本文一共涵盖3篇精选的论文范文,关于《立法程序论文范文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！摘要：行政程序立法是加快社会主义市场经济建设，发展社会主义民主政治，加强社会主义法制建设，统一行政程序规范的需要。目前，我国行政程序立法已具备可行性，但还存在诸多缺陷，需要不断地进行探索、完善，从而引发对这些问题更多、更深入的关注。
第一篇：立法程序论文范文
浅议地方立法程序
摘要：2015年3月15日新修改的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)赋予了全国所有设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三个方面事项的地方立法权，随后全国各设区的市逐步开始制定地方性法规，行使地方立法权。其中，绝大多数的设区的市的第一部地方性法规均是按照立法法第七十七条的规定，制定规范地方立法权行使的地方性法规，力图建构科学、民主的地方立法机制。但是在实践中，由于受我国传统上重实体、轻程序等思想的影响，导致在相关立法中存在对地方立法程序的价值与功能认识有偏差，地方立法机制的建构没有突出着重规制立法权力行使的理念，相关程序设置过于原则、缺乏操作性等问题，因此有必要对《立法法》中关于设区的市的立法程序规定进行深刻认识，树立以立法程序主导地方立法的工作理念，从而实现地方立法的科学化、民主化，确保地方立法权力在法制轨道内有序运行。
关键词：设区的市;地方立法;立法程序
作者简介：代桂明(1978-)，男，云南大学，法学学士，法律硕士，昆明理工大学法学院，经济法专业硕士研究生，云南省曲靖市人大法制委员会办公室，主任，在云南省曲靖市人大常委会从事地方立法工作，主要研究方向：为地方立法、人大制度、地方行政立法。
立法权无论是在西方国家的权力架构中，还是在我国的权力体系中都是一项十分重要的国家权力。立法权体现为立法机关依据法定的立法权限，按照法律程序进行的制定、认可、修改、补充和废止法规的权力(如无特别说明，本文所称法规均指地方性法规)。可见，程序性是立法权运行的基本特征之一。从宏观层面看，立法权的运行结果通常体现为法规文本，立法程序则是实现立法权从权力形态向物质形态转变的桥梁和纽带，因此正确认识地方立法程序并完善地方立法的程序规则，对规范地方立法权运行，提高地方立法质量，具有重要意义，尤其是对法律新授地方立法权的设区的市而言，更是如此。
一、正确理解我国《立法法》对设区的市的立法程序规定
立法程序究竟从哪个环节开始?包括哪些环节?对于这些问题，无论是在实践中还是在理论上都有着不同的看法，存在着争议。通说的观点认为，立法程序是宪法、法律规定的立法步骤与方法。根据《立法法》的规定，全国人大及其常委会的立法程序包括提出法律案、审议法律案、表决法律案、公布法律等四个方面。同时，按照《立法法》第七十七条的规定“地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。”实践中，地方各级人民代表大会在制定地方立法条例等立法规则时，基本上都参照《立法法》的规定，把提出地方性法规案、审议法规案、表决法规案、公布法规等这四个程序阶段作为制定地方性法规的立法程序。从这个意义上理解的立法程序将时间范围界定为地方性法规的确立阶段，只包括了提出地方性法规案、审议法规案、表决法规案、公布法规四个阶段，不包括地方立法的准备和立法后的完善阶段。这种认识是基于我国当前《立法法》的规定，也符合大多数国家对立法程序的认识。它与我们从通常意义上理解的立法程序主要包括立项、起草、审议、表决、报批、公布、备案等阶段的认识有着显著的区别。
本文认为，设区的市的地方立法权由于被《立法法》严格限定在城乡建设与管理、历史文化保护、环境保护等三个方面，同时结合《立法法》第七十二条关于设区的市的地方性法规需要省、自治区的人民代表大会常务委员会批准的程序规定要求。仅就设区的市的地方立法权行使而言，地方立法程序是指设区的市的地方立法机关(市、州人大及其常委会)在立法活动中所必须遵循的，有关地方性法规案的提出、审议、表决、报批、公布等严格法律意义上的法定步骤、方法(本文姑且将其定义为严格法律意义上的立法程序)和它在关于制定地方性法规的立法中，结合实践需要规定的其他地方立法步骤、方法的总和。这个地方立法程序的定义包含了国家法层面规定的五个环节的立法程序规定，也包含了设区的市根据地方立法实践需要，在具体立法运行上所作的程序规定，这些规则大多集中规定于设区的市的制定地方性法规条例中。这个定义具备以下几个方面的特征：
