企业问责公共行政论文

2022-04-20

摘要：十一五规划指出，我国要加快建设服务政府、责任政府、法治政府。构建责任政府，一个有效的途径就是建立健全行政问责制。行政问责制的逐步完善，是建设法治社会的必然要求，这对于推进我国社会主义民主政治建设进程，推动政治文明的发展和进步，都有着极其重要的现实意义。下面是小编为大家整理的《企业问责公共行政论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

企业问责公共行政论文篇1：

公共治理背景下社会问责完善与创新的路径研究

摘要：社会问责使得公民可参与到政府的事务中，具有建构前瞻性公共行政、提高社会自我治理水平。社会问责机制的健全是有利于完善本国治理水平的。但以往的社会问责机制过于形式化，治理背景下的社会问责机制急待创新与完善，治理背景下所需要的社会问责机制是需要政府、公民、社会组织三方共同协商交流产生实效的问责机制。本文重点在于讨论治理背景下社会问责机制如何创的问题。

关键词：公共治理；社会问责；问责机制

一、关于公共治理

（一）治理理论兴起的背景

西方国家的市场机制在发展和提高资源配置效率方面显示出巨大的优越性的同时，也产生了许多负面的问题如失业、分配不公等，广泛的引起了社会大众的不满。同样的官僚制的政府结构，使得政府内部出现了许多庞杂的部门，行政效率大幅下降，行政信息真实性降低。因此，当时的社会急需能解决问题的调节机制。就此强调政府与社会大众合作的网络治理模式成为认为所希望的模式。

20世纪70年代起西方国家的政府行为经历着由统治向治理的转变过程。据资料记载世界银行首次提出了治理概念，1989年首次使用“治理危機”的说法，由此开始，“治理”便频繁出现在经济学、政治学、管理学和行政学研究领域里，一时间成为了时髦的词语，无论在政府还是企业，治理的概念都极受欢迎。在这样的背景下，治理理论作为一种既重视发挥政府的功能，更重视社会组织、公民、非营利组织等的多元主体间相互合作、共同管理的方式和理念被人们所知晓并逐渐的对其展开研究。

（二）治理理论的主要内容

目前为止各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了许多不同的见解。其中的共同点即强调治理主体的多元化以及主体间界限的模糊性，治理的主体包括政府，但又不限于政府。只要各种公共部门和私营部门行使的权力得到公众的认可，这些部门就可能成为不同层面上的权力中心，即可成为社会治理的主体。

我国著名学者俞可平教授认为：“治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”因此治理是一种公共管理过程，它的主要内容有必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。①治理的对象或客体，是现实生产生活中所涉及的各类事务。治理的手段方式也不同以往的社会管理，除了国家的常规手段和方法外，更加的注重多元主体的相互合作，治理的目标在于协调不同的治理主体间的利益，多次的沟通，以使得公共利益最大化。

在关于治理的各种定义中，全球治理委员会（Commission on Global Governance）的定义具有权威性及代表性的。它在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：第一，治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；第二，治理过程的基础不是控制，而是协调；第三，治理既涉及公共部门，也包括私人部门；第四，治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

二、关于社会问责

社会问责的含义。对于社会问责的含义学者们也给出了不同的定义。但其相同之处均在于社会问责的主体一改以往内部层级的问责风范，使得公民参加到问责程序中，问责的主体不单单是领导及机构负责人，普通的百姓，代表公民利益的非政府组织等都可参与其中。本文所探讨的社会问责正如世界银行专家组所定义的，一种依靠公民参与来加强行政问责的问责途径，它通过普通的市民或公民社会组织，以直接或间接的方式来推进行政问责，一种由外而内、由下而上的社会预警机制。社会问责社会问机制的创新与完善有利于社会自我治理水平的提升，促进行政人员全心全意推进社会问责机制建设与完善，完善社会问责机制有利于推动我国公民社会的进程。

三、公共治理大背景下社会问责的问题

（一）当前社会问责过于形式化

问责的随意过强，缺乏完善的程序性制度，领导个人的意志在问责中仍占据重要的百分比。即便一些事件引起了社会群体的广发关注，经媒体多次曝光后，仅仅是启动了形式问责，对许多具体的事宜并没有明确规定，社会大众仅仅是简单的得到了主要责任人的道歉，对事件责任人会受到何种处罚，责任追究到何种程度却一无所知。由于相应的制度，程序不够明确问责一经启动，若没有可操作性强的制度化程序，普通公民及社会团体便可能会被挡在问责进程之外，社会问责便就此止步。正因如此，政府在启动问责程序时候过于形式化，仅以安抚群众为目的，避免社会骚动为目的，是问责失去了其本身的重要意义。2007年华南虎事件真相公之于世后，仅仅对地方政府进行了简单的问责，相关主要的责任人却都毫发无损，就很好的证明了由于缺少明确的制度与程序保障问责，问责启动往往流于形式，成为了相关责任人的保护伞，失去其本身应有之要义。

（二）问责中公民话语权薄弱

完善的社会问责机制，是需要政府与公民社会双方的支持才得以建立的。因创新的社会问责机制，是以政府和公民社会都愿接受为切入点，进行研究创新的。政府和公民社会都是推动社会问责的主要力量，两者缺一不可。因此完善的社会问责机制建立的基础是需要考虑到政府人员所愿意的接受的方式为基础的，使政府人员愿意推动社会问责的发展，使得其不在流于形式。而不在像有些政府官员对于来自社会大众的问责与监督仅仅是听听或不听，并持久不给出解决措施及回应。

