政府社会管理职能对策分析论文

摘要:构建政府与社会组织之间良性互动关系,对建设服务型政府、推动公共管理社会化进程、促进公民社会发展具有十分重要的意义。针对现阶段政府与社会组织之间良性互动合作关系存在诸多难题,提出了优化和调适政府与社会组织间关系的对策建议。这为深入探讨我国政府与社会组织间良性互动合作关系提供新的探索和启示。以下是小编精心整理的《政府社会管理职能对策分析论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

政府社会管理职能对策分析论文 篇1：

关于转变政府职能加强社会管理的思考

摘 要：政府社会职能弱化尚难以适应现代社会发展要求。建设和谐社会要求建设服务型政府，加强社会管理和公共服务；加强和谐社区建设，健全基层服务和管理网络；建立社会矛盾消解机制，促进社会和谐。

关键词：政府职能；社会管理；公共服务：和谐社区

建设和谐社会要求整合社会管理资源，拓宽服务领域，推进社会管理和服务体制创新，发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，形成社会管理和社会服务的合力，使社会更加安定有序、充满活力。

一、政府社会职能弱化尚难适应现代社会发展要求

当前，我国正处在经济和社会飞速发展时期，随着经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式逐渐多样化，社会主体间的关系日益复杂，各类社会矛盾纷繁复杂。社会矛盾得不到及时化解，不仅会增大社会的运行成本，严重者更会危及社会稳定。而政府职能“越位”“错位”“缺位”现象还比较突出。政府仍偏重于微观经济建设，宏观调控能力和动机不强，相对忽略社会管理和公共服务，政企政事分开不彻底，行使政府职能存在偏差，难以适应现代社会发展要求。具体表现在：一是政府还没有完全从经济活动中超脱出来，包揽了许多本该由市场自身承担的经济职能，直接管理了一些管不了也管不好的事情，尤其有些地方政府领导时至今日仍然热衷于帮助企业跑项目、要贷款、搞销售、办会展等具体事务，甚至直接干预企业内部的经营管理和人事事务，以至于不少国有企业仍然把生存发展寄托于政府的优惠政策和倾斜措施上。二是许多本来应该由政府履行的职责，如提供公共产品、公共服务等做得不够，难以满足社会公共需求，甚至出现背离公共利益或违背法定程序的决策和行为，从而制约了政府公共服务职能的充分发挥。三是政府的规制职能过多，且政府规制权力的滥用和不公正执行，引发了正式规则之外的潜规则，对市场公平竞争构成极大的破坏。政府管制过度与监管不足并存，比如行政审批制度不够规范，行政审批数量依然偏多，行政审批设置比较随意，行政审批规定不严，国有资产监管、金融监管、市场监管和社会管理依然薄弱，社会诚信体系、市场秩序比较混乱，政府公共危机管理比较薄弱。政府社会职能弱化必然制约现代社会发展。

二、建设服务型政府。加强社会管理和公共服务

提高党和政府构建和谐社会的能力，极为重要的一点，就是要提高化解社会矛盾和问题的能力。要化解社会矛盾和问题，必然要求政府以民为本，加强服务型政府建设，注重履行社会管理和公共服务职能。

(一)服务型政府建设是全方位的政府综合配套改革

服务型政府是一种以市场为导向，以企业、社会和公众为主体，以提供公共服务为特征，以发展为主题，以提高公共服务质量和水平为目标的政府行政模式。它强调更加注重社会管理和公共服务。服务型政府建设的任务是更新行政管理理念，改革行政管理体制，根据社会需要定位政府职责，转变管理和服务方式。因此，公共服务型政府建设将统领行政区划调整、政府职能转变、党政机构改革、政务公开、电子政务建设、行政审批制度改革、政府应急机制建设、法治政府建设、责任政府建设、效能政府建设、机关作风建设、公务员队伍建设和政府效能评价，让各单项改革都指向“公共服务”这一总的价值目标，指向提高公共服务质量和水平这一总的政府目标。

(二)服务型政府以公众需求决定服务导向

建设服务型政府，就是坚持群众的利益高于一切、群众的疾苦急于一切、群众的呼声先于一切，把维护广大群众利益作为政府工作的出发点和落脚点，尽心尽力为群众做好事、解难事、办实事。政府服务要充分体现为民服务的宗旨。比如，要努力扩大政府决策的公众参与。政府提供什么公共服务．怎样提供，应当事先听取公众的意见，以公众意愿作为第一价值取向，并建立有关了解民意、公共参与决策的渠道、规则和程序。政府公共服务如何应当以社会的评价为主，以服务对象的评价为主，加大公众影响比重，加强公民监督。要坚持和完善政务公开、厂务公开、村务公开等办事公开制度，完善基层政权、基层群众性自治组织、企事业单位的民主管理制度，保证基层群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权等民主权利。建立保护公民权利的行政执法制度，行政机关要做到权力与责任相统一，公民应做到义务与权利相统一。在实际工作中，要将经济发展与政治、文化和社会发展统筹安排部署。更加注意重点解决关系群众切身利益的就业、社会保障、收入分配、教育公平、文化娱乐、卫生服务、生态环境、安全稳定、农民工服务和管理、社区建设等方面的突出问题，重点加强基层基础工作，重点关注低收入者尤其是特殊困难群体的合理诉求。

(三)服务型政府将更加注重履行社会管理职能

政府要把更多精力用于解决各类社会矛盾，协调各方面利益，化解不和谐因素。处理好效率与公平的关系，建立科学合理的收入分配调节机制，切实维护社会公平。建立社会矛盾的预测预警制度，健全社会利益协调机制和社会矛盾疏导调处机制，加强社会治安综合治理，坚决维护社会稳定。完善应急管理体制和机制，确保公共安全。加强环境保护和生态建设，实现人与自然和谐发展。优化公共资源配置，加强公共设施建设，完善社会管理制度，提高社会管理水平，为全体人民提供更多更好的社会服务。

(四)服务型政府以履行公共服务职能为首要任务

创新公共服务体制，改进公共服务方式，着力解决就业、入学、就医、社会保障、社会治安、安全生产、环境保护等人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。大力发展科技、教育、卫生、文化等社会事业，努力实现人人享有基本公共服务的目标。完善社会保障制度，健全社会救济救助体系。完善公共财政体制，稳步提高公共基础设施建设、社会事业发展和社会保障等方面的支出比重。制定优惠政策，鼓励慈善捐助，发展慈善事业。

