小伙伴们反映都在为论文烦恼，小编为大家精选了《行政问责论文范文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。摘要：在我国古代的正字制度中对于官员的问责制度就早已有了一定的尝试和规定，到清代，对官员问责有了较为完备周详的规定。公共行政问责从秩序行政到福利国家及新公共行政经历了合法性、合理性、促进社会正义的评价标准变迁，企业私行政则是以岗位责任为依托测度职业行为的绩效。
第一篇：行政问责论文范文
行政问责程序研究
内容摘要：行政问责程序是行政问责制度运行规范化、实效化、常态化的关键环节，它使行政问责由行政性而法律性、由碎片化而体系化、由内部运作而社会化、由选择化而普遍化。然而，目前我国真正或者完整意义上的行政问责程序还没有建构起来。因此，完善相关行政问责的程序规则势在必行。其中关键之点在于我们必须通过立法或者其他法律手段将行政问责程序建构起来。具体而言，行政问责主体应非行政化、行政问责罚则应法典化、行政问责方式应衔接化、行政问责过程应司法化、行政问责结果应效率化。
关键词：行政问责 程序规则 规范化与实效化
行政问责是我国近年来在行政系统建立的一项重要的责任追究制度。该制度对于行政系统中的职务违法行为及其责任追究起到了非常好的作用，一些涉事的行政官员也通过该制度被追究了法律责任。〔1 〕然而，由于行政问责在我国行政法治中是一项特别的制度，而且其建立的过程也相对较慢，因此该制度在行政法治中的运用还存在诸多问题，尤其该制度的相关理论问题还有待学界予以澄清。毫无疑问，行政问责作为一项重要的责任追究制度其必须有相应的程序支持，但我国目前对有关行政问责究竟应当适用什么样的法律程序并非十分明确，甚至可以说在我国真正或者完整意义上的行政问责程序还没有建构起来。正是基于这样的考虑，笔者撰就本文，拟对我国行政问责程序作初步探讨，并希望引起学界和实务部门对该问题的重视。
一、行政问责程序的价值
所谓行政问责的程序，是指有关的国家机关在对行政主体及其行政公职人员进行行政问责时所应当遵循的程序规则，这是笔者对行政问责程序所下的一个定义。该定义由下列若干内容构成：
其一，它是对行政权发生作用的程序。在行政法治中通常存在一个严格的行政程序规则，应当说，在法治发达国家的行政法治中这样的程序规则都是必然存在的，〔2 〕它已经成为行政法治发达国家行政法制度的核心内容之一。那么，能不能够说行政问责程序就是行政程序的构成部分呢?应当作出否定回答。行政程序在通常情况下是行政主体在对社会关系进行调整和对行政相对人发生作用时使用的程序，这个程序所发生的作用应当是针对行政权的客体，而不应当是行政权本身。例如，行政主体在进行行政处罚时所采用的程序是以行政主体对行政客体发生作用为基点的。与之相对，行政问责程序则是对行政权发生作用的程序，即是说，该程序是针对行政权起作用的，而不是对行政权的作用客体起作用的。这一点便决定了行政程序的适用主体与行政问责的主体在行政法治实践中表现出了极大的不同，这是行政问责程序的第一个方面的特性。
其二，它是追究行政责任的程序。行政问责是由相关的国家机关对行政权行使者进行责任追究的制度。在行政法治实践中行政主体可以对行政相对人发生作用，行政程序的基本功能就在于让行政主体对行政相对人发生作用时有法律程序上的依据，可以说，行政程序所适用的是行政法关系。行政问责则是行使行政权的行政主体之外的国家机关对该主体所发生的作用及其发生作用的过程。〔3 〕如果用法律关系的原理来分析行政问责程序的话，那么，行政问责所发生的法律关系的范畴是监督法律关系，就是监督主体与被监督行政主体在行政监督过程中所发生的关系形式。近年来，我国的行政法学理论合理地区分了行政法关系和监督行政法关系这两个不同性质的关系形式。〔4 〕行政问责程序作为追究行政责任的程序，通过用监督行政法关系来框定其适用范围和特性非常准确地表达了它与行政程序的区别，在这个程序中，其程序的基本功能和作用在于追究行政主体的法律责任。〔5 〕