完善的社会问责机制，使得公民更好参与到政府事务中，更有话语权，更切实的解决自身需求的问题，政府的政策制定及执行以公共利益为主，明确自身的责任意识。以上的转变都有助于推动我国的民主进程，培养公民参与问责的意识，改变以往公民凡事都听，都靠政府解决，减轻了政府负担的同时，也推进了公民社会在我国的进程。

（三）问责对象及内容无明确界定

问责对象是指在社会问责中，政府部门的哪些机构和人员需要接受并回应来自外部的问责。目前我国对社会问责中问责对象的界定还存在一定的缺陷，当前的问责对象主要是行政机关，忽视了司法及立法机关，问责的对象也主要是问责行政机关的领导及部门负责人，这样的问责难以提高行政效率。在具体的问责制度实施过程中，在中央与地方政府之间、政府各职能部门之间、各级官员之间，究竟应该追究谁的责任，责任应当追溯到哪一级别政府，这些都不够明确，这无疑影响了行政问责的效能。

其次在问责内容方面，当前的问责制注重追究具体问题的具体过错，缺乏对根本责任的关注，对平时的行政责任也疏于追究。从实际案例中分析得知，问责的内容往往集中于对重大事故的问责，却忽略了日常行政中的细微问题，这些细微问题都很容易铸成大错，加大行政成本。政府官员主要是由于管理范围内发生重大责任事故而被迫道歉或辞职。民众对政府日常并非不重要的行政事务知之甚少，无从问责，普通公务员的责任易被淡化甚至忽略。而现代问责制关键要解决的是，确保政府和官员在平时就充分承担责任。

四、公共治理维度下社会问责机制的创新

建立在公民参与基础上的问责体系的设计不是一件轻而易举的事情，一个有效的问责体系的设计不仅仅是技术工作，而是一种艺术创作。行政问责的建设与一个国家的历史文化和政治紧密相连，不存在一种单一的药方可以在全世界随时进行机械的应用。社会问责的主要行为体在各国的情况都不同，在一些国家早根阶级和非政府组织在社会问责中起主要的作用，政府却抵制社会问责的发展；在另一些国家情况可能正好相反。在我国正好是与上诉相反的状况，因此在社会问责建设过程中我们所能使用的最好的办法，就是确定在问责建设中所要解决的关键问题，这些问题需要由那些有兴趣通过公民参与加强行政问责的任何传统问责促进者加以解决。在我国正是需要政府切实的推进社会问责建设，推行切实有效的社会问责机制而不仅仅是局限于信访、曝光等等流于形式的问责机制上。

笔者认为，为推进我国治理进程，重点在于公民在向政府问责时，有完善的社会问责机制作保障。当前我国的社会问责机制过于单一，且缺乏法律及制度的保障，更缺乏政府的支持，最终都流于了形式。

（一）当前我国的社会问责机制主要内容及其问题

当前我国的社会问责机制主要公开政务，但是大部分政府的政务公开的信息都很片面，经常以保密委借口隐藏其真实的信息，导致公民问责无凭无据。另外还有媒体监督制，但往往媒体与政府都有着千丝万缕的关系，势力强大的官员根本对媒体监督并不畏惧而更加的放肆其行为。信访制度，信件通常到不了领导者的手中，中途就被拦截。等等以上的社会问责机制都存在着这样那样的问题，导致公民无法真正的解政府政务，更无法真正的对其问责，更不知道对谁问责。

（二）国外可借鉴的社会问责机制

世界银行专家组在《公共部门的社会问责：理念探讨与模式分析》一书中介绍了许多国外的社会问责机制，例如班加罗尔市市民报告卡等都使公民切合實际的参与其中，注重对政府的事前问责，将奖励与惩罚机制蕴含其中，打破了以往事后问责的消极性，防患于未然这都是值得我国借鉴的。

班加罗尔市市民报告卡是针对这个城市一直存在的由来已经的公共物品匮乏的问题。最初建立市民报告卡的原因是由于政府部门没有一个有效的激励方式，许多政府部门是垄断经营，全然不顾市场经济，政府内部采用人浮于事的结构和过时的法律进行管理。为了解决政府部门所缺乏的“消费者反馈”机制，其公共事务中心采用了报告卡方法，这种方法的思路和理念是将市场化激励方式引入政府机制中，通过其方法，政府部门能够看到每年的绩效表现，并且类似市场竞争的动态方式将自己与其他部门进行比较。报告卡所有的过程通过公民的独立参与和充分的知情权得以完成，此方法在当地取得显著的成就，如当地的污水处理委员会和是发展局都推行了改进员工顾客服务技巧的培训计划。

经过对班加罗尔市市民报告卡这一社会问责机制的研究与分析不难看出，良好的切实可行的社会问责机制对政府工作效率提升和为公共利益服务提供了良好的保障。我国的社会问责机制创新应借鉴班加罗尔市的具体问题具体分析的方法，以及惩罚与激励并存的切实可行的问责机制。不可照搬照抄国外的问责机制，要因地制宜的制定出适合于本国国情的社会问责机制，这也需要政府和公民的共同努力。

五、总结

笔者认为完善的社会问责机制，是使公民参与到政府事务中最好的桥梁，也是使得政府、社会组织以及公民协商制定政策的良好平台。因此社会问责机制的完善，也是推进我国治理脚步不可或缺的助力器。笔者通过文献分下法总结了我国社会问责机制的现存问题，并提供了可借鉴的国外完善的社会问责机制，我国的社会问责机制应鉴于此有所改善。

