税收社会职能分析论文

摘要：基层政府的社会管理职能往往被经济管理职能冲淡或挤压，基层政府管控的施政理念和强制性的管理模式不能适应现代社会管理的要求，社会管理方面的职责划分不清以及评价体系的不完善，使基层政府缺乏履行社会管理职责的内在动力。基层政府社会管理创新的方向和路径，应由经济建设为主转变到公共服务为主，要重塑重在民生的施政理念，社会管理的手段应从单方强制转变为社会协商。今天小编为大家精心挑选了关于《税收社会职能分析论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

税收社会职能分析论文 篇1：

论商品税税收职能的限定

[摘要]商品税的税收职能涉及了财政收入职能、社会政策职能和经济调控职能，其中，财政收入职能应当是目前主要的职能，社会政策职能和经济调控职能都应当加以限定。最适商品课税理论和商品税的税收中性与税收调控的研究在理论上为这种税收职能的限定提供了依据。而在实践中贯彻政策目标的阶段性原则和税收职能的分工原则也有利于商品税税收职能的合理限定。

[关键词]商品税；税收职能；限定

依据税收学的理论，税收的职能可以分为三类，即：财政收入职能、社会政策职能和经济调控职能。商品税作为一个重要的税种，其税收职能涉及到上述三个领域，但在不同的税收职能间有所侧重。包括我国在内的众多的发展中国家，商品税是形成财政收入最多的一个税种，同时由于商品税自身的性质，在发挥其他两类税收职能的时候容易造成效率的损失。因此，在我国商品税的税收职能中财政收入职能是应当被强调的，而其他两类职能应当受到较强的限制。如果过分强调“税收杠杆”的作用，会使得商品税应当被限制的职能没有受到合理的限制，而另—方面，如果单纯从经典的税收中性理念出发，将商品税的社会政策职能与经济调控职能的发挥看成在任何条件下都是有损效率的，也是有所偏颇的。

在此，笔者力图通过对商品税的理论与实践的分析，对商品税税收职能的发挥作出一个合理的限定，这个限定考虑的是对社会政策职能和经济调控职能的限定。这个限定与经典的税收理论的限定存在着一定的差异，同时又与实践中存在的某些过分强调税收杠杆的观念不同。

一、商品税税收职能的定位

在商品税税收职能定位的问题上，与之密切相关的理论分析包括两类，一类是最适商品课税理论，另一类是关于商品税的税收中性与税收调控的研究，这两类理论分析分别是最适课税理论和税收中性与税收调控理论在商品税领域的具体化，二者之间是有联系的。笔者以为，前者与商品税社会政策职能的限定密切相关，而后者与商品税经济调控职能的限定密切相关。按照这两类理论的分析，出于效率方面的原因，商品税的社会政策职能和经济调控职能都应当受到严格的限制，仅在有限的领域内发挥作用，主要包括以下两个方面：第一，在社会政策领域，虽然通过税收实现的再分配主要依靠的是所得税，但是商品税通过消费领域对收入的调节作用仍然在一定程度上发挥作用；第二，在经济调控领域，商品税依然被作为促进经济发展、解决经济领域中某些问题的有效手段而加以使用，能起到比其他调控手段更好的作用。

因此，商品税税收职能的合理定位是：在充分发挥财政收入职能的同时，社会政策职能和经济调控职能应当被限制在一个比较小的范围内，而这个范围应当是商品税的社会政策职能和经济调控职能可以发挥其独到作用的范围。

二、最适商品课税理论与商品税税收职能的限定

(一)最适商品课税理论的主要研究内容

最适商品课税理论，是最优税理论在商品税领域的运用，是从微观的角度，在分析了商品税与价格之间的关系、商品税税收负担归宿问题后针对商品税的效率与公平问题提出的商品税税制设计方面的指导思想。

英国经济学家拉姆斯首先对最适商品课税理论进行了讨论，这一问题的核心是如何在税收收入既定的条件下做到对商品和劳务进行课税造成的超额负担最小化。所谓的税收超额负担理论的基本思路是：除了一次性总付税以外，任何其他的税收都会通过将消费者的资源转移至政府和通过提高消费品的价格，即课税商品相对于非课税商品的价格来影响消费者的福利。前者属于直接影响，因此只产生收入效应，后者属于间接影响，产生收入效应和替代相应。由于替代效应的存在，消费者的福利下降超过了纳税引起的收入减少，从而导致效率损失，被称为税收的超额负担。拉姆斯的研究后来被戴尔蒙德和米尔利斯(1971)和桑德莫(1976)等人归结为比例性命题和逆弹性命题。其中，比例性命题指最适商品税的税收体系中税率的确定应当使各种商品的需求量下降的百分比近似相等，而逆弹性命题是指最适商品税的税收体系中税率应当与需求弹性呈反比例关系。最适商品课税理论的研究对于商品税制的优化提出了极富意义的思路，提醒我们在征收商品税时应当注意效率损失问题。但是，其结论难以在实践中直接加以采用，主要的原因是：第一，结论的得出是建立在一系列假定的基础之上的，现实情况并非完全与之相符；第二，难以对所有商品的需求弹性准确测定；第三，上述结论的适用同税收的公平原则存在着明显的冲突。

(二)最适商品课税理论与商品税税收职能的限定

现实的商品税税制设计过程中，从最适商品课税角度考虑，对于商品税税收职能的限制需要注意一个重要问题：对流通中的商品普遍课税和对部分商品课税何者更为合适，以及统一的税率和差别税率何者更为合适的问题。根据传统税收理论，在税收收入一定的情况下，以均等税率对流通中的商品普遍课税比征收选择性商品税造成的效率损失更小。这是因为，以较低的均等税率对所有商品课税不会影响到商品之间的相对价格，因此，这种税虽然使消费者可以购买的商品数量有所减少，但一般不会影响消费者在商品之间作出的选择，也就是说，以均等税率对商品普遍课税只会产生收入效应，而不会产生替代效应。而如果是征收选择性商品税，必然会改变商品之间的比价关系，在减少消费者收入的同时也会改变消费者对于商品的选择，从而既产生收入效应，又产生替代效应。因此，在税收收入一定的情况下，税率均等的一般商品税优于选择性商品税。

对于这一结论还有另外一种证明的方法，即假设对某种商品征收的商品税税率为t，此时，如果将税率降低到t/2，则税率的降低为一半，而税收收入的降低则少于一半，税收超额负担却降低了3/4，由此可见，为了筹集等量的税收收入，对所有商品以相同较低的税率征收商品税比征收选择性商品税造成的税收超额负担小，因而优于选择性商品税。