其三，它是具有复合属性的程序。现代宪法原理中关于法律程序的相关原理有一个正当程序原理，该原理的基本含义是当政府机关要追究公众的法律责任时必须由正当主体通过正当的程序、以正当的法律形式进行追究。也就是说，正当程序要求在责任追究中，主体必须是特定的，适用的程序必须是特定的，采用的方式方法也必须是特定的。“在我们特有的宪法中，正当程序条款在减缓个人要求与公共福利要求之间的冲突方面，极其罕见地发挥着广泛的作用。同平等保护条款一起，正当程序条款已经成为一个历史遗留的保护伞，并在一定程度上取代了其他业已萎缩的宪法保障，如禁止授予立法权原理，对特权和豁免权的限制，以及契约自由条款。正当程序条款还为把最初的权利法案适用于州政府行为提供了一个手段。” 〔6 〕这个宪法原理在我国宪法中虽然没有明文规定，但我国宪法中的相关制度肯定了这个宪法原理，而且在我国一些下位法中明确规定了该原理在我国的适用。对于行政权的行使来讲，相关的法律典则规定了基本的程序准则，这个程序准则是保证行政权运行的基础性准则，如果没有这个范畴的程序准则，那么行政问责的程序也就无从存在。当然，由于我国没有制定统一的行政程序法，所以我国行政主体行使行政权的程序规则常常反映在一些单一的行政法典中，更多的反映在部门行政法典中。〔7 〕这些法律典则规定的程序是行政问责存在的基础和前提。从这个角度讲，行政问责的程序与行政程序是衔接在一起的，它的复合属性也由此得到了证明。
上列三个方面是行政问责程序的基本科学内涵，这些科学内涵为我们揭示行政问责程序的价值提供了思路，如果我们将行政问责程序与现代行政法治结合起来考察的话，就可以发现行政问责程序具有下列价值：
第一，使行政问责由行政性而法律性的价值。上面已经指出正当程序是现代行政法治中的基本内容之一，这个内容具体到行政法治实践中就要求行政主体的外部行政行为和内部行政行为都必须有法律程序来驱动，都必须依据法律程序而作出。与之相适应，行政权的内部运作或者相关主体促使行政权进行运作也应当受程序的驱动。毋需证明，只要这些东西被正当程序或者相应的法律程序予以驱动的话，那么这些行为方式都应当具有法律上的属性。之所以这样说，是因为程序一旦成为真正意义上的程序，它就必然应当是法律上的，这是由程序的规范性、稳定性所决定的。有学者将程序的这些特性称之为“程序理性” 〔8 〕，这应当说是一个最为基本的法学原理。运用这个法学原理来分析我国行政问责的运作过程，便能够发现在我国近年来所进行的一些行政问责中，严格的程序属性并不那么明显。换句话说，诸多的行政问责或者是即时进行的、或者是在政策的指导下进行的、或者是在有关领导的授意下进行的，而整个问责过程和问责的实际后果都不能够使广大公众有一个正当预期。前不久在多地出现的被问责官员职务不降反升的案例就很具有代表性。〔9 〕说到底，通过纯粹的行政手段所进行的问责必然是缺乏程序的，而反过来讲，一旦问责具有了严格的程序，那这种问责也就具有了法律属性。我们强调行政问责应当具有程序、强调要建构我国行政问责的程序制度，实质上就是希望我国行政问责由行政性而变为法律性，由行政上的内部运作而变成法律上的公开运作，这是行政问责程序的第一个价值。
第二，使行政问责由碎片化而体系化的价值。行政问责对于我国日益发展的行政法治而言是一个非常好的制度，因为通过行政问责能够使行政主体和行政公职人员在行政管理和行政执法中严格依法履行职责。因此，它应当成为行政法治中的一项基本制度。但从我国目前的情况来看，行政问责还没有成为一个成体系的制度，它的分布领域及其在行政法治中的运用还具有明显的碎片化的倾向。就分布领域而言，在我国的行政系统和行政执法中，有些领域有行政问责的明文规定，有些领域并没有这样的明文规定，而且可以说在绝大多数行政管理领域和行政执法领域并没有明确的问责规定，只有个别行政法规范规定了行政问责的适用问题。〔10 〕这样的规定显然是不够周严的。或者说，我们可以不在部门行政管理的法律典则中提到行政问责，而在行政组织法和相关的行政纪律准则中作出这样的规定。目前的这种规定方式使相当一部分行政执法领域并没有建构起行政问责方式。就其在行政执法中的运用而言，并不是所有的行政执法领域都能够进行有效的行政问责。事实上，我国绝大多数行政执法领域并没有推行严格的行政问责制度，这种碎片化的倾向对我国行政法治实现公平与公正有非常大的阻碍作用。而行政问责程序的形成便可以使行政问责在我国行政法治中真正建构起一种体系，一旦这样的体系建构起来，它就能够使行政问责在我国目前这种不均衡分布和不均衡适用发生根本性的变化。
第三，使行政问责由内部运作而社会化的价值。在行政法治中常常将行政过程的运行分为内部运行和外部运行两种情况。所谓行政过程的外部运行是指行政主体在对社会及公众发生作用时的运行范畴，行政法学界用外部行政行为的概念概括了这个运行的基本方式。在这个运行中，行政主体处于主导地位，而其他社会主体则常常被行政主体所支配。这种以行政主体为主导的特性在行政法关系理论中被称之为“非对等性”：“行政法律关系的非对等性，是指行政法律关系主体双方的权利义务不对等。事实上，只要是行政法律关系，其权利义务总是不对等的。行政实体法律关系和行政程序法律关系都具有非对等性，只不过在表现形式和作用上有所不同而已。非对等性是行政领域的法律关系区别于其他部门法律关系的重要特征。” 