（作者单位：黑龙江大学）

2016年黑龙江大学校级研究生创新科研项目资金资助，项目编号：YJSCX2016-156HLJU

注释：

① 俞可平.治理与善治[M]社会科学文献出版社

参考文献：

[1] 世界银行专家组公共部门的社会问责：理念探讨及模式[M].中国人民大学出版社，2007（9）

[2] 周云飞，周云章，潘鑫公共治理评价指标：国际组织的实践及对我国的启示[J].理论导刊，2009（1）

[3] 王一哲.公共部门社会问责问题研究——以L市城建部门为例[D].辽宁大学，201405）

作者：黄轶南

企业问责公共行政论文篇2：

论我国行政问责制的问题与完善

摘要：十一五规划指出，我国要加快建设服务政府、责任政府、法治政府。构建责任政府，一个有效的途径就是建立健全行政问责制。行政问责制的逐步完善，是建设法治社会的必然要求，这对于推进我国社会主义民主政治建设进程，推动政治文明的发展和进步，都有着极其重要的现实意义。

关键词：行政问责制；问题；对策

行政问责制对于规范政府治理、提高行政效能具有重大作用。可以预见，强调对政府公共行政责任的认定和追究并使之制度化，建立健全行政问责制，构建可问责政府，是未来政府治理的主要努力方向之一，“可问责”将是指导我国政府转型的新理念之一。

一、基本概念的界定

1. 行政责任

行政责任是与行政机关相联系的。行使国家行政权的组织机构就是行政机关，他同其他国家机关如立法机关、司法机关等相区别。行政责任就是行政机关及其公务员因其公权地位和公职身份而在公共管理活动中对授权者、法律法规和社会价值等负有基于行政权力而产生的政治、法律、道义责任和岗位责任，而这种责任实质上体现在行政机关及其公务员是否能够积极地对社会的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现其需求和利益。当行政机关及其公务员回应并满足了民众的正当需求和利益时，便是负责任的。根据行政责任的内容，可以把行政责任划分为以下几种类型:一是政治责任；二是岗位责任；三是道义责任；四是法律责任。

2. 行政问责制

行政问责制是政府实现其行政责任的一种自律或自我控制，即行政自律机制。现代政府发展的一个共同特征便是其内部控制机制比较发达比较完备。^[1]这种内部的控制机制是维护政府体系赖以存在和发展的最低条件之一，它贯穿于政府行政活动的全过程。应该说，行政问责制是一种与我国国情相适应的政府行政自律机制。它将在实现政府行政责任方面起到积极而有效的作用。行政问责制的实质在于防止和阻止行政官员“滥用或误用公共权力”的失职行为，这是对行政责任的科学界定。为官就要做事。做什么事？怎样做事？我们比较习惯的思维方式是“做好事，做更多的事”。这显然是一种带有浓厚的理想主义色彩的价值追求。表面看，由此而形成的行政责任似乎无比的大，而际上这种行政责任往往会因为大得无人能够承担变得事实上很小，也会因为模糊不清而变得实际上极不确定，还会因为太神圣而变得华而不实、形同虚设。行政问责制是另一种思维方式，它的回答是“做该做的事，不要做坏事”，这种价值追求看起来定位低，但却是科学的。从职位分类制度来看，它本质就在于要求处于不同层次、不同岗位上的行政员“做应该做的事，不做坏事”，只要这样，整个行政统就能发挥它的整体功能，完成其组织任务。其次，活动行为的可控性来看“做好事，做更多的事”。从管理学的角度来看，既乏可控性，也没有可操作性。而“做应该做的事，不做坏事”则可控性和可操性都很强。我们当然要追求卓越但我们也只能理性地选择这样一种制度安排：先坚守住“做应该做的事，不做坏事”的底线，再向“做好事，做更多的好事”递进。

行政问责制的内涵概括为以下几个方面：(1)行政问责的主体，即“由谁问”。广义的行政问责主体,不仅有同体的问责主体,即行政机关的上级部门或领导和其他专门的审计、监察部门，而且有异体的问责主体，包括人大、各民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等。(2)行政问责的客体，即“向谁问”。行政问责的客体是各级行政机关及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者。(3)行政问责的范围,即“问什么”。从管理不善、政绩平平到用人失察乃至决策失误,包括对行政活动正常运行，以及行政效能、行政效率、行政质量、政府形象等造成重大负面影响或可能造成潜在负面影响的行为等都属于问责的范围之内。(4)行政问责的程序,即“如何问”。问责中“问”的过程包括质询、弹劾、罢免等程序要求。(5)行政问责的责任体系。这一体系包括政治责任、岗位责任、道义责任和法律责任。(6)行政问责的后果。问责的后果是行政机关及其公务员承担相应的责任。建立行政问责制，就是要做到权责统一:有什么样的权力，就承担什么样的责任，并通过“问责”的“制度化”来保证这个“权责对等”的实现。

二、我国行政问责制存在的问题

我国的行政问责制毕竟才刚刚起步，虽然取得了有目共睹的成效，但仍然存在许多问题，这些问题主要表现在五个方面。

1. 行政问责制的信息壁垒过高

在我国，大部分的信息资源都掌握在政府手里，政府信息不透明，信息不公开，公众缺乏知情权，行政问责就无从谈起。^[2]与信息公开紧密联系的是新闻媒体的独立报道权，因为被公开的信息只有通过媒的报道才能为公众所知晓并使用。而现实情况是，一些地方的领导习惯于报喜不报忧，对负面信息总是以维护安定团结、注意影响等为借口竭力掩盖，禁止报道，甚至违法动用行政权力千方百计地阻挠新闻媒体对不利于官员仕途的事实真相进行报道，使新闻媒体的舆论监督作用受到很大的限制。这些都极不利于行政问责制的发展。