三、加强和谐社区建设。健全基层服务和管理网络

为把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体，要强化街道办事处的公益性、社会性、群众性服务工作，同时要适应“单位人”向“社会人”转变的趋势，逐步建立条块结合、以块为主的社区管理体制，建立健全权、责、利相一致的社区工作机制，实现政府行政管理与社区自我管理有效衔接、政府依法行政与居民依法自治良性互动。

(一)改革社区管理体制

完善社区居民自治机制，保证广大居民群众在

基层事务中当好家，做好主，实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，充分调动社区居民群众参与社区事务管理、建设和谐社区的积极性，健全社区党组织领导的充满活力的居民自治机制。一是完善居民民主选举制度，不断扩大社区居委会直接选举的覆盖面，把居民拥护的思想好、作风正、有能力、愿意为居民服务的人选进居委会成员之中，保障居民群众的选举权。二是完善居务公开制度。把居民群众关注和涉及居民利益的事项按照居务、财务、政务、服务公开的分类，及时公之于众，不断扩大公开的内容，丰富公开的形式，规范公开程序，保障居民群众的知情权。三是完善议事协商制度，涉及居民利益的重大决策应及时听取居民群众的意见，积极构筑社情民意的收集、反映、解决和反馈通道，保障居民群众的参与权。四是完善社区党组织与社区居委会联席会议制度、社区居民会议和社区成员代表会议制度，保障居民的决策权。五是完善民主监督制度，组织居民有序开展与其日常生活紧密相关的公共服务工作的监督评价活动，保障居民群众的监督权。积极组织开展居民对社区党组织成员、居委会成员工作进行民主评议，对政府及其职能部门派驻社区人员的工作进行定期评议，并将评议结果作为部门工作考核、评比的主要依据。

(二)充分发挥非政府组织在社会治理中的作用

加强社区建设，着力培育公民社会，需充分发挥非政府组织在社会管理中的作用。建设和谐社会，政府负有最主要的责任。随着社会进步，在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上，传统意义上的政府职能将发生变化，政府要把更多职能以多种形式下放给非政府、非营利性组织承担。这些组织不仅要提供公共产品与公共服务，而且要承担对社会公共事务的管理。因此，要营造有利于非政府组织发展的社会环境，完善非政府组织的法律制度体系，健全管理、监督、评价等相关制度，完善非政府组织内部治理机构、组织体系、规章制度等，提高非政府组织自我治理能力。

四、建立社会矛盾消解机制。促进社会和谐

高效、便捷、成本低廉的社会矛盾消解机制，应当是既重视化解社会矛盾，又重视预防社会矛盾的机制。预防是治本之策，可以将社会矛盾尽可能消灭在萌芽状态，从而最大限度地降低解决社会矛盾的成本。为此，需建立以下主要机制：

(一)建立利益协调机制，根本缓解利益矛盾

建立利益协调机制，从根本上缓解利益矛盾，是针对现阶段我国社会差别继续拉大、部分社会成员贫富差距趋于扩大、社会贫困凸显等问题提出的。解决问题的出路是在坚持效率优先，放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相进发的同时，努力注重和兼顾公平。具体政策上要理顺分配关系，规范分配秩序，既要着重解决初次分配非正常收入造成的差距，还要着重解决再分配的社会公平保障，建立公正的收入分配体制。一要保证社会成员机会平等，解决好初次分配合理。二要建立健全社会保障制度，解决好保障性分配问题。要在促进发展的前提下，把维护和实现公平放到更加突出的地位，全方位考虑公平问题，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，从制度、政策、法律上营造公平的社会环境。三是改革举措的推出和政策措施的制定，要注意统筹谋划、精心设计，充分考虑到不同阶层、不同群体的利益要求，切实找准最大多数人的共同利益和不同方面群众具体利益的结合点，统筹兼顾发展能力强的群体与发展能力弱的群体的利益，统筹兼顾改革中得益较多的群体与得益较少的群体的利益，统筹兼顾先富群体与后富群体的利益，统筹兼顾不同行业群体的利益，努力减少各方面的利益矛盾与冲突。

(二)建立诉求表达机制，合理化解利益矛盾

不同的社会阶层、群体和成员，有各自不同的利益诉求。一个健全规范的社会协商和对话机制，可以引导各个社会阶层、群体和成员以理性、合法的形式表达自己的利益诉求。反之，假如诉求长期不能得到表达，利益主体将被迫采用其它一些极端的形式。能为不同社会群体提供充分表达利益诉求的制度性平台，如建设透明政府，实行政务公开，建立听证会制度，立法过程上扩大社会参与，以及基层的村务公开、厂务公开，完善信访工作等，都将积极引导群众有序表达利益诉求，进而合理化解利益矛盾。

(三)建立矛盾调处机制，及时处理利益矛盾

在调节主体上，坚持人民调解、行政调解、司法调解有机结合。人民法院要积极支持非诉讼纠纷解决机制的建立和完善，尽快形成多种调解途径并举的机制。司法机关要更多地运用调解，深入调查研究、不拘形式、就地审判，让群众参与解决问题。行政机关要善于运用所掌握的相关专业知识，依靠对所发生民事纠纷较为了解以及作为第三方相对权威且中立的地位优势，加强对民事纠纷进行调解，进一步完善行政机关主持民事纠纷调解的程序规定。同时，强化人民调解委员会主持达成的调解协议的法律效力，进一步完善人民调解制度。各级政府，特别是基层政府应当高度重视人民调解工作，按照法律、法规和有关规定，进一步完善人民调解制度，积极支持居民委员会、村民委员会等基层组织开展人民调解工作。进一步完善信访制度，及时办理信访事项，切实保障信访人、举报人的权利和人身安全，任何行政机关和个人不得以任何理由或者借口压制、限制人民群众信访和举报，不得打击报复信访和举报人员，不得将信访、举报材料及有关情况透露或者转送给被举报人。建立党委、政府“一站式”接待群众上访制度，完善领导干部接待群众制度，建立健全信访网络，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道。