第一，地方立法程序在形式上体现为地方立法活动过程中的次序、步骤、方法。在设区的市的地方立法活动过程中，以地方性法规的形式加以规定的那一部分步骤和方法属于地方立法程序，地方立法的提案程序、审议程序、表决程序、报批程序、公布程序等是地方立法程序的集中体现。在整个地方立法过程中，地方立法程序居于核心的阶段，这些法定的次序、步骤、方法是评价地方立法行为合法性的基本标准之一。
第二，地方立法程序是相关法规对地方立法机关立法行为的强制性规则。地方立法过程的不同阶段都存在各种各样的步骤和方法，但并非所有阶段的步骤和方法都是地方立法程序规范的对象，只有有规范必要的关键步骤和方式才是地方立法程序规范的对象。地方立法权运行过程中的这些关键步骤和方式，一旦由地方性法规作了规定就属于地方立法程序，成为了地方立法机关必须遵守的工作步骤、方法，它在法律上属于强制性规则，不能选择或者变通适用，集中体现在法规案的提出、审议、表决、报批、公布等程序規定中。
第三，地方立法程序的规制主体主要是地方立法机关。按照“有权力必有监督”的法学原理，立法权属于公权力，同一切权力一样它也具有天然的扩张性，因此对其进行制约有天然的必要性。从这个意义上理解，地方立法程序主要是对地方立法主体(设区的市的人大及其常委会)行使立法权力的行为进行规范和制约的集中体现。反之，如果立法程序未被严格遵循，地方立法行为必将失去其合法性和合理性，导致立法权的滥用，从而对立法结果产生重要影响，致使立法结果有可能被改变或者撤销。
因此，根据地方立法程序的上述属性，按照《立法法》第七十七条规定，设区的市的地方立法机关在参照《立法法》规定建构地方立法在建构地方立法程序机制时要贯彻落实好以下几个方面的法律要求：一是关于法规案的提出、审议、表决等程序规则制定权的规定。《立法法》规定，法规案的提出、审议、表决等程序应当由设区的市的人民代表大会进行规定，这是《立法法》第七十二条第二款授权设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三个方面事项地方立法权的同时，对制定规范地方立法活动的程序规定的单独授权。二是地方立法程序需根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《组织法》)进行规定。《组织法》对地方人大及其常委会审议议案等的程序规定，均适用于对地方性法规案的审议。三是地方立法程序参照立法法关于法律案立法程序进行规定。法律案与地方性法规案的审议程序虽然有所区别，但是基本原则和程序则是相通的，因此立法法没有必要、也难以对地方性法规案的审议程序作出统一规定，而只是原则规定可以参照法律案的审议程序。那么，参照什么呢?对参照本法作出规定”的正确理解是可以变通，而不是不得违背或者抵触。①主要是参照法律案审议程序中，有关保证立法的民主性、公正性和科学性，保证立法质量等方面的规定。具体来讲，法律案审议的三审制、专门委员会审议制度、广泛听取各方面意见制度等，可供地方人大及其常委会审议地方性法规案的参照。②四是应当组织进行统一审议。《立法法》第七十七条第二款规定“地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果报告和草案修改稿。”对地方立法中的“统一审议”制度作的义务性规定，因此地方立法机关应当成立负责统一审议地方性法規草案的机构，在立法实践中这项职能由人大法制委员会具体承担。
二、设区的市的地方立法中应当始终突出程序主导理念
在地方立法中，我们应该树立这样的立法程序理念：地方立法程序是行使地方立法权力的轨道，无程序无立法、无完备程序无良好立法。具体而言，我们应从以下几方面认识和运用程序主导理念：
(一)科学设置地方立法程序，保障立法权力在法制轨道内运行
