地方税收统计分析论文

2022-04-19

摘要：2015年以来，地方政府债券在规范管理的同时融资规模也在不断扩大。本文根据新《预算法》实施后地方政府债券相关数据，通过回归分析得出地方政府债券规模扩大与企业税收规避呈正相关关系。其中，分组检验显示，对于融资约束强的企业和市场化程度高的地区，两者关系更为显著。此外，当年新增地方政府债券规模越大，下一年企业税收规避倾向越高。下面是小编精心推荐的《地方税收统计分析论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

地方税收统计分析论文篇1：

地方财政收入中的土地出让金和房地产税收问题研究

摘要：“土地出让金/土地房产税收”之间的比率可作为地方财政非正规化程度的一种度量。中国地方财政收入内部的“土地出让金”“房地产税收”的相对结构在1999—2013年的历史演变趋势说明，地方财政收入的波动主要是由土地出让金收益的波动造成的；中国地方财政中土地出让金占比领先于房地产税收占比的现象只是发生于2003年之后的10年里，地方财政对于“狭义的”土地财政依赖度，只是一个大概10年左右的过渡现象。实证研究结果显示，人均GDP水平、三产在GDP的占比（即产业结构升级水平）和外资在全部资本中的占比这三个变量，是地方财政尤其是土地财政正规化程度中稳定、显著的决定变量。地方财政结构转变的根本决定因素是经济发展水平和产业结构水平。

关键词：地方财政；土地财政；土地出让金；房地产税

一、导言

土地出让金与房地产税之间的关系是涉及中国地方财政体制改革和经济发展的一个重大问题。这个问题至少有以下三个方面的内容需要研究：一是在过去10多年实行以土地出让金为主要内容的土地财政的基础上，中央政府已经将房地产税的起草列入“十三五”规划，那么，在未来推出房地产税的背景下，房地产税与土地出让金之间的关系究竟如何处理？对此，理论界一直有不同的看法。贾康和梁季（2015年）认为，政府收取土地出让金和房地产税的身份不同，政府以所有者的身份收取土地出让金，而以管理者的身份征收房地产税，二者并行不悖。他们主张，未来应该构建可持续的包括“租、税、费、债”的土地财政体制：所谓“租”即土地出让金，这旨在解决城市化的基础设施的资金来源问题；所谓“税”即在房地产保有环节开征房地产税，旨在解决城市化过程中当期的公共服务的资金来源问题；所谓“费”即对使用基础设施而收取的“使用者付费”；所谓“债”即以土地为抵押的地方举债。郭云剑等（2011年）则主张，若政府开征房地产税，应将目前征收的土地出让金并入房地产税，变目前一次性收取的土地出让金为分年分次地从房地产税中收取。二是土地出让金与房地产税之间的关系还涉及地方财政体制的规范性、正规性和透明性程度。钟大能（2013年）指出，由于土地出让金收入没有纳入地方政府预算管理，这样地方政府对此项资金就有很大的自由处置权，容易被滥用，滋生腐败。如将土地出让金纳入房地产税，从资金监管的角度会提高地方财政的透明度。马雪（2012年）也认为，土地出让金从本质上说是地方政府利用信息优势通过体制外收入扩大财力的表现，这是一种非正式资金，由此引发了一系列问题。Li Han等（2015年）从地方财政激励的角度分析了中国地方政府在正规的税制与非正规的土地出让金之间的替代选择行为。他们以中国地市级政府财政1999—2005年的面板数据为基础，通过模拟工具变量（SIV）法，估算了中国地方政府在土地财政与正规的税收之间的替代弹性：每当中央政府在税权上让地方政府的税收留成减少1%，地方政府就会在征地面积上扩大6.4%—11%，并且在征地收入上增加10%—16.3%！这就是说，土地财政在一定意义上是中国地方政府以非正规的土地出让金对正规税收的一种替代。三是土地出让金与房地产税之间的关系也关乎财政风险控制问题。正如杨圆圆（2010年）所指出的那样，土地出让金属于一次性财政收入，注定没有可持续性，而且随着经济的波动，土地出让金也会有大的波动。然而，地方财政支出则是需要有可持续性的，这种明显的对立会给地方政府的财政平衡带来很大的风险。李洋宇（2013年）则系统研究了土地出让金产生的地方财政的波动所引发的财政风险，研究了土地出让收益过高所导致的房地产过度繁荣而引发的经济风险以及土地交易不规范所导致的道德风险，等等。

本文所关注的中国地方财政中的土地出让金与房地产税收之间的关系，并不是指正式的房地产税推出后两者之间的关系，本文所谓的“房地产税收”是指从20世纪90年代至今中国各省市区一直存在的在房产销售或转手环节与土地交易环节开征的7个房地产税，我们要研究的只是这7种房地产税与土地出让金之间的关系。我们之所以关注这种关系，是因为这种关系从一定意义上讲是中国地方财政、尤其是土地财政中正规的税收与不太正规的土地出让金之间的关系的反映，这种关系就是在正式的房地产税推出后还会继续维持。从正规的土地房产税收与不大正规的土地出让金之间的比率变化过程中，我们试图找出决定这种比率变化背后的经济规律，认识这种经济规律本身是有意义的。

在已有的文献基础上，本文首先用“土地出让金/土地房产税收”之间的比率作为地方财政非正规化程度的一种度量。我们把31个省（市区）作为总体，讨论了地方财政收入内部的“土地出让金”“房地产税收”的相对结构在1999—2013年的历史演变。我们的主要发现是：土地税收和房地产企业税占中国地方财政收入之比在2013年已近15%，就算是不开征新的房地产税或物业税，现行的7种土地税和房地产企业税在中国地方财政收入中的比重已经接近西方发达国家的财产税（主要是房地产税）在地方财政收入中的比重了。如果“地方财政对房地产税收的依赖度”是土地财政正规化程度的一种度量，那么，我们的计量实证研究结果显示，人均GDP水平、三产在GDP的占比（即产业结构升级水平）和外资在全部资本里的占比这三个变量，是地方财政、尤其是土地财政正规化程度的稳定的、显著的决定变量。这就告诫我们，要把中国地方财政对于土地出让金的依赖转变到对于房地产税收的依赖上来，是不能操之过急的，地方财政结构转变的根本决定因素是经济发展水平和产业结构水平。

二、土地出让金和房地产相关税收与土地财政结构的变化趋势

1.土地出让金的定义和度量

土地出让金或曰土地出让收入，全名为“国有土地使用权出让收入”，是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。具体包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款（不含代收代缴的税费）；转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款；处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款；转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款；改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。它属于政府性基金，是地方政府预算外收入的主要来源。在通常的研究中，是将这种土地出让金收入定义为“狭义的土地财政收入”的。

但是，如果把全部土地出让金都算入狭义的土地财政，就会夸大狭义的土地财政的规模。应该从土地出让金里减去土地财政的成本，将土地出让金的纯收入算作狭义的土地财政收入。我们根据2009年中国地方财政的基金预算统计算出：第一部分是在全部毛土地出让金收入中，政府用于补偿农民或者城市企业和居民的补偿支出，占到土地出让金收入的38.18%，这是真正的土地财政成本；第二部分是地方政府上缴中央的土地出让金+土地发展支出+土地财政管理费+复耕支出+城建支出+农村基础设施支出+城市基础设施支出，这部分支出占到土地出让金收入的35.98%；第三部分是利润，占到土地出让金收入的25.84%。其实，第二部分已经不是土地财政的成本，而是地方政府用土地财政收入所进行的公共支出。因此，土地出让金的纯收入应该是第二部分和第三部分之和，大体上是全部土地出让金收入的61.82%。我们对每一年每个省份的土地出让金都按62%的比率来计算土地出让金纯收入，本文将这种土地出让金纯收入定义为“狭义的土地财政收入”。

2.与土地和房地产相关的地方税收

在中国目前的税收体制下，地方政府是可以征收7种与土地和房地产有关系的税收的，即房产税、契税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占有税、房地产企业缴纳的所得税和营业税。这里面，建筑业和房地产业向地方政府缴纳的税收是地方政府预算内收入的重要来源。狭义的土地财政收入加上“与土地、房地产相关的地方税收”，就是通常所指的“广义的土地财政收入”。在本文里，我们简称“与土地、房地产相关的地方税收”为“与房地产相关税收”，或者“房地产相关税收”。