(四)健立社会问题预警机制，有效防止社会矛盾的激化

社会问题的许多可能性前景在某种程度上、在一定范围内是可以被预测的。矛盾纠纷具有一定的潜伏性，在潜伏期间矛盾纠纷也会通过一定的形式而有所表露。在矛盾纠纷调处的基础上，对群体性事件和大规模群众集体间的矛盾纠纷事要做深入彻底的排查，为解决问题抢得先机，取得主动权。通过建立一套高水准、可操作的预警预测体系，跟踪社会各个群体对某些问题的态度，重点搜寻有关初露端倪、今后可能酿成大害的社会问题，提请有关决策部门和全社会引起注意，并采取相应的对策措施，使有些问题在萌芽状态就得到有效遏制，从而把社会问题造成的负面效应和消极影响降低到最低限度，以顺利推进我国和谐社会建设进程。

(五)建立社会矛盾处置应急机制，有效防止社会矛盾的蔓延

由派出所、综治办、司法所工作人员组成应急组织，群体性事件一经出现，预防群体性事件应急人员要第一时间到达现场，安抚好群众，控制好事态，预防事态进一步发展。大的矛盾纠纷、群体性事件得到控制后，完善工作、落实责任，对事件进行深入透彻的分析，查找问题的症结所在，选择最佳的处理方案，再结合“地利～人和”等因素，安排最合适的人选，制订具体的调处方案，最终将问题解决好

(六)严格实施问责制度，强化矛盾消解的组织和制度保障

按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正的原则，进一步完善以行政首长为重点的行政问责制度，并把行政问责与行政监察、审计监督结合起来，有责必问，有错必究，努力建设责任政府。对损害人民群众利益的突出问题，要严格依法追究责任。科学研究政府绩效评估的内容和指标体系，实行政府内部考核与公共评议、专家评议相结合的评估办法，促进树立正确的政绩观。

责任编辑：靳　华

作者：龙必尧

政府社会管理职能对策分析论文 篇2：

政府与社会组织间良性互动关系构建研究

摘 要:构建政府与社会组织之间良性互动关系,对建设服务型政府、推动公共管理社会化进程、促进公民社会发展具有十分重要的意义。针对现阶段政府与社会组织之间良性互动合作关系存在诸多难题,提出了优化和调适政府与社会组织间关系的对策建议。这为深入探讨我国政府与社会组织间良性互动合作关系提供新的探索和启示。关键词:社会组织;政府;互动关系

文献标识码:A

1 引言

社会组织一般是指不以营利为目的、介于政府和社会个体之间向社会或集体提供社会服务的、具有志愿性和自治性的正式组织,具有正规性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、公益性和非政治性的特点。我国社会组织的发展壮大,日益成为中国社会生活中不可或缺的组织创新,在社会服务、扶贫、环境保护、民办教育、学术研究、行业管理、国际交流、慈善等方面发挥着政府、市场不可替代的作用。而随着经济体制的转轨和社会结构的全面转型,我国的政府治理模式面临着结构性调整。在政府治理模式上,开始从“全能型”政府向“有限”政府、“服务型”政府转变,政府作用的范围逐步收缩。在这种制度背景下,社会组织作为政府职能转换和公共服务的替代性提供者,其地位和作用日益突出,并开始受到政府部门的广泛重视。社会组织活动与政府有着千丝万缕的联系,因此,政府与社会组织之间构建起良性互动关系,对建设服务型政府、推动公共管理社会化进程、促进公民社会发展具有十分重要的意义。

2 我国政府与社会组织关系存在的问题

2.1 政府对社会组织的认识上存在偏差

改革开放以来,政府对社会组织的认识从总体上有了转变,但仍有不少政府部门和公务人员在思想上存在误差。有的部门仍把社会组织看成是党政机关的内部机构或代管机构,将社会组织置于缺乏独立性的附属地位;有的单位认为社会组织是安置闲散人员,收留离退休干部的机构,是“疗养院”和“养老院”;有的部门则把社会组织看成是社会的负担,甚至把社会组织当成社会的异己力量。认识是行为的先导,政府对社会组织的认识偏差必然会反映到政府的相关政策和行为上来,使政府在决策和执行上出现一些不应有的人为失误,其对构建两者良性互动关系的推动作用没能得到充分的发挥。

2.2 政府对社会组织的管理存在局限

与西方的国家与社会二分模式不同,我国国家与社会关系具有国家权力对社会进行渗透与控制的特点,这使得作为社会利益以及力量的代表社会组织不得不以依靠政府以获得政治合法性,从而处于“半官半民”的尴尬地位。我国非营利组织受到了政府比较严格的控制,许多社会组织被迫挂靠政府部门而成为政府治理社会的助手。政府甚至设置许多事业单位或政府机构来取代非营利组织应该承担的社会职责,例如有学者就指出行业协会的职能被政府的行业主管机构所取代。同时,在日常管理方面政府目前采用的是双重管理体制,即民政部门和业务主管部门同时对社会组织进行管理,随着社会的发展,日益暴露出其局限性和负面后果。

2.3 政府职能转变不到位,行为不规范

市场化和民主化的推进,客观上使政府职能转变与社会组织的发展成为相互关联的两个方面,处于主动和“强势”地位的政府的职能转变不到位,行为不规范,已成为社会组织发展的最大实践障碍。比如社团的发展,尽管各个社会组织章程明晰,有着各自的宗旨、任务和工作职责,但现实却是有些社团无法完全独立地完成这些任务和工作,其中一个重要的原因就是政府职能转换缓慢,并没有把该由社会承担的职能交给社会,社会组织的作用自然无法全部发挥。

2.4 社会组织自身能力不足

我国的社会组织比较国外而言,起步较晚,且多数发育不完全,素质不高,长期以来能力欠缺,即缺乏获取资源的能力、管理已有资源的能力以及自我发展的能力,不具备合理制定和实施工作方案的能力。我国社会组织能力的欠缺具体表现在以下几个方面:与政府机构有千丝万缕的联系,独立性差;缺乏主动性、创造性和进取精神,工作效率不高;缺乏号召力,人才缺乏,没有新鲜血液输入,年龄和知识结构老化;缺乏有力的领导和管理,无法获得必须的经费资助;人事、财务等管理制度不够健全,管理方法不科学等等。社会组织的这些不足,损害了社会组织的公信力,也无法对政府管理和支持做出有效的回应,增加了政府与社会组织互动的难度。

