、多选题 (10 道)
1. 公务员职务分为( )
A. 领导职务
B. 专业技术职务
C. 非领导职务
D. 科员职务
2. 公务员有下列情形之一的，予以辞退( )
A. 在考核中，连续两年被确定为不称职的
B. 因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的
C. 不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的
D. 旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者一年内累计超过三十天的
3. 《公务员法》第2章到第17章，从内容上看，可以分为分类( )几大部分。 A. 管理机制
B. 更新机制
C. 激励机制
D. 监督机制
4. 下列人员不得录用为公务员( )
A. 组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工
B. 曾被开除公职的
C. 有法律规定不得录用为公务员的其他情形的
D. 曾因犯罪受过刑事处罚的
5. 公务员法新增两章( )
A. 培训
B. 职位聘任
C. 考核
D. 法律责任
6. 原则二规定，公务员的管理坚持( )的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行。
A. 公平
B. 平等
C. 竞争
D. 择优
7. 附则包括( )
A. 界定了领导人员的界限
B. 参照管理
C. 职务与级别 D. 公务员法实施时间
8. 公务员晋升领导职务，按照下列程序办理( )
A. 民主推荐，确定考察对象
B. 组织考察，研究提出任职建议方案，并根据需要在一定范围内进行酝酿
C. 按照管理权限讨论决定
D. 按照规定履行任职手续
9. 激励机制包括 ( )
A. 考核
B. 奖励
C. 职务晋升
D. 工资，保险，福利
10. 公务员执行公务时，有下列情形之一的，应当回避( )
A. 涉及本人利害关系的
B. 涉及与本人有本法第六十八条第一款所列亲属关系人员的利害关系的
C. 其他可能影响公正执行公务的
D. 违反财经纪律，浪费国家资财
第五篇：论行政立法规范化——对我国行政立法的现状分析
内容摘要2002年，中国在行政法领域掀起了一场规模空前的革命，一系列立法修改法律的动作接连不断。中国政府对自己的行为进行规范所做的这些努力，直接动因来自WTO。自1999年中美关于WTO的双边协议以来，中国掀起了一场“变法”，外贸、金融、税务、知识产权等领域的法律法规最先得到大规模的清理。到2002年三月，全国人大及其常委会已经对中外合作法律进行了修改，有关行政法规和规章的清理工作也基本结束。在涉及经贸领域的法律法规的修改取得了阶段性的成果之后，“变法”开始转向直接规范政府行为的行政法领域。2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国立法法》对行政立法的主体、基本程序、监督机制、适用规则和裁决机制都作了明确规定。虽然《立法法》没有从根本上解决行政立法中所存在的随
一、行政立法的权限范围我国享有行政立法权的主体包括国务院，国务院各部门，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区所在地的市人民政府，经济特区所在地的市人民政府，以及经国务院批准的较大的市人民政府等。在实践中，行政法规与法律之间的制定权限划分、行政法规与部门规章之间的制定权限划分、行政法规与地方性法规之间的制定权限划分，都没有明确的法律规定，从而导致多头立法、部门争权、内容冲突的情形时有发生。为了有效解决这一问题，《立法法》对行政立法权限作出了统一规定。
(一)明确规定了全国人大及其常委会的专属立法权，限定了行政立法权的范围《立法法》在制定时，借鉴了国外关于法律保留的原则和理论，在第8条明确规定了必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，这些事项包括：(1)国家主权的事项;(2)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;(3)民族区域自治制度、特别行政区制度和基层群众自治制度;(4)犯罪和刑罚;(5)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;(6)对非国有财产的征收;(7)民事基本制度;(8)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;(9)诉讼和仲裁制度;(10)必须由全国人大及其常委会制定法律的其它事项。根据第8条的规定，对上列事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项，不可以授权。[!--empirenews.page--]