3.地方财政对土地财政的依赖度

我们以土地财政在地方财政收入中的比重来度量地方财政对土地财政的依赖度。这里的“地方财政收入”是指地方政府本级预算内收入和上级政府对地方政府的转移支付收入之和。由于土地财政有狭义和广义之分，地方财政对土地财政的依赖度也分为狭义和广义两种度量：狭义的土地财政依赖度是指狭义土地财政收入对于地方财政收入之比，广义的土地财政依赖度是指广义的土地财政收入对于地方财政收入之比。本项研究所用的数据全部来自于《中国国土资源统计年鉴》（2000—2014年）和CEIC数据库。

4.地方土地财政结构的变化趋势

图1给出了1999—2013年中国平均的地方财政对于土地财政依赖度的变化趋势。这里给出广义的土地财政依赖度和狭义的土地财政依赖度的图示，由于广义的土地财政依赖度与狭义的土地财政依赖度之间的距离就是“地方财政对土地税收和房地产税收的依赖度”，所以，图1实质上显示了中国地方财政对于三种土地财政收入的依赖度：对于土地出让纯收入（狭义的土地财政）的依赖度、对于房地产相关税收的依赖度、对于广义的土地财政的依赖度。

从图1不难看出：第一，在1999—2013年，中国地方财政对广义土地财政的依赖度的波动基本上来自于狭义的土地财政依赖度的波动。因为，图1清晰地显示，“广义土地财政依赖度”曲线和“狭义土地财政依赖度”曲线的形状是基本一样的。

第二，地方财政对于土地税收和房地产税收的依赖度是相对稳定的，并且稳中有升。图1说明，地方财政在对土地税收和房地产企业税的依赖度在1999—2013年的波动幅度明显小于狭义的土地财政依赖度的波动幅度。2013年，全国平均说来，地方财政对土地税收和房地产企业税的依赖度为148%，是1999年同一依赖度4.6%的3.22倍。自2007年以来，在地方财政收入里，土地税收和房地产企业税的贡献度一直在10%以上，只在11%—15%之间小幅波动。

第三，土地税收和房地产企业税占地方财政收入之比在2013年近15%这一事实告诉我们，现行的7种土地税收和房地产企业税在中国地方财政收入中的比重已经接近西方发达国家的财产税（主要是房地产税）在地方财政收入中的比重。比如美国，1998—1999年，财产税占州和地方两级政府财政收入之比为17.9%。中国如果在目前7种土地税和房地产企业税的基础上再新开征房地产税或者物业税，可能会使人民的税负过重。

第四，如图1所示，中国地方财政对于广义的土地财政依赖度在2003—2013年上升了11.3个百分点。由于地方财政对狭义土地财政的依赖度在这期间只上升3.2个百分点，所以，这剩余的8.1个百分点的“广义的土地财政依赖度”的上升，就只能来自于“地方财政对土地税和房地产企业税依赖度”的上升。这就是说，地方政府对土地税和房地产企业税依赖度的上升，是2003—2013年期间中国地方财政对于广义的土地财政依赖度上升的主因。地方政府对土地税和房地产企业税依赖度的上升在广义的土地财政依赖度中已经占到71.7%的比重，而对土地出让金依赖度的上升只占全部土地财政依赖度上升幅度中的28.3%。

第五，从图1可以看出，在1999—2013年期间，“狭义的土地财政依赖度”曲线和“地方财政对土地税和房地产企业税的依赖度”曲线之间，在2001年有一个从下往上穿越而发生的交点，说明在2001年之前，地方财政对土地税和房地产企业税收的依赖度是高过其对土地出让金的依赖度的，而自2001年以来，则是反过来了。平均说来，2001年至今，中国地方政府对于土地出让金的依赖是高于其对土地税和房地产企业税的依赖的。然而，这中间也有两年（2008年和2012年），狭义的土地财政依赖度与“地方财政对于土地税和房地产企业税的依赖度”非常接近，图1显示这两条线在这两年几乎要相交。这是值得注意的中国地方财政现象。我们知道，2008年和2012年是中国政府对房地产业和建筑业实施严厉调控的年份。图1的数据告诉我们，在政府对房地产业进行严厉调控时，地方财政里收入土地出让金的比重会下降，而财政收入里与土地和房地产有关系的税收比重倒可能会相对上升（见2012年的地方财政对土地税的依赖度）。对此可以有两种解释：一种解释是，土地税和房地产企业税对政府的严厉调控的反应，相对于土地出让金收入由于政府严厉调控而迅速下降的反应来说，会相对平缓一些；另一种解释是，地方政府在收不到土地出让金时，为了维持公共支出，会加大对土地、建筑业和房地产业企业的税收征收力度。但是，这并不是说，在过去的15年里，土地出让金和与房地产相关的税收在地方政府的土地财政中的相对地位存在着一种相互替代的关系。我们在本文后边提供的实证检验结果会说明这一点。

总之，作为“广义土地财政依赖度”的两个组成部分，“地方财政对土地出让金纯收入的依赖度”和“地方财政对房地产相关税收的依赖度”有着各自的特点。在过去15年里，在中国地方财政收入里，土地出让金纯收入的地位当然要高于土地相关税收所占的地位，并且，是狭义的土地财政依赖度的波动才推动了地方财政收入在1999—2013年的波动。但是，自2003年以来，中国地方财政收入对土地财政依赖度的上升增量，却主要是由于地方财政对土地税和房地产企业税收依赖度的上升；而且，相对于狭义的土地财政依赖度，地方财政对土地相关税收的依赖度则要稳定得多，这样，当土地出让金收入由于政府尤其是中央政府加强对土地市场和房地产的调控而急剧下降时，由于土地税和房地产企业所缴纳的税收的稳定性，其在地方财政收入中所占的权重就可能不减，甚至有所上升。

三、广义土地财政依赖度内部结构的省际比较

1.各地广义土地财政依赖度内部结构

我们知道，每个省（市区）的广义土地财政依赖度实际上是由两部分组成的：一是土地出让金纯收入对于本省地方财政收入的比率，即“狭义的土地财政依赖度”；另一个是房地产相关税收在本省地方财政收入里的比率，即“房地产相关税收依赖度”。我们对31个省（市区）的两个依赖度都做了15年（1999—2013年）的均值计算。图2和表1就给出了计算结果。

在图2中，横轴是表示1999—2013年间，中国地方财政对土地和房产税收的依赖度或者是地方财政对狭义土地财政的依赖度。浅色的是地方财政对狭义土地财政的依赖度，而深色的是地方财政对土地和房产税收的依赖度。比如浙江省，在这15年里，地方财政对狭义土地财政的依赖度达到3259%，其对土地和房产税收的依赖度平均也达到13.69%。北京市的地方财政对土地出让金的依赖度在1999—2013年间已经与其对土地和房产税收的依赖度不相上下。图2纵向排序是按各省（市区）地方财政对土地和房产税收的依赖度由高到低而排的。大体说来，地方财政对土地和房产税收依赖度最高的第一梯队是北京、上海、江苏、浙江、广东、福建、山东和辽宁；第二梯队是天津、海南、重庆和安徽；第三梯队是四川、湖北、河南、广西、河北、江西、内蒙古、湖南、吉林；第四梯队是云南、黑龙江、陕西、贵州、新疆、宁夏、山西；第五梯队是甘肃、青海和西藏。

表1给出了1999—2013年土地出让金与房地产相关税收在地方财政收入中的相对比重的省际比较结果，这个比重越高，就表示地方财政对土地出让金的依赖度越高，对土地和房产税收的依赖度就相对越低。表1显示，比率超过2的省（市区）有3个：西藏、浙江和安徽。西藏是房地产最不发达的地区，与土地和房产相关的税收当然不完善，这个比率高是说明不了什么的。但浙江是中国房地产最发达的省份之一，其土地出让金占地方财政收入比重在全国是最高的，但可能该省与土地房产相关税收还不完善，因此显示出其地方财政中，土地出让金占比达到土地房产税收占比的2.38倍的结果。如果将表1第一栏的指标作为地方土地财政“非正规化”的一个度量，则浙江显然属于中国地方土地财政非正规化程度最高的省份。安徽的地方财政收入对土地出让金的依赖度和土地房产税收依赖度都不是很高，但是安徽的地方土地财政非正规化程度也在2以上，这是不太正常的。