2.5 社會组织管理法律体系尚不完善

虽然总的来说,我国社会组织管理的法律体系建设有一定的成绩,对于社会组织的发展起到了促进作用,但仍有一些不足。这表现在,一方面,立法工作滞后于社会组织的发展,另一方面,立法的层次和质量不高,有些法律、条例侧重于登记程序,不仅与其它法规衔接性差,而且在具体问题上缺乏可操作性。

3 构建我国政府与社会组织间的良性互动关系

基于以上分析可以看出要在政府和社会组织两者间建立真正平等、有效的互动关系,要从以下几个方面入手:

3.1 改革和优化政府对社会组织的管理

(1)统一思想,提高对社会组织的认识。

随着社会的发展,政府职能逐渐向公共管理职能转变,政府应该从全能政府的观点中转变出来,认识到社会组织在社会管理中的重要性。由于社会公共事务进一步复杂化、多样化以及处理公共事务的成本增加和难度增加,政府应逐渐认识到社会组织在公共管理中的重要作用。

(2)转变职能,规范政府行为。

在社会领域里实现从计划行政体制向与市场经济相适应的社会组织体制转变。就是要使政府行政体制同社会组织彻底分离,使社会组织转变为自下而上的按民主原则建立起来的组织,能够在人事、资金和活动等方面自立自主,享有充分的自主权。

(3)改善管理,健全法制。

政府对社会组织的治理,应从人治向法制转变。我国已在建立法制和争取实行法制方面作出了相当大的努力,但是,应该清醒地认识到,在这一领域的法制建设只是刚刚起步,还是很不健全和很不完善的。不仅需要进一步制定有关新的法律法规,而且已经颁布的法律法规也需要根据其实施的情况和效果在未来适时地进行调整、修改和补充。

3.2 完善社会组织,提升参与和管理水平

(1)加强社会组织的自治力建设。

从规范的意义上说社会组织的非政府性和自治性本来就是社会组织的基本特点,但是,现阶段我国的社会组织很多是从政府部门脱胎而来的,与政府有着亲近的血缘关系或直接的隶属关系,导致许多社会组织具有明显的官方色彩,自治化水平很低。加快社会组织的自治化进程,关键在于政府管理部门。政府在微观经济领域的退出已经成为大家的共识,但在微观社会领域的退出远没有引起足够的重视。因此,继经济领域政企分开的改革后社会领域的“政社分开”的改革已经提到了议事日程。“只要是社会能做的事,政府就不要插手”这样的观念必须在全社会建立起来,以加快非政府组织的自治化进程。

(2)社会组织要加强自身能力建设。

目前,我国各种类型的社会组织都面临着加强自身能力建设的问题。提高非政府组织的活动能力、组织和管理能力、资金筹措和运作能力等,是我国社会组织在能力建设上面临的紧迫任务。能力不足的主要原因之一是人力资源缺乏。我国非政府组织解决人才问题的有效途径之一应当是通过设计好的项目来吸引高素质的志愿人员。如果我国的社会组织都能利用好志愿者资源,那么这一人才资源将取之不尽,用之不竭,而且由于社会组织本身的特殊性,通过吸收高素质的志愿者来弥补人才资源的不足是社会组织最现实最有效的选择。另一条有效途径是加强员工和志愿者的培训,通过培训提高非政府组织的能力,这也是国际上流行的行之有效的方法。

(3)加强自身的管理和制度建设,增强透明性,取得公众的信任。

社会组织应该建立专业化的组织结构,使其具有明确的服务宗旨、清晰的工作计划、科学的领导系统、专业的志愿者和学者、理性的决策系统、规范的资金管理模式、有力的监督机构等,从而提高非营利组织生存和发展能力,赢得公众的支持和信任,获得参与政府管理所必须的群众基础。

参考文献

[1]熊跃根.转型经济国家中的“第三部门”发展:对中国现实的解释[J].社会学研究,2001,(1).

[2]詹姆斯·P·盖拉特.21世纪非营利组织管理[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

作者：钱春风 於 超

政府社会管理职能对策分析论文 篇3：

PPP模式的法律实证问题探究

〔摘要〕PPP模式是政府和社会资本通过合作优化项目融资，以提供公共物品和服务为目的，以特许经营权为基础，以实现双方主体双赢的新兴融资模式。近年来，PPP模式在我国发展迅速，以政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。然而由于PPP模式在我国尚属新生事物，缺乏成熟的实践经验和规范的实施标准，因此在运作中面临着诸多问题与挑战。本文以探讨PPP模式参与主体的法律资质为逻辑起点，通过案例分析、数据统计、比较研究等方法，客观剖析了PPP模式现阶段面临的主要法律问题，包括政府和社会资本法律角色的冲突及协调、PPP模式面临的法律风险及种类等。最后在实证分析基础上，提出相应的对策建议：包括制定高位阶法律法规，建立多层级法律体系；完善投资回报合理机制，吸引社会资本广泛参与；健全诉讼纠纷解决机制，发挥多元化解决方式优势；规范项目信息披露规则，促使项目建设公开透明；加强政府信用保证，构建诚信政府、法治政府等，期待为政府和社会资本有效运作PPP模式提供参考和借鉴。

〔关键词〕PPP模式；政府角色；社会资本角色；不必要竞争项目；项目识别

〔

一、PPP模式参与主体的法律资质

近年来，PPP模式发展的速度和规模都呈爆发式增长趋势。由于PPP模式具有空间上的扩张性和时间上的延展性，随着项目环节的不断推进，若干参与主体会不断加入和退出，因此PPP项目主体始终处于动态变化之中。但无论如何变化，政府和社会资本均是PPP项目的重要参与主体，因此有必要分析其法律资质问题。