(二)明确规定了国务院制定行政法规的权限范围根据《宪法》第89条规定，国务院根据宪法和法律制定行政法规。在《立法法》制定以前，对于如何准确理解宪法规定的“根据”原则，存在“职权说”和“依据说”两种不同意见。“职权说”认为，国务院除了根据宪法和法律的具体授权以及为了对既有法律加以具体化而制定行政法规外，在不同宪法和法律相抵触的具体授权以及为了对既有法律加以具体化而制定行政法规外，在不同宪法和法律相抵触的前提下，也可以在宪法和法律赋予的行政管理职权范围内，根据实际需要制定行政法规;因为制定行政法规是国务院[1][2][3][4]下一页 行使行政管理职权的方式之一，凡法律未禁止的，或者不属于宪法或法律明确规定由法律调整的事项，国务院在其职权范围内都可以通过制定行政法规来行使职权。“依据说”则认为，国务院制定行政法规应当有直接的法律依据或明确的授权，否则不能制定行政法规;因为制定行政法规不是国务院固有的权力，也不是国务院行使职权的当然形式。“职权说”和“依据说”这两种观点对行政法规的制定实践均有不同程度的影响。一方面，“职权说”是国务院制定行政法规的主导思想，在20多年的立法实践中，国务院依据职权制定了大量的行政法规;另一方面，“依据说”也有一定的影响，例如1984年9月第六届全国人大常委会通过决定，授权国务院在实施国营企业利改革和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人大常委会审议。为了明确国务院制定行政法规的权限范围，解决理论和实践中的争议，《立法法》第56条对国务院制定行政法规的权限范围内作了详细规定：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：
(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;
(二)宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。应当全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”根据第56条的规定，再结合第8条关于全国人大及其常委会专有立法权的规定，应该说《立法法》主要采取了“职权说”的观点，即原则上属于国务院行政管理职权的事项，国务院均可以自主制定行政法规，而不需要必须有明确的法律依据，也不需要有法律的具体权范围内的事项，即使国务院具有行政管理职权，也只能在全国人大及其常委会作出明确的授权决定时才能制定行政法规。改革开放以来，全国人大及其常委会对国务院共作出过两次授权立法的决定，这两次授权决定不同程度地存在着授权范围和期限不明确的弊端。为了防止类似情况再次发生，《立法法》总结了多年来授权立法的经验教训，并借鉴国外授权立法的通行做法，在第10条对授权规则作了如下规定：“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。[!--empirenews.page--]被授权机关不得将该项权力授给其他机关。”《立法法》第11条还就授权期限问题作了规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。”应当指出的是，《立法法》规定的授权立法仅指特别授权。在立法实践中，全国人大及其常委会除了通过特别决定的方式对国务院加以授权外，还存在所谓的法条授权，即在制定的法律中专设一条规定国务院可以就有问题制定行政法规，如《票据法》授权国务院制定票据管理的具体规定，《行政处罚法》授权国务院制定罚缴分离的具体办法，等等。
(三)明确规定了部门规章的制定主体及其权限范围在《立法法》制定以前，对于国务院哪些部门可以制定规章存在较大争议，争论的焦点是国务院直属机构是否有权制定规章。宪法第90条规定：“各部、委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，发布命令、指示和规章。”《国务院组织法》第10条对此作了进一步的规定。宪法和《国务院组织法》都只规定国务院的部委可以制定规章，没有规定国务院直属机构可以制定规章。因此，有人认为务院直属机构没有权力制定规章。但是，由于国务院各直属机构承担着繁重的行政执法任务，发布了大量的规范性文件，因而大部分人认为应当承认国务院直属机构的规章制定权;而且如果单纯从法律字面上来理解享有规章制定的部门，审计署和中国人民银行(与部委同属国务院的级成部门)也不具有这项权力，但从它们的法律地位来看，将其排除在有规章制定权的范围之外显然不是立法原意，也无人这样主张。从立法实践来看，国务院直属机构根据一定程序制定的规范性文件，一直都被赋予规章的法律地位。因此，为了正式明确国务院直属机构的立法地位，《立法法》第71条第1款规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”在《立法法》制定以前，基于对宪法第90条关于“根据”一词的不同理解，在部门规章的制定权限上同样发生了“依据说”和“职权说”之争。《立法法》第71条第2款规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”因此，部门规章必须在法律、国务院的行政法规、决定或命令规定的事项范围内制定，这与国务院可以自主制定行政法规的权限范围内制定，而不能超出其权限范围;根据第72条规定，涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。