1999—2013年，地方财政收入对土地出让金的依赖度与对土地房产税收的依赖度之比在15—2之间的省份有江苏（1.98）、河北（1.98）、天津（195）、四川（1.85）、江西（1.67）、重庆（1.63）、福建（1.59）、湖北（1.58）、湖南（1.54）、山东（153）和山西（153）。这11个省份里，只有天津、福建和山东是房地产比较发达的，这3个省的地方财政对于土地财政的广义依赖度在30%以上；像河北、四川、重庆、湖北的省份，地方财政对于土地财政的广义依赖度通常只在20%上下，这些省份的土地财政“非正规化”程度比较高，与其说是因为土地出让金收入增长得快，还不如说是由于地方政府与土地和房产相关的税收还来不及完善所致。至于江西、湖南和山西等省份，或者房地产产业是后来才发展的，或者到现在也还没有什么发展，对于地方政府来说，征收与土地房产相关的税收可能比收土地出让金更为困难，这才是造成地方财政中的“土地财政非正规化程度较高”的主因。

1999—2013年地方财政收入对土地出让金的依赖度与对土地房产税收的依赖度之比在1—15之间的省（市区）有宁夏（1.46）、云南（1.41）、辽宁（134）、甘肃（1.32）、陕西（1.28）、广西（1.25）、青海（1.24）、贵州（1.21）、河南（1.14）、吉林（1.14）。这些省（市区）里只有辽宁省的地方财政对土地财政的依赖度在过去的15年里平均超过27%，其余省（市区）的地方财政对土地财政的依赖度大体在10%上下。这些地区的特点是，房地产产业和土地财政有一定发展，但都还未达到发达的程度。这些省（市区）的地方财政还是更多地依赖土地出让金而非土地房产税收。这从另一个侧面说明，地方财政要从依赖土地出让金转变到依靠土地和房地产税收上来，前提是房地产业必须有相当程度的发展。

在表1中，最后7个省（市区）在1999—2013年地方财政收入对土地出让金的依赖度与对土地房产税收的依赖度之比在100%之下。而这7个省（市区）恰恰是处于两极：北京、上海、广东是属于中国经济和房地产业最发达、土地财政对地方财政贡献最突出的省（市区），海南也属于房地产业和土地财政发展程度高的省份，而新疆、内蒙古和黑龙江则属于经济发展、房地产业和土地财政发展水平都欠发达的省（市区）。这个事实说明，当经济发展水平和房地产业发展水平处于低水平阶段时，或者在经济发展和房地产业发展水平处于比较高的发展阶段上时，地方土地财政是主要依赖于土地和房产税收的，只有在经济发展水平和房地产业发展处于中间状态时，地方土地财政才会主要依赖于土地出让金，土地财政才会呈现出比较高的“非正规性”。

2.按“地方财政对于房地产税收的依赖度均值”高低排序的分组

表2给出了分省（市区）的地方财政对于房地产税收的依赖度排序。我们已经指出，在地方财政对广义的土地财政依赖度的内部结构里，对房地产税收的依赖度和对土地出让金的依赖度的相对比率是地方财政正规化程度的一种度量。因此，表2的排序实质上也反映了中国在1999—2013年分省（市区）的地方财政正规化程度的差异性。

表2的分省排序与图1的排序3是完全一致的。是什么决定了中国在过去15年里不同省份的地方财政尤其是土地财政的平均“正规化”程度？这是一个值得深思的问题。从直观上看，这个排序与中国各省（市区）的经济发达水平的排序是大体一致的。本文后边的实证分析结果说明，决定地方财政对于房地产税收的依赖度即地方土地财政正规化程度的主要变量是人均GDP水平、国民经济中的外资进入程度和第三产业在GDP中的占比，而这3个指标无一不是经济发展水平的核心指标。这就证明，地方财政尤其是土地财政，如果要从主要依赖于土地出让金转变到主要依赖于房地产税收，取决于经济发展的过程，不能操之过急。

四、地方土地财政正规化程度的决定因素分析

我们在前面将地方财政中土地出让金占比与房地产税收占比之间的比率作为地方土地财政非正规化的一种度量，这反过来就意味着，“地方财政对房地产税收的依赖度”是土地财政正规化程度的一种度量。由此引发的一个问题是：地方财政尤其是土地财政的正规化程度是由什么因素决定的？地方财政对土地出让金的依赖度与其对房地产税收的依赖度之间是否存在着替代关系？

我们收集了中国31个省（市区）1999—2013年的地方财政收入、土地出让金收入、7种与土地和房产相关的税收收入、人均GDP、外资占全部资本比重、第三产业增加值占GDP比重等数据，建立了一个465（=31*15）个观察值的面板数据，实证研究了地方财政尤其是土地财政正规化程度的决定因素，并相应估算了这些要素的决定作用。

1.变量和样本的简单统计分析

表3列出了变量名及其相应的代码记法。从表3所显示的简单统计分析结果可以看出，在1999—2013年这15年间，中国31个省（市区）的地方财政收入里，土地出让金占比（即狭义的土地财政依赖度）的均值为10.8%，而房地产税收收入占比均值为7.6%。前者是后者的1.42倍。这说明，平均说来，中国地方财政的非正规化程度还是比较高的。

表3还显示，“地方财政对土地税和房地产企业税的依赖度”（即房地产税收在地方财政收入里的占比）的分布离差要比“狭义土地财政依赖度”（即土地出让金在地方财政收入里的占比）的分布离差小，说明中国各省（市区）之间在房地产税收占比上的差异相对于土地出让金占比上的差异来说要小一些；这也说明，地方财政收入中的房地产税收收入比较规范，用房地产税收作为地方政府的公共收入，相对于土地出让金来说，引起的矛盾会小一些。

2.计量估算模型

为了估算经济发展水平、对外开放水平和产业结构升级水平这3个因素对于地方财政，尤其是土地财政的正规化程度的决定作用，我们建立了下面3个计量模型：

需要说明的是，模型（1）是一个面板数据的最小二乘法—固定效应（OLS—FE）模型，模型（2）是一个面板数据的广义矩（GMM）模型，模型（3）是以滞后一期的“地方财政对土地税和房地产企业税的依赖度（deprate4）”为“工具变量”的“工具变量—固定效应（IV—FE）”和“工具变量—广义矩（IV—GMM）”模型。

3.计量结果分析

计量结果表明，OLS—FE模型、GMM模型和IV—GMM模型的估算结果基本一致。我们采用OLS—FE模型、GMM模型和IV—GMM模型的估算结果来加以讨论。

在地方土地财政正规化程度的决定因素里，人均GDP的作用是显著为正的，并且在OLS—FE模型、GMM模型和IV—GMM模型的估算中，都在1%的显著水平上。当然，GMM模型和IV—GMM模型的估算结果由于剔除了内生性因素，使得人均GDP对于地方土地财政正规化程度的决定作用会变小一些。

产业结构的升级水平我们用“三产比重（sr）”来度量。表4说明，第三产业占全部GDP比重是地方财政、尤其是土地财政正规化程度提高的一个显著的决定变量。这种正向关系在GMM模型和IV—GMM模型的估算中，都在1%的显著水平上；在OLS—FE模型估算中，也在5%水平上通过了显著性检验。从作用大小来看，GMM模型所估算的系数最大，OLS—FE模型估算的系数其次，IV—GMM模型估算的系数最小。

“外资（包括港澳台资）占全部资本比率（fcr）”对于地方财政、尤其是土地财政正规化程度的正向影响作用，在GMM模型中在5%水平上通过了显著性检验；在IV—GMM模型的估算中，在1%水平上通过了显著性检验。但是在OLS—FE模型估算中，则没有通过显著性检验。这说明，外资比率和地方财政的正规化程度之间可能存在一定的内生性：地方财政的正规化程度越高，可能越吸引外资；反之，外资进入水平越高，地方财政的正规化程度也会越来越高。

地方财政对房地产税收的依赖度与其对土地出让金的依赖度之间是否存在着相互替代的关系？我们的实证研究否定了这一点。如表4所示，“狭义土地财政依赖度（deprate）”，即地方存在对于土地出让金的依赖度，与地方财政对于房地产税收的依赖度之间的相关关系，在OLS—FE模型、GMM模型和IV—GMM模型的估算中，都为正，并且，在OLS—FE模型估算中，在5%的水平上通过了显著性检验，在IV—GMM模型的估算中，在1%水平上通过了显著性检验。这说明，在1999—2013年间，中国各省在房地产税收的征收上和土地出让金的征收上是齐头并进的。表4还显示，滞后一期的“地方财政对土地税和房地产企业税的依赖度”对于当期的“地方财政对土地税和房地产企业税的依赖度”在GMM模型的估算中的系数为正，并且在1%水平上显著，这说明地方财政正规化程度本身是存在“自我实现”“自我加强”的倾向的，这个倾向是良性的。