（一）政府

PPP合作模式由政府和社会资本发起，且以政府发起为主。政府在PPP项目中具有主导性地位，支持和引导PPP项目及其法律关系良好地运作与维持。关于PPP模式中政府一方的实施机构，国务院不同部委规范性文件的规定稍有分歧。有的建议PPP项目评估等系列工作由地方各级财政部门会同行业主管部门实施，或建议单独成立政府和社会资本合作中心或其他指定机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、宣传培训、绩效评价、专家库和项目库建设等职责；有的则将PPP项目实施机构的确定权授予地方政府；甚至规定具体实施机构是各地政府的公用事业主管部门。①由于规定不同，PPP模式中政府一方的实施机构也各不相同，容易出现部门之间争夺主体资格或者相互推诿的问题。

（二）社会资本

PPP项目的运作必须吸纳社会资本，根据财政部发布的《PPP项目合同指南》（试行），当前参与PPP项目的社会资本可以划分为国有企业、民营企业、外商企业、外商投资企业以及本级政府所属投融资平台五种类型。有关本级政府所属的投融资平台、本级政府控股的国有企业和民营企业作为社会资本参与PPP项目的法律资格在实践中争议较大，下面重点对上述三项内容进行分析。

1.关于本级政府所属投融资平台

财金〔2014〕113号文件提出，社会资本是指已建立现代企业制度的境内外法人，明确排除本级政府所属融资平台公司及其他控股企业。但在国办发〔2015〕42号（转发银监发〔2015〕43号）文件中明确，需同时符合以下三个条件的本级地方政府融资平台公司可以作为社会资本：一是该公司已建立现代企业制度、实现市场化运营；二是该政府承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置；三是明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能。换言之，国家放宽了对本级政府所属投融资平台作为社会资本的资格限制，有效调动了社会多类型经济组织参与PPP项目建设的积极性。

2.关于本级政府控股国有企业

国有企业具体可分为两种，一是非本级政府（PPP合作方）控股的国有企业，二是由本级政府控股的国有企业。目前实践中对于和本级政府无关的国有企业作为社会资本没有异议，但由本级政府控股的国有企业是否具有社会资本的资格仍无定论。国办发〔2015〕42号文件只明文取消了对本级政府所属投融资平台公司作为社会资本的限制性条款，但未对本级政府控股的国有企业作出明确解释。笔者认为，比照法理学中体系化解释和类推解释，既然本级政府所属投融资平台公司经过一定改革后可取得社会资本的资格，则本级政府控股的国有企业同时符合国办发〔2015〕42号文件中列明的三个条件也可以被列入社会资本的行列。

3.关于民营企业

在地方PPP项目招投标时，政府部门对作为民营企业投标人的法律资格审查往往会作出更为严苛的限制，其审核的主要内容包括民营企业的资质、业绩、注册资金、企业净资产、企业规模等。此外，有些政府部门还会设置其他附加条件，比如投标保证金和履约保证金等。这使得诸多民营企业进入PPP项目的门槛偏高，较国有企业而言没有竞争优势。

二、PPP模式下政府和社会资本法律角色的冲突及协调

（一）政府角色

1.政府的基本权利

在PPP模式中，政府既是与社会资本共事的合作者，同时也是项目系列环节实施的监管者。由于政府在PPP项目中的身份具有双重性，因此其权利也具有复合性。第一，作为PPP项目合同的一方主体，其享有订立合同、中止履行、请求违约赔偿等法律权利。第二，由于PPP项目的公共利益性，政府在项目实施过程中享有监督权和特定情形下对项目的介入权。政府方监督权的内容一般包括项目实施期间的知情权、进场检查和测试权、对承包商和分包商选擇监控权以及参股项目公司的权利。在介入权方面，其权利内容包括在项目公司未违约和项目公司违约两种情形下的介入权。政府对PPP项目运行进行监管，既是政府方依法享有的权利，同时也是法律法规要求其必须履行的义务。与之相反，介入权是政府方可以选择的权利而非必须履行的义务。

2.政府角色定位：“合作者”与“监管者”

（1）政府的“合作者”角色

政府是PPP模式的合作者之一，首先要与相对方签订契约，促成PPP项目合同具备法律效力；其次，政府要按照PPP项目合同约定的项目权利义务、风险承担及争议纠纷解决机制等内容依法享有权利和履行义务。由于政府在项目合同中的权利上文已论述，此处仅介绍政府在项目合同中的两点主要义务。

第一，不必要竞争项目的限制性约定。政府在PPP项目双方主体确定以及项目正式开始实施后，应尽可能地在一定合理期限内避免和减少其他相似的具有竞争性项目的规划和实施，以此来保障该PPP项目成功运行。以杭州湾大桥PPP项目建设为例（见表1），该项目失败的原因除了社会资本撤资等外在因素之外，另一重要原因是政府在前期规划中未对不必要竞争项目进行合理的限制。

由表1可得知，已建成通车的嘉绍大桥对杭州湾跨海大桥项目形成正面冲突。一方面，在项目规划建设时间上，两者时间趋近，杭州湾跨海大桥项目正式通车时间与嘉绍大桥开工建设时间仅隔一年半。另一方面，嘉绍大桥的车辆通行费用成本较杭州湾跨海大桥而言降低了50%。此外，在建的钱江隧道和已经列入地方或国家规划的舟山-上海跨海高速、杭州湾铁路大桥等项目对未来杭州湾跨海隧道的车辆通行将进一步分流，使得杭州湾跨海大桥PPP项目的前景更加黯淡。

第二，政府信用保证的约定。政府应严格遵守PPP项目合同中明确约定的义务，不能任意违约或中止合同履行。这就要求政府在签订PPP项目合同时不能盲目承诺，应本着科学规划、公平合理的原则设定自己的权利义务。

（2）政府的“监管者”角色

政府还扮演者监管者的角色，其“监管者”法律定位的产生归因于政府对公共物品提供的终极责任。〔1〕政府监管工作的内容随着PPP项目不同阶段任务目标的变化而变化。在项目识别阶段，政府需要对项目进行筛选、评价，最终决定项目采用PPP模式或是传统政府投资模式。在准备阶段，政府对项目的前期风险和实施方案进行审核。在项目采购阶段，政府监管的项目内容主要是开展市场测试、资格预审和融资管理。在项目执行阶段，政府需对项目进行绩效考核与定期评估。在最后的项目移交阶段，政府需要开展资产评估、性能测试以及后期的绩效评价工作。