中共中央十八届四中全会关于全面推进依法治国若干重大问题的决定指出“制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。”就立法程序而言，它是社会主义民主政治的在立法工作中集中体现，立法的民意代表性在很大程度上是通过立法程序的民主性来彰显和体现的。此外，立法程序从形式上看就是制度化、规范化的程序性规定。对设区的市而言，关于建立和完善党对立法工作的领导，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用;加强人大对立法工作的组织协调，健全立法机构主导、社会各方有序参与立法的途径和方式;健全立法起草、论证、协调、审议机制等立法工作均离不开规范化的程序性制度设计。这些程序制度设计既涉及到严格法律意义上的立法程序设置，又涉及到除此之外的立法工作程序设置，在地方立法机制的建构中应对这两种程序设置给予足够重视并进行持续不断的发展、完善，以保证两者能共同发挥程序的功能与作用，始终规范立法权力运行的全过程。其中，对提出地方性法规案、审议法规案、表决法规案、报批法规案、公布法规等立法行为的程序设置均应当参照《立法法》的规定，结合本地的地方立法实际进行规定，并符合《组织法》等法律的程序要求，这些程序在性质上属于严格法律意义上的地方立法程序;对严格法律意义上的立法程序之外的程序设置则必须在遵循民主立法、科学立法的价值要求下，结合立法工作实践需求，由市人民代表大会作出规定。从现在各设区的市制定的地方立法条例等立法程序规则来看，很多设区的市在参照《立法法》及相关法律规定的基础上，除了对严格法律意义上的立法程序进行规定之外，还将地方立法的准备与立法后的完善阶段的相关工作从严、从细进行了规范，实现了相关立法工作步骤、方法的地方“法定化”、“精细化”，形成了具有自身特色的地方立法程序规定，这些做法符合法治精神，值得学习、借鉴与推广。
(二)把好地方立法程序关键环节，细化立法审议程序规定
立法审议是立法程序的关键点，它关系到地方立法质量的高低、地方立法的成败。因此，在制定地方性法规的立法程序规定时，必须对地方立法审议程序精雕细琢，细之又细，以保证充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。一是地方立法的审议制度。在地方立法实践中，目前，最常用的“二审制”和“三审制”，其中采用“二审制”的地方较多。笔者认为无论是采用“二审制”抑或“三审制”，都要对适用一审通过的地方性法规草案和适用二次以上审议、三次以上审议等多次审议地方性法规草案的情形进行规定，并完善相应的程序启动、审议内容等规定。在设区的市的地方立法中，鉴于法律对地方立法权限限制、地方性法规报批等法定制约因素，笔者倾向于设置“二审制”的审议制度，即地方性法规草案经过二次人大常委会会议审议后直接提交表决或者提交下一次常委会会议表决的审议制度。这样规定的优点在于：一方面对于成熟的地方性法规草案可以决定在二次常委会审议之后直接交付表决，另一方面对于地方性法规草案在第二次会议审议后仍然存在较大争议或者分歧的，可以决定提交下一次常委会会议表决，以便于人大法制机构对争议或者分歧进一步开展论证调研，保证有充分的时间对地方性法规草案进行研究、完善，从而确保地方立法的质量。二是明确地方立法审议中各审次的审议重心与内容。就“三审制”而言，第一次常委会审议要着重审议地方性法规草案的体例、框架、结构和重点、焦点问题，由有关专门委员会作专门委员会审议意见的报告，常委会分组审议地方性法规草案;第二次常委会审议由法制委员会作地方性法规草案修改情况的汇报，常委会会议分组审议法规草案修改稿，对草案的条文进行审议;第三次常委会会议表决，由法制委员会作法规草案审议结果的报告，常委会会议表决法规草案表决稿。三是注意区分各类审议制度的设置目的。人大有关专门委员会的审议重点是立法的必要性、可行性，突出立法的专业性、特色性;常委会会议的审议则是对地方性法规草案的全面审议;法制委员会的审议是统一审议，目的在于维护法制统一，保证地方性法规文本的科学、规范、严谨，整合和协调各方面意见以形成共识，从而提出地方性法规草案修改稿和表决稿。这三种审议共同构成了地方性法规草案修改的前提和基础，其中坚持人大有关专门委员会分别审议，发挥其“专”的优势与坚持人大法制委统一审议，发挥好其“统”的功能，统筹好“专”与“统”的关系，则是地方立法审议制度建构的核心和关键所在。
(三)领悟立法程序独立价值，自觉接受程序价值约束