五、结论

在上文中，我们对地方财政尤其是土地财政中的土地出让金依赖度和房地产税收依赖度做了以下方面的分析：第一，把31个省（市区）作为总体，讨论了地方财政收入内部的“土地出让金”“房地产税收”的相对结构的历史演变；第二，运用计量方法，对地方财政收入对于房地产税收的依赖度的因素做了实证研究。我们研究的主要发现是以下几点。

第一，土地税收和房地产企业税占地方财政收入之比在2013年近15%这一事实告诉我们，中国即便不再开征新的房地产税或物业税，现行的7种土地税和房地产企业税在中国地方财政收入中的比重，已经接近西方发达国家的财产税（主要是房地产税）在地方财政收入中的比重，税负是比较高的。

第二，地方财政中土地出让金占比与房地产税收占比之间的比率是地方土地财政非正规化的一种度量，反过来也可以说，“地方财政对房地产税收的依赖度”是土地财政正规化程度的一种度量。我们的计量实证研究结果显示，人均GDP水平、三产在GDP的占比（即产业结构升级水平）和外资在全部占比里的占比，这三个变量是地方财政、尤其是土地财政显著的决定变量。这就告诫我们，要把地方财政对土地出让金的依赖转变到对房地产税收的依赖上来，是不能操之过急的，地方财政结构转变的根本决定因素是经济发展水平和产业结构水平。

第三，我们的计量实证研究显示，在1999—2013年，地方财政对房地产税收的依赖度与其对土地出让金的依赖度之间存在着显著的、正向相关关系。因此，至少在房地产产业发展过程中，中国各省的地方政府在房地产税收的征收上和土地出让金的征收上是齐头并进的。

上述发现意味着，我们应当对过去15年内发生的地方财政尤其是土地财政的非正规化问题作历史的、客观的分析，对地方财政结构转变的经济基础有足够清醒的认识。同时，上面的分析事实也在告诫我们，在设计未来的房地产税制时，应该考虑到现行的7种土地税和房地产企业税在地方财政收入中的比重，已经接近西方发达国家的财产税（主要是房地产税）在地方财政收入中的比重这个事实，在推出新的房地产税收时，应当考虑将其与原有的房地产税收作一些合并和规范，以免发生民众税负过重的问题。

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责任编辑：晓立

Key words：local finance； land finance； land leasing； real estate tax

作者：平新乔黄昕安然

地方税收统计分析论文篇2：

地方债扩张与企业税收规避

摘要：2015年以来，地方政府债券在规范管理的同时融资规模也在不断扩大。本文根据新《预算法》实施后地方政府债券相关数据，通过回归分析得出地方政府债券规模扩大与企业税收规避呈正相关关系。其中，分组检验显示，对于融资约束强的企业和市场化程度高的地区，两者关系更为显著。此外，当年新增地方政府债券规模越大，下一年企业税收规避倾向越高。笔者结合我国实际情况及金融市场发展形势提出了控制地方政府债券边际增量、建立地方税收与地方政府债券发行动态平衡机制和优化金融市场相关税制结构等政策建议。

关键词：地方政府债;税收规避;融资约束;市场化程度

一、问题的提出

根据2015年最新修订的《中华人民共和国预算法》（以下简称新《预算法》），地方政府开始通过“自发自还”方式发行地方政府债券。六年时间里，在完成存量地方政府债务[根据1994年《预算法》，我国地方政府不得直接负债，所谓“地方政府债务”多以银行贷款、城投企业债券或信托等多种非标准化形式存在。根据2015年新修订的《预算法》及系列相关规定，地方政府开始通过债券市场以标准化债券形式置换各类经审计确认的政府性债务。2018年，地方政府完成债务置换后，各地方政府债务主要以债券形式存在，即“地方政府债券”。本文在回归分析中的研究对象为，根据新《预算法》要求标准化的“地方政府债券”。]置换的同时，通过扩大债券发行规模，弥补财政收入不足。截至2020年底，按新《预算法》标准，地方政府债券存量规模超过25万亿元。受新冠疫情影响，2020年我国地方政府债券发行量达到6.4万亿元，为历史最高，平均债券发行期限拉长至15年，为历史最长。在地方政府债券存量与增量都达到历史高点时，全国税收收入下降到13.7万亿元，在“减税让费”政策背景下税收收入不仅同比净减少，而且占GDP比重下降到15.2%，相当于我国2003年左右的水平，在世界主要经济体中比值最低。横向看，全球各主要经济体政府债务[世界主要经济体国家政府债务形式多样，其中，地方政府债务的形式既包括标准化的债券，也有銀行贷款、借款等。因此，本文在梳理国外相关文献中统称以“政府债务”或“地方政府债务”。]

规模近十年来也都在高位运行，并在新冠疫情下快速扩张。为应对就业压力，拉动经济增长，各国纷纷出台刺激政策，根据IMF 2020年9月数据，除德国外，美国、英国、法国、意大利与日本的一般政府债务率[根据IMF统计口径，一般政府债务包括：中央政府、地方政府及各类机关在内的所有政府部门举借的债务。]全部超过100%，几乎全线超过欧洲主权债务危机时期的水平。

按IMF标准，我国政府债务率约为60%。虽然和世界发达经济体比还处于相对较低水平，但地方政府债券规模增长较快、地方融资冲动较高，地方政府债务负担问题受到广泛关注。根据经典经济学理论，政府债务问题根本的解决方案需要通过资本的增殖实现，即通过财政收入、税收收入的增加得以化解。本文尝试以地方政府债券规模扩张与企业税收规避关系为切入点，通过对经典经济学理论各学派观点的回顾，主要从地方政府债务与税收关系、政府行为与企业税收规避关系两方面进行了文献梳理，根据新《预算法》标准分解到地市级的地方政府债券规模和所辖企业的税收相关数据进行回归分析，进而提出政策建议。

二、文献梳理与研究假设

基于资本主义国家发展初期的现实情况，马克思和恩格斯[1]提出，政府债务“不过是资产阶级增加税收和满足资产阶级掌握政权所造成新需要的一种新方式”。恩格斯[2]也指出，随着人类文明的不断发展，政府债务将作为赋税的方便的补充。

（一）文献梳理

随着经济现实与政治需求的变化，西方经典经济学流派对政府债务与税收关系大体持有两种观点：一种是谨慎态度。在金本位货币体系下，基于非生产型政府假设，Ricardo[3]提到在战争或特殊背景下，短期内税收与政府债务是等价的。公共选择学派Lutz[4]提出了“财政幻觉”问题，并建议在加税前就限制政府债务规模。布坎南[5]认为，政府债务将由未来的纳税人承担。另一种是相对积极态度。这类观点随着金本位体系的崩溃和时间的推移显得越来越积极，直到欧洲主权债务危机发生。最具代表性的是Keynes[6]认为政府扩大财政投资将可以提高税收收入和收费，从而增加财政预算盈余，来为政府债务买单。比较激进的如Musgrave[7]提出，政府从未被迫在市场上借款或维持和偿还债务，因为政府总是可以选择将债务货币化。

1990年之后，欧美经济体在经济全球化中的强势话语权和欧美经济体通过金融方式转嫁本国内部矛盾情况下，也不断积累政府债务。Green[8]由熊彼特的税收国家的危机理论出发，提出当债务规模/财政收入比例长期保持高速增长时会引发危机，并容易形成路径依赖。这可以从近20年来各主要经济体不断抬升的政府债务率中得到证实。经历了欧洲主权债务危机后，皮凯蒂[9]提到政府为其开支筹措资金主要有两种手段：税收和政府债务，从公平和效率上讲，税收要远胜于政府债务，并建议通过征收私人资本特别税的方式来消减政府债务。2019年底世界银行发布了《全球债务浪潮—成因与结果》[10]提出二战之后的各国政府债务危机都以经济衰退和金融危机收场。前三次政府债务危机中，发达国家通过金融手段向发展中国家转嫁危机后果。第四次政府债务浪潮开始于发达国家，目前尚未结束，而且将可能面临无从转嫁的局面。