3.政府角色偏位：个别地方政府虚假PPP项目

随着国内PPP项目的数量逐年递增，项目规模也日渐庞大。但笔者在调研中发现，有部分所谓的“PPP项目”并不完全符合相关政策法规中PPP项目申报的要求。这是因为有些地方政府为了解决政府财政债务问题，将原本并不属于PPP模式的项目经过包装打造成PPP项目，通过以申请国家财政补贴的方式来偿还地方债务。针对这一行为，财政部门在2015年6月明确发文要求地方政府严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资。⑥因此，一些地方政府虚假PPP项目是政策所不允许的，如果虚假程度危害了国家利益、公共利益等，还将涉及到承担法律责任的问题。

（二）社会资本角色

社会资本的角色任务主要包括融资、提高项目经营效率以及承担一定的公共责任。《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（以下简称《操作指南》）第24条规定：社会资本或者成立的项目公司负有融资的义务，当其由于不可抗力等原因未按照项目合同约定完成融资时，政府、社会资本或项目公司可以根据项目合同约定修改相关的融资条款。同时，不少社会资本拥有专业化的技术研发团队和成熟的项目经营方式，在PPP项目操作层面能大大提高项目经营效率，节约投入成本。通说将PPP项目的属性界定为基础性公共事业项目，其必然要求项目的施工建设要按期、优质、安全的完成。其中，确保PPP项目所建造的公共基础设施具有安全性與稳定性，并能满足公众的需求，是社会资本应当承担的公共责任。经过调研，笔者总结归纳了社会资本在参与PPP项目实践操作中的三个突出特点。

1.民营企业与国有企业参与比例失衡

参与PPP项目的社会资本主要来源于国有企业（包括央企），非国有企业的社会资本参与较少。原因可总结为三方面：第一，从国有企业（包括央企）的角度。由于大部分国企具有优质的商业信誉、较低的融资成本、较强的项目管理能力和资源组织能力，因此抵御PPP项目风险的能力也更加强大。这些优势条件使得国企在面对具有较高回报的优质PPP项目时，更具积极性和竞争力。第二，从民营企业角度。因为PPP项目具有投资数额较大、周期长、收益相对较低等特点，与民营企业最核心的追求资本积累的理念有所差距，这使得很多民营企业对于PPP项目望而却步，热情退减。第三，从政府方的角度。相比较民营企业而言，实力较强的国有企业能够更多地分担政府的职能，承担属于政府方的部分风险，这必然使其成为在PPP项目中政府方乐于选择的优质伙伴。依照此情形，在今后相当一段时间内，担当PPP项目社会资本角色的更多的还是具有国有背景的企业集团。这种比例失衡的局面，在短期内无法得到较好的改善。

2.西部地区与东部地区PPP项目入库差异明显

截止至2016年6月30日，财政部PPP项目可入库总数为9285个，投资总额为106万亿元。由表2数据可见，贵州、山东、新疆、四川、内蒙古的PPP项目数位居全国前5名，其总数为4797个，占项目总数的比重为5166%。在五省当中，除了山东省以外有四个省份位于我国西部地区，占全国总数的4039%。从图1中可以看出，东部地区包括上海、天津、浙江、广东等地的PPP项目数量和投资金额并不高。这反映了我国西部地区PPP项目落地数量较东部地区数量而言差异较大。笔者在对部分国企负责人的访谈中也发现，西部地区乐见PPP项目落地，但东部地区大多省份落实PPP项目的积极性并不高。

殊，究其背后的原因，主要在于政府是否具有雄厚的财政实力。现阶段，地方政府财政是地方各类公共基础设施工程建设投资的主体，但庞大的资金需求与有限政府财力之间的矛盾，使大量基础设施工程建设被迫搁浅。这种现象在西部地区尤为突出，因为西部地区经济发展水平总体滞后、基层财力薄弱，单纯依靠公共财政投入基础项目建设使得地方政府财政负担较重，甚至出现收支失衡。因此，西部地区相较于大部分东部发达地区更乐于采用PPP项目的方式，以促进完成基层公共设施工程建设。在笔者的访谈中，很多国企反映，西部地区乃至国内很多二线城市主要是考虑投融资问题，因此积极引入PPP项目，而东部地区以及国内很多一线城市，更多的是从政府提供公共服务效率的出发点来引入PPP项目，因此二者具有一定的差异性。

3.三类PPP项目中社会资本参与程度两级分化

一般而言，PPP项目分为经营类、准经营类和非经营类三项类别。③其中，社会资本参与经营类PPP项目的比例较高，而在准经营和非经营项目中社会资本参与的比例较低。上述三类PPP项目中，社会资本参与程度呈两极分化现象的原因，主要在于三种不同项目类型的投资回报机制不同。从概念界定可以看出，经营类项目有稳定地面向社会公众的可预期收益，其投资风险相对最小，收益回报率高。比如北京地铁4号线、大连快轨3号线延伸线等PPP项目，这些项目在招投标阶段即吸引了大量金融机构参与投标。对于准经营和非经营项目而言，投资成本回收十分缓慢，更多的是依靠政府的补贴和收购，而且政府收购价格较低，因此，社会资本参与意愿总体上不高。例如，西部某一大型水利工程，总投资规模大到30多亿元，但政府确定的原水供水收费价格为06元/立方米，虽然当地政府授予该企业40年的水库原水税费收取的特许经营权，但仍很难如期收回成本。此外，西部某城市的城市公园建设项目被划分为非经营类，虽然政府采取了无偿出让土地的优惠政策，但对于社会资本投资来说仍不具有吸引力。①

（三）法律角色冲突及协调

1.股权变更

股权变更是指项目公司或其母公司通过直接或间接转让股权、并购及增发、股份相关权益变更和其他任何可能导致股权变更等方式实现其股权的转移或稀释，进而导致其不再是PPP项目适格的社会资本主体。由于政府和社会资本各自着眼的利益性质不同，因此对股权变更的态度亦是截然相反。从政府的角度考虑，更倾向于限制项目公司或其母公司的股权变更。政府在选择社会资本时就综合考虑了其融资能力、技术能力和管理能力等条件，择优选择项目合作方。所以，当项目公司或其母公司发生股权变更后，政府的合作主体也发生变化。如果新介入的社会资本并不符合PPP项目初始要求，将直接导致项目工程无法按照预期的标准和目标实施。所以，政府方的工作重点应集中于排除项目实施过程中，因为项目公司或其母公司股权变更造成社会资本主体不适格的事项。从社会资本的角度考虑，其希望通过股权变更的手段进行新的融资或者实现从项目中合理退出，尽早实现资金回笼和收益。因此，社会资本倾向于政府方在PPP项目合同中减少甚至取消对股权变更的限制。