除我国《立法法》与《组织法》等法律规定的严格法律意义上的立法程序之外，立法运行过程中的其他立法环节或阶段是地方立法程序存在的广泛“创新”空间，但是制度创新的空间不能突破《立法法》关于民主立法、科学立法等原则的樊篱，必须符合立法程序的价值取向，有利于地方立法质量的提高。理论界通说认为，现代法治国家的立法程序主要有民主、平等、理性、效率、协调等价值，因此地方立法运行过程中的程序创新也应符合这些价值的内在要求。例如，深圳市在2016年开展的对《深圳市制定法规条例》修改工作中，按照科学立法、民主立法的要求，将“立法辩论”制度作了创新性规定，实际运作之后效果明显。由于这个创新完全符合科学、民主立法要求，有助于提高立法效率和立法质量，因此是可取的。可见，立法程序价值是在进行地方立法程序制度建构和实际立法操作过程中应当遵循和实现的价值目标。这些价值既决定着严格法律意义上的地方立法程序的设置，也影响和制约着除此之外的地方立法运行过程。就设区的市而言，在对严格法律意义上的地方立法程序之外的地方立法运行环节的程序“设置或者创新”中，应着重突出以下几项要求：一是关于民主价值的要求。立法运行过程要突出足够的參与性，发挥社会主体各自的角色作用，主动提供民主讨论、公开议事的机会，让各方充分表达利益诉求，集中和正确地体现人民的意志。对立法过程和立法结果要向社会公开，使广大公众有机会了解地方立法过程、获取立法资料与信息，以便更广泛、更深入地参与到地方立法中。二是关于理性价值的要求。人们常说真理掌握在少数人手中，因此要重视少数人的意见和建议，立法过程中要善于倾听、包容异见，如若必要应及时组织进行论证与分析，决定取舍，从而使多数人的意见能形成合意，少数人意见受到尊重，形成地方立法的“公约数”。此外，要突出问题意识，重视调查研究，找准地方立法中的焦点与难点，将立法决定建立在对有关资料、意见、主张的理性认识与分析判断的基础之上，做到理性认识、平等对话、理性说服。三是关于效率价值的要求。地方立法程序和其他立法工作的运作都要讲究效率，应设置科学合理的程序规则，通过程序的引导与运作，实现人、财、物、时间等稀缺性资源的优化使用与合理配置，做到及时、适时立法，在突出立法质量的首要要求的同时，也要兼顾好立法程序与立法效率。
[注释]
①高旭东.关于设定地方立法审议制度的思考[J].遵义师范学院学报，2016，2，18(1)：48.
②吴高盛主编.人大立法工作教程[M].北京：中国民主法制出版社，2015，11：95-96.
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[7]吴高盛主编.人大立法工作教程[M].北京：中国民主法制出版社，2015.11.
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作者：代桂明
第二篇：行政程序立法问题研究
摘 要： 行政程序立法是加快社会主义市场经济建设，发展社会主义民主政治，加强社会主义法制建设，统一行政程序规范的需要。目前，我国行政程序立法已具备可行性，但还存在诸多缺陷，需要不断地进行探索、完善，从而引发对这些问题更多、更深入的关注。
关键词： 行政程序立法 缺陷 对策
从1986年第一次提出，《行政程序法》经行政法学界倾25年之力推动，曾被写入全国人大立法计划，却遭搁浅，时至今日仍未提上立法日程。而现在似乎迎来了重大转机。2010年3月，温家宝总理在国务院廉政工作会议上提出，今年各级政府要把建立和完善行政程序，作为推进依法行政和政府立法的重点任务。“行政执法更要注重程序。只有将执法的每一个环节、实施步骤程序化，才能让执法人员有所遵循，才能避免执法的随意性”。温家宝的上述讲话被认为是推进《行政程序法》立法新的契机，受到各方瞩目。
一、行政程序立法的重要性
1.行政程序立法是建立完善社会主义市场经济体制的客观要求。
从计划经济体制向市场经济体制的转型，特别是我国加入WTO后政府行为方式的转变，对行政程序立法提出迫切的要求。因为市场经济的要求从本质上说是保障权利，限制权力。行政程序立法体现了市场经济的要求，同时也为市场经济的进一步发展和完善提供了保障和条件。［１］市场经济的发展和我国加入WTO的需要向我们提出了转向以行政程序法为核心，重点构筑我国行政法体系的客观要求。
2.行政程序立法是加强社会主义民主政治建设的重要保证。
