行政服务公共行政论文

行政服务公共行政论文 篇1：

公共行政人力资源开发与服务型政府的构建

摘 要：服务型政府是时代发展的必然趋势，特别是随着管制型政府的弊端在我国经济大力发展的背景下越来越突出，构建服务型政府更是成为了我们的共同目标。而公共行政人力資源是服务型政府的重要影响因素，公共行政人力资源的开发对构建现代化的服务型政府有着十分深刻的现实意义。本文将就公共行政人力资源开发与服务型政府构建的相互关系以及开发公共行政人力资源、构建服务型政府的具体措施进行分析和探讨。

关键词：公共行政人力资源 开发 服务型政府 构建 相互关系

一、公共行政人力资源开发与服务型政府构建的相互关系

公共行政人力资源开发与服务型政府构建之间相互影响、相互作用，公共行政人力资源开发促进了服务型政府的构建，反过来，服务型政府的构建又有利于提高公共行政人力资源的整体素质，分别表现如下。

（一）公共行政人力资源开发促进服务型政府的构建

公共行政人力资源通过提高政府的行政效率、决策能力以及依法行政的能力来促进服务型政府的构建，具体如下。

1、开发公共行政人力资源有利于提高政府行政效率。政府所有的行政事务都离不开人的操作，因此，开发公共行政人力资源有利于提高政府的行政效率。这是因为，开发公共行政人力资源有利于政府广泛吸收文化素养更高、办事能力更好、服务意识更强以及思想道德水平更高的优秀人才为政府工作，让这些优秀人才为政府服务，增强政府的业务水平，从而提高政府的行政效率。2、开发公共行政人力资源有利于提高政府的决策能力。政府大多数的决策都通过公共行政人力资源实现，所以，政府的决策能力与行政人力资源的水平息息相关，开发公共行政人力资源有利于提高公共行政队伍的知识与技能，从而对政府决策能力的提高起着强大的促进作用。3、开发公共行政人力资源促进政府依法行政。优秀的公共行政人力有利于贯彻落实政府依法行政，工作人员既能通过自身对法律的坚持与信任来促进政府依法行政，又能给全社会起到带头作用，配合政府依法行政的过程。

（二）服务型政府的构建有利于提高公共行政人力资源的综合素质

服务型政府的构建反过来对公共行政人力资源有着极大的正面影响，具体表现如下。

1、构建服务型政府有利于提高公共行政人力资源的文化修养。在构建服务型政府的过程中，政府需要加大对公共行政人员的培训，加上工作人员需要通过不断学习以获得更多的 知识和管理技巧来适应政府的新要求，这在很大程度上提高了工作人员的文化修养。2、构建服务型政府有利于提高公共行政人力资源的道德修养。服务型政府重视公共行政人员的服务意识和道德水平，因此，政府会通过各种普法宣传教育，来促进行政人员树立为人民服务的意识，把实现广大人民的利益作为重中之重，这将在不知不觉中提高公共行政人力资源的道德修养，是促进公共行政人力资源开发的一种表现。3、构建服务型政府有利于提高公共行政人力资源的业务水平。公共行政人员在参与构建服务型政府的过程中，得以吸收更多的经验，在实践中不断探索，寻找更好的办事方法来提高自己的办事效率。在不断的积累中，提高自己的业务水平。

二、开发公共行政人力资源、构建服务型政府的具体措施

开发公共行政人力资源、构建服务型政府的具体措施如下。

（一）科学合理地配置公共行政人力资源

为了让公共行政人力资源更好地为服务型政府服务，我们需要科学合理地配置公共行政人力资源，调整好公共行政人力资源的结构。这就要求我们，将行政人员按不同的专业领域和专业水平以及不同的年龄特点分门别类，让每个岗位都有合适的工作人员，让每个行政人员都能发挥自己的长处，从而促进服务型政府的构建。

（二）完善公共行政人员的管理机制

完善公共行政人员的管理机制包括两方面的内容，具体如下。

1、完善奖励制度。奖励对员工起到的激励作用不言而喻，我们要善于借助奖励来提高员工的信心和对政府的认同感。这就要求我们必须完善奖励机制，对业务水平突出的工作人员进行一定的物质奖励，可以是奖品、假期奖励或旅游奖励等。通过肯定行政人员的付出来满足他们的工作成就感，从而促使他们以更大的热情参与到构建服务型政府中来。2、完善考核制度。考核有利于政府更好地了解员工，我们要完善考核制度，对所有的行政人员包括领导阶级的人士都进行适当的考核，分类将“得、智、体、美、劳”和考勤等进行考核。通过考核，激发行政人员更用心地工作与学习，为服务型政府的构建贡献力量。

（三）加大对公共行政人员的监督力度

监督有利于政府发展公共行政人员存在的问题并及时进行纠正，也有利于公共行政人员提高对自身的要求，防止出现消极怠工的现象。更重要的是，监督有利于政府和公共行政人力资源的透明度，防止贪污腐败等恶劣行为出现，使政府树立起更好的形象.所以，我们必须加大对公共行政人员的监督力度，对一些恶劣现象进行曝光，同时借助群众的力量，鼓励广大人民群众对行政人员的不良行为进行举报，维护政府的形象，为服务型政府的构建做好准备。

总之，服务型政府是时代发展给我们提出的新要求，各种细节还处于不断的完善中，很多问题还有待解决和改善，这就要求我们，要提前做好公共行政人力资源的开发工作，通过提高公共行政人员的综合素质以及提高政府的办事能力来构建服务型政府。相信通过我们的不懈努力，不久的将来我们一定能构建出优秀的服务型政府。

参考文献：

[1]唐林，崔胜伟.基于新公共服务理论的公共部门人力资源开发[J].经营管理者，2012，（16）：140.