(四)明确规定了地方规章的制定主体及其权限范围1982宪法没有对地方规章作出规定，后来在修改地方组织法时根据地方政府工作的实际需要，第一次赋予有关地方政府制定规章的权力。该法第60条规定，省、自治区、直辖市人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章;省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规、省、自治区的地方性法规，制定规章。2000年《立法法》又将经济特区所在地的市纳入到地方规章的制定主体中来。[!--empirenews.page--]在《立法法》制定之前，地方规章的制定权限也有“依据说”与“职公说”之争，而根据《立法法》第73条2款的规定，规章的制定权限及于下列事项：(1)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;(2)属于本行政区域内的具体行政管理事项。这显然与国务院各部门、直辖机构只能制定执行性规章的权限有明显不同。
二、行政立法的基本程序和监督机制立法实践证明，良法的产生有赖于民主的立法程序。立法过程中，要求主体具有广范性，行为具有制约性，内容平等和过程的程序性。从这个意义上讲，具有民主性和公开性的立法程序堪称孕育法之母。所谓立法程序是指具有立法权限的国家机关创制规范性法律文件所遵循的制度化的正当过程，是限制立法者恣意进而使立法活动彰显和实现程序正义的制度设置，也是国家通过立法手段协调利益冲突、规制社会秩序及配置社会资源的合法路径和正当法律程序。在《立法法》通过以前，我国一直缺乏对行政立法程序的全面规定。我国第一部较为统一的行政立法程序规定是1987年4月国务院批准、国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》。该条例规定了国务院制定行政法规的基本程序，但它所规范的事项仅限于国务院制定的行政法规以及国务院拟定提请全国人大及其常委会审议的法律草案，而不涉及其他行政立法领域。此外，1990年国务院发布的《法规、规章备案规定》，也仅涉及行政立法程序中的备案程序，其他行政立法程序则无统一规定。国务院各部门和有关地方政府在制定规章的长期实践中，也形成了一些自己的做法，不少地方和部门还就规章制定程序作出了专门规定;但从总体上，规章制定程序是比较混乱的，并存在着缺乏民主参与等严重缺陷。从行政立法的公布上看，有的部门和地方采取文件的形式公布规章;有的部门和地方则对通过的规章秘而不宣，只发通知“内部掌握”。由于《立法法》所规范的立法程序主上一页[1][2][3][4]下一页 要着眼于全国人大及其常委会制定的法律程序，行政立法程序不是其规范的重点，因而《立法法》并未从根本上改变我国行政立法程序缺乏统一规范的现状，但它对行政立法、特别是制定行政法规的程序也作了基本规定，从而在一定程度上健全了我国的行政立法程序。《立法法》对制定行政法规主要规定了以下6项程序：(1)立项和起草。《立法法》第57条规定，“行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。”(2)听取意见。为了贯彻民主立法的原则，《立法法》第58条规定，“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”(3)法规草案的审查。《立法法》第59条规定：“行李政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方向国务院提出审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题作出说明。”(4)决定。《立法法》第60条规定：“行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理。”(5)公布。《立法法》第61条规定：“行政法规由总理签署国务院令公布。”(6)刊登。《立法法》第62条第1款规定：“行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。”[!--empirenews.page--]对制定行政规章的程序，《立法法》第74条规定，行政规章的制定程序，由务院参照《立法法》关于行政法规制定程序的规定另行制定，《立法法》仅对规章的决定、公布和刊登程序作了原则规定：(1)决定。《立法法》第75条规定：“部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。”(2)公布。根据第《立法法》第76条的规定，行政规章由相关行政首长签署命令予以公布。(3)刊登。