2. 行政问责制的制度缺位

我国目前实施的行政问责带有大量的人治色彩，仍然是“运动性的问责”、“政策性的问责”、“人治式的问责”，而不是严格的责任追究制度体系，更没有形成良好的制度惯例和传统。^[3]虽然行政问责制适用的法规、条例比较多，既有党的条例，也有政府的法规；既有中央出台的，也有地方政府制订的，但这些规定大多是粗线条的，缺乏可操作性。比如，问什么事的责，问哪个官员的责，由谁来问责，以什么程序问责等一系列问题，均未明晰化。这种缺乏法律保障和制度支撑的行政问责，最终可能导致问责流于形式。

3. 行政问责制的法律、法规尚不完善

一方面，目前行政问责制适用的法规、条例比较多，散见于各种政策文件中；另一方面，有些法律法规存在着缺乏操作性，导致实际执行难的问题。这是我国在立法或规章制度制定方面的一个通病,“条条”制定出来了，但是一旦要运用到实际中去的时候，却不知道如何使用，界定不明确，规定模糊、笼统。有些单位的行政问责制对行政失察、失职的行为或追究事项的规定过于笼统，导致在实际工作中难以执行。责任不明确也是构成操作难，阻碍行政问责制发展的一大障碍。

4. 行政问责制缺乏行政伦理建设

一是一部分政府官员的责任意识淡薄，只知道自己手中有多大的权力，却不知道这些权力的运用所产生的后果和应承担的责任；二是虽然知道要承担责任，但受传统习惯思维的影响而产生一种认识上的误区，以为只有自己作为当事人出问题，直接犯有重大错误或过失时才应承担责任，而对部下出现的重大错误或过失所应承担的间接责任和后果则不能接受；三是有些官员过于强调个人的良好主观动机而不论其工作成效，对因工作不力和不作为造成的不良后果不愿承担责任，缺乏责任与权力对等的意识等；四是在出了问题后对自己应该承担的责任千方百计地推托。因此，要完善行政问责制，必须大力加强行政伦理建设。

5. 行政问责制缺乏异体问责

问责主体分为同体问责和异体问责。同体问责是指执政党内部对其党员领导干部的问责，或者行政系统对其行政官员的问责。至于执政党对于政府及其领导的问责，在性质上仍然属于同体问责，因为各级政府领导主要是由执政党推荐产生的。所谓异体问责的主要内容是指涉宪主体之间的问责制，其中包括人大代表对政府的问责制；民主党派对执政党的问责制；民主党派对政府的问责制；新闻媒体对执政党和政府的问责制；法院对执政党组织和政府的问责制。就目前问责实践来看，我国问责主体更多的是同体问责，因此，在我国现行问责实践中，问责主体更多的是同体问责，这其实是一种利益相关者的责任追究机制，既然是利益相关者，那么问责也就会仅仅沦为形式。当前我国缺乏的是异体问责。比如需要进一步建立不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制度等，增强人大监督的问责手段和力度,加强媒体的舆论监督等，但目前看，这方面仍然比较薄弱，需要进一步完善。

三、完善我国行政问责制的对策建议

十一五规划指出，我国要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。建立健全行政问责制，构建一个可问责的政府，不仅是行政管理体制改革的内在要求，而且对于建设法治政府，服务政府都有积极意义。行政问责制的加强和完善可以优化政府的治理水平。相应于前文所述，行政问责制的完善应该从五个方面着手。

1. 政务信息公开化，加强媒体的舆论监督

“阳光是最好的防腐剂”，透明可杜绝腐败滋生的温床。行政问责制的最大特点就是行政公开。行政公开是现代公共行政发展的一个新趋势，也是现代政府及其公务员的基本义务，其含义是指除涉及国家机密、商业秘密、个人隐私外，政务信息应当向公民和社会公开，而且政府向公众提供的信息应当是真实的，而不是企图误导人的政治假象。实行“阳光问责”，一方面要尽快制定政府信息公开的法律、法规，促进透明政府的建立，使人民能够及时发现政府及其公务员的失职行为，将政府切实置于人民的监督、控制之下。当前，我们应该借鉴西方先进国家在此方面的理念、原则、技术及经验，同时结合我国国情，将我们现有的零散规定予以整合，制定一部统一的《政府信息公开法》。另一方面要规范行政公开的内容与形式。行政公开的内容主要包括公开行政决策、公开行政法规、公开行政标准、公开行政程序、公开行政执行及行政结果、公开责任主体等。行政公开的具体形式多样，可以通过广播、电视、报刊等新闻媒体来公开政务，也可以通过政报、综合年鉴、专项年鉴等出版物每年公开一次政务活动，或通过文件、通报、简报、专栏、布告、会议等途径来公开，还可以通过互联网和计算机信息储存查阅网络来公开。

加强媒体的舆论监督。在当今时代,单个的公民或者组织处于信息上的劣势，不可能占据信息资源，舆论监督实际关系着信息公开的来源问题，在政府掌握信息的前提下，新闻渠道如果不够畅通的话，公民的信息知情权就得不到保障，也根本谈不上问责制。因此，强调媒体的舆论监督是建立完善问责制的必要条件。