通过以上的分析不难发现，就整体而言商品税应当被设计成一种普遍征收的税收，而且是税率较为统一的税收，由此，商品税的社会政策职能应当受到较大的限制。

然而，上述的传统分析并没有考虑到对于不同的商品，其需求价格弹性是不同的。按照统一的税率对所有商品课税，使价格等比例地发生变动，但是，由于不同的商品其需求的价格弹性不同，因此商品需求的数量的变化并不相同，需求价格弹性大的商品在价格变化后发生的需求量的变化幅度较大，而需求价格弹性小的商品在价格变化后发生的需求量的变化幅度较小，因此，商品税的扭曲效应依然会出现。基于上述的原因，拉姆斯提出了弹性反比法则，主张对于需求价格弹性高的商品以较低的税率课征

商品税，而对于需求价格弹性低的商品以较高的税率课征商品税。拉姆斯的弹性反比法则在理论上为人们所广泛认同，然而在实践中，弹性反比法则的实施离不开商品的需求价格弹性的数据，但商品的需求价格弹性是在现实的经济生活中难以准确测度的，而对所有商品(或所有课征商品税的商品)的需求价格弹性进行测度在实践中更是难以做到。

由此可见，在考虑不同商品需求价格弹性不同的情况下，普遍征收而税率统一的商品税依然存在效率的损失，笔者以为可以从另一个方面来这样理解：这种从整体意义上定义的普遍而税率统一的商品税并非绝对不存在效率的损失，因此，商品税的普遍征收与税率统一仅具有指导性的意义，并非绝对。实践中，最适课税理论的指导意义在一定程度上得以体现，商品税被进一步划分成若干个税种，如增值税、关税、消费税等，其中包括了普遍性征收的税种，也包括了选择性征收的税种，有的税种适用的税率较为简单，而有的则较为复杂。

在征收一般税所存在的问题方面，除了并非真正不存在效率损失外还有一个重要的问题是效率与公平的权衡。弹性反比法则的实施也会导致对一些生活必需品课征税率较高的商品税，而对某些高档商品课征税率较低的商品税，这有悖于税收的公平原则。因此，尽管与税收效率存在着一定的冲突，对于生活必需品还是应当以较低的税率课税，甚至于不课税。这是商品税发挥社会政策职能的一个体现。

然而，在现实中一些特定的场合，依据弹性反比法则制定商品税税收政策恰恰可以同时满足效率与公平的要求，这种同时满足并非通常所说的“兼顾”。我国学者岳树民认为：弹性反比法则虽然在实践中难以实施，但它却说明了在一定条件下差别税率是有效率的，这为差别税率的设计提供了理论依据。事实上，在现实生活中出现了高收入人群某些相对较为固定的消费领域和范围，这些消费往往是高收入者身份、地位等的一种外在表现，是其消费中的“必需品”，价格在一定幅度内的变化，并不会影响其消费的数量，而低收入者则极少消费。因此，对这些消费品可以根据弹性反比法则的要求设计税率，即对这些高收入者消费的“生活必需品”征高税。笔者赞同这种看法，弹性反比法则在上述范围内指导商品税课征实践是有积极意义的，这与“弹性反比法则与公平存在冲突”的基本判断并不矛盾，因为二者涉及的范围有着显著的不同，前者是从一般意义上说的，而后者涉及的是特殊的领域。依据弹性反比法则对高收入人群的生活必需品以较高的税率课税不但可以实现商品税的税收收入职能，而且可以实现商品税的社会政策职能，且这种社会政策职能的实现与效率目标之间并不存在冲突。虽然商品税的社会政策职能整体上应当被限定，但在这种比较特殊的情况下还是值得肯定的。

从以上的分析中我们可以发现，最适商品课税领域的研究经历了一个单纯从效率角度出发加以研究到效率与公平权衡的过程。由此可见，税收理论的研究应当是将现实的目标加以权衡，而不是从单纯的理念出发。同时，税收学领域中的一些理念是基于经济学领域的一些理念的，而这些理念往往又是建立在一些假定的基础之上，这些假定在设定的时候往往是为了抽象出所研究问题的主要方面，因此在一定程度上与现实的情况相符，但是，从另一个方面来看，这种相符是大致的而不是完全的。因此，如果将基于严格假定得出的结论在任何场合都奉为圭臬则往往会与现实发生冲突，即使是单纯从效率的角度出发进行考虑也是如此。因此，对商品税税收职能加以限定不应当将相关的理论，特别是最适商品课税理论的一般研究过分地理念化。尽管效率与公平之间的替代关系毋庸置疑，但在某些场合确实可以在促进公平的同时实现效率。

三、税收中性、税收调控的理论与商品税税收职能的限定

(一)税收中性、税收调控理论

税收中性，指“国家在课税时，除了纳税人负担税收外，不能因课税而扭曲市场经济条件下资源的有效配置。即从保证经济增长与发展的角度考虑税收与经济效率之间的相互关系，做到既要课税，同时又要使社会资源得到有效利用。”

税收调控“是国家凭借政治权力，在利用税收参与国民收入分配的过程中，通过征税与不征税及多征税与少征税等方式来改变社会成员的物质利益，以鼓励或限制、维持其所从事的社会经济活动，使之按预定方向与规模发生变化的行为。”

税收中性与税收调控之间的关系是：一方面，二者在理论上有各自的作用领域，分别是市场有效和市场失效的领域；另一方面，将二者付诸实践，相互之间还是存在一定的冲突而需要加以权衡，因为现实当中的情形并非如理论上那样容易区分。

(二)税收中性、税收调控与商品税税收职能的限定

商品税属于间接税，与属于直接税的所得税相比较，所得税更符合税收中性的思想，因为从理论上讲，所得税改变的是私人的预算线，而不是商品之间的比价关系，因此，主要产生收入效应而基本不产生替代效应，而有差别的商品税则有可能产生较强的替代效应，造成效率损失，因此，商品税虽然可以在发挥财政收入职能的同时在二定程度上发挥经济调控职能，但这种职能的发挥也应当受到严格的限定，使其在一定程度上符合税收中性的要求。