《立法法》第77条规定：“部门规章签署公布后，及时在国务院公报或部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。地方政府规章签署公布后，及时在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。”由于行政立法主体的多层次性和立法内容的广泛多样性，因而，在实际生活中出现了行政机关所立之法相互矛盾、相互重叠的现象，甚至出现了行政机关超越了自己的立法权限进行立法，所立之法和国家的宪法、基本法律相抵触的现象，直接给公民和有关组织的权益造成了严重的损害。为了防止行政机关滥用立法权，保护公民的合法权益，必须对行政立法进行监督。《立法法》不仅规定了行政立法的基本程序，而且完善了行政立法的监督机制。我国实践中对于行政立法的监督主要由最高国家权力机关、最高国家行政机关、地方国家权力机关和地方国家行政机关行使，但由于缺乏具有操作性的监督机制，现有的备案、审查制度往往流于形式，缺乏实效。我国《立法法》对行政立法监督机制的完善，主要体现在对行政法规和规章的备案和审查制度上。
1、备案。备案就是存档备查，具体是指立法文件在制定完毕后由制定机关依法报送有监督权的机关存档，以备审查。备案的目的是为了使接收备案机关全面了解相关立法文件的情况，它是接收备案机关行使监督权的基础，是立法监督制度的一个重要环节。对行政法规的备案，《立法法》第89条规定，行政法规应当在公布后的30 日内报全国人大常委会备案。在《立法法》制定以前，我国宪法和相关法律没有规定国务院制定行政法规应当报全国人大常委会备案。由于国务院制定行政法规的权限比较广泛，而且其立法层次高，影响大，这些年国务院制定的行政法规与法律不一致的情况也偶有发生，并在一定程度上影响了法律的权威性，因而应当通过备案制度加强对行政法规的监督。对行政规章的备案，《立法法》第89条第
(四)项规定：“部门规章和地方政府规章报国务院备案;地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案;较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。”行政规章报备的期限也是在公布后的30 日之内。
2、审查。接收备案机关在接收到相关立法文件后，即可以主动对其进行审查监督。但实践证明，这种主动审查受到监督机关人力不足的较大限制。因此，《立法法》特别设置了启动审查行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的监督机制，扩大了可以向全国人大常委会提出审查要求或建议的组织和个人的范围。根据《立法法》第90条的规定，中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和省级人大常委会认为行政法规同宪法或法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由全国人大常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查，提出意见。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由全国人大常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查，提出意见。[!--empirenews.page--]根据《立法法》第91条的规定，全国人大的专门委员会再审查中认为行政法规与宪法或者法律相抵触的，可以向国务院提出书面审查意见;也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求国务院有关人员到会说明情况，再提出书面意见。国务院应当在2个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人大法律委员会和有关的专门委员会反馈。全国人大法律委员会和有关专门委员会经审查主认为行政法规同宪法或法律相抵触而国务院不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。根据《立法法》第92条规定，接收规章备案的机关对报送规章的审查程序，按照维护法制统一的原则，由接收备案的机关规定。在《立法法》制定以前，已经有一些这方面的规定，发国务院1990年2月制定的《法规、规章备案规定》，一些土方人大常委会和地方人民政府对于规章的备案审查程序也有相应的规定。根据《立法法》规定，只要这些规定有利于维护法制统一，均可适用。
三、法律规范的适用规则和裁决机制法律规范的适用规则解决的是法律规范之间发生冲突时如何选择适用的问题。我国法律、法规、规章种类繁多，数量庞大，难免会出现不相一致或相互冲突的情况，使法律适用产生困难;因此，需要明确在发生法律规范冲突时，应当根据什么规则来确定予以适用的法律规范。《立法法》确立了下列几项适用规则：