[2]陈静.基于公共行政资源开发的服务型政府构建[J].商业时代，2011，

（36）：84-85.

作者：王艳丽

行政服务公共行政论文 篇2：

新公共服务理论视角下的公共行政伦理价值

摘 要：作为在对新公共管理理论批判和反思基础上发展起来的一门新的公共行政理论，新公共服务理论充分融合了民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义和新公共行政以及后现代公共行政的基本主张，提出了公共行政的七大理念：服务于公民，而不是服务于顾客；追求公共利益；重视公民权胜过重视企业家精神；思考要具有战略性，行动要具有民主性；承认责任并不简单；服务，而不是掌舵；重视人，而不只是重视生产率。新公共服务理论提倡促进公共服务的尊严和价值，将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观，体现了现代公共行政所强调的以服务和公平为核心的“责任中心主义”道德价值。

关键词：新公共服务；行政伦理；公共利益

自20世纪80年代以来，伴随着西方国家政府重塑运动的兴起和发展，新公共管理在当代公共行政理论与实践中日益显现其主导范式的地位。作为传统公共行政学的一种替代性研究路径，新公共管理摒弃了传统政治理论的观察视角，用市场理念和企业家精神来重塑行政理念和价值。在追求效率和生产力方面，新公共管理的理念和方案得到了不少的赞成和肯定，但它对于追求何种最终价值却鲜有兴趣。同时，在有力推动西方国家公共行政改革的过程中，新公共管理也暴露出自身难以克服的缺陷。而新公共服务理论正是以美国著名公共行政学家罗伯特•B•登哈特为代表的一批公共行政学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共行政理论。新公共服务理论高举公共行政价值追求的旗帜，将管理主义者边缘化了的公民权、社会责任、公共利益等价值量度重新置回行政话语的中心。

一、新公共服务理论的思想渊源

登哈特认为，在新公共服务理论的思想来源和概念基础中，更具有当代性的理论先驱包括：民主公民权理论；社区与公民社会理论；组织人本主义和新公共行政；后现代公共行政。

1．民主公民权理论

民主和公民权在近来受到政治理论和社会理论的日益关注，这两种理论都提倡再度复兴的、更为积极的和更多参与的公民权。公民权可以从两个不同的方面加以界定。比较常见的是将公民权界定为一种合法的身份，这一定义所关注的焦点明显在于法律体系所规定的公民的权利和义务。另一种更为宽泛的观点认为，公民权涉及的是与个人在某一政治共同体中成员资格的特性有关的更加一般的若干问题，其中包括诸如公民的权利和责任，而不论其合法身份如何。按照这种观点，公民权涉及的则是个人影响该政治体系的能力，意味着对政治生活的积极参与。新公共服务理论着重关注的是后一种观点，也即公民会去做一个民主政体中公民应该做的事情——他们会去管理政府。当他们这样做的时候，他们不仅会促进社会的进步，而且还会促进他们自己作为积极负责的人健康成长。

2．社区与公民社会理论

由于社区意识可能衍生于从邻里街区到工作团体等许多不同层次的人类社团，因此其可以在个人与社会之间提供一种有益的中介结构。社区建立的基础是关怀、信任和协作，社区的互动本性在个人与集体之间起着调节作用，并且使得个人与集体保持一致。社区犹如实现个人利益的“公民社会”，在这里，公民能够相互进行一种个人对话和评价，而这正是社区建设的本质和民主的本质。社区又为政府开辟新的对话和讨论渠道，进一步推进民主治理问题提供了机会，公共管理者也正在就公民对政府过程的参与而重新界定自己的角色。而且，政府在建立、促进和支持公民与其社区之间关系的过程中能够发挥一种关键性的作用。

3．组织人本主义与新公共行政

组织人本主义是在反对官僚制组织对人性的禁锢基础上提出的。许多学者都试图把它改造成更少地受权威控制支配并且更加关注内部选民和外部选民需要的组织。他们反对理性模式把组织关注的焦点集中于人的一致的、可程序化的、有组织的思维活动上。新公共行政学派也强调需要探索一些新的模式来替代官僚组织模式。这些学者反对这种旧模式使组织成员客观化和非人格化，并且要求新模式应围绕着开放性、信任和真诚的沟通来建构。公共行政不是中立的，它当然不应该仅根据效率标准来评价。相反，诸如平等、公平和回应性这样的概念也应该开始发挥作用。

4．后现代公共行政

后现代公共行政主要是从研究方法上给予新公共服务以支持。它们是以对实证主义的批评为发端的。而且，后现代公共行政理论家主要信奉“对话”的理念，信奉公共问题通过对话要比通过“客观”测量或理性分析更有可能解决的观念。可靠对话的理想把行政官员和公民视为彼此是充分参与的，这种进行协商和达成共识的最终过程也就是个体随着自己的参与而彼此相互接洽的过程，在这个过程中，他们充分包含了人类个性的所有方面，他们不仅有理性而且还有经验、直觉和情感。