政府债务作为政府管理工具伴生于西方近代国家制度，移植到我国后有了不同的发展路径。特别是基于我国公有制经济为主体的实际情况，我国政府债务理论与西方经典理论出现了不同的政府债务理论。

1.宏观层面，地方政府债务与税收关系的相关文献

钱穆[11]评论我国古代经济制度时提到，汉代朝廷卖爵，其性质有如近代国家之发行政府债券。梁启超[12]基于晚清及北洋政府举债案例，同时调研了西方各国经验后认为，政府债券的本息最终是要通过政府的租税来偿还，两者之间关系紧密，而且应该是互相促进，短期急剧的需要通过发行债券来解决，而最终要通过政府租税增收来偿还政府债券本息。

中华人民共和国成立之初，东北三省和江西曾经少量发行过地方政府债券。此后很长一段时间内我国政府既无内债也无外债，直至1998年中央财政重启中央政府债券发行。邓子基等[13]基于马克思政治经济学原理，提出根据发债所筹集资金用途不同，对于能以货币计量出来为偿还债券而交纳的税款，应该遵循谁受益谁负担的原则;对于不能以货币计量出来的部分，“在社会资源向国家转移过程中”加重了国民的真实负担，且从“富裕阶层”向“贫穷阶层”转移。这一观点与皮凯蒂[9]类似。寇铁军和张海星[14]基于我国地方政府双重主体角色，根据公共选择学派关于财政外部性理论，指出在财政风险金融化的过程中，政府与市场之间的外部化引发的风险危害可能更大，并提出了合理划分政府与市场之间边界、规范政府融资渠道等建议。

2015年新《预算法》实施后，徐占东[15]用省级层面的财政收入/财政支出来衡量地方政府支出对地方政府债务的依赖度，并由此分析地方政府债务的可持续性，通过实证分析提出，短期内，通过延长偿还期限和实行“借新还旧”，长期则需要通过增加地方财政收入，改革事权与调整支出结构等来解决地方政府债务问题。吕江林和沈国庆[16]从公共选择视角发现，地方政府债务融资扩张对地方税收收入增长具有明显的正向作用，但这个影响随着地方政府债务规模的增加而递减，且有明显的地区差别和规模差异：一是地方政府债务促进了地方税收增长，且主要是促进了地方税种的税收收入增长; 二是随着地方政府债务规模的不断扩大，其对地方税收增长的促进效应是趋于递减。汪金祥等[17]将2008—2017年城投债作为地方政府债务的统计样本进行实证检验，结果发现，城投债对所在地的上市公司负债规模与负债成本形成了一定的挤出效应。毛捷等[18]基于北京市全口径政府债务数据进行研究时发现，2008年企业所得税改革使得地方政府财政压力增大进而刺激了地方政府债务的扩张，且这个效应具有滞后性与持续性，即在次一年开始显现，并在之后数年内持续存在。Huang等[19]将我国城投企业所发行的债券作为地市级政府债务数据基础发现，地级城市政府债务对国有企业融资的挤出效应并不明显，而对民营企业特别是小型民营企业的擠出效应比较明显，2008年的政府投资拉动加剧了这种挤出效应。Huang等[19]指出，如果银行资产负债表中政府债务增加不仅会消减未来经济增长的长期动力，也可能会引发像欧洲那样的主权债务危机。

以往此类文献的不足之处在于，所使用的地方政府债务数据或是以城投企业债券或是以财政收入中相关数据进行的估算。如吕江林和沈国庆[16]是根据市政领域固定资产投资支出—预算内投资—土地出让金收入中用于投资的资金—被投资项目盈利现金流入。这些数据与2015年新《预算法》之后财政部发布的地方政府债券相关数据，在统计口径和具体数值上存在一定差距。

2.企业层面，政府行为对企业避税行为影响的相关文献

曹越等[20]与赵萌和叶莉[21]认为，经济政策的不确定性会对企业避税行为产生重要影响，不确定性越大，企业避税行为越显著。陈德球等[22]认为，官员的晋升与更替也会增加企业的避税行为，特别是在征管强度相对低、法制环境相对弱的情况下，效应更显著。不同企业产权性质其避税行为也有分化，吴联生[23]研究了我国国有股权与企业税负之间的关系，认为企业国有股权比例越高其实际税率也越高;对于享有税收优惠的企业，作为政府部门保护的对象，所承担的额外税收负担相对少。代彬等[24]研究了国企避税行为，认为金字塔层级增加提高了地方国企的避税程度，而且在市场竞争环境下，企业避税行为更激进。谭光荣和黄保聪[25]认为在财政分权程度提高背景下，非国有企业的避税意愿更强。此外，关于企业避税行为是否有利于提高企业自身长远发展和涵养税源，刘行和叶康涛[26]通过研究1999—2010年上市公司的数据发现，企业避税活动降低了投资效率，投资效率的降低主要由过度投资所引起，而进一步提升企业的治理能力可以有效缓解由于过度投资所导致的效率降低。程小可等[27]认为，企业避税对于提升企业价值并不明显。王雄元等[28]提出通过控股股东进行股权质押与企业避税是正相关，但主要是在非国有企业和东部市场化程度较高地区表现明显。

（二）研究假设

基于宏观层面，以往经典经济学理论对政府债务的相关论述，特别是新冠疫情这样的特殊时期，政府通过发行债券在短时间内募集到大量资金，短期看政府债券规模与税收之间有比较强的替代关系;长期看政府债券最终是要通过提高投资回报率或是提高税率，而通过税收来偿还，且在长期的偿还负担中容易出现财富由穷人到富人的转移。2021年1月耶伦在就任美国第78任财长之初也表示对K型经济形势的担心。

基于企业层面，地方政府债券的大量发行对企业规避税收有比较大的影响。就短期而言，地方政府发债融资使得政府减小了对税收的依赖;从长远来说，地方政府通过举债进行公共基础设施建设或者其他公共项目投资，可以带动地方经济发展，从而促进税收增长。一方面，从地方政府税收征管角度看，当地方政府以发行债券方式募集资金，在资金需求上的压力会减轻。在对企业税收征管上，更多是要激发地方经济活力，通过“放水养鱼”期待未来企业发展能带来更多的税收收入。因此在地方政府举债时，往往给予地方政府辖区企业更多的税收优惠，从而给企业的税收规避行为更多的空间。另一方面，从企业税收规避角度看，当地方政府发行债券时，企业预期当期地方政府税收压力减轻，这为税收规避带来可能性。从必要性而言，地方政府债券增加带来了外部融资成本上升的风险，税收规避则可能是企业应对这种风险的一种选择。陈德球等[22]研究发现，地区核心官员变更导致政策不确定性会增加企业的税收规避行为，原因就是官员变更引发的政策不确定性让企业面临的经营风险增加，从而使企业外部融资的风险和企业经营的现金流发生变化，而税收是一种现金流出，企业的税收规避行为恰恰能够增强企业在面临融资成本提升时的应对能力。汪金祥等[17]的研究表明，地方政府债券规模通过价格机制推高了上市公司债务成本。Goh等[29]认为税收规避是管理者倾向于使用的重要内部融资手段。因此，面对地方政府债券规模增加带来的挤出效应，所在地企业融资成本上升，企业会通过税收规避行为主动增加现金流以应对未来的融资需求和经营风险。基于上述分析，笔者提出如下研究假设：

假设：地方政府债券规模与所在地企业税收规避行为正相关。

三、研究设计

（一）样本选择与数据来源

本文研究所选取的地市级地方政府债券数据主要来自万得资讯，根据新《预算法》标准，样本时间期为2016—2018年。考虑企业相关数据的可获得性与真实性，本文以上市公司相关公告数据作为企业相关数据的研究样本，并对样本进行了如下筛选：剔除金融类上市公司样本;剔除四个直辖市的上市公司样本;剔除实际所得税率大于1和小于0的异常样本;剔除息税前利润小于0的异常样本;剔除样本期内被解释变量以及解释变量、控制变量缺失的上市公司样本。经过上述处理后，形成了地市级非平衡面板数据，用于回归的样本为192个地级市（不含四个直辖市）3年1 330家上市公司共2 359个样本观测值，为了缓解极端值的影响，本文在1%和99%水平下对连续变量数据进行了缩尾处理。