1、上位法优于下位法。在不同位阶的法律规范发生冲突时，应当选择适用位阶高法律规范，这就是上位法于下位法的规则。正确适用这一规则的前提是明确不同规范性文件之间的效力等级。《立法法》对此作出明确规定：(1)宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不是与宪法相抵触。(2)法律效力高于行政法规、地方性法规和规章。(3)行政法规的效力高于地方性法规和规章。(4)地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。(5)上级政府规章的效力高于下级政府规章。(6)自治条例和单行条例优先适用。自治条例和单行条例是民族自治地方的人民代表大会根据当地民族的政治、经济、文化特点制定的，是一种特殊的地方立法，可以变通法律、行政法规的规定。(7)经济特区法规优先适用。为了适应改革开放的需要，全国人大及其常委会先后授权广东、福建、海南三省和深圳、厦门、珠海、汕头四市的地方人大及其常委会制定经济特区法规，经济特区法规的立法权限范围要比一般的地方性法规立法权限大，在遵循宪法和法律的基本原则的前提下， 可以根据具体情况和实际需要，作出变通法律、行政 法规和地方性法规的规定。因此，对其所上一页[1][2][3][4]下一页 作的变通规定，在经济特区范围内具有优先适用的效力。[!--empirenews.page--]
2、同位阶的法律规范具有同等效力，在各自的权限范围内实施。《立法法》第82条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。
3、特别规定优于一般规定。这一规则适用于同一机关所制定的多个法律规范之间冲突的解决，也就是特别法优于普通法的规则。《立法法》第82条对此作出了规定。
4、新的规定优于旧的规定。这一规则适用于同一机关所规定的多个法律规范之间冲突的解决，也即“新法优于旧法”的规则。《立法法》第82条对此作出了规定。
5、不溯及既往原则。《立法法》第84条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”效力等级和适用规则并没有完全解决法律规范之间的冲突问题，例如对同一机关制定的规范性文件的冲突，《立法法》第83条确立了“特别规定优于一般规定”和“新的规定优于旧的规定”两个规则;但如果新的规定是一般规定，旧的规定是特别规定，这时仅依靠适用规则就无法决定所适用的法律规范，而必须依靠裁决机制来解决。〈立法法〉对法律规范冲突的裁决机制作了如下规定：
1、同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。
2、地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致时，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定;认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。
3、部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。
4、根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。综上所述，《立法法》从多方面对我国的行政立法进行了规范，并在立法权限、立法程序和监督机制、适用规则和裁决机制等方面有了一定突破，在很大程度上健全了我国的行政立法制度。从我国行政立法，执法实践情况来看，中央和地方行政立法权限的划分有待进一步明确，行政立法名称、立法内容、立法语言应进一步规范。中央应充分发挥宏观调控能力，确保地方行政立法与中央保持一致、和谐。结束语尽管我国的行政立法已经达到一个新的水平，但由于我国正处在新旧体制转换时期，立法工作难免受到经济发展程度、社会历史环境、封建主义残余观念、全民族的民族民主与法制意识水平、社会管理事务繁杂、行政立法主体较多、立法者的知识素养等方面因素的影响，从而使我国现行行政立法存在着一些问题。如立法的统一性在个别领域正遭到破坏，法与法之间有些规定尚不够和谐，有些法律法规的条文自相矛盾，运用的结果反而侵害了公民的基本权利，有些规范缺少法律责任的规定，导致后患无穷，规范的清理工作明显滞后等。孙中山先生有言：“世界潮流，浩浩荡荡;顺之者昌，逆之者亡。”今天的时代正在步入一个全球化的时代，我国的经济、社会将与世界相互融合，这种也必然反映在立法、包括行政立法上。全球化对我国立法的冲击和影响首先体现在我国立法的内容越来越多地学习、借鉴、吸收国外立法的成功经验;随着我国改革开放的逐步深入，我国立法、包括行政立法与国际接轨的步伐必将加快。WTO贸易总协定对行政立法以及其他规范性文件在公开、公平和统一实施方面都提出了具体严格的要求。有关政治和行政体制改革的立法，在立足中国国情和国家性质的基础上，对国外的某些有益经验也应当大胆借鉴。另外，立法体制、立法程序和立法技术等环节在全球化的浪潮中，也都必将更加深刻地受到其他国家、特别是法治发达国家的影响。笔者认为随着社会的发展，立法改革的不断深化，我国行政立法将进一步规范。