二、新公共服务理论的基本理念

新公共服务理论有两个核心主题：促进公共服务的尊严和价值；将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。具体来讲，主要包括以下七个方面的基本理念。

1．服务于公民，而不是服务于顾客

“把公民当作顾客”是新公共管理理论的核心理念之一。新公共管理理论看到了政府提供公共服务时的低效和低质量，却忽视了顾客理念凸显出的公民权的苍白。从公民权角度而言，政府是公民的仆人，公民的需求千差万别，但只要合理，政府都必须供给；而如果把公民看成是顾客，那么公民只能接受单一的公共服务，多样化的需求几乎不可能被满足。新公共服务理论认为，公共利益产生了关于价值共享的对话，而不是个体私利的集合。因此，公务员不是对“顾客”的需求做出反应，而是强调和公民之间建构一种协作与信任关系。新公共服务认为，扮演着公民角色的人民必须关注更大的社区，必须致力于一些超出短期利益之外的问题，并且必须愿意为他们的邻里和社区所发生的事情承担个人的责任。毕竟，这些都属于有效且负责的公民权的规定要素。另一方面，政府也必须关注公民的需要和利益。

2．追求公共利益

登哈特指出：“在新公共服务中，公共行政官员不是公共利益的单独主宰者。相反，公共行政官员应该被视为在一个包括公民、团体、民选代表以及其他机构在内的更大治理系统中的关键角色。”①政府的任务在于确保公共利益居于支配地位，确保公共问题的解决方案本身及其产生的过程都符合正义、公正和公平的民主规范。把政府视为实现诸如公正和公平这种价值的工具，其最重要的含义之一就是政府的目标从根本上不同于企业的目标。这些差异使得那种仅仅把市场机制和关于信任的假定用作一种自利算计的观点至少是可疑的。尽管有特征可以将企业和政府区分开，但是，政府增进公共权和服务于公共利益的责任则是最重要的差异之一，而且是新公共服务的一块基石。

3．重视公民权胜过重视企业家精神

新公共管理理论认为，政府官员必须具备企业家精神，从而在各个方面提升绩效，包括公共服务供给的绩效。但是，新公共服务理论却认为，行政官员不仅仅提供公共服务，更重要的是他们将日益扮演一种调解、中介甚或裁判的角色。而且他们依靠的将不再是管理控制的方法，而是促进、当经纪人、协商以及解决冲突的技巧。由此，也必须培育公民的参与能力，使公民在公共服务供给过程中能够更好地发表自己的意见，并能够采取合理和恰当的方式与其他公民，包括政府官员协商。而政府正应该在这些地方发挥更大的作用。

4．思考要具有战略性，行动要具有民主性

对于公共物品和公共服务来说，一般认为应该由政府供给。新公共管理理论虽然指出政府应该是“掌舵而非划桨”，但是它的出发点是如何高效地供给公共物品和公共服务，特别是如何以最小的成本获取最大的收入。新公共服务理论则侧重于公共物品和公共服务供给的有效性和适用性。在制定公共服务政策以及供给公共服务时，要通过一系列的程序和方式来保证该目的的达成。新公共服务理论设计的路径是让公民更好地参与到公共服务的供给过程，包括决策过程和执行过程。公务员则由原来的供给者、发包者变成了公民参与能力的培养者。

5．承认责任并不简单

新公共管理理论强调结果而不关注过程，把公共服务委托给企业和社会组织去承担，因此在考察官员的责任时就会只局限于其是否高效，这缩小了公务员的责任范围。新公共服务理论认为，责任问题很复杂，它意味着对一个复杂的外部控制网络中的竞争性规范和责任进行平衡，它涉及职业标准、公民仁义君子、道德问题、公法以及最终的公共利益，它承认“做公务员是一项社会需要的、富有挑战性的，并且有时是英勇的事业，它意味着要对他人负责，要坚持法律、坚持道德、坚持正义以及坚持责任”②。

6．服务，而不是掌舵

新公共管理理论强调“掌舵而非划桨”，也就是说，行政官员们只需要控制公共服务的供给方向，而不用具体承担供给职能。但是，这将会导致如上面所说的公共服务供给的结果可能不会被公民所接受的情况。另外，掌舵而非划桨也使得行政官员的领导只局限于他们自身。因此，重要的不是谁在供给，而在于通过什么样的方式产生公共服务需求。新公共服务理论认为，领导是一个过程，所有的人都希望能够参与到领导过程，以满足自己的需求。由此，他们认为公共领导者需要帮助社区及其公民认识他们的需要和潜能、整合和表达社区的愿景以及活跃在任何特定领域的种种组织的愿景、充当行动的触发器或促进因素。这些正是公共服务的根本所在。

7．重视人，而不只是重视生产率

新公共管理和传统的公共行政一样都把效率放在至高无上的地位。传统的公共行政只注意到了通过技术和物质的激励来提高生产率，而忽视了人的作用，特别是下级和公民的参与。新公共管理理论虽然注意到了下级和公民的参与，但是却把参与放在提高生产率的限域，从而使得人的主体性地位没有发挥出来，下级和公民仍然是组织中受控制的对象。新公共服务理论认为，应该给予组织中个体成员的价值和利益以足够的关注，才能造就负责任的、投入的并且有公民意识的雇员或公民。