对于协调两者利益冲突的难点在于，政府要合理把控股权变更限制的力度。若过于宽松，会使得社会资本随意的进入与退出，导致PPP项目难以按照预先的规划实施建设甚至直接导致项目失败。但若过于严苛，则降低了资本的市场流通，会挫伤社会资本参与PPP项目的积极性。所以，妥善处理两者关系的重点是建立社会资本合理的股权变更限制机制，如科学界定股权锁定的期限、范围。此外，政府和社会资本在签订PPP项目合同时，双方应及时明确股权变更限制的时间、形式以及其他特殊情形。

2.剩余控制权

PPP项目合同具有天然的开放性。在PPP项目中，由于项目合作的时间跨度较长（一般为10—30年），外部经济环境、政治环境和社会环境都可能发生较大的变化，所以政府和社会资本在签订PPP项目合同时根本无法预估未来具体的情势变化。〔2〕这种变化导致合同许多条款内容具有不确定性，需要由合同双方另行协商确定。对于剩余控制权的配置，是倾向与政府还是社会资本，目前学界未能达成一致。

综合现阶段我国PPP项目实施的客观情况以及PPP项目的公益性考量，笔者认为：剩余控制权应主要由政府掌握。社会资本作为私人主体，与政府相比较而言，其在PPP项目中的权利义务界定相对明确，而政府的权利义务边界有些模糊和宽泛。政府不仅需要在宏观上把控法律、政策的变化，还要承担社会公众的舆论压力以及社会资本的最低回报等风险。所以，依照公平合理的原则，其所承擔风险应与其权利呈正比。

3.一票否决制

在PPP项目的实践中，大多数政府在针对有可能影响社会资本经营能力和资金安全方面的重大事项享有一票否决权。在调研中发现，很多参与PPP项目的企业对政府的一票否决权深表疑虑，认为一票否决权具有较大的随意性，应严格限制一票否决权的范围。②笔者认为，政府不只是PPP项目的普通合作方之一，更承担着社会公共基础设施建设的重要使命。所以，在涉及PPP项目能否实现其为公共事务服务目的的重大事项上，应由政府对此类重大事项掌握单方面的决定权。但是，政府也应将一票否决限定在合理范围内，不能肆意行使。首先，政府在行使该权利的组织形式上，应有立法部门制定严格统一的法律法规或规章制度予以规范。如政府方的议事机构、决策机构等人员组成和表决机制应明确。其次，在行使一票否决权的内容范围上，要在全国区域内划定统一范围，实行公开一致的标准规则。例如，具体范围可以包括：项目公司法人、高级管理人员变动、项目公司股权变动、项目公司控股公司股权变动、项目公司重大资产转移处分、项目公司对外融资方案等。

三、 PPP模式运行中存在的法律风险

（一）法律风险种类

PPP项目面临的法律风险种类有很多，包括但不限于法律政策变更、审批延误、政府延迟支付、政府信用、政策决策失误、政治反对、配套设备服务提供、项目唯一性、市场需求的变化、服务价格调整、融资、市场金融危机、腐败以及其他不可抗力等。

根据财政部PPP中心授权《中国经济周刊》在2016年3月份独家公布的数据显示，截至2016年2月29日，全国纳入PPP综合信息平台的PPP项目共有7110个，涉及交通运输、能源、医疗卫生、养老、文化教育、社会保障、政府基础设施和其他19个行业。①

并且我国目前PPP项目以新建项目为主，所占比例高达91%。但在总结过去已结项的PPP项目时发现，占很大比重的PPP项目均因各方面的风险原因以失败告终，仅留下为数不多的成功项目，如南京地铁2号线BT项目及广州西朗污水处理厂项目等。

PPP项目建设周期长，风险种类繁多，不仅包括上述列举的项目外部风险，项目内部从规划、建设到运营等环节上也存在诸多风险。例如技术勘测不准、工程实际投资超预算、国家征地补偿标准调整等因素，都可能导致PPP成本上升，甚至项目失败。这使得社会资本在PPP项目运行过程中始终要有风险危机意识，必须步步小心谨慎。此外，一些PPP项目中信息公开透明化程度不足，影响到部分社会资本主体参与的积极性。例如表3中的沈阳第九水厂项目，正是因为政府方内部贪污腐败，利用公权力和信息不对称、不公开的便利条件索取财物，大大增加了第九水厂的运营成本。由此可见，公平合理地分配风险，以实现风险发生概率的最小化为目标，是促成PPP项目成功实施的重要保障。

（二）法律风险分配原则

风险分担的原则不存在绝对化和固定化的模式，是在不断研究和探索中寻求更为公正合理的分配方式。目前，学界对PPP项目法律风险分配的原则达成以下三点共识：一是风险应主要由最有控制力的一方承担；二是风险分担与所获收益相匹配；三是有承担风险的意愿。

《操作指南》第11条明确规定政府和社会资本的风险分配原则。即以风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则为基准，以此为基础综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素。因此，PPP项目风险主要进行以下分配：第一，法律、政策和最低需求等风险由政府承担；第二，融资、项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担（社会资本参股的项目公司再将相关风险分别转移给承包商、供应商、运营商或者银行）；第三，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。财政部颁发的这一文件为日后政府和社会资本合作模式风险分配提供了政策性的指导，但其实施并不具有强制力。在不同的PPP项目中，风险的分配也可根据项目的具体情况和合作双方主体的意愿协商确定。

四、PPP模式发展瞻望

关于PPP模式的发展未来，笔者有以下五点建议：

（一）制定高位阶法律法规，建立多层级法律体系

近三年来我国PPP项目相关法规政策过半数以上是由国务院部委等部门制定颁布，占总数比重的6517%。与之形成鲜明对比的是与PPP项目直接相关的法律类数量，仅占337%。③这反映了我國目前PPP项目的立法存在上位法层级缺失以及国务院各部门规章体系庞杂的问题，容易彼此之间产生矛盾。