（二）研究模型与变量定义

为了研究地方政府债券与所在地企业税收规避的关系，本文构建如下模型：

ETRi，t=α0+α1LDEBTi，t-1+α2SIZEi，t-1+α3ROAi，t-1+α4LEVi，t-1+α5CAPINTi，t-1+α6INVINTi，t-1+α7INTANGi，t-1+α8MTBi，t-1+α9SOEi，t-1+α10GDPGi，t-1+α11GDPPi，t-1+α12PFRi，t-1+α13PERi，t-1+INDi+YEARt+εi，t（1）

其中，i和t分别表示上市公司和年份。参考汪金祥等[17]与吴联生[23]的方法，本文的被解释变量为企业税收规避，用实际税率即所得税费用/息税前利润来衡量;解释变量为地方政府债券，用各地级市的政府总债券余额/该地级市的国内生产总值来衡量，并控制了影响实际税率的上市公司以及地区层面的因素，同时控制了行业、城市、年度等虚拟变量，具体变量定义如表1所示。

四、实证结果与分析

（一）描述性统计分析

各变量的描述性统计分析如表2所示，上市企业税收规避平均值为0.153，与吴联生[23]的分析结果相近。地方政府债券均值比值为10.2%，考虑近几年新增加的专项债券，地方政府总债务率与汪金祥等 [17]研究结果相似。

（二）基本回归结果分析

表3报告了非平衡面板数据固定效应模型（FE）的回归结果。其中，列（1）为控制了公司行业、所在地城市和年度的虚拟变量的结果，结果显示，地方政府债券（LDEBT）与所在地的企业税收规避（ETR）之间的回归系数为-0.054（t=-1.849），在10%水平上显著为负。列（2）和列（3）则是加入了公司控制变量与城市控制变量后的回归结果。结果显示，地方政府债券（LDEBT）与所在地的企业税收规避（ETR）之间的回归系数分别为-0.057（t=-1.946）和-0.064（t=-2.120），并分别在10%和5%水平上显著为负，即地方政府债券余额水平对所在地上市公司税收承担产生了显著负向影响，说明地方政府债券规模越大，当地上市公司下一年的税收承担水平越低，即上市公司的税收规避程度越高。研究假设得到验证。

接下来，本文从企业融资约束、市场化程度等角度来验证前文所提出的假设。对于企业融资约束指标，参考Hadlock和Pierce[30]、鞠晓生等[31]以及孙雪娇等[32]的做法，本文采用SA指数作为衡量企业融资约束程度的指标。具体计算公式如下：

SA=-0.737×SIZE+0.043×SIZE2-0.040×AGE（2）

其中，SIZE為企业总资产账面价值的自然对数;AGE为企业成立年限。SA指数为负数，一般以SA指数的绝对值来代表企业融资约束程度，SA指数绝对值越高，企业融资约束程度越高。本文根据SA指数绝对值的中值将企业融资约束划分成两组：高融资约束组和低融资约束组。

表4（1）栏中报告了高融资约束组和低融资约束组的分组检验。结果显示，地方政府债券（LDEBT）与所在地企业税收规避（ETR）之间的关系在高融资约束组中系数为-0.109（t=-2.295），并在5%水平上显著为负，说明具有较强融资约束的企业受到地方政府债券挤出效应更大，即在地方政府债券规模扩大时，将给企业带来更高的融资成本，当企业融资约束越强，则越有动机进行税收规避，这个结果支持了本文的假设。本文在提出研究假设时指出，发行债券和税收收入都是地方政府资金来源的重要方面，如果地方政府债券规模较高，在企业税收征管上，政府应更多地通过减税降费、涵养税源，争取未来有更多的投资回报提升与税收收入增加。因为市场化程度更高的地区，通过税收渠道刺激企业投资的效果可能更明显。所以本文期待，地方政府债券规模与所在地企业税收规避行为的正相关关系，在市场化程度更高的地区更为显著。表4（2）栏报告了不同市场化程度的分组检验。市场化程度根据王小鲁等[33]的市场化总指数中值分为高、低两组。分组检验结果显示，地方政府债券（LDEBT）与所在地企业税收规避（ETR）之间的关系在市场化程度高的地区系数为-0.117（t=-2.489），并在5%水平上显著为负，即市场化程度高的地区，地方政府债券规模越大，当地上市公司下一年的税收承担水平越低，企业税收规避倾向越高。

本文在前面的回归中自变量用地方政府债券总规模，是一个存量概念，接下来本文用当年新增地方政府债券作为自变量进行回归，表5报告了回归结果。检验结果显示，地方政府债券当年的增量与所在地企业税收规避（ETR）之间的关系为-0.694（t=-2.404），并在5%的水平上显著负相关，即地方政府当年新增债券规模越大，当地上市公司下一年的税收规避倾向越高。

（三）稳健性检验

第一，考虑到地方政府债券以及上市公司其他相关变量在地区之间的差异较大，在上述分析中，为了缓解极端值的影响，本文对所有连续变量采用了在1%和99%水平下缩尾的处理方法，本文也尝试采用未经过缩尾的原始数据进行回归分析，地方政府债券（LDEBT）的系数与表3结果基本一致。同时本文将缩尾的水平调整到5%和95%后，结果发现，地方政府债券（LDEBT）的系数没有显著的变化，这都说明本文的检验结果是稳健的。

第二，考虑到异方差的影响，本文在上述分析中采用在上市公司层面进行聚类。通过采用在地级市层面进行聚类，或根据Petersen[34]双重聚类的算法，采用在上市公司和年度层面进行检验，结果仍然是稳健的。

第三，考虑到可能存在遗漏变量的问题，本文在回归模型中控制了上一年的有效税率，结果发现，地方政府债券（LDEBT）的系数仍然在5%水平上显著为负，说明检验结果是稳健的。

五、研究结论与政策建议

（一）研究结论

基于上述分析，结合我国地方政府债券实际情况，可以得出如下结论：

第一，从政府层面看，税收收入与发行地方政府债券都是财政收入的组成部分。当通过发行地方政府债券能够较容易地获得财政收入，或地方政府需要通过税收优惠政策结构性调降税收收入在财政收入占比时，主动扩大地方政府债券规模，同时减税降费、涵养税源是行之有效的工具。而且通过分组检验可以观察到，在经济市场化程度相对较高的地区，地方政府债券融资规模越大，下一年当地企业避税效果相对越明显。

第二，从企业层面看，在地方政府扩大债券规模、放松税收征管的政策选择下，为了降低财务成本，特别是应对地方政府债券规模增加产生挤出效应而导致的企业融资成本提高，企业有主动动机去寻求税收规避机会。企业可能更有效地通过利用税收优惠和减税降费的相关政策少交税、晚交税。适度的税收规避，有利于企业通过增加税后盈余，提升后续扩大生产及可持续发展的可能。客观上，企业扩大生产，提升可持续发展能力，将增加未来企业长期的税收贡献度。

第三，基于我国地方政府还具有经济主体身份的特殊性，政府与企业之间在投资上具有一定挤出关系。地方政府通过扩大债券融资规模来增加投资，对企业投资形成一定挤出，使得企业应税能力与水平可能会出现下降，在一定程度上形成不良循环。边际上动态的分析（见表5）展示这一趋势，即地方政府当年新增债券规模越大，当地企业下一年的税收规避倾向越高，也就是说下一年的税收承担水平越低。

（二）政策建议

第一，短期看用好地方政府债券新增规模，同时控制好边际增量。自2016年以来，地方政府债券存量新增规模以平均每年约17.1%比例增长。2020年由于新冠疫情原因，地方政府债券存量新增规模增速跳升到56.7%。其中，专项债券专项债券是地方政府债券的一种。根据地方政府资金用途与偿还资金来源，地方政府债券分为一般债券与专项债券。按最新发布的《地方政府债券发行管理办法》财库〔2020〕43号，专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。余额已经突破13万亿元，与地方政府性基金收入缺口进一步扩大到近4万亿元，地方政府未来测算专项债券发行空间将越来越有限。疫情防控进入常态化后，随着经济回暖，刺激政策可以考虑边际收敛。一方面根据全国人大常委会要求，在保持政策的稳定性与连续性基础上，要充分发挥新增地方政府债券特别是项目专项资金的引导作用。按地方政府债券规模增长对经济增长作用变化的规律，结合各地方实际情况，投向引导性作用强的项目和领域。另一方面控制地方政府债券边际增速，适当调降不与具体项目挂钩的债券在新增债券规模中的占比。