三、新公共服务的“责任中心主义”与公共行政伦理价值基础重构

所谓公共行政伦理，可以概括为公共行政领域的基本伦理维度、公共行政行为的基本道德规范，以及通过公共行政行为与公共事务所集中体现出来的社会公共伦理精神。行政伦理的价值性不仅在于它为行政主体的道德认知与践履提供了价值准则，而且从新世纪之初公共行政的发展趋势看，它已成为当代公共行政建构的基本准则，是现代性公共行政（甚至是后现代行政）建构的基本诉求。公共行政经过一百多年的发展，其研究范式经历了从传统官僚制行政到公共管理，再到新公共服务的转换。这种范式的转换，不仅只是涉及一些新行政方法的实施，而且包括了行政伦理道德价值的转换与更新。新公共服务范式的兴起，现代公共行政越来越追求以公平、正义为价值核心的“服务行政”、“责任行政”，要求建立一个以提供更优质公共服务、承担更充分公共责任的政府，即现代公共服务型政府。这种理念的转变正是出于对公共行政伦理的强调与高扬。

就新公共服务的起源、动因及其目标诉求而言，与其说它是一种现代行政范式的探索与建构，毋宁说是一种对公共行政伦理价值的重新确认与声张。“新公共服务不只是最新的管理时尚或者管理技巧。更确切地说，它是对我们是谁以及我们为他人服务的原因的一种界定。它是一种对价值观的根本改造。”③新公共服务不排斥“效率”与“经济”作为行政活动的理念支柱的合理性与正当性，但除此之外，主张现代行政还须将“公平”作为“第三个规范性支柱”④。新公共服务通过对公共行政的服务对象、利益追求、行政原则责任意识、服务原则的理论阐发，致力于找回由政府所掌舵或划桨的“船”的“主人”，明确和解决“为谁提高效率”的问题。显然，新公共服务始于公共服务的概念，而公共服务的概念又是与民主公民权的责任互相盘绕的，因此，公共服务来源于责任和义务这些公民美德。新公共服务作为建基于公民社会治理模式的行政理念，内在地包含着“责任中心主义”的价值目标与愿景。以新公共服务为代表的现代公共行政理论通过对责任、公共利益、公正、公民权等一系列公共伦理精神的张扬，使其承载着公民社会的基本价值要求，为遭遇“合法性危机”的传统公共行政重新找回合法性与价值合理性的根基与生成条件。

1．承担公共责任

“责任是建构行政伦理学的关键概念”⑤，“是任何治理过程的基础”⑥。正是基于这样的价值论基础，现代服务行政既承认责任在现代公共治理中的中心地位，又着力构建行政责任的实现机制，否定用简单的效率测量方法和以市场为基础的标准产生和建立“责任行政”的可能。主张行政责任的实现应基于这样一种理念，即：公共行政行为主体即便在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够为了公共利益而为公民服务。行政行为不但要符合法律、民主规范和其他约束条件，而且还要建基于公民授权、公民参与和公民会话的基础上解决实际问题、谋求公共利益，从而实现行政主体公民权和责任意识的建构。因此，公共行政责任并非是一个简单的概念，行政主体应该关注的不仅仅是市场；他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。公共责任精神在现代行政理念中的中心地位十分明显。从微观层面看，它是行政行为主体自由裁量权生成与恰当运用的基本前提与保障，是行政伦理作为行政主体自律管理活动的内在根据；从宏观层面看，它是民主政治时代的公共行政行为合法性的基本前提，是新公共服务摈弃并超越新公共管理理念，扭转公共行政价值异化的切入点。因此，承担公共责任必然成为现代公共治理与建构服务型政府的价值基石。

2．公共利益信仰

卢梭在《社会契约论》中鲜明地指出：“公意”不等于“众意”，社会的公共利益不等于某局部组织或团体的“共同利益”。因此，政府合法性的最根本的依据是其是否以公共利益为统治的立场和出发点，是否以促成公共利益的实现和发展为宗旨。与传统公共行政理论和公共管理理论相比，“新公共服务的核心原则之一就是重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位”⑦。因此，新公共服务范式更强调政府及其行政人员对公共利益的态度，即是否把公共利益作为一种信仰，“一个人能否成为一个合格的行政人员，取决于他能否拥有这种信仰”⑧。公共利益成为公共行政人员的信仰，进入其主观责任意识，进入其实践理性，从而成为指导公共行政行为的内在动力。公共利益信仰将指导行政人员的道德能力、正义感和责任感，为行政人员提供一种优先原则，即在执行政策时优先考虑公共利益而不是个人利益，从而使行政人员的行为符合社会公众的期待。

3．维护社会公正

新公共服务对“公民权”与公共行政的“公共性”性质的重新确认与声张，其实也是对作为公共权力执掌者的行政主体的公正精神的期待与强调。公共行政的“公共性”性质，决定了现代政府的主要职责就是维护和实现社会公平、公正，这是公共行政应然性价值目标，也是新公共服务理念的基本价值诉求。“公共行政的前辈们明智地选择‘公共行政’，而非‘政府行政’一词来表明这一领域的性质。”⑨因此，“无论在理论上还是实践上，公共行政对公平与平等的承诺都应该同效率、经济和效能的承诺同等重要。遵循公平与平等原则能够把我们时代的人民紧紧联系在一起，同时也使我们与未来一代的联系更加紧密”⑩。现代行政的公正精神的彰显，意味着新公共服务所追求的公民权的实现；意味着公共行政合法性基础的重新奠定，它必然要求政府成为“价值的权威分配者，它所用的不可量化的尺度是正义和社会福利”(11)；意味着行政主体在施政中平等地对待每一位公民的合法权益，承认所有公民具有平等的权利，这些权利并不因公民出身与种族的差异或地位与权势的变更而不同；意味着公共物品和公共服务能在不同的公民之间公平地分配，行政行为与公共政策能平等对待不同阶层、关注弱势、维护正义，不但实现结果公平而且创造机会公平。