民主政治的建设首先要求人民具有参与管理国家事务的权利。国家管理内容要渗透到社会生活的各个层面。无论是立法、执法、司法、守法、法律监督，还是实施具体的行政行为，要让人民能够参与进去，必须有程序方面的立法保障。在具体的行政行为过程中根据人民参与、监督和评价的程序机制，使行政决定尽量吸纳民意，从而增强行政决策的民主化程度。其次要求人民能够对政府活动进行监督。因为人民监督政府必须通过一定的途径和方式进行，人民了解了政府行使职权的行为方式，才能知道政府做什么，以及怎么做，才能够监督政府的活动。最后，强调权力的互动性，坚持权力制约原则，这也是依法治国的核心内容之一。
3.行政程序立法是加强法制建设，实现依法治国的重要内容。
行政程序法是行政法制的核心问题，然而我国目前还没有一部系统完整的行政程序法典，行政程序立法很不健全。除了《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政监察法》以外，许多种类的行政行为还没有各自专门的程序法律规范。［2］在我国的行政执法实践中，存在一些违法、越权、滥用权力等现象。只有加强行政程序立法，才能进一步完善社会主义法治建设，只有高举社会主义法治大旗，才能更好地完善行政立法。
4.行政程序立法是当前行政管理执法现状提出的客观要求。
当前一些行政司法工作人员在执法的过程中存在着缺乏程序意识的现象。一些行政执法人员为尽快达到行政管理的目的，有时不顾执法方法、执法步骤等程序性规定，任意简化程序；一些行政执法人员忽视相对人在行政管理中应当具有的程序性权利，等等，这些只顾效率不顾公平的现象是公然违反乃至践踏程序的行政行为，严重损害了行政机关与执法人员的形象，损害了行政相对人的利益，也易激化社会矛盾，引发社会不满，这显示出了制定专门的行政程序法律的必要性与紧迫性，同时也显示了贯彻落实社会注意法治理念重大理论成果的迫切性。
二、我国行政程序立法存在的缺陷及原因分析
从宏观上看，法律程序建设还远不能满足依法行政和建设社会主义法治国家的需要，还存在着许多缺陷。主要表现为：（1）现有的程序制度在体系上存在许多零散性，缺乏必要的衔接及一致性，因此可能引发程序制度体系内部原则或规则之间的冲突；（2）一些重要的行政决定制作过程仍然缺乏法定程序规范，行政权的行使在程序上享有过度的自由裁量权，难以保障程序公正和程序理性；（3）相对方在程序上享有的权利“量”太小，即使是已经享有的某些程序权利也因为缺乏相应的配套制度而难以得到保障，相对一方在程序中的积极性得不到充分发挥；（4）与程序立法中对“程序合法性”意识的增强相比，“程序合理性”问题仍然没有得到法律的足够关怀，缺乏实现程序公正的保障机制，一些蕴含程序公正主要价值的基本原则没有得到法律的明确规定，在程序作业中也不具有直接的法律效力；（5）程序规则之间的抵触现象比较严重，显示出程序设计上的随意性；（6）程序的简化欠缺明确化、具体化的条件，为程序操作过程中的恣意留下了空间；（7）行政管制过程和规则制定过程中的大众参与在范围上和程度上仍然不够，参与的制度化有待改进，有效参与的要件仍然欠缺；（8）对于违反法律程序、侵犯程序权利行为的法律责任不够明确，甚至没有规定相应的法律责任；（9）行政机关及其工作人员的程序法治意识不强，实践中不按程序办事的情况比比皆是；（10）公民、法人或其他组织的程序权利意识依然比较淡薄，等等。
程序改革所面临的上述问题可以被归结为两类：第一类是主观方面原因造成的。长期以来我国法律传统中对法律程序的误解、偏见和冷漠，可以说是一个最重要的原因。例如，有些行政机关认为法律程序只是其用以管理与控制社会的手段，只能施予“被管理者”，而不能管理管理者，否则就会“捆绑自己的手脚”；认为程序只是实现行政目的的手段，因而如果程序不能为行政机关的目的服务，就可以违反之。［3］同理，社会成员法律程序、程序权利和程序公正意识的淡薄也主要是一个法治观念问题。第二类是由客观原因造成的问题。主要是学理研究和程序设计等技术方面的原因。其中包括对法律程序的结构、程序合理性和程序公正性的条件、正当程序的制度装置等方面的认知和把握不足。由此会导致相应的程序设计方面的问题。相应的，程序的改革也必须从以上方面入手。
三、完善我国行政程序立法的对策和建议
1.行政程序立法既要合理借鉴国外经验，更要重视法律本土资源。
现代行政程序法源于发达国家的理论与实践，许多西方法治国家都在20世纪制定了各自的行政程序法典。我国的行政程序立法必须积极借鉴西方发达国家在行政程序法典化方面的成功经验，尽量避免走弯路。同时，要重视法律本土资源的开发与利用。日本自明治维新以来，在移植西方法律文化的同时，结合本国实际，加以融合创新，如创立了行政指导、公听会等，成效显著。我国也具有许多宝贵的法律本土资源，如“兼听则明，偏听则暗”的传统法制思想，新中国成立以后形成的走群众路线的工作方法和为公众熟悉的“座谈会”等，需要我们在借鉴西方的过程中很好地加以吸收和继承。