第二，厘清企业与政府职能边界，优化投融资结构，逐步提升企业自身盈利与应税能力。近年来，地方政府债券特别是专项债券大幅增加，对企业自主发债造成一定挤出，2020年底企业债券存量不足30万亿元，占比回落到十年前水平，企业融资成本也出现结构性抬升。如2020年底追加2 000亿元专项债券用于中小银行补充资本金，从优化投融资结构角度值得商榷。同时，应该在明确政府与企业职责边界前提下，合理摆布好直接融资与间接融资，政策性资金与商业性资金，债权性资金与权益性资金等的比例安排。

第三，强化税收征管同时，建立地方税收收入与政府债券收入的动态平衡机制。一方面在公平税负前提下提升税收征管的信息化水平，严肃税收征管纪律。在完善税收征管相关法律法规前提下，充分利用信息化技术，提升税收征管能力与效率;强化综合管理能力，发挥纳税信用在社会信用体系中的作用。在涵养税源的同时，既避免征收过头税，也要应收尽收、减少跑冒滴漏。另一方面各地方财政逐步建立适合自身特点的税收收入与债券收入协同机制。通过进一步完善信息关联管理系统，在中期财政规划框架内，提高统筹意识并逐步形成内部协同机制安排。使得地方政府债券规模、期限和项目等结构安排，充分考虑债券发行收入与税收收入的关系。

第四，加强信息披露，有序建立地方政府债券资金使用绩效考核及问责机制。进一步强化地方政府债券相关的信息披露水平，更好地发挥市场与投资人对政府债券资金募集与使用的监督作用，既有利通过市场化定价的信号作用来调节资金配置方向与规模，充分发挥市场在资金配置中的决定性作用，也有利于进行发债融资的事中与事后监督管理。

第五，在坚持税收中性原则上，进一步优化金融市场税制结构。随着我国金融市场发展与结构的变化，免税交易品种和涉及资产规模大幅上升。截至2020年底享有免所得税政策的政府债券存量已达到46万亿元，占比接近全国债券市场规模的40%。以地方政府债券存量规模25万亿元，平均付息利率3.5%为基准测算，相当于让利于投资人（主要是银行等机构投资者）每年利息所得税收入约1 800亿元。增值税免征范围更大，除了本金超70万亿元的政府债券、政策性金融债券等券种外，还有经历爆发式增长的基金、理财等各类非法人机构的金融资产，且这部分资产每年增幅约为20%。這部分资产背后的资金方以个人或私人企业主为主，对这些资产的免税政策如果长期持续，正如邓子基等[13]和皮凯蒂[9]提到的，将可能进一步造成贫富两级分化。此外，随着金融市场的进一步双向开放，越来越多的海外资金参与在岸市场的人民币资产配置，金融市场相应的税制结构设计也应该考虑资本市场不断扩大双向对外开放的现实情况。

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（责任编辑：于振荣）

[DOI]10.19654/j.cnki.cjwtyj.2021.08.010

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收稿日期：2021-05-24

作者简介：刘颖（1977-），女，山东费县人，博士研究生，高级经济师，主要从事财政政策方面的研究。E-mail： ly2001619@163.com

作者：刘颖

地方税收统计分析论文篇3：

基于国库视阈下地方政府财力结构及优化策略

摘要：地方政府财力是地方政府履行公共服务职能的物质保障，分税制改革后构建起具有公共财政特征的财政运行模式，但随着财政政策的调整、经济发展职能的转变，中西部地方政府财力结构失衡等情况初显，能否合理配置地方政府财力结构变得日益重要和紧迫。本文以平顶山为例，对地方财力结构变化进行了分析研究。研究认为，在宏观经济深度转型背景下，地方政府自给率呈下降趋势，地方政府财力结构失衡迹象显现，财政转移支付、地方政府债券和土地基金类收入成为补充财力的重要工具;地方主体税种缺乏，地方级税收收入占地方财力折比重下降到16.9%，地方税权配置有待完善;地方政府对土地性财政收入依赖，潜在风险不可忽视;转移支付演变为地方财力主力，资金的使用效应诗人标准缺乏;地方债务偿还压力增加，信息透明度较低，存在财政风险向金融风险转化的隐患。对存在的问题，本文提出推进财税体制改革，优化地方政府财力结构;转变经济发展模式，降低地方政府对土地财政的依赖;优化转移支付结构，建立科学的资金绩效评价机制;规范地方政府性债务管理，探索全口径的地方债务统计管理体系。

关键词：地方政府财力结构财政收支缺口土地依赖转移支付

文章以平顶山市2013-2017年的财政收支数据为基础，结合地方财政支出快速增长、土地出让和地方债有关政策的调整等宏观经济因素，分析了地方政府财力结构存在的结构失衡、主体税种缺乏、土地财政依赖等问题，并提出了健全地方税体系、改革土地财政、规范地方债务等具有针对性的建议，对财税体制改革和地方债务风险防范具有积极的借鉴意义。

一、概念界定及分析口径

地方政府财力指在国家财力分配中，按照规定由地方政府自行掌握支配的财政资金。当前地方政府财政能力主要分为自有财力和补充财力，自有财力指地方政府按照分成比例得以留存的税收和非税收入，补充财力主要指上级政府统筹各地情况拨付给地方政府的转移性补助收入，2015年之后还包括地方政府举债形成的债务类收入（见图1）。

根据我国的预算体系，各级政府预算由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算构成。由于社会保险基金收入不能用于平衡公共预算支出，财政专户收入数据无法准确获取，本文在计算地方政府财政能力时不将其纳入考量范畴;本文数据主要从国库统计分析系统、平顶山市地方财政预算年度报告中获取;从本文的研究角度，地方政府财力=一般公共预算收入+转移收入+政府性基金预算收入+国有资本经营预算收入+公开发行的地方政府新增债券收入。

二、地方政府财力结构特点

（一）地方政府财力平稳增长，财政自给率呈下降趋势

2013-2017年，平顶山市地方财力由2013年329.50亿元增长到2017年583.55亿元，年平均增长率为14.7%，其中2015年同比增长35.9%，为近5年最高点，财政自给能力系数①由从2013年的0.53下滑至2017年的0.43，作为补充财力的转移性收入与地方债务收入规模年均增长分别为8.6%、5.4%（见表1）。

（二）税收收入是公共预算收入的主体，非税收入占比下降，基金收入波动明显

2013-2017年，平顶山市公共预算收入在地方政府财力中的占比平均为28.7%，其中地方级税收收入在地方公共预算收入中的比重保持在70%左右（见图2），受国家减少行政规费、治理乱收费政策影响，2015年以来非税收入占地方政府财力的比例下降至20.0%以下;土地出让收入占基金收入比重平均为87.4%，受土地出让收入变动影响，基金收入的增长波动性较大，2013年同比增长89.1%，2015年则同比下降46.9%（见图3）。

（三）转移收入②稳步增长，县级财政对转移收入依赖度高;新增债券发行规模递增，投向以建设为主

2013-2017年，平顶山市转移收入年平均增长率为8.6%，在地方政府财力中的占比保持在30%-40%的区间，2015年国务院下发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》后，均等化作用较强的一般转移收入占转移收入的比重逐年提高至2017年的61.4%。平顶山市70%左右的上级补助收入用来对辖区县级财政转移支付，县级财政支出对转移收入依赖度平均超过60.0%，其中2016年汝州依赖度③高达104.1%（见表2）。

2015年，新预算法赋予了地方政府发债权，平顶山市地方债务收入由2015年的155.81亿元增长至2017年的172.51亿元，地方债务收入占地方财力的比重从2015年的33.7%至2016年的34.4%，2017年又回落至32.1%，一般债务和专项债务分别平均占比55.0%、45.0%，在地方政府债务的资金投向上交通运输设施建设、保障性住房、市政建设位于前三位。

（四）民生支出大幅增长，区县级支出保持较高水平，土地类基金支出④承担政府主动性投资需求

2013-2017年，公共预算支出从234.79亿元增长至415.15億元，增长了1.8倍，其中民生支出⑤是重点保障领域，2017年同比增长120.1%，占公共预算支出的16.1%，随着全面建设小康社会和深入扶贫攻坚的持续推进，区县级支出保持较高水平，2017年占全市预算支出的比重达到76.3%（见图4）;基金预算支出增速波动明显，2014年基金预算支出同比下降52.1%，2017年增长189.72%，提高216.4个百分点，土地类基金支出平均占基金预算支出的比重为83.4%，有效满足了政府的主动性投资需求（见图5）。