4．公民民主参与

公民社会公共生活的良好秩序除了需要公民强烈的规则意识和对规则遵守的自律，还离不开对他者合法利益、行为、个性的尊重。新公共服务对“公民权”精神高扬，预示着政府和行政人员对公民权利的尊重，要求公权力对合法生活方式、个性需要、思想意识的尊重与包容。“他在性”是后现代公共行政的基本特征之一，公共行政的“他在性”包含着“向他者的开放”、“对差异性的偏爱”、“对元叙事的反对”和“对已建立的秩序的颠覆”四个维度，“让公民介入决策过程对于真正的向他者开放而言还不够，后者还意味着不仅要让共同体介入自上而下的计划实施，而且要让它去做自己想做的事，甚至当它的愿望与‘来自上面的计划’和行政者的专业判断相冲突时”(12)。新公共服务声张“公民权”对于公共行政价值实现的根本性意义，必然要求在公共治理中倡导协商精神处理不同群体与公民的利益需求，强调公民在公共治理中的主人翁地位，鼓励社会不同力量参与到提供公共物品与公共服务之中。在新公共服务理论看来，“公共行政官员的作用就是把人们带到‘桌子旁边’并且以一种承认在一个民主系统中有多种复杂层次的职责、伦理和责任的方式来为公民服务”(13)。认为满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施，因此，新公共服务进而呼吁思考要具有战略性，行动要具有民主性。公民参与社会公共治理，形成公民与政府良性互动，不但能取得公共治理的高绩效，而且有助于形成公民的尊严、归属感、关心他者和乐善好施的品性，养成良好的公民意识。

5．坚持法治精神

尽管新公共服务突显了行政主体实现“公共性”价值的道德责任，但它同样强调在实现公共服务中的法治基础。没有法治，就难以确保新公共服务的有效提供，就无从保证公共行政人员做出符合公共利益的行为，就失去对政府及其行政人员行为责任的考察依据。公共权力本身就是一种强制力，具有相对的独立性和一元性，在行使过程中会有自然腐败的结构性特征。如果牺牲公共利益的机会成本由于机制的不健全而几乎可以忽略时，公共行政人员就极易钻制度的罅隙、僭越法律而谋取个人利益，因此在新公共服务理念中必须坚持法治精神。当然，这并不意味着排斥德治。自由裁量权与法律之间的空缺即是伦理道德发挥作用的广阔空间，法治与德治可以有机地结合起来。

新公共服务是在以往各种管理模式的基础上发展而来的一种真正以公民为本位的政府运作模式。尽管新公共服务从开始之初就给人们规范层面下一种宪政制度的安排而较少地关注它在经验层面下效能的追求，但是这并不能否认植根在新公共服务理论之下，隐藏于新公共服务规范合理性下还有其深层的经验层面的成分，只不过公共服务的这种效能的追求是在追求民主权利、公共利益、公平公正下的一种效能。

注释

①②⑥⑦⑧(13)［美］珍妮特•V•登哈特、罗伯特•B•登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，丁煌译，中国人民大学出版社，2004年，第25、132—133、116、51、62、165页。

③张康之：《公共行政中的哲学与伦理》，中国人民大学出版社，2004年，第197页。

④⑨⑩［美］乔治•弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社，2003年，第101、196、204页。

⑤［美］特里•L•库珀：《行政伦理学:实现行政责任的途径》，张秀琴译，中国人民大学出版社，2001年，第62页。

(11)［美］R•J•斯蒂尔曼：《公共行政学》（下），李方等译，中国社会科学出版社，1989年，第434页。

(12)［美］戴维•约翰•法默尔：《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代》，吴琼译，中国人民大学出版社，2005年，第321页。

责任编辑：思 齐

作者：吴玉良

行政服务公共行政论文 篇3：

公共文化服务发展中公共行政的制度转换

内容提要：公共文化是在文化的精神内核上具有整体性、公开性、公益性和一致性等公共性特征的文化形态，这就决定了公共文化服务是现代政府公共服务的重要领域。公共文化服务的伦理价值昭示着公共行政模式的转型，构建多元参与、共生治理的文化发展机制，促进政府公共文化行政模式的现代转型是实现公共文化服务发展制度变迁的基本路径。

关键词：公共文化服务；治理机制；行政模式

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德国哲学家哈贝马斯认为，公共性的起源是与资本主义的发展和市民社会的兴起密切相关。在我国，公共服务是伴随着政府职能由管制型向服务型转变而提出并逐步受到重视的。服务是公共管理的终极价值，公共管理的服务取向是由公共管理的目的性——社会公共利益决定的。现代服务型政府职能的公共性和有限性，决定了政府职能的核心内容是公共服务。公共文化的实质是尊重公民的文化平等权。公共文化服务是政府公共服务的重要组成部分，包括“公民基本文化权利”及由此产生的“公共文化需求”和满足公共文化需求的“公共文化产品与服务”。