2.行政程序立法的指导理论应予以变革和突破。
国外行政程序立法中的“控权论”和我国原来的“管理论”都是不妥的。“控权论”以控制权力为旨归，突出对公民权利的保护，固然有其一定的合理性，但它忽视了现代社会中行政权与公民权利相一致的一面，将二者截然对立，无法解释多元利益共生并存的辩证现实，将行政程序之作用简单地归于控制政府权力，实质是降低行政程序的意义。“管理论”则走向了另一极端，强调对相对人的控制和管理效率，其结果有可能使相对人与政府之间的摩擦和利益冲突加剧，从而降低行政活动效率。对此，有学者提出了“现代行政法的理论基础是平衡法”的命题。［4］平衡论应成为我国行政程序立法的理论指导，由于行政实体法中业已存在的行政主体与相对人地位之不对等，行政程序的作用一方面应考虑注重对相对人权利的保障，从而缓和实体法中不平衡的局面，另一方面又不简单地以控制行政权为目的，而要将对行政权恣意行使的控制与促使其有效率地运行两方面结合起来，从而全面发挥行政程序法的作用。
3.行政程序立法的模式应该是近期单行法律，远期统一法典。
我国行政程序立法以制定统一的行政程序法典为目标，但采取一步到位式的立法存在诸多困难。如应松年教授所指出的：“行政程序法的立法毕竟是一项巨大的工程，立即动手制定一部包括各方面内容的全面系统的行政程序法，准备工作尚嫌不足因此，是否可以化整为零，各个击破。”［5］国家立法部门采纳这一意见，即我国行政程序立法采取两步走的办法，逐步推进。具体来说，第一步，争取利用时间，选择那些与百姓利益紧密相关，实践中条件比较成熟的方面，先逐个制定单行的行政程序法律。第二步，在取得阶段性立法成果的基础上，待到时机成熟时再制定一部统一的行政程序法典。采用这种分步到位的方法，面临单行法与统一法的协调问题。分步立法必须按照统一立法的思路具体进行，每个阶段的立法都应充分考虑统一程序法的内容，保证立法的统一性。另外，分阶段单行立法应当尽可能避免重复和冲突，对于各个单行程序法共通的程序内容要协调一致。最终完成的行政程序法典结构上应该是开放式的，它的具体规定要能够适应社会形势发展而不断修改和补充。
简言之，行政程序立法在诸多方面还存在不足，需要广大学者和立法者实事求是、循序渐进、不断努力，而不可一蹴而就，从各方面加以研究、完善。
参考文献：
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作者：姜靓翎
第三篇：行政程序立法中的程序性缺陷问题研究
摘要：《湖南省行政程序規定》是我国第一部行政程序法规定，开创了我国统一行政程序立法的先河，它对我国的程序法治建设和行政法学研究都具有重大指导意义。研究它的程序性缺陷对我国的行政程序立法工作具有重大的借鉴作用。本文从程序性的角度对其缺陷从密度和韧度两个方面进行了分析研究，并对造成其缺陷的原因予以了探讨。
关键词：程序性 缺陷 原因
《湖南省行政程序规定》(以下简称《规定》)自它颁布实施以来国内外好评如潮，但因其是我国首部地方性行政程序法规，其存在的缺陷与不足是无法避免的，笔者拟从程序性角度对《规定》存在的缺陷进行分析，以期我国在行政程序立法工作中尽量避免类似问题的出现。
1 《湖南省行政程序规定》的程序性缺陷
法律程序的“程序性”是湖南师范大学黄捷教授在他的一篇文章《论审判行为的程序性和科学性》中提出的概念，是指法律程序的程序性强弱和多少的问题。[1]笔者比较赞同黄教授的观点，本文首先从程序性的密度和韧度两个角度来分析其缺陷。
1.1 从程序性的密度角度考量
程序性密度是指开展特定社会活动获得公正与效益目标所需的程序规则与实际存在的程序规则数目之间的比值。[2]《规定》在内容上表现为程序实际需求的数量和实际存在的比值不合理。《规定》的程序性缺陷主要体现在如下几个方面：
1.1.1 行政立法听证程序缺位