对于商品税而言，符合税收中性的要求主要包括以下几个方面：第一，普遍征收的税收税率应当尽量统一。这里所说的税率尽量统一是相对的，包括税率的档次不应当过多和最高税率与最低税率之间的差距不应当过大。普遍征收的增值税和进口关税，其税基涉及到的商品种类繁多，通常都囊括了一个国家中生产和消费的商品的大部分，如果这些税种的税率档次过多，或者差距过大，容易对商品之间的比价关系产生较大的干扰，严重影响市场对资源配置的基础性作用和消费者从消费中获取的福利。第二，选择性征收的税收税基应当较窄，且税率一般不应过高。选择性征收的税收，如消费税等，属于非中性税收，虽然有征收的合理性，但如果税基过宽、税率过高则同样会对商品之间的比价关系产生较大的干扰，严重影响市场对资源配置的基础性作用，而其对于消费的调控也会矫枉过正，影响消费者的福利。第三，严格控制税收减免和优惠。过多过滥的税收优惠必然会影响基本税制中出于税收中性的考虑所做的安排，造成过多的超额负担。

在通过经济调控职能的发挥促进经济发展方面，主要的税收工具应当是企业所得税而非商品税，但是商品税领域内还是存在着一些相关的措施。在一些经济领域中，商品税的经济调控职能确实可以较好地解决某些经济领域中的问题。例如，降低、甚至于取消一些高污染产品的出口退税可以较好地遏制那些只顾个体经济利益、不顾环境影响的经济行为，从而提高经济增长的质量。

这些措施在一定程度上促进了政策目标的实现，应当注意的是，商品税的实施同企业所得税相比，原则性更强而灵活性较小，因此，不应过分频繁

地通过商品税的变动来进行相关的调控，但这不包括按照既定的时间表进行的分阶段的税率调整。同时，商品税内部不同的税种其变动的频度在原则上也不应当相同，如增值税一类的税收大幅度改变的情况很少发生，而进口关税中有些税收本身就是以年度为单位执行的，因此，在不同的调控手段都可以达到调控目标的情况下，应当尽可能地通过那些灵活性强的税收来进行调节。

对于商品税税收职能的限定既要坚持税收中性的指导思想，又要重视税收调控的作用，在税收中性与税收调控二者之间应当更加强调税收中性。其内涵是：在通过商品税取得税收收入的时候要尽量避免因为对价格形成机制造成不必要的影响而扭曲市场对于资源的配置，造成税收的超额负担。同时，对于市场失灵的部分和某些社会目标，要通过不同调控手段作用的比较，包括税收调控以外的手段和其他税种的税收调控的比较，确定是否以商品税中的某一个或某些税种来进行调控，对于应当运用这些种类的税进行税收调控的，要注意其作用的机制可能对商品税体系中的其他部分造成的影响，对下列可能存在的问题进行深入的分析：(1)是否因为这些措施的采用对商品税作用的其他部分产生不利的影响。(2)是否会因为商品税体系中其他部分的作用而使调控的措施失去作用或者使其实际效果被显著抵消。

四、税收职能限定的实践

除了理论上的分析之外，在实践过程中，通过一些实践性原则，主要是政策目标的阶段性原则和税收职能的分工原则的贯彻使得商品税财政收入以外的职能的发挥被限制在一个更加合理的范围之内。

(一)政策目标的阶段性原则

这里所说的阶段性是指在运用商品税发挥社会政策职能和经济调控职能的过程中，不应将其视为简单的从一种状态到另一种状态的变动，而应当将其视为一个动态的过程。一个国家在经济发展过程中，通过商品税制度上的设计与变更来实现某些政策目标的做法往往具有比较强的阶段性，相对于商品税在实现财政收入方面的长期占有的首要地位，这种政策目标的阶段性往往要强得多。

遵守政策目标的阶段性原则，要注重每一个时间跨度较短阶段的实际情况，而这样做的目的恰恰是为了实现长期的稳定发展。在生产领域不能通过相关的税收政策谋求较短时间内不切实际的生产结构升级和出口产品的结构升级，这样做即使在较短的时间内可以维持，但一段时间之后必然会致使经济发展陷入困境。在消费领域，应当根据具体的消费水平来进行调节，如果消费水平提高后营业税和消费税的征收没有适应这种变化，则可能阻碍消费的增长，而消费增长受到制约则可以反过来制约生产的发展。同时，在资源和环境约束日益明显的情况下，贯彻政策目标的阶段性原则应当做到果断放弃那些不利于长远发展的而只能获得短期利益的做法。通过阶段性原则的贯彻，使得商品税在实现社会政策职能和经济调控职能方面的具体措施及时调整，避免不切实际的税收政策或税收政策落后于经济领域中的现状所造成的损失。

(二)税收职能的分工原则

在商品税中，由于各个税种的税收在微观层面上都是通过价格机制发挥作用的，因此，对于同一种商品的调节可能在从生产到消费的不同环节上都可以实现，但是，由于在不同的环节通过不同税种进行调节有可能是不相同的，因此，在进行这种调节作用时要考虑到是否会产生其他方面的不利影响，即在商品税内部，要通过作用机制的比较分析来确定何种税收适合于实现何种税收职能，以及是否需要通过不同的税种实现相同的税收职能，并以此为基础实现不同税种之间的合理有效的分工。

通过商品税中不同税种税收职能的分工，可以有效地克制过分强调税收杠杆的倾向，使商品税体系在结构上更为简化，使其对经济效率的影响更小，同时，也能够使保留下来的商品税税收制度更具效率，将商品税在形成税收收入方面之外的其他职能限定在合理的范围之内。

五、结论

商品税作为包括我国在内的众多的发展中国家的主体税种，在发挥税收的财政收入职能的同时仍在相当程度上发挥着社会政策职能和经济调控职能。社会政策职能的发挥在理论上的存在，可以分为两个方面，即—方面在某些情况下可以通过社会政策职能的发挥同时促进效率与公平，另一方面在某些情况下尽管社会政策职能的发挥会造成效率损失，但出于促进社会公平的考虑仍然应当加以实施。经济调控职能的发挥存在的原因则在于商品税的这种调控职能的发挥在一些条件下有其独到之处。但是，出于效率方面的考虑，必须对商品税的社会政策职能和经济调控职能进行严格的限定。对于商品税税收职能的限定，不是单纯在理论上进行税收职能范围的限定，而是在限定范围的同时通过某些实践措施使其社会政策职能和经济调控职能得以有效发挥而效率损失较小。

[责任编辑　张桂霞]

作者：赵　杰

税收社会职能分析论文 篇2：

基层政府社会管理存在的问题、创新的方向和路径

摘 要：基层政府的社会管理职能往往被经济管理职能冲淡或挤压，基层政府管控的施政理念和强制性的管理模式不能适应现代社会管理的要求，社会管理方面的职责划分不清以及评价体系的不完善，使基层政府缺乏履行社会管理职责的内在动力。基层政府社会管理创新的方向和路径，应由经济建设为主转变到公共服务为主，要重塑重在民生的施政理念，社会管理的手段应从单方强制转变为社会协商。