1.公共文化服务的伦理价值蕴涵

文化服务的人本取向。以人为本是一种价值要求，也是一种文化取向。“以人为本”是对政府公共服务理念的进一步解读。这种文化取向要求一切法律、制度、决策、行为和活动都必须体现人的要求、人的权利和人的尊严，实现人的理想。现代社会，政府的服务效果更多地取决于社会公众的认同和参与程度，这就要求实现政府行政由封闭、半封闭向公开、透明的转变，赋予公民更多的知情权、选择权、表达权和监督权，并在此基础上建立健全公共文化利益的实现机制、公平的文化资源分配机制等。“以人为本”既是尊重公民文化权利的伦理取向，也是促进政府公共文化服务模式变革的现实路径。

文化发展的民主趋向。文化权利是公民的民主权利，民主意味着公民对广泛的公共利益的关注，对公共事务的积极参与，以及为他人而承担责任。公共文化的民主化要求政府与公民之间的关系准则应该是合作与互惠。因而，政策和项目必须通过集体磋商做出结论。只有通过对社会发展中面临的文化问题的广泛对话和评议，公民以及各个不同的社会组织的文化自主及其民主才能被保障。在此过程中，公民参与应当被视为民主政体中政策制定与执行恰当且必要的组成部分。通过民主参与，政府能够更好地了解公众所需要的文化产品的类型、品质和数量，为公众提供优质的文化服务；而公民的文化意识、民主意识也能被逐步培育起来。因此，追求公共利益的民主化，多元主体参与的文化发展不仅是效率取向的响应，更是政治取向的响应。

社会和谐的文化基因。文化在经济社会发展中的作用受到广泛的重视。韦伯将新教伦理视为资本主义社会发展的决定性力量；帕森斯和斯梅尔塞的功能主义经济社会学理论认为，文化对社会具有系统维持功能；诺斯则认为文化（意识形态）作为一种非正式制度具有节约交易费用的功能。在文化的功能上，社会学认为，文化是社会或民族分野的标志，它使我们的社会有了系统的行为规范，也是社会稳定团结的重要基础，文化在很大程度上塑造着社会中的人。从这个意义上讲，保障公民公平的享有文化权利、公正的参与文化资源的分配，就会增进整个社会的凝聚力，成为社会经济发展的精神动力，促进社会的和谐发展。

2.公共文化服务中共生治理机制的构建

治理是个人和公共或私人机构管理公共事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。治理理论关注社会管理力量的多元化和政府的核心地位。治理实际上是对公共事务管理机制的制度创新，它打破了市场与经济、公共领域与私人领域、政治国家与公民社会的传统两分法的思维模式，把有效的管理看作两者的合作互动过程，力图建立起全新的公共事务管理新范式。社会多元主体参与公共管理的治理模式具有如下特征：一是公共权力的多元性。政府组织、非政府组织以及其他社会组织，凡参与公共事务处理的主体都可能形成权力中心。二是政府能力的有限性。政府并非万能，传统的管制性政策由于效率迟缓或其他因素，往往无法达到预设的目标与规范，形成政府失灵的局面。而非政府性质的社会组织利用新的技术和方法，同样可以使一些公共管理事务高效运转。三是组织边界的模糊性。无论政府组织与非政府组织之间，还是公共领域与私人领域之间，都形成了一种平等竞争、合作协商的互动关系，依靠彼此间的利益协调和相互博弈达到公共管理的目的，从而模糊了彼此间的权力界线和所承担的责任。四是各类主体的依赖性。政府组织与其他社会组织之间，以及各类社会组织之间存在着相互的权力依赖关系，必须彼此交换资源、持续协调才能顺利实现各自目标，最终形成参与性的自主网络。