《规定》中提到了两种行政行为必须举行听证，即行政决策听证和行政执法听证，但行政立法是否需要吸纳公众的意见，如果需要那要不要举行行政立法听证，该《规定》对此并无提及。立法公正是法律正义实现的前提和基础，而行政立法听证制度正是一种用以实现实质正义的公正的程序措施。行政立法活动如果欠缺听证程序，不吸纳公众意见则容易导致行政立法机关在行政立法活动中无所顾忌。许多国家都制定了行政立法听证制度。如德国《行政程序法》第28条“对当事人之听证”确立了听证一般原则，并且规定了行政立法听证的适用范围等。美国1946年通过的《联邦行政程序法》第553条对于行政立法听证的适用范围和方式做了明确的规定。从程序性的密度角度来进行分析，这里实际需要的听证程序应包括行政决策听证、行政执法听证和行政立法听证，但《规定》实际只提出了决策听证和执法听证，实际需要的程序明显少于实际存在的程序，程序性的不足可见一斑。
1.1.2 重复性规定多，突破性规定少
石柏林等人在分析、研究《规定》时指出其与其它行政立法条例存在诸多重复性的地方，如规定中“关于限时办结制度中的期限规定，是将《行政许可法》的第42、43条整合而来。第65条关于行政机关对当事人提出的申请所作的分别处理，与《行政许可法》第32条的规定几乎是重复的”，[3]究其原因主要在于下位法法律效力必须服从于上位法，在此情况下，《规定》必须遵守上位法已经作出的规定，故很难突破上位法的规定制定新的条规，从密度角度来考量则是实际存在的程序数量多于其内在需求，所以也存在着程序性的不足。
1.1.3 行政行为欠缺经济保障
行政立法通常以维护民主、公平，保障人民群众的合法利益或规范政府的行政行为以达到高效率的实现为其基本诉求，因此，经济因素在行政法律制度设计中，往往很容易被忽略。但政府机关因经费的不足而导致的相互推诿、办事拖拉等问题普遍存在，如果将经济因素考量纳入立法框架往往能够“填补制度操作中的一些漏洞”，[4]有利于行政程序制度实施。然而《规定》并没有吸取先进的经验将经济因素纳入设计中，而经济因素方面的程序保障之缺位也是其存在的程序性缺陷之一。
1.2 从程序性的韧度角度来考量
韧度问题实质即质量问题，指的是程序自身的“合理”度和整体对外关系。从《规定》自身的合理度和整体对外关系出发研究，会发现主要是由于以下几个方面存在的缺陷和不足导致其整体质量不高，有待提升。
1.2.1 内容规定略显粗糙，操作性差
《规定》在立法的过程中力求解决地方行政中亟待解决的实际问题，其可操作性较之其他行政法规已经有所改观，但有些规定仍然显得粗糙。《规定》提出，行政机关在行政执法过程中应当履行告知义务，对行政执法的告知应采用书面形式。但这种告知需不需要在指定的时间内送达行政相对人本人，如果没有在规定的时间送达其行政执法是否有效，《规定》并未提及。凤凰山庄状告长沙市市政府一案即因为执法程序中对告知权的书面传达未按照规定时间送到，其效力问题发生歧义，最终导致长沙市市政府败诉。如果在《规定》中对逾期未送达，执法行为仍有效或无效作出明确的规定，即可规范政府的行政执法，保障此案例中的相对人的权益。再如《规定》对听证主持人任职资格的规定。众所周知，听证会主持人对行政听证程序的影响是相当大的。对行政听证主持人资格国外予以了严格的规定，有的国家甚至规定主持人必须为“相应的行政长官”。 [5]而《规定》第一百三十一条并没有明确规定听证主持人的任职资格。笔者认为听证主持人除了应具有相应的法律知识和专业知识并经过统一组织培训外，听证主持人还应具备一定的主持艺术及技巧，并且听证主持人应当是非行政主体中非参与案件调查取证的人员或单位，听证主持人应介于行政和司法之间，其地位应具备一定的独立性。但《规定》中并未对听证主持人的任职资格有详尽的规定。这些方面的欠缺也是该《规定》程序性韧度不够的体现。
1.2.2 重大行政决策风险评估和纠错机制缺位
《规定》中对重大行政决策规定了调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究等五个必经程序，但随着经济社会的发展，政府所作出的行政决策涉及的范围和金额越来越大，在片面追求政绩的过程中不排除决策者出现盲目决策和草率决策的行为，决策者最初的出发点可能是好的，但有时也带来一些意想不到的负面效果，当然其中也有可能存在决策腐败。往往一些投资几个亿的工程半途而废，造成了社会资源的极度浪费;还有可能因决策失误导致各种事故灾难，造成人员伤亡、环境污染、生态破坏等，决策失误造成的后果相当严重。行政决策风险评估机制即是对重大行政决策行为进行事前监督，将决策风险降低到最低限度。并且失误一旦造成后怎样来化解该种行为造成的巨大经济损失和挽回社会影响，同样需要建立重大行政决策纠错机制来规避风险，但《规定》对此并无提及。所以从程序性韧度角度来考量，重大行政决策程序也明显存在着程序性的不足。