关键词：基层政府；社会管理；创新；路径

一、问题的提出

党的十八大报告指出“社会建设要在改善民生与创新社会管理的进程中实现。”创新社会管理是关系着社会建设实现的重大问题。基层社会是全社会的基础，基层是社会管理的关口，基层社会管理的好坏，决定着整个社会管理的好坏。基层社会管理的创新，关系着整个社会建设的实现。在基层社会管理中，基层政府是十分重要的主體，是基层社会问题最直接的面对者和应对者。面对和应对各种基层社会问题，也就成为了基层政府社会管理的主要内容。基层政府在社会管理中存在哪些问题，基层政府社会管理创新的方向和路径在哪里？本文拟透过基层政府社会管理中存在的问题，进而对基层政府社会管理创新的方向和路径进行分析。

二、基层政府社会管理存在的问题

（一）基层政府的社会管理职能往往被经济管理职能冲淡或挤压，没有被提到应有的高度

一般来说，政府的职能包括政治统治职能、经济管理职能、社会管理职能。在计划经济时代，政治统治职能、经济管理职能是最突出的政府职能，基层政府主也是在这两项职能中发挥其作用，社会管理职能往往被忽略或被融入这两项职能当中。改期开放以来，基层政府的政治统治职能慢慢淡化，但随之而来的是“以经济建设为中心”，经济管理的职能成为了基层政府的主要职能，“经济建设型政府”成为了多数基层政府的基本定位。基层政府更多关注的是国内生产总值、财政税收、招商引资、征地拆迁等。在统筹经济社会发展，推进社会事业进步，保障和改善民生，提高人民生活质量等方面，基层政府明显热情不高。基层政府的主要精力还没有用到社会事业发展和社会公共服务方面。为顺应社会发展的需求，在客观上，基层政府社会管理的职能已被提到与经济管理职能相同，甚至更为重要的位置。目前基层政府社会管理的职能仍时时被经济管理职能冲淡或挤压，不得不说是基层社会管理中存在的最大问题。

（二）基层政府的施政理念不能有效回应社会需求和公民的诉求

基层政府施政理念中管控理念根深蒂固。在管控优先的施政理念下，基层政府不断强化自我的作用，把提供公共服务，回应社会需求，回应公民诉求等，当作社会管理的手段。在社会管理中，基层政府更倾向于将秩序稳定放在第一位考虑，将秩序稳定作为终极管理目标，其他都是手段，提供公共服务、回应社会需求、回应公民诉求都是手段之一。其表现就是，提供公共服务不是出于公众利益考虑，不是出于实现公众社会权利的要求，而是通过服务、回应以安抚公众，进而达到政府界定的秩序稳定。这种管控型的施政理念，不能有效回应日益强烈的社会需求和公民诉求，而有效回应这种日益强烈的社会需求和公民诉求，恰恰就是政府发挥社会管理职能的主要内容。重管控轻服务，重秩序轻回应，已经与现代政府主要提供公共服务的施政理念格格不入了，更无法解决基层社会管理中存在的深层次的问题。

（三）基层政府的行为受制于传统行政模式的制约

传统的行政管理，主是要依靠自上而下的管制模式，采用行政干预和经济处罚等手段，依靠强制力完成行政管理的目标。这种传统的行政管理模式，是建立在政府拥有绝对权威的基础之上的，它突出政府的权威与管理对象的从属性，依靠的是行政权力的强制性。同时它又是具有对抗性的，不服从的管理对象，是要受到法律制裁的。总之，这种模式突出了政府的权威，重在强制性的服从，它使基层政府习惯于运用行政强制和经济处罚等手段管理社会公共事务。它忽视了社会公众对公共事务的参与，以及社会公众的需要，忽视了社会公众对政府管理行为的监督。随着法治的推进，公民法律意识的增强，基层政府强制性实行社会管理的行为，越来越遭到社会公众的抵触，基层社会管理中的对抗性越来越强。这种强制性的管理模式，与现阶段社会的发展已经很不相适应，在实际操作中只能解决一些应急性的社会事务，无法从源头上根本解决社会管理中深层次的突出问题。

（四）基层政府在社会管理体制上职责不清的问题依然严重

一是中央与基层社会管理的职责还没有形成明确的分工，基层政府应在多大的范围内做哪些社会管理的工作往往不是很清析。二是目前基层政府没有公共资源支出的职能和职责，但化解矛盾，协调关系，维护稳定等责任大但绩效不明显的职责越来越多，造成基层政府责任大而权力小、权利少，履行社会管理的职责是迫不得已。于是基层政府多把“保平安”作为社会管理的唯一目标，真正全面履行社会管理职责的意愿不足。三是政事不分。一些本应作为营利性的市场主体存在的经营性机构，仍存在于事业单位之中，一些承担社会公共利益职能的事业单位，却按企业化的方向转制或被推向市场。

（五）缺乏一套对基层政府社会管理工作进行科学评价的体系

评价体系是指挥棒，对任何一项工作而言，其承担者都期望得到好的评价。对基层社会管理工作而言，其承担者即基层政府，当然也期望得到好的评价，特别是上级政府好的评价。所以，上级政府对基层政府社会管理工作的评价，对基层政府而言，其意义是不言自明的。在日益重视绩效管理的现代政府体系中，对基层政府社会管理工作的评价不应是空白地带。目前，虽然基层政府承担了众多的社会管理事务，但在对基层政府的综合评价体系中，还是侧重于经济建设领域，远没有体现出社会管理工作应有的地位，相关的评价标准也没有完善，这也是基层政府履行社会管理职能动力不足、热情不高的重要原因。

三、基层政府社会管理创新的方向和路径

通过以上分析，可以看出目前基层政府的社会管理职能往往被经济管理职能冲淡或挤压，基层政府管控的施政理念和强制性的管理模式不能适应现代社会管理的要求，社会管理方面的职责划分不清以及评价体系的不完善，使基层政府缺乏履行社会管理职责的内在动力。基层政府社会管理创新的方向和路径，应围绕如何解决这些问题而展开。