（五）收支缺口不断扩大，补充财力尚可弥补收支缺口

2017年平顶山市地方公共预算收支缺口为180.05亿元，较2013年增加73.23亿元、增长68.6%，地方财政自给能力系数从2013年的0.53下滑至2017年的0.43。公共预算收支缺口占地区生产总值的比重从2013年的6.9%增长至2017年的8.9%，公共预算收支缺口占公共预算支出的比重从2013年的47.1%增长至2017年的56.7%，转移收入与地方债务收入合计数从2013年的132.53亿元增长到2017年的3亿元384.60亿元，大于公共预算收支差额，可缓解地方经济社会事业发展与地方财力不足的矛盾（见表3）。

三、地方政府财力结构存在的主要问题

（一）地方政府财力结构失衡迹象显现，未来平稳增长压力加大

平顶山市自有财力趋弱，对上级转移支付和债务收入等非自有财力的依赖较高，财力结构的失衡主要表现在地方财力稳定增长压力加大：一是地方级公共预算收入在地方综合财力的中的比重不断下降，由2013年的36.3%下降到2017年的23.6%，公共预算收入的稳定器作用将减弱;二是在中央与地方财力分配格局没有变化的情况下，地方自有财力将持续承压，债务收入、转移支付的规模会相应扩大，地方财力增长的波动性较大;三是在当前国家全力推进供给侧结构性改革，房地产市场调控政策收紧等环境下，将会对经济运行和财政收入造成较大压力。

（二）地方主体税种缺乏，增收结构欠佳，地方税权配置有待完善

随着结构性减税的全面推进，平顶山市地方级税收收入占地方财力的比重从之前2013年的25.0%左右下降到2016年的15.5%、2017年的16.9%，在当前税收结构中：一是地方主体税种缺乏，流转税占地方税收收入的比例5年期间占比下降2.7个百分点，当前地方税种多为一些税源分散、不稳定的小税种，短期难以承担地方主体税种缺失形成的缺口;二是地方税收增收困难，2017年增收贡献度排名前3位的是土地增值税、个人所得税、企业所得税，土地增值税是财产转让一次性税源，个人所得税中财产转让的一次性税源较多，在从严从紧的房地产调控下，随着个人所得税起征点的提高，税收持续增长的压力较大。

（三）地方政府对土地性财政收入依赖，潜在风险不可忽视

狭义的土地性财政收入包括土地出让收入和房地产直接相关的税收⑥，近10年，平顶山市土地性财政收入增长了4.0倍;土地出让收入和房地产相关税收分别占土地性财政收入的平均比重为34.1%、65.9%，房地产相关税收平均增速快于地方税收收入平均增速14.1个百分点（见表4）。

土地性财政收入为地方政府提供了大量资金，但也存在不可忽视问题，一是加大财政透支风险，短期土地需求增加，但实质是未来几十年的土地使用权“一次性”变现为财政收入，由于各届政府间无法实现土地出让收入的代际公平⑦，未来政府的支出责任将增加;二是地区间对土地的依赖程度不同，很大程度上会作用于地方经济、社会的全面发展，加大地区间的财力差异和经济社会差异;三是容易受到国家宏观调控政策的影响，特别是2018年政府工作报告写入“稳妥推进房地产税立法工作”以来，其传导作用会通过需求侧而影响土地供给，未来一定时期内难以对地方政府财力形成稳定的增长助力。

（四）转移支付演变为地方财力主力，资金的使用效应评价标准缺乏

轉移支付用于弥补各级政府之间的暂时性财政失衡，2017年转移支付占地方财力的比重高于公共预算收入的11.9个百分点，短期转移支付在一定程度上弥补了收支缺口，但长期并未从根本上解决财政收支矛盾问题，反而弱化了地方政府培育自主财力的内生动力，地方政府对转移支付的依赖程度使其背离其最初的功能定位;在资金使用绩效评价方面，缺乏比较合理、科学的评判标准，不仅地方财政难以自测，相关主管部门或地方人大、审计部门也难以评定。

（五）地方债务偿还压力增加，信息透明度较低，城市竞争潮加剧地方政府融资冲动

近几年，地方政府不断扩张债务规模，2017年平顶山市新增地方债务172.51亿元，为当年地方级税收收入的1.7倍，预计从2019年开始每年将有不低于20亿的地方债务要偿还，同时地方政府还存在城投公司通过银行、信托、集资、借款等方式形成的各类债务，PPP项目公司、政府性产业基金等以政府财政承诺收益兜底、回购股权等形成的“明股实债”;随着城市发展竞争的日趋激烈，2018年初平顶山市政府提出了“全力晋位次争上游走前列，综合实力重返全省第一方阵”的战略决策，地方政府进行融资拓展收入的需求将进一步加大。

四、优化地方财力结构的对策建议

（一）推进财税体制改革，优化地方政府财力结构

加快推进中央与地方事权和支出责任划分改革方案的落实，按照建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系的要求构建包括《预算法》在内的法律体系，提升基层政府财力与事权匹配度;进一步健全地方税体系，优化地方政府财源、财力结构，缓解地方财政收支矛盾，适度发挥地方政府的自主性和能动性，允许地方政府在一定范围内结合地区经济发展需要，对地方税税率档次的使用、起征点、免征额等进行调整;推动预算绩效管理，强化政府预算硬约束，提升财政资金使用效率。

（二）转变经济发展模式，降低地方政府对土地财政的依赖

地方政府作为城市公共利益代表，引导由“城市（土地）”经营者角色向“城市公共治理者”角色转变;规范现有的土地抵押担保制度，改变地方政府控制土地一级市场的局面，规范土地“租、税、费”收益制度，实现“卖地收入”为主到“税收收入”为主的转变，将一次性收到的土地出让金收入转化为按年收取的不动产税，成为地方长期稳定的税收来源，减少地方政府政府收入对土地地财政的依赖。

（三）优化转移支付结构，建立科学的资金绩效评价机制

按照中央“大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例”的改革方向，不断提高一般性转移支付的规模和比重，形成以财力性转移支付为主、专项转移支付为辅的结构;明确转移支付资金使用效应评价标准，对转移支付项目加强跟踪监测，将转移支付与地方特色、功能定位、发展规划结合起来，建立项目资金使用跟踪监测机制，及时向社会公示项目进度和资金使用情况，由社会公众进行评价。

（四）规范地方政府性债务管理，探索全口径的地方债务统计管理体系

建立全国统一的地方政府隐性债务口径和认定标准，优化地方政府债券信息披露机制，提高地方政府性债务的透明度，规范信用评级流程;在债务限额总量控制的前提下，适当加大或逐步放开地方政府专项债券当年新增发行限额，实行市场化的自主发债模式;建立统一的地方政府融资平台认定标准和监管名单，形成融资平台实时监测和名单动态调整机制，允许脱离政府信用成功转型的平台退出。

注释：

①地方财政自给能力系数=地方一般公共预算收入/地方一般公共预算支出。

②返还性收入主要根据当年地方增值税和消费税、所得税基数、成品油价格和税费改革情况按照固定比例计算所得，与地方当期经济发展情况有关，与中央转移力度相关性不大，且由于无法通过公开途径获取2014年以前返还性收入的准确数值，因此对返还性收入不做连续年度分析，文中转移收入指一般转移收入和专项转移收入。

③转移收入依赖度=转移收入/公共预算支出。

④包括国有土地使用权出让收入及对应专项债务收入安排的支出、国有土地收益基金及对应专项债务收入安排的支出和其他国有土地收益基金支出。

⑤民生支出包括粮油物资储备支出、教育支出、文化与体育传媒支出、社会保障和就业支出、医疗卫生支出、节能环保支出、农林水支出和住房保障支出。

⑥土地出让收入包括国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入、国有土地使用权出让收入、缴纳新增建设用地土地有偿使用费，房地产直接相关的税收包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税。

⑦代际公平指当代人和后代人在利用自然资源、满足自身利益、谋求生存与发展上权利均等。土地使用年限远高于地方领导任期，土地财政会导致各界政府间财政收支的失衡。

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