2. 问责运作制度化

问责制是责任制和责任追究制的中间环节，是授权与监权的功能性载体。必须建立健全各种责任制度及可操作性强的失职、失责追究制度，才能保证问责制建立在有法可依的基础上，并能在实施责任追究时，在各个方面和环节上都能顺藤摸瓜，找到具体的责任主体，使每一位行政官员都明确自己岗位的职责，克服传统的机构臃肿、人浮于事、职责不清、职责不明,出现问题无人负责、无法追究的现象。因此，问责机制的建立必须解决如下几个问题：第一，要建立一套普遍、公开、细致的问责事由标准；第二，要明确党政之间、正副职之间、不同层级之间的责任及其问责方式；第三，要按照授权范围及民主宪政的要求明确问责主体；第四，要规定问责程序，以法制化的程序来保证问责制度的有序进行，如提案、立案、调查、申辩、审议、决定、复议、申诉等，违反程序的问责是无效的。

3. 完善问责的法律法规体系

首先,要加快相关立法，填补实行行政问责制可能遇到的法律空白，确保有法可依。其次,要统一从中央到地方所制定的各项法律、法规、条例等的效力、适用范围,理顺相互关系，发挥各自独特的作用。再次，在立法的具体要求上，有关法律、法规、条例等，必须对行政责任的范围、承担主体、责任判断、责任方式、期限、程度、赔偿等问题进行明确的和具备可操作性的规定，切忌笼统、模糊。

4. 加强行政伦理建设

在谋取行政责任的过程中，法律和外部控制机制是非常重要的，责任的落实离不开法治，然而,法律和外部控制机制，其作用是有限的。法律制度无论多么庞大、严密都不可能把所有行政行为都固定在一成不变的模式中，总会给行政主体留下一定的自由空间，这个空间有可能成为行政主体以权谋私、滥用职权的机会。外部控制和制裁只能触及外部行为，它难以控制生活的隐秘部分，因为不可能时刻监督行政管理者，即使理论上是可能的，但监督的成本太昂贵。外部控制和法律控制给行政主体提供的是个底线，它至多只能守住已获得的成果，但却不能鼓励高尚的公共官员的出现，无法创造或强化一种更好的公共管理秩序。促进负责任的行动，要求有义务和责任意识,没有道德的公共管理是不可能持久的。因此，加强行政伦理建设是非常重要的。尽管伦理和道德并不能完全解决公共管理领域的许多问题，但它可以提供单靠外部控制所不能得到的东西：即内在取向的改变，改变人的心态乃至心灵，以及由一种错误的行为向一种新的行为方面的转变。^[4]

5. 强化异体问责力度

要建立科学完善的问责制度,必须加强异体问责力度。

(1) 明确人大监督的权力。人大是异体问责中最重要的问责主体。随着依法治国的力度不断加大,需要进一步建立不信任投票制、弹劾制以及责任人引咎辞职制度等,增强人大监督的问责手段和力度。完善行政问责制，要强化异体问责，充分发挥行政体制外部的问责主体(特别是立法机关)的监督、问责作用，对行政机关形成有效的外部压力。在各类问责主体中,人大及其常委会是最重要的体制外问责主体。人大及其常委会要充分运用其监督权力,行使各项监督职权对行政机关进行问责。

(2) 要充分调动全体公民监督的积极性。公民个人、社会团体等其他异体问责主体的作用也同样不可忽视。随着民主意识的增长和新公共管理理念的盛行，公众参与成为行政发展的必然。就行政问责而言，我们应该建立一种公众导向的问责模式。^[5]比如在我国的经济发展、企业安全生产领域，仅仅靠行政机关的监督检查是不够的,还必须充分发挥企业内部人员的力量,只有他们最熟悉内情，鼓励他们对于经济活动中企业的违法情况进行监督，多管齐下,才有可能真正有效遏止安全事故的发生。这样,才能真正达到问责的目的。

参考文献：

［1］宋涛.行政问责概念及内涵辨析［J］.深圳大学学报，2005,(3):44.

［2］林崇建，周亚越.我国完善行政问责制之路径分析［J］.宁波大学学报，2006,(5):107.

［3］张创新，赵蕾.从“新制”到“良制”：我国行政问责的制度化［J］.中国人民大学学报，2005,(1)：114.

［4］任德成，费广胜.行政问责制的理论分析［J］.山东科技大学学报，2006,(3):50.

［5］周斌.行政问责制：权责对等的制度性保障［J］.湖北社会科学，2005,(2):35.

［编辑：华阅］

作者：陈　静　周　峰

企业问责公共行政论文篇3：

关于“行政问责”概念的评析（2005—2014）

〔摘要〕 2007年王成兰和普永贵二位学者曾对国内2004年到2005年的行政问责文章做了梳理，指出“行政问责的概念还未达成共识”。七年之后，笔者检阅了从2006年到2013年，主题为行政问责的文章，希望从中发现学者们对行政问责概念的共识度。经过统计分析后发现：学者们定义概念或者遵循单一的结构性规则，或者采用单一的工具性规则或者使用混合规则的方式。按照三种方式界定的概念里，学者们对行政问责的各个结构、工具属性的认识还存在很多分歧：定义概念的规则究竟哪个更合理，界定行政问责各结构的内涵、外延，定义工具属性的标准，应当遵循理论逻辑，还是采纳国内政治制度的实际，还是依据研究的便利。最后文章指出，回答这些问题是构建本土化的行政问责概念前提，它将激励学者们掀起行政问责的概念的新一波研究。