（一）实现基层政府以经济建设为主到公共服务为主的转变

提供社会公共服务是服务型政府的重要职责。我国的公共需求正处于由消费型向发展型升级的关键时期，人民群众快速增长的公共需求与基本公共服务供给不足之间的矛盾突出，成为当前人民群众最关心、最现实的利益问题。基层的就业压力与日俱增，社会保障不完善，收入差距继续拉大，社会事业的基础十分薄弱，基层公共卫生体系不健全，城乡发展不平衡，特别是基层中的农村社会事业十分落后。这种现象跟经济的发展水平非常不相称。根本原因是长期以来基层政府缺乏正确的社会管理理念，基层政府把过多的精力和财力放在经济建设上，在社会管理领域政府的精力和财力长期缺位。公共服务是现代政府治理的基本内涵。在市场经济条件下，政府通过提供公共服务，用以解决每一独立的市场主体所不能解决的公共问题，包括公共政策、公共设施、公共安全、公共卫生等，保证和维护正常的社会经济秩序，实现经济社会的发展协调。经济发展到现阶段，要求基层政府提供更多公共服务的社会需求日益强烈，如果基层政府还把主要精力和财力用在经济建设上，而不是用在提供公共服务上，不但不能推动社会的继续进步，以前取得的经济建设的成果都有可能毁于一旦。

（二）重塑重在民生的施政理念

社会管理的核心就是保障和改善民生。基层政府要抛弃管控的施政理念，转变为重在民生的理念。要紧紧围绕统筹经济社会发展，努力改善民生，把关注民生、保障民生、发展民生，促进人的全面发展和社会的进步作为基层政府工作的根本出发点和落脚点。要提高基层政府对社会需求和公民诉求的回应性，通过有效回应基层社会的需求和广大人民群众的诉求，把基层政府的主要工作落实到民生领域。要更加注重推动社会公平正义，没有公平正义，就没有道德底线，就有不满和冲突，每个人就都觉得是受害者，就没有合理的财富分配，也就没有真正的民生，可以说公平正义本身就是一个十分重大的民生。基层政府切实保障好、改善好民生，百业才会欣欣向荣，百姓才会安居乐业，社会才会和谐稳定。民生有了保障，社会稳定才会有根本的保障。

（三）改变社会管理的手段，从单方强制转变为社会协商

社会管理不能片面强调政府的单方强制，社会的广泛参与至关重要。通过政府和社会的合作和共治才能实现良好的社会管理。基层政府要鼓励和动员群众参与社会管理，要借助社会协商的方式进行社会管理。通过各种协商形式，基层政府与社会组织、利益代表可以及进行沟通、协调，及时妥善处理大量的日常矛盾和纠纷，特别是上访、信访等形式的劳资纠纷、拆迁纠纷等问题。即使处理一些危害公共利益的违法犯罪问题，必须采取刑事处罚或行政处罚措施，如果适当扩大社会公众的参与，如及时公布案情，组织旁听，组织听证等，也会比单纯的刑事或行政处罚更有社会效果。当参与社会政策的主体范围越广泛，社会政策就越可能符合社会公平和公正的原则，也就越能够达到解决社会问题、增进社会福祉的目的。

（四）结合各级政府社会管理职能分工，将社会发展纳入基层政府绩效评价体系

根据十八大的要求，首先要明确中央与地方政府在社会管理职能上的分工，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，理顺各级政府在社会管理职能上的分工，合理划分中央与地方的事权关系，理顺社会管理中的条块关系，实行合理的分权。坚持权利、义务、责任相统一的原则，依法规范政府内部和政府纵向间的职能和权限，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府社会管理体制。其次，要将社会发展纳入基层政府绩效评价体系。通过社会发展评价，衡量基层政府履行社会管理职能的成效，从而增强基层政府履行社会管理职能的内源性动力。社会发展评价指标应包括社会结构、生态环境、人文环境等指标，具体项目应包括社会保障、公共卫生、教育状况、环境治理等。

參考文献：

〔1〕岳经纶，邓智平.社会管理创新的理论与行动框架——以社会政策学为视角[J].探索与争论，2011（10）.

〔2〕麻宝斌，任晓春.从社会管理到社会治理：挑战与变革[J].学习与探索，2011（3）.

〔3〕曾正滋.社会管理创新：基于公共治理的分析[J].上海行政学院学报，2012（1）.

〔4〕李洁芳.地方政府社会管理模式创新初探[J].浙江社会科学，2006（3）.

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〔6〕潘小娟，白少飞.中国地方政府社会管理创新的理论思考[J].政治学研究，2009（2）.

〔7〕丁元竹.我国社会管理创新的重点与方向[J].开放导报，2010（4）.

（责任编辑 徐阳）

作者：黄军荣

税收社会职能分析论文 篇3：

论社会管理职能创新的制度重构

摘要：制度重构在社会管理职能创新中具有核心价值。社会管理制度变革的滞后是当前我国政府在社会管理职能创新实践中遭遇诸多障碍的重要根源之一。诸如格局固化、博弈失衡的社会管理利益障碍，主观随意、脱离实际的社会管理决策障碍，职责不清、权责脱节的社会管理组织障碍，观念滞后、能力不足的社会管理人员障碍，重管制控制、轻协调协商的社会管理方式障碍等。因此，推进社会管理职能创新，必须从制度设计原则、决策参与制度、组织保障制度、人员调配制度、动态协调制度、监督问责制度等方面重构社会管理制度体系。

关键词：社会管理；制度重构；实践障碍；政府职能转变

作者简介：程波辉，男，吉林大学行政学院博士研究生（长春130012）。

党的十八大报告指出：“改革开放是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路。要始终把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节……不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新以及其他各方面创新，不断推进我国社会主义制度自我完善和发展。”这一科学论断，在我们党的历史上把制度创新的地位和作用提升到了重要高度，标志着我们党在新的历史起点上对制度建设的新的自觉。社会管理创新，说到底是制度的变革与创新。制度创新在社会管理体系创新中居于核心地位。我国正在加快以机构改革和职能转变为重点的行政体制改革，强化和创新政府社会管理职能是其重要环节。然而，当前社会管理创新消极化、表层化、片面化等现象比较突出，管理创新方向迷失，严重影响社会管理绩效，破坏政府公信力，阻碍政府改革的进程。对此，理论界虽然从不同角度进行了反思和对策性研究，但在社会管理制度方面，已有研究明显不够甚至存在某种程度的缺失。而社会管理创新效果不佳或失效的一个重要根源，就在于社会管理制度滞后或偏失。因此，重构社会管理制度甚为迫切。