在公共文化服务发展中，应正确处理公共文化服务与公共文化社会化、市场化的关系，逐步形成政府主导，文化事业单位、企业、非政府组织、社区等多元主体共同参与、协商与对话的“交互理性”的制度框架。（1）政府。公共事业的建设是政府的重要职责。发展文化事业，建设公共文化服务体系，满足群众多层次、多样化、整体性的公共利益，这种广泛的公共权利只有政府才能够最大程度地、有组织地提供公共资源来实现。为此，政府应加强自身修养，深刻领悟“保障公民权益”的执政本质，在公共文化服务发展中，实现并维护好群众的文化权利，推动文化事业健康有序发展。（2）文化事业单位。文化事业单位在我国是公共文化产品和服务的主要生产者。目前，仅文化部系统的文化事业机构就有约5万个，其中被明确确认为是公益性文化事业单位的文化馆、站即占了4万多个。在公共文化服务体系构建中，文化事业单位依然是不可缺失的主体。（3）企业。目前我国的文化事业领域仍是相对单一的政府部门和文化事业单位在唱主角。在这一公益性的文化领域中，民间资本和民营企业被排斥在行业之外，未能真正享有平等地参与竞争的资格和机会。深化文化体制、文化运行机制的改革，就是要正确处理公共文化的社会化和市场化的关系，在文化事业领域引入市场机制，使企业参与公共文化产品的生产和供给。现代企业社会责任理论也为企业参与社会公共事务提供了理论论证。该理论认为，企业的社会责任除了包括经济责任外，还包括公共责任和社会响应。这就要求企业应积极参与公共政策过程、参与社会公共事务，主动响应遵从或有助于强化社会认同价值的行动。公共文化服务属于社会公共事业的范围，企业应通过发展、扶持、赞助等多种方式，参与公共文化产品和服务的提供。（4）非政府组织。理论界普遍认为，非政府组织是政府、市场之外的第三支社会中间力量，它的存在本身就是对政府、市场的补充和平衡。非政府组织是推动传统治理模式转型的重要力量，要推动我国文化管理体制的变革，就应进一步加大政府职能转变力度，将应由社会承担的社会管理和公共服务职能转移出去，交由非政府组织承担，确保非政府组织和经济社会的同步发展，充分发挥非政府组织在促进公共文化产品供给和公共文化服务中的组织协调作用。为此，应强化NGO的公共责任意识，形成以人为本，自律与他律相结合，以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的NGO公共责任机制，使其真正成为公共文化服务体系主体构成中不可或缺的组成部分。（5）社区。随着经济转轨、企业改制、政府改革和社会转型的全面推进，我国的经济社会发生了重大变化，社会结构、组织形式、就业方式等呈现出多样化，“单位人”开始向“社会人”转变，社区日益成为人们生活的主要空间。社区作为具有成员归属感的人群所组成的一种社会实体，社区在形成和发展过程中也孕育着自己特有的文化，并成为整个社会文化体系的组成部分，社区文化既承载着群众休闲娱乐、学习提高等实用功能，也肩负着宣传教育、文化传播等重大使命，对发展社会主义先进文化、构建和谐社会具有重要作用。因此，构建公共文化服务体系，需要社区的积极参与，以为群众平等地参与行使基本的文化权利提供平台，真正使社区居民自主地参与组织丰富多彩的文化生活；社区参与公共文化服务发展，还可以社区为纽带充分动员区内的文化设施，优化文化资源配置。

公共文化服务的发展依赖于公民直接或通过社区与行政官员就共同利益进行对话，从而达到互信合作。在这个追求公共利益的过程中，共同区域中的社会互动与共同责任应当由多元主体共同承担。在提供公共文化服务的过程中，应当促进公民、私有部门及非政府组织等的广泛参与及其合作关系的确立。要达成多元主体的信任与合作，必然要求公共权力和责任的重新分配。新公共服务的倡导者认为，改进服务的问题不仅要关注公民的需要，也要关注权力在社会中的分配，主张将权力由行政组织转移到民选的社区组织，政府不能过多地干预和限制民治机构的作用。新公共服务理论关注民主价值和公共利益，为此，公共行政应改变传统行政组织办文化、管文化的模式，集中承担为公民服务和向公民放权的职责，并在提供公共文化服务时，充分发挥民间力量和社区组织的功能，实现民主参与，体现公民价值，促进多元主体共生治理机制的形成。这种新型的公共文化服务机制，发挥着计划性的政府干预机制、竞争性的市场调节机制、自治性的社区参与机制的互补性制度优势，实现了公民参与、政府引导、市场介入之间的良性互动。

3.政府公共文化行政模式的现代转型

3.1 准确界定政府职能，实现政府文化管理体制的转变

公共文化服务体系的构建，需要政府重新界定其职能，政府公共行政必须实现从指令性管理向指导性管理的过渡，从全面管理向重点管理的过渡，从统一管理向分类管理的过渡，从单一管理向多样管理的过渡。为了实现这样的过渡，政府必须做到以下几点：一是政府公共支出应从经济服务型向社会服务型过渡；二是改变公共财政增长偏向大型基本建设的公共服务增长模式，建立以基础科教为主导，兼顾转移支付的公共财政模式；三是改变公共服务的城乡、地区不平等状况，建立覆盖面广、兼顾效率与公平的公共服务消费模式；四是在转变政府职能基础上，建立政府与其他公共管理主体、社会组织共同承担公共服务的公共服务供给模式，建立政府、社会、个人责任与义务相平衡的公共服务保障网络。

3.2 改革文化事业管理体制，发挥文化系统功能

文化事业是由国家或社会举办的为全体公民或社会某部分人群提供文化产品或服务的公益性文化事业单位及所开展的各项活动，它不以盈利为目的。我国传统的文化体制呈现出国家包办文化事业的特点，这种体制在一定程度上也促进了文化事业的发展，但由于长期以来受到计划经济体制的制约，其管理体制不顺、举办文化事业的和管理文化事业的职责不分、执法力量分散等的弊端也显露出来，致使文化事业特别是文化市场方面的管理显得有些混乱。所以，改革文化事业管理体制应当向着既能发挥既有条件下的优越性，又能提高服务效能、服务水平的方向迈进。具体应从以下几方面入手：

3.2.1 建立并完善文化市场体系

市场机制促进文化发展和人的能力的发展在于能够有利于独立主体的实践创新和自主活动，为人们从事实践活动和发挥积极性、创造性和主动性提供较为适宜的制度安排。因此，我国文化体制改革的根本途径就是要充分发挥市场机制对文化生产、管理、经营、传播活动的积极作用，为文化的生产和创新消除体制性障碍，做出能调动人的积极性、创造性、主动性的制度安排和制度创新。因此，应认识到我国发展文化事业和文化产业的紧迫性和重要性，善于将文化建设和市场经济有机地结合起来，充分发挥市场在推动文化建设、经济发展和社会进步中的积极作用。在公共文化服务体系建设和运营中，真正做到按市场经济规律办事，深入研究市场需求，准确把握大众的文化消费心理和习惯，运用市场经济的运作手段和经营模式，不断向群众推出优质高效的文化产品。