〔关键词〕结构性规则；工具性规则；问责主体；问责客体；问责后果

〔

目前国内从2005年到2014年的以“行政问责”为主题的理论文章共1000多篇，根据经典优先和引用次数大于2的筛选方式，选出32篇论文进行行政问责概念发展的文献检索。发现32篇文章中仅有16篇对什么是行政问责展开阐释，而且主要集中在2005年到2013年间。2011年以及2014年之后的行政问责文章鲜有提供行政问责概念，而是直接转向具体领域的行政问责研究（例如：《食品领域行政问责研究》），或者对行政问责制度某一组成部分进行研究（例如《行政客体研究》）或者对某些因素与行政问责制度的相关性分析（《新媒体对行政问责的影响研究》）。

值得我们注意的是，王成兰和普永贵曾对国内2004年到2005年的行政问责文章做了梳理，指出“行政问责的概念还未达成共识”。 [ 1 ][ 2 ]于是笔者搜集了2006年到2013年的行政问责文献进行检阅，希望能找到学者们对行政问责概念的共识度。

一、学者们定义行政问责概念的规则

从2005年到2014年间，明确给出行政问责概念的论文来看，学者们通常依据两个规则来定义“行政问责”这一概念。要么遵循行政问责制度的结构性规则，从问责主体、问责对象、问责客体以及问责后果四个维度进行描述和界定。要么遵循行政问责的工具性规则进行定义，将行政问责的工具属性作为概念的落脚点。学者们在使用这些规则时，有三种方法：

第一种是单纯使用结构性规则，只描述各结构间关系，而不谈行政问责的终极目的。例如：宋涛：“行政问责是行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果。” [ 3 ]例如徐元善：社会问责指社会主体（包括政府）依据法定程序和条件追究行政组织及其公务人员公共责任的过程 [ 4 ]等。

第二种，单纯使用工具性规则，侧重描述行政问责的作用，将之视作回应机制、传达期望的渠道或者是事后监督制度或者是惩戒机制。例如：“现代行政问责：传达期望的一种途径，通过问责机制、程序和战略设计的方式把授权群体的期望传达给公共行政人员。从传统的责任回答范式到期望管理范式的转变 [ 5 ]。吴建依：作为事后监督制度，超越传统的管理方式的新型民主制度，维护现代政府信用的重要制度 [ 6 ]等。

第三种是将两种规则混合使用。不仅运用结构性规则，描述各组成部分间关系，而且还使用了工具性规则，将行政问责视作实现各环节关系的特定的制度。例如：张创新认为“行政问责是对不履行法定行政义务或未承担相应行政责任的行政机关及其行政人员进行定向追究的一种事后监督。” [ 7 ]

陈巍指出行政问责是“针对政府及其公务员承担的职责和义务履行情况而实施的要求其承担否定性结果的一种制度安排。” [ 8 ]从学者们使用规则的方法上看，似乎混合使用的方式更有吸引力，而单纯使用结构性规则或工具性规则的方法似乎在2008年之后就被抛弃了（如下图所示）。

图1 定义概念的标准变化趋势图

不过，笔者更推崇使用单一规则的方法来定义行政问责的概念。因为，定义概念的标准往往有助于学者建立清晰的研究视角，方便明确研究对象和研究内容，能够避免研究内容或研究对象内部的混乱。典型的例子就是以宋涛先生为代表的“罗美泽克”概念流派，他分别以工具性规则和结构性规则定义行政问责的概念，并始终保持泾渭分明，两个标准下的概念始终不存在交叉合一的现象。有助于他从行政问责机构的视角入手分析地方行政首长问责制度；从期望渠道的工具性角度，研究网络话语权对行政问责制的影响。由此看到，将定义行政问责概念的规则二分化，有利于推动学者对行政问责的结构或工具性进行深入的专项研究。

二、结构式概念的发展

（一）问责主体的发展与学者间的分歧

通过查阅2005年到2013年中的32篇文章，发现仅有16篇在文章中表述了行政问责的概念。在这16篇文章中，采用单一的结构性规则和工具性规则定义概念的各占25%，采用混合规则定义的文章占50%。在以结构性规则以及混合性规则定义的概念中，仅有四分之一的文章描述了行政问责主体，而且行政问责主体被描述的比例随年份的递增呈不规则的下降趋势（请见表一与图2）。

表一定义概念的规则频率表

图2 描述问责主体的文章数量的比例趋势图

这个趋势说明，行政问责主体的界定并没有引起学者们的普遍重视。根据对行政主体做出描述的文章来看，宋涛于2005年以政治授权体系为理论前提，指出行政问责主体就是“授权人” [ 9 ]；2007年徐元善在《绩效问责：行政问责制的新发展》（《中国行政管理》2007年11期）指出问责主体是包括政府在内的社会主体；2012年赫广义从科层制的权力流动的方向入手，认为行政问责主体是“上级政府” [ 10 ]。

就三位学者界定问责主体的维度而言，宋涛从公权力的来源确定问责主体；而徐元善则从国家与社会的角度界定问责主体，赫广义则从科层组织的权力流动方向来界定问责主体。如果依据宋涛先生“授权人”①的定义，那么行政问责主体的外延应当是立法机构、行政首长以及人民。若依据徐元善先生的“社会主体”②说，那么行政问责主体的外延不仅包括授权人，而且也包括监督权力的司法机关。（见表二）若依据赫广义先生的“上级政府”③说，行政问责主体的外延仅限于上一级执法机关。虽然维度不同，但是外延出现了包含与被包含的关系。其中赫广义先生界定的行政主体的外延最广泛，包含了宋涛先生提出的“授权人”与赫广义先生界定的“上级政府”、其次，是宋涛先生的“授权人”的外延，包含了赫广义先生提出的“上级政府”。最后是和广义先生的“上级政府”的界定。行政主体划分维度以及在外延上的差异说明，到2013年为止，关注行政问责主体的学者们对行政问责主体的划分标准还存在分歧。那么，究竟是以有资格启动行政问责的机构或职位作为行政问责主体的标志呢，还是有资格执行问责的机构（职位）也算是行政问责主体呢？今后也许应该在衡量行政问责主体的标准上做些深入研究。