一、制度重构：社会管理职能创新的核心

所谓社会管理职能创新，是“政府在社会管理实践中，围绕社会管理的目标和任务，运用各种资源和力量对社会管理的理念、制度、机制、方法和手段等进行改革和创新”①。在社会管理职能创新中，制度重构具有关键性。制度具有规范、协调、激励、约束和承载等功能，社会管理的理念变革、机制调整、体制转型、方法改进等都必须以社会管理的制度改革与创新为依托和条件。“社会管理主体要实现对社会管理客体的管理，必须借助一定的社会管理制度和规则。”②因此，制度重构在社会管理职能创新中具有根本性、全局性和关键性的意义。新制度学派甚至认为，在社会变迁中起决定作用是制度变革而不是技术变革。“西方经济增长的主要原因在于人口对稀缺资源赋予的压力增加时，那些支配产权的规则的制度发生了变迁”③，“观念和意识形态是重要的，而制度在决定其重要的程度方面发挥着主要作用”④。制度重构实质解决的是社会管理规范化、法制化和程序化的问题。

当前，我国出现的各类社会问题得不到解决或者只得到暂时解决，各类社会矛盾得不到化解或者只得到部分化解，在很大程度上都源于政府社会管理的制度化水平太低，很多社会问题没有从制度上进行根本解决。⑤如各地校车屡屡出事事件，其背后是长期以来校园安全的制度性缺失和地方政府财政支出制度的不公正以及有关部门行政监管不力。一些审批制度因设计过于复杂，前置条件过多且累赘，使公众办事成本增加。还有一些制度不规范、不合理、不透明，使管理者要么无所适从，要么机械执行，从而引发管理者与被管理者之间的人际冲突。在社会管理职能创新中，制度变革的缺乏导致管理创新表层化现象十分突出，一些地方甚至出现借社会管理创新之名行延伸行政组织体系之实的问题。比如在基层“网格化管理”的创新中，有的地方完全违背了社会管理的价值目标和管理创新的价值取向，在网格化管理实施过程中变相延长行政管理、增加行政编制、扩大行政人员。⑥因此，推进基层社会治理创新必须以管理制度的深层变革为依托，制度重构在社会管理职能创新中具有核心地位和重要价值，是实现社会管理职能创新的根本保障。

二、社会管理职能创新的主要障碍及制度归因分析

当前，我国社会管理职能创新在一些地方取得阶段性成绩的同时，也遭遇诸多障碍。这些障碍，主要归因于社会管理制度滞后或偏失。

1.社会管理利益障碍：利益格局固化，博弈失衡

利益对社会管理职能创新具有重要的影响。胡锦涛同志曾强调，社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。因此，社会管理创新必须紧密结合实际，不断谋求公共利益的实现。然而，当前我国在取得政治、经济、文化等各项事业巨大进步的同时，“利益格局正在慢慢固化，既得利益群体的权利同时又受到各方面的保护”⑦，利益固化成为制约社会管理职能创新的根本障碍。利益格局固化不仅会使公众在参与社会管理过程中博弈失衡，产生挫折感和被剥夺感，使管理创新失去活力，而且会严重阻碍各领域的人员横向和纵向流动，导致整个社会发展失去动力。进一步而言，利益格局固化还会形成强者越强、弱者越弱的“两极分化”态势和格局，从而引发各类社会冲突和矛盾，影响社会和谐与稳定。从归因来看，社会管理职能创新过程中利益固化、博弈失衡的重要根源之一是管理制度的僵化、制度变革的滞后以及制度供给的失衡。这导致社会管理创新大都停留在表层，诸如管理方式的改变、管理技术的引进等，没有从根本制度改革上触及深层利益格局，传统社会管理体制保护下的既得利益者因而越发强势，相对被剥夺者不断增加。因此，社会管理职能创新必须从制度着手，扫除利益格局固化的根基。

2.社会管理决策障碍：主观随意，脱离实际

政府决策是社会管理活动得以开展的前提与基础，是影响和制约社会管理创新的一个核心变量。“决策不当是引发一些社会问题的重要因素。政府科学决策是体现人民当家作主、增进公民政治参与、强化社会管理源头治理的重要环节。”⑧事实表明，如果政府在社会管理创新过程中决策不科学、不可行，主观随意，脱离实际，或者缺乏民主程序，都会影响其管理过程的权威性和有效性。如有的领导人仅凭个人经验实行“拍脑袋”决策，搞“家长制”和“一言堂”，独断专横，使决策执行过程遭遇阻力甚至面临很高风险，最终酿成重大决策失误；有的地方政府片面追求“短期政绩”，许多公共决策及其实施劳民伤财甚至与民争利。当前在土地审批出让、城镇征地拆迁、矿产资源开发、公共工程建设、企业重组改制、环境污染治理等领域侵犯群众利益的突出问题，都是不按程序决策和办事或程序不规范造成的。总之，由于决策过程缺乏科学论证和公众参与、缺少风险评估，致使政府在社会管理职能创新过程中遭遇各种矛盾和问题，社会风险不断加剧。从归因来看，导致政府在社会管理创新过程中决策主观随意、脱离实际的重要根源之一在于政策制定的制度偏失，在决定该管什么、不该管什么问题上缺乏制度化、规范化、科学化、程序化的路径，由此必然导致主观化、经验化、随意性的决策惯性长期存在。因此，从制度层面矫正政府社会管理决策偏差十分必要。

3.社会管理组织障碍：职责不清，权责脱节

管理机构是社会管理活动的组织载体和权责结构，是管理目标得以实现的重要基础。管理机构主要涉及部门分工、领导职数、权责关系以及协调运转等问题，核心是厘清部门职责、明确权责关系和压缩人员编制。党的十八大报告强调指出，必须“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”，这对于提高社会管理效能具有重要作用。当前，我国政府社会管理机构并不健全，存在职责不清、权责脱节、人浮于事、互相推诿的现象，一些地方和单位在社会管理过程中甚至“有好处争抢管理”、“无好处不闻不问”，部门管理割据问题严重。从归因来看，社会管理职能创新过程中职责不清、权责脱节的组织障碍主要在于政府社会管理体制僵化、制度设计不科学、运行机制失效。尽管改革开放以来我国已进行了七次行政机构改革，但上述问题并没有得到根本解决。因此，从制度层面保障政府社会管理部门沟通协调、规范权责关系、理清部门职责、精简人员编制特别是领导职数等，变得十分紧迫。