发改委和财政部在2016年7月召开的国务院常务会议上分别提请制定“特许经营法”和“PPP立法”，但是二者许多内容交叉重复并且意见分歧较大。为此，李克强总理授意由国务院法制办主持PPP项目的立法，这将大大推进PPP项目的立法进程。首先，期待国务院法制办加强PPP立法的进度，确保立法尽快出台和实施。其次，联合国国际贸易法委员会在2000年制定了《法律指南》和《示范法》，这两部法律为PPP项目运营提供了较为完备的法律框架，为各国的PPP项目实践操作提供了详尽的经验参考标准。因此建议国务院法制办在主持PPP项目立法时，涉及价值评估、制度框架、争议解决方法、项目风险分配和权利义务划分等内容，均可参照借鉴国际立法文本。

（二）完善投资回报合理机制，吸引社会资本广泛参与

社会资本参与PPP项目最终目的是获得经济方面的预期利益，因此政府应确保社会资本在PPP项目中回报的合理比率，以充分调动社会资本参与PPP项目的积极性。为此，建议从以下两方面提高社会资本的收益水平：第一，增加项目营业收入，降低社会资本投入成本。在PPP项目准备阶段，政府应加大各项环节的政策及资金支持，如用部分土地出让金收入对PPP项目进行补贴。在PPP项目执行阶段，国务院制定专门针对社会资本的合理税收优惠政策、行政项目收费的减免政策等，加大财政专项补贴力度。第二，在融资方面，加快推进PPP产业基金适用推广。一方面，由政府发起母基金，吸引实体企业和银行、保险等金融机构投资PPP项目建设，减轻社会资本融资的压力。另一方面，银行等金融机构创新融资管理方式，推出新型融资产品，建立多元化的项目融资渠道，以更好地保障PPP项目的融资需求。

（三）健全诉讼纠纷解决机制，发挥多元化解决方式优势

随着PPP项目的规模增加，难免会出现项目纠纷。因此，针对PPP项目纠纷，建议可以采取协商、调解、诉讼、仲裁等多元化解决方式。

第一，协商和调解。PPP项目公司、社会资本或政府发生争议时的解决方式，首先，双方尽可能通过友好协商的方式解决。其次，当协商不能达成一致时，可由相关调解委员会进行调解。最后，协商和调解均不能解决纠纷时，可约定采用仲裁或诉讼的方式解决争端。可见，协商和调解是解决PPP项目纠纷的首选。

第二，诉讼。采用诉讼方式解决PPP项目纠纷，应首先界定PPP项目合同的法律性质，不能仅考虑缔约主体的性质，例如单纯的认为有政府参加就定位为行政合同，还应考虑缔约主体在PPP项目中所起的具体作用。这里又分为两个层次：（1）PPP项目合同仅确定政府方与社会资本方平等的权利义务关系，此时具有民事合同特点，主要在项目建设、运营、移交过程中容易产生纠纷，建议采用民事诉讼；（2）除确定上述平等的权利义务关系之外，还要考虑PPP项目合同履行过程中政府特有的行政管理职能进行相关的约定，此时具有行政合同特点，建议采用行政诉讼。

第三，仲裁。仲裁具有灵活性、保密性、专业性和一裁终局等优势。倘若双方约定冲裁解决，那么要考虑两点因素：（1）属于平等主体之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以通过约定的仲裁条款，纳入到仲裁的受案范围；（2）涉及到行政管理领域的纠纷，则不能通过约定的仲裁条款将该纠纷纳入到仲裁的受案范围。

（四）规范项目信息披露规则，促使项目建设公开透明

2016年1月1日，财政部“政府和社会资本合作（PPP）综合平台”正式上线运营。综合信息平台由两部分组成，即PPP信息发布平台和PPP信息管理平台。建议充分利用这一信息平台，及时准确地公开PPP项目实施过程中的每一环节。只有坚持公开透明的原则，才能保障公众监督权的行使，推动社会资本公平参与，遏制政府方贪污腐败行为。此外，建议国务院相关部门应尽快出台PPP项目信息披露规范性文件，促使项目信息披露机制的实施和公众监督有法可依、有章可循。建议文件制定包括以下内容：一是明确项目信息披露的原则和尺度。二是将项目信息披露内容具体化、明细化，具体涉及从PPP项目识别到项目移交每一阶段的实施内容。三是规定政府监督和介入PPP项目实施的权限和方式。四是明确公众监督PPP项目的途径渠道，并且还需规定公众监督权受到侵害时应如何救济。五是合理保障社会资本在PPP项目信息披露机制中的合法权利和救济途径。

（五）加强政府信用保证，构建诚信政府、法治政府

为保障PPP项目平稳运行和实施成功，地方政府必须树立良好的诚信风气，严格依照法律法规与社会资本订立合同，行使合同权利和义务，依法履行监管职责，用政府信用打消社会资本投入PPP项目的疑虑和担忧。具体而言，第一，在项目识别阶段，充分对准建PPP项目进行“物有所值”的论证，认真评估政府方在PPP项目合同中所需承担的风险成本，实事求是向社会资本公开优惠标准，合理的提出政府保障条款。第二，在项目合同中制定详细的违约条款，由此约束政府的违约行为。第三，细化完善政府信用监督管理机制，加大社会监督力度。

五、结语

PPP模式在我国拥有良好的发展前景，其不仅是一种创新型的融资模式，也是我国财政体制改革的关键性步骤。通过建立完备的法律规范体系，合理分配PPP模式主体的权利义务和法律风险，健全社会监督和政府监督的二维监督机制，以调动社会资本参与PPP项目建设的积极性，从而开创政府稳抓公共基础设施建设以及社会资本取得预期收益的共赢局面。

〔参考文献〕

〔1〕刑会强.PPP模式中的政府定位〔J〕.法学，2015（11）.

〔2〕胡改蓉.PPP模式中公私利益的冲突与协调〔J〕.法学，2015（11）.（责任编辑：何进平）

作者：郑妮 宫玉杰