表二描述行政问责主体的外延三分类的频率表

（二）行政问责客体的发展与学者间的分歧

从2005年到2013年的16篇文章里，每年平均至少有33.3%的文章在概念表述中描述了到行政问责的客体。在2005、2009至2013年间100%的文章只要提到行政问责概念，就会对行政客体做出描述。从这点可以看到学者们在定义行政问责概念时，越来越青睐于描述行政问责客体（见下图3）。

图3 描述问责客体的文章数量的比例趋势图

在概念里描述行政客体的学者们通常将行政客体分为两类：第一类是行政结果。如“工作业绩或社会效果”。[ 11 ] [ 12 ] [ 13 ] [ 14 ]2005年、2006年的文章100%地支持这样的观点。第二类是行政过程。如，“行政行为” [ 15 ]或者“行政决策” [ 16 ] [ 17 ]或者“行政效率” [ 18 ]。也许受到新公共管理研究范式中强调结果导向的影响，行政过程一直未受到学者们的重视，也未纳入到问责客体的范畴中。直到2007年开始，学者们逐渐意识到程序正义的重要性，于是尝试将行政过程与行政结果共同作为问责的客体，发展到2010年，电子政务、服务行政的兴起以及对社会的暴力执法、政府违规行政的声讨，促使学者们更加关注行政过程中的行政行为与行政效率，甚至将之作为唯一的行政问责客体，出现在行政问责的概念中。但是从2011年之后，结果导向的研究范式重新回到学界，关注行政客体的学者们又将行政行为与行政效率从问责客体的外延中剔除出去，行政结果重新回到了主导地位（见图4）。

从行政问责客体的变化历程可以看到，学者们对此也未完全形成共识，首先，选择行政问责客体外延的标准是什么呢？是依据公共行政的某一范式下的理论逻辑呢？还是依据国内的行政问责实践？研究的便利性也是一个依据吗？

此外，就行政过程的内容而言，学者们分为行政决策、行政行为、行政效率三类。2007年至2009年之间，学者们主要将行政行为与行政决策作为行政过程的主要内容，并不涉及行政效率。2009年之后，行政决策淡出行政过程，学者们在行政问责概念里将行政行为作为行政客体的唯一内容，2012年行政效率与行政行为成为行政问责概念的组成部分（见图5）。

行政决策的淡出行政问责过程，很可能是基于理论与现实政治领导制度之间的冲突性或者涉及到政治敏感性。目前行政问责的学理主要源于西方三权分立的政治制度理论实践与责任政府的行政理论。天赋人权的理论与马克思主义的人民主权论虽然有某些貌似点，但是理论的本质区别与政治制度的根本差异性会导致当把行政决策作为问责客体时，涉及到的问责对象会陷入分析的困境。

（三）行政问责对象的发展与学者间的共识

从2005年到2013年的文章看来，每年都有至少50%的文章在概念中描述了行政问责对象，而且92%的文章都认同行政问责对象是指“政府及其官员”。仅有8%的文章将行政问责对象锁定在承担公共责任的组织和人员上。（见表三）两者的区别主要在于，问责对象所属的领域。后者似乎将政府以外的公共部门以及企业都包括在内，从公共行政研究的领域来看，显然是不太恰当。因此，笔者比较认可大多数学者对行政问责对象的描述，应当将行政问责对象限制于政府的范围。与组成行政问责的其它部分相比，行政问责对象界定维度以及外延的争议是最少的。不过，根据行政对象又衍生出了另外一个难题，即，无论是针对行政过程问责还是针对行政结果问责，某些情况下会涉及到对重大领域的决策行为。那么在这种情形下，问责对象应当是行政首长还是地方的党务一把手呢？构建怎样的问责对象内涵，才能既符合中国本土的政治领导制度，又能体现公平正义呢？也许今后在行政问责对象的研究中，应当将公平正义的伦理标准和特定的政治领导制度现实更好地结合起来，进一步发展行政问责对象的内涵与外延。

（四）行政问责后果的发展及学者间的分歧

学者们在概念中并非都会对行政问责后果进行描述。通过文献检阅发现，在16篇文章中描述了行政问责后果的文章仅有31%。其中，强调应当由公务员承担义务的文章占60%，认为问责后果应当是权利与义务并重的占40%。2005年学者们普遍强调官员承担责任的义务，似乎未意识到行政官员有申辩的权利。但是从2006年一直到2008年，学者们开始关注官员在被问责中的解释权与申辩权。也许是学者们了解到了问责过程中政府及其官员们无奈或委屈的一面，同时受到法学权利义务论的影响，在行政问责概念的表述中，提出了政府及其官员被问责后拥有的申辩权利。值得注意的是到了2009年后，学者们又抛弃了权利与义务并重的提法，重新强调官员承担责任的义务，而在2010年之后，行政问责后果就再未出现在概念的表述中。（见图6）其中原因不得而知，需要进一步的追究和探讨。在笔者看来，就理论角度而言，由于国内特定的政治领导体制和行政问责实践，给予官员辩解和解释的权利，存在合理性，但是也要考虑，在实践中否会带来行政问责力度虚化等负面效果。因此面临的问题就是，建构本土化的行政问责概念，出发点应当选择从理论呢？还是将出发点圈定于行政问责的实践呢？