4.社会管理人员障碍：观念滞后，能力不足

管理人员是社会管理活动的重要因素，也是管理效能的主要来源。社会管理人员的价值观、利益倾向、认知水平、管理心态及工作能力，往往是决定社会管理目标实现与否的主导因素。当前，我国各级政府在社会管理创新过程中表现出的各种管理不善的问题，主要体现为管理人员的观念滞后和能力不足。“唯上唯书”、“权钱交易”、“弄虚作假”等管理问题，折射出管理人员思想观念陈旧、管理文化落后的深层次问题；“收发室”式的工作方式、简单粗暴的工作作风、“花钱买平安”的管理手段、得不偿失的管理成本、南辕北辙的管理结果等诸多问题，反映了管理人员业务能力低下、综合素质不高的普遍性问题。如近年来不断增多的群体性事件，反映的就是政府及其管理人员在管理过程中理念错位、官民矛盾、应对不力、治理不善的管理人员“综合症”。频繁见诸报端的由城管与摊贩之间的“斗智斗勇”引发的各类群体性事件就是典型表现。反思这些现象，不难发现，社会管理制度的偏失正是其中一个重要根源。管理人员观念滞后、能力不足等问题在很大程度上是因为社会管理工作制度、招录制度、选拔制度以及培训制度等出现偏差或缺失。因此，从制度层面转变管理人员的管理观念和提升管理能力至关重要。

5.社会管理方式障碍：重管制控制，轻协商协调

管理方式是保证社会管理目标得以实现的各种途径和方法的总和。能否恰当运用管理方式，直接影响到社会管理效能的高低。当前，我国政府在社会管理创新过程中，不同程度地存在着“重管制控制、轻协商协调”的管理习惯。如在处理群众上访问题上，很多基层领导干部和信访工作人员首先习惯于采取“围、追、堵、截”的办法，后续的处理方式往往也是硬性的行政方式和强制的法律手段，不能很好地运用经济方式、民主方式来协调利益关系，不能很好地运用思想引导方式来疏通上访群众思想和引导上访群众行为。从归因来看，单一的管控方式历久不衰，传统的“重行政、轻法治”和“强管控、弱服务”的社会管理方式和手段根深蒂固，虽然与我国传统的政府管理文化有很大的关系，但缺少系统的制度创新也是一个重要原因。因此，提高社会管理的效果，必须改革和创新社会管理制度，整合多种管理方式和方法，这是突破“重管制控制、轻协商协调”管理方式困境的必由之路。

三、推进社会管理职能创新的制度体系重构

政府要突破社会管理职能创新的障碍，必须按照社会管理的内在本质、目标价值、运行规律等要求重构社会管理制度，加强社会管理职能的长效建设，推动社会管理创新持续化和科学化，提升社会管理效能。具体而言，应从以下几个方面着手。

1.社会管理制度设计原则

设计和重构社会管理制度，明晰制度设计原则是关键，它对整个社会管理制度的建构具有统领性。一般而言，社会管理制度设计应符合科学性、规范性、合理性、稳定性、统一性、公开性、可行性和公正性等原则。具体来说，一是要保证社会管理制度的公正性。要在社会制度的设计和安排上更多维护低收入者和弱势群体的利益，财政转移支付制度要更多倾向落后地区和低收入者；要本着公平公正准则，尽快制定和修改各种劳动保障制度和工资评价制度，建立正常的工资增长机制，切实保障农民工等弱势群体的合法劳动收入；要积极改革城乡二元结构体系和户籍制度，努力实现城乡一体化，促进城乡和谐发展；要本着兼顾效率与公平原则，改革税收制度，以家庭为单位公平税负，尤其为了拉动内需必须进行结构性减税等。⑨二是要保证社会管理制度的合理、规范和稳定。当前，我国社会管理领域的问题和矛盾很多是由制度不合理、不规范和不稳定造成的。特别是在城管、拆迁补偿、环境治理和信访等方面，不仅存在制度不公正问题，更存在制度不合理、不规范问题。必须加强社会管理制度的合理性、规范性和稳定性建设，使各项社会事务管理能够依据科学、规范、合理的制度执行，保证各项社会制度具有稳定性。三是要切实提高社会管理制度的执行力。目前，我国社会管理领域不仅存在制度缺失问题，而且严重存在制度执行乏力问题。“制度形同虚设，收效甚微，甚至被破坏。细究起来，大都是因为制度执行不力造成的。”⑩为此，必须提高社会管理制度的执行力，树立“制度面前没有特权、制度约束没有例外”的意识，切实增强制度的实效性和权威性。

2.社会管理决策参与制度

一般而言，有利于社会管理效能的决策，必须符合客观规律，符合本地实际，回应社情民意，经过广泛动员。因此，在社会管理决策参与制度建设上，一是要完善决策基本制度。在坚持重大事项集体决策的基础上，进一步健全民主集中制、专家咨询、社会公示与听证、决策评估、合法性审查等制度，确保科学民主决策有章可循，有制可依。二是要完善先调研后决策的决策调研论证机制。“坚持做到不调研不决策、先调研后决策，使各项工作真正赢得群众的理解和支持，从源头上预防矛盾纠纷的发生。”三是要完善重大事项决策的规则和程序。在作出重大决策前，要通过多种形式征求社会各方面意见。涉及重大公共利益和人民群众切身利益的决策，要向社会公开征求意见，必要时应举行听证会，增强群众参与度，接受群众监督。四是要加强决策动员机制建设。提高决策质量，有效实施决策，必须进行广泛的组织动员，并形成动员机制。所谓动员机制是指动员主体与动员客体之间通过动员因素相互作用的方式。在社会管理决策语境中，此即为决策者与管理者和目标群体之间通过动员因素相互作用的方式，体现为一种促进信息对称、消弭决策隔阂以及达成决策共识、促进管理自觉和实现决策与管理一体化的过程。五是要建立健全决策后评价、反馈纠偏和决策责任追究等制度。对超越法定权限、违反法定程序的决策行为，要坚决制止和纠正；对重大决策失误要健全调查处理程序，追究决策者的责任。

3.社会管理组织保障制度

推进社会管理组织保障制度创新，具体需要做好以下工作：一是要进一步理顺党政关系，解决社会管理方面“党政不分、以党代政”的问题。同时，在政府社会管理体制内部探索实行决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的机制，确保政府社会管理部门按照法定权限和程序行使权力。二是要进一步转变政府职能，强化政府社会管理职能，深入推进政企分开、政事分开、政社分开。在继续完善政府职能体系的前提下，实现政府职能从生产建设型向公共服务和社会管理型转变，从提供经济物品向提供制度环境转变。三是要调整优化社会管理组织结构。在横向上，积极推进大部门体制改革，整合归并相关、相同或相近的社会管理职能，加强部门间合作。在纵向上，减少社会管理层级，缩减领导班子中副职人数，加大地方政府社会管理幅度。四是要加强政府社会管理部门内部和部门之间的沟通协调。涉及多个部门的社会管理公共事务，要建立专门的沟通协调机构，使其专业化、权威化，同时要畅通沟通协调渠道，包括部门间的会商机制，形成稳定的工作沟通机制。对跨部门社会管理业务，要实行“政务超市”，推行“一站式”集中办公，打破部门壁垒，统一办事标准。涉及社会管理部门内部的关系，要本着精兵简政原则，定职能、定机构、定编制，切实做到权责统一，同时优化社会管理业务流程，强化主管领导的协调作用，缩短沟通距离，形成组织合力。