1.2.3 行政程序監督欠缺司法保障
《规定》在具体条文中极少运用“司法”二字，体现不了司法审查保障。仅有的两处也不能体现其与司法程序、行政程序之间相互制约、相互衔接的实质关系，只是蜻蜓点水式的提到需要接受司法监督，但如何监督，怎样监督并没有实质性的程序和相关的办法措施规定。这主要是受到了上位法的限制。我国《行政诉讼法》第十一条规定“地方政府规章无权扩大行政诉讼的受案范围，只有法律和法规才能扩大。”[6]所以《规定》只能回避司法审查制度，这次地方性立法也使行政监督欠缺司法保障成为了其最大的遗憾。欠缺司法的强制性保障，无论是《规定》中规定的行政公开，还是公众参与或与此相关的新型行政程序规则体系，行政系统内部的传统因素都能使其被消灭于无形。中国目前行政责任追究制度也不够完善，当行政主体在执法过程中违反法定程序时，由于欠缺行政体系之外的司法权的介入，行政内部的问责也只是流于形式，责任追究效用也很难发挥作用。仅这点而言，《规定》的质量有待提高。
2 《湖南省行政程序规定》的程序性缺陷原因分析
《规定》对我国的程序法治建设和行政法学研究都具有重大指导意义。因此，研究其程序性缺陷存在的原因是十分必要的。笔者拟从如下几个方面来进行分析：
2.1 缺少程序法治意识
受传统专制集权思想的影响，人们对行政行为的内容、结果较重视，对造成这个结果的“过程”(即程序)是否合理合法并不在意。传统的行政程序不具有制约政府行政行为、保障行政相对人权益的功能，因此，行政机关在执行公务过程中若违反了程序，在程序救济权没有确立的情况下，受害者一方面欠缺程序法治的意识，逆来顺受;另一方面因无法可依没法追究行政机关的违法责任，只能忍气吞声。行政机关及其工作人员违反行政程序法规的行为一方面没有引起全社会的重视，另一方面更没有形成法律追究责任的强大社会压力和司法监督以及惩戒机制，由此阻碍了我国行政管理活动的发展。在此种因素的影响下，湖南省在制定《规定》的过程中势必考虑欠缺周全，导致本该制定出的相关程序却没有制定出来，或者有关程序制定出来了，但内容不够具体全面(如听证制度)，导致《规定》存在程序性密度的缺陷。
2.2 缺少上位法的支持
《规定》作为我国首部行政程序性规范，其效力范围有限，仅仅针对湖南省一般行政行为。对其它的特殊行政行为、特殊程序、抽象行政行为等行为方面缺少制度建设和规范。一部完善的全国统一性的行政程序法对地方各地的程序性操作能提供更加规范的监督指导作用。目前由于缺少上位法的支持和监督、指导，造成其在执行过程中“无法可依”、“无章可循”，也不能更好的克服自身的不足和缺陷，造成即使是有问题也没有具体的解决办法。当《规定》与其它法律法规存在冲突和矛盾时，只能选择回避，无法对行政行为进行规范和监督。西方国家制定行政程序法时会针对程序性问题制定明细操作手册，对具体程序问题提供支持和监督。而《规定》因缺乏上位法的支持导致其制定过程中要么程序性规定缺乏，要么重复啰嗦。
2.3 缺少配套保障制度
《规定》作为一部行政程序规定，旨在规范政府行政行为，完善政府职能，提高行政效率。作为我国法律体制中的一部分，与其他法律、法规相辅相成，共同为“法治”社会服务。但是《规定》因系我国行政程序法规的首创，没有其他相配套的制度机制辅助和支持。如《规定》中对行政行为实际操作过程中存在的程序性问题，没有配套的分类管理细则，导致《规定》实际中缺少操作性。又如《规定》中对政府文件管理提出要求，但是没有指定配套的具体的管理办法，这势必导致程序执行和操作与设计目标有差距。再者《规定》要求政府信息公开化，但是没有一个相配套的信息公开的办法或规定。由于缺少相配套的机制或制度建设，《规定》的程序性质量并不高，导致其在实际工作过程中可操作性降低。
参考文献：
[1]黄捷.《论审判行为的程序性和科学化》[J].政法论丛，2010.
[2]黄捷，刘晓广，杨立云等著.《法律程序关系论》[M].湖南师范大学出版社，2009，18-21.
[3]石柏林，吴杰勇.试析《湖南省行政程序规定》[J].长沙理工大学学报(社会科学版)，2008.
[4][美]欧内斯特.盖尔霍恩.行政法和行政程序概要[M].北京:中国社会科学出版社，1996.
[5]《中华人民共和国行政诉讼法》[M].中国法制出版社，2001.
作者：陈立平