3.2.2 深化文化企事业单位改革

内部管理体制的改革是激发文化企事业单位发展活力的基础性工作。经营性文化单位要在坚持正确导向和遵守国家政策法规的前提下，按照建立现代企业制度的要求，健全法人治理结构。公益性文化事业单位的经营性部分要剥离出来，面向市场，按照产业来经营。经营性文化事业单位应按照现代企业制度的要求，实行转企改制，建立与文化领域创造性劳动特点相适应的工作制度、与现化企业相适应的管理制度、与文化生产规律和市场经济规律相适应的分配制度，真正成为独立核算、自主经营、自我发展、自我约束的独立法人和市场竞争主体。

3.2.3 发挥文化系统的网络优势，优化文化资源配置

文化系统的长期存在和发展，为其积淀了很丰富的文化资源，包括土地、房屋、文化基础设施、人力等各方面的资源和资产。这是公益性文化事业能够获得较大发展的良好基础。发展文化产业就是要将这些资源优势转化为经济优势，运用市场机制的作用，把潜藏着的巨大的人才资源、文化资源优势开发出来，在开拓市场中积极引导市场，支持文化创新；搭建文化平台，活跃文化市场；发展文化中介机构，引导受众消费；改革演出管理体制，培育经纪人市场，推行代理制，盘活演出业，从而形成经济和产业的优势。坚持市场取向还应优化资源配置结构，我国的文化资源目前仍主要集中在国有文化单位，必须把资源优势变为发展优势，以结构调整为带动，盘活存量资产，扩大增量资产，通过兼并、联合、重组、参股等形式，促进资本、人才、技术等要素的合理配置，推进集约化经营和规模化发展，形成一批龙头企业，努力推出特色品牌，以品牌扩大影响、吸引资金、拓展市场、提高文化的创新能力，增强核心竞争力。

3.3 构建与和谐社会相适应的新型公共文化服务模式

公共文化服务体系是由政府主导、社会参与形成的普及文化知识、传播先进文化、提供精神食粮、满足群众文化需求、保障群众文化权益的各种公益性文化机构和服务的总和，它将文化建设与群众的基本文化权益紧密结合，为实现人的全面发展创造了基本条件。这一公共服务体系的建设，首先要求政府应更新观念，真正树立公共文化服务“以人为本”、“以民为本”的核心行政理念，实现政府由管制型向服务型、由被动服务向主动服务的彻底转变。其次，形成政府协调服务，社会力量广泛参与的发展机制。政府作为公共权力的行使者，在一些公益性文化产品和服务的投入和生产中，必须加大力度，对社会公众负责；政府应当将构建公共文化服务体系纳入国民经济和社会发展的总体规划，纳入各级政府的目标责任制考核；政府还应促进多主体服务机制的建立，充分调动社会力量参与公共文化产品的生产供给。在公共文化服务体系建设中，要实现政府投入与社会投入相结合、内资与外资相结合，促进多元投资主体的形成。倡导社会力量兴办、资助公益性文化事业，扶持社会自办文化，形成政府主导、多种文化主体参与公共文化服务体系建设的局面。但不同的利益主体，包括政府、企业、私人等，出于对投资回报的不同考虑，所选择的投资重点并不一样，这就需要政府应统筹兼顾，采取必要的投资倾斜政策，促成一个比较合理的投资结构。那就是以政府的公共投资进行先期投入，包括营造文化基础设施、扶持示范项目、培养优秀人才等，同时，对此间进入的企业投资进行减税和配套补贴，给予积极的鼓励，以后随着收益率的提高，逐步减少政府公共投资的数额。此外，公共文化服务体系的建设应注重系统化，政府应对公共文化服务机制、设施、机构、内容、队伍，对公益性文化单位的种类数量、功能结构、体系布局进行统筹规划；应考虑到文化享有的普适性，建立广场、社区（村落）、企业、校园等群众文化活动的运行机制，关注社会弱势群体的文化享有力；促进城乡、区域文化的协调发展，统筹协调不同社会群体对文化的不同需求。

基金项目：本文系甘肃政法学院科研资助项目阶段性研究成果。

参考文献：

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［2］鄯爱红.公共服务的伦理内涵与价值［J］.中国特色社会主义研究，2006（4）.

［3］李少惠，王峥嵘.论城市社区文化发展中的公共行政——基于新公共服务视角的探析［J］.经济体制改革，2006（5）.

［4］蒋晓丽，石磊.公益与市场：公共文化建设的路径选择［J］.广州大学学报(社会科学版)，2006（8）.

［5］李少惠，曹爱军，王峥嵘.行政变革中的公共文化服务及其路向［J］.中国行政管理，2007（4）.

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［作者简介］曹爱军（1978- ），男，甘肃政法学院讲师，管理学硕士。研究方向：治理理论与治理转型。

［收稿日期］2008-08-11（责任编辑：梅文）

作者：曹爱军