4.社会管理人员调配制度

完善和创新社会管理人员调配制度，重点是把好准入关和强化在职人员的教育培训。具体体现在：一是要坚持正确的用人导向。要坚持以德领才、以德润才、德才兼备的用人导向，选拔任用政治坚定、才能卓越、实绩突出、群众公认的管理干部。要强调根据岗位职责、个人兴趣、能力倾向，选拔社会管理胜任者；根据任务要求、个体相容性和整体合力，组建社会管理工作团队。二是要创新选用激励制度。要建立严格的公务员招录制度，坚持公开、平等、竞争、择优的招录原则；建立定期转岗的流动制度，促进人员与岗位的动态平衡；完善公务员晋升和退出制度，逐步建立完善基层单位中层干部职务任期制、最高任职年龄制和自愿辞职、引咎辞职、责令辞职等制度。三是要创新教育培训制度。以提高培训质量和效益为重点，全面推进教育培训理念、内容和方式的改革完善。坚持按需培训、服务实际工作的原则，整合优化培训资源，在培训内容上加强理论基础，突出业务能力，特别是注重提高社会管理能力，包括科学预见能力、业务操作能力、管理创新能力、协调协商能力、危机管理能力以及和谐善治能力等。同时，注重培训结果的跟踪考核和反馈调节。

5.社会管理动态协调制度

建立和完善社会管理动态协调制度，需要转变思想观念，明确社会和谐不是静止的、绝对的，而是动态的、相对的。构建和谐社会的过程就是发现并化解社会矛盾的过程。具体到社会管理领域，要做到：一是要创新诉求表达制度。通过完善政务公开、公众参与等制度，建立方式多样、规范有序、畅通高效的诉求表达渠道。二是要创新矛盾纠纷滚动排查和预警制度。针对社会管理中的热点、重点和难点问题，进行经常性的分析排查，形成矛盾纠纷滚动排查机制。对重点地区、重点工程、特殊群体、敏感时期的监控和排查，建立矛盾纠纷情报信息预警机制。通过创新矛盾纠纷滚动排查和预警制度达到有效预防社会问题累积或激化、促进社会运行动态优化的目的。三是要创新社会矛盾调解制度。要创立一种以传统人民调解为主体，专业性和行业性人民调解为补充，人民调解与其他调解无缝隙对接、整体联动的新模式，完善常态化的矛盾纠纷化解机制。四是要创新社会治安防控体系。要从防控主体、防控范围、防控对象、防控组织建设以及防控手段等方面不断改革和创新。既要充分发挥公安机关警务力量的主导作用，又要发挥保安和志愿者的作用；要建立健全治安防控网络体系，实现社会全覆盖；要特别加强对重点人群的管理与服务；加强各类防控组织的协作建设；充分利用现代科技，更新防控手段。

6.社会管理监督问责制度

改革和创新社会管理监督问责制度，一是要形成完善的社会管理问责规范。要明确社会管理问责的主体及其权限，解决由谁来问责、谁来监督的问题；明确社会管理问责的客体及其权责，确定所要承担的责任类型及其责任追究方式；明确社会管理问责的具体事由和相关情形，确定哪些社会管理行为应该被问责、哪些社会管理行为可以免责；明确社会管理问责的程序和步骤，如问责的启动、调查、申辩、审核、决议、问责处理结果的告知和公布、问责救济等。二是要实现社会管理问责公开化。社会管理问责的整个过程向问责客体和社会全面公开，保障问责客体和社会的知情权，避免问责“暗箱操作”，增强问责的权威性和公信力。三是要保障问责主体的合法权益。要将社会管理问责与政务公开、绩效评估结合起来，保障问责主体的知情权；要对那些在社会管理问责过程中打击报复问责主体的被问责人员依法进行严肃处理，从而保障问责主体的问责权不受侵害。四是要完善社会管理监督制度。逐步建立健全多层次、多功能、内外沟通、上下结合的立体的监督网络，包括增强社会管理决策的透明度，建立健全社会管理的督导和巡视制度，保障专门监督机构的独立地位，落实和完善社会监督制度等。

四、结语

制度重构是实现社会管理职能创新目标的根本保证。推进社会管理职能创新，重构社会管理制度体系十分重要。完善和创新社会管理制度体系，必须围绕社会管理职能创新过程中的现实问题进行系统思考，不断总结各地社会管理创新的经验和教训，积极借鉴国外社会管理的先进经验和成功模式。因此，本文关于社会管理制度重构的探讨，主要是基于对实践中政府社会管理创新遭遇的突出问题与障碍所作出的对策性分析，所重构的一个原则和五个次级制度在社会管理制度体系中处于不同地位，发挥不同作用，同时相互联结，彼此促进，共同作用于社会管理活动。可以这样说，制度设计原则是统领，决策参与制度是前提，组织保障制度是依托，人员调配制度是基础，动态协调制度是重点，监督问责制度是关键。希望能从总体上对破解“社会管理创新表层化”的困境起到重要推动作用。

注释

①彭向刚、程波辉：《论社会管理职能创新的绩效评估》，《天津社会科学》2012年第6期。②周红云：《理解社会管理与社会管理体制：一个角度和框架》，《中共天津市委党校学报》2009年第3期。③[美]R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等：《财产权利与制度变迁》，刘守英等译，上海三联书店，1994年，第331页。④[美]道格拉斯·C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海三联书店，2008年，第153页。⑤⑥⑨彭向刚、程波辉：《论社会管理职能创新的观念变革》，《南京师大学报》（社会科学版）2012年第3期。⑦《利益固化是改革路上的拦路虎》，人民论坛，http：//www.rmlt.com.cn/News/201211/201211260956216970.html，2012年11月26日。⑧马凯：《努力加强和创新社会管理》，《求是》2010年第20期。⑩单传海：《县级政府执行力》，新华出版社，2011年，第139页。习近平：《谈谈调查研究》，《学习时报》2011年11月21日。吴开松：《当代中国动员机制转化形态研究》，《内蒙古社会科学》（汉文版）2007年第3期。高小平、王立平：《服务型政府导论》，人民出版社，2009年，第138—139页。

作者：程波辉