三、工具性概念的发展

通过16篇文章的检阅发现，有75%的文章（12篇）描述了行政问责的工具性。这些概念的共同特征是采用了工具性规则或者混合规则定义行政问责的概念。学者们倾向于将行政问责的工具属性分为惩戒机制（规范）①、监督制度②、回应机制③、期望渠道④四类。不同的工具属性代表着不同的理念，分别表达从对抗到对话，从严厉到平和的理念。惩戒机制的理念侧重于处罚，表达了问责主体的高压态势和问责对象的被动局面。监督制度的理念侧重的是察看和督促，认为行政问责并非目的，仅仅是为顺利完成组织目标的一种工具而已。在这个机制下问责主体与问责客体的关系相比惩戒机制要缓和很多。回应机制 [17 ]的理念侧重问责对象的答复或交待。在这个机制下，行政问责既非处罚工具也非完成任务的工具，而是问责主体与问责对象信息沟通的工具，它侧重强调问责客体希望传达的信息。在回应机制下，问责对象怀着被动心态，发生主动的行为，问责客体与问责主体的关系不再是压制与被压制的关系。期望渠道与回应机制的工具属性都具有信息沟通特征。不同在于，期望渠道更突出了问责主体的意愿和目的，而非问责对象的信息。此外期望这一词性的积极性也传达了问责主体与问责客体间的关系不仅仅是督促与被督促，还蕴含着帮助与被帮助的意愿。

学者们在选择行政问责的工具属性时，主要还是集中于“惩戒机制” [ 19 ]和监督制度的理念，二者累计百分比是83.3%，（见表四）。原因可能在于强政府弱社会以及行政监督乏力的事实，因此学者们希望通过行政问责这一工具达到规范行政的目的，而且这个趋势随着时间推移更加明显，从2009年到2013年几乎所有采用工具性规则定义的概念，都选择了惩戒机制的工具属性；监督机制的工具性在2008年被高频使用后，急剧下降，一直到2012才有66.7%的学者选择监督机制作为行政问责的工具属性；至于回应机制和期望渠道，被采用率比较小，2007年后这两种属性就未再概念中出现过（见图7）。从文献的检阅中，我们不难看出学者们对行政问责的工具属性的分歧逐渐在缩小，逐渐在“惩戒机制” [ 20 ]的工具属性上达成共识。但是值得思考的是行政问责工具属性的最终确立的标准是什么呢？是依据于公共行政的理论还是依据现实的需要呢？

表四工具属性的选择频率百分比

图7 工具属性类别的年度趋势

四、结论

通过研究发现，2006年到2013年的行政问责文章中，专门研究行政问责概念的文章寥寥无几。通过分析仅有的16篇文章发现，这个阶段的学者对行政问责的概念划分遵循两个规则，一个是结构性规则，另一个是工具性规则。学者们以使用单一规则或者混合规则的方式定义概念，并形成两类概念体系。文章重点介绍和评价了前两类概念体系下学者对行政问责概念的共识度。

第一类是结构性的概念体系。在这个概念体系下，笔者统计分析了学者们对构成行政问责的各部分的理解，认为除了对行政问责对象的形成共识外，在行政问责主体、行政问责客体、行政问责后果方面仍然存在很多分歧。首先，极少数明确定义了行政问责主体的学者们由于选择了不同的划分标准（政治授权体系、国家社会关系、科层制权力流动体系），导致产生了外延不同的问责主体，而且这些外延存在隶属关系。笔者认为，以发动行政问责资格而非执行行政问责的资格，作为问责主体的标准不仅能够契合政治授权理论，而且也符合国内的政治制度。其次，对于问责客体的构成在学术界也未达成一致。一部分学者主张行政客体由行政过程与行政结果共同构成，一部分学者主张行政客体仅由行政过程或者行政结果组成。此外，学者们就行政决策是否要纳入到问责客体，也莫衷一是。原因可能是将会涉及到的公平的伦理与政治领导制度，这一点甚至影响到了问责对象外延的界定。在未来的研究里，公平伦理与国内政治领导制度间的关系将是学者们无法回避的问题。笔者指出，明确行政问责客体的界定标准是当务之急：以理论逻辑为标准，还是以国内政治领导制度为为标准，还是以研究的便利性为标准呢？未来的问责客体和问责对象的研究应当在回答这个问题的基础上定义其内涵与外延。第三，对于行政问责后果，很少有学者将之作为行政问责概念的组成部分。在重视行政问责后果的少数学者中，有的主张将政府官员承担责任的义务作为唯一问责后果，有的主张将官员的解释和申辩权利也纳入到问责后果中去。笔者认为，与未来问责客体的研究一样，在深入探讨问责后果应当包含义务或权利之前，应当明确问责后果的界定标准应该依据理论标准还是实践的需要？

第二类是工具性的概念体系。在这个概念体系中，学者们将行者问责的工具属性作为定义概念的标准。依据公共行政理论以及国内公共行政的实践将之分为惩戒机制（规范）、监督制度、回应机制、期望渠道四类。国内学者们倾向于将行政问责视作惩戒机制与监督体制。这样的选择除了制约公权力的理论外，更多反映了学者希望改善强政府弱社会、监督乏力的现状。但在未来对行政问责工具性的研究中，否定行政问责的工具属性和将行政问责仅仅视作信息沟通的渠道，是不具可能性的.

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