〔11 〕而行政过程的内部运行，则是指行政系统内部所进行的行政权的能量交换关系，例如上级行政主体对下级的命令、指示或下级行政主体对上级行政主体的请示、汇报等。在我国的行政传统中，行政权的内部运行往往被人们视为是与社会没有关联的，或者说，这样的内部运行是正当的。而行政问责其作用基点是行政主体，它要么是上级行政机关对下级行政机关及其公职人员的责任追究，要么是特定的国家机关对行政主体及其公职人员的责任追究，在这个责任追究中，整个的运作过程具有明显的内部运行的属性。因为在大多数这样的运行中，相关的社会主体并没有参与到这个过程中来，他们有时候甚至连问责的结果也无从知晓。这样的内部运作是由运作过程的内部化所决定的，对于现代行政法治而言，无论这样的内部运作效率有多高，无论这样的内部运作多么合理，都可以肯定地讲，它与现代行政法治的精神是相悖的。因为现代行政法治无论采用什么样的运作模式都应当具有社会化的倾向，它都应当具有法律上的公开性。建构行政问责程序就是让行政问责回归到一国行政法治中来，使其与行政法治天然地联系在一起，而它一旦成为行政法治中的基本构成，就是社会化的，就是向社会公众予以公开的。此点表明行政问责程序化对现代行政法治而言有着不可取代的价值。
第四，使行政问责由选择化而普遍化的价值。上面笔者指出了行政问责碎片化的问题，与这种碎片化相适应的另一个问题便是行政问责的选择适用。所谓行政问责的选择适用，是指相关的国家机关在对行政系统及其公职人员进行行政问责时，是在受到相关主观因素的制约下人为地予以进行的，他们不是根据行政违法行为的具体情况和可否问责的程度而进行问责，常常考虑了诸多非理性的东西。例如，被问责行为的敏感度，被问责行为的社会影响度，被问责行为对社会命令的对抗度，甚至其他方面的因素。这种在行政问责过程中有所选择的问责方式，一方面使相当一部分应当问责的行政违法行为没有被问责，而不应当问责的行为或者公职人员则被问责;另一方面，使行政问责的方式和结果过于随意，正是这样的随意性，使诸多行政问责对行政法治所起到的是消极作用而非积极作用。基于此，笔者认为，行政问责作为一项严格意义上的行政法制度应当在行政法治中被普遍适用，即是说，它作为一个制度对于相应的违法行为而言应当是非常周严的。凡是应当问责的行政主体和行政行为都应当予以问责;反之，凡是不应当问责的行政主体或者行政行为就应当不予以问责。这种普遍性既是法律制度的基本属性，也是实现全面法治所必须的。我国的行政问责之所以没有实现全覆盖，之所以在问责过程中相关的主体具有那么大的选择权，其根本原因还在于缺乏程序机制，这就表明行政问责程序化是使行政问责由选择化而普遍化的必然结果。
二、行政问责程序欠缺的弊害
行政问责仅就其概念和称谓而言，应当说在行政法学理论和行政法治实践中是一个热点问题，甚至可以说是现代行政法治中的一个新问题。之所以这样说，是因为该制度在我国的运用和推广并没有太长的历史，也正因为如此，它的基本制度构造在我国还处于起步阶段。尤其就行政问责的程序而论，其在我国行政法制度中还没有被构建起来。其一，我国的行政程序法不适用行政问责。我国虽然尚未制定出统一的行政程序法，但我国单一的行政程序法典还是存在的。例如，有针对行政处罚行为而制定的行政处罚法，有针对行政许可行为而制定的行政许可法，有针对行政强制行为而制定的行政强制法。这些单行的法律典则实质上都是有关行政程序的法律典则，〔12 〕这些法律典则所规定的程序主要是行政机关在作出行政行为时的程序而并不是行政问责的程序。从一定意义上讲，这些法律典则为行政问责提供了一定的依据。在我国无论《行政处罚法》、《行政许可法》还是《行政强制法》都设置了“法律责任”一章，笔者注意到，在这些章节中规定了行政主体及其公职人员在该范畴内的法律责任承担问题。然而，这些关于法律责任规定的内容通常情况下仅仅规定了行政主体和公职人员应当承担法律责任，〔13 〕而没有具体规定追究这些责任的程序，从这个角度讲，目前我国的行政程序法并不能够适用行政问责。其二，我国的公务员纪律处分规则不完全适用行政问责。我国在2005年制定了《中华人民共和国公务员法》，在该法中规定了公务员的惩戒制度，在后来的公务员纪律处分中还制定了相关的政府规章，用以追究公务员的违纪处分责任。这些关于纪律处分责任的规定是比较完整的，而且在程序的设置和设计中也是非常讲究的。〔14 〕但必须强调，公务员法关于公务员纪律处分及其责任追究的程序规定与行政问责的程序设计应当是两个范畴的东西。公务员的纪律处分属于公务员管理范畴的问题，它的基本规则对象是公务员个体，即是说，公务员的纪律处分是针对公务员个人而言的。与之相比，行政问责则有所不同，它的作用基点是行政系统及其公职人员包括行政主体、行政领导者、行政主管和直接责任人四个方面，而且行政问责中的违法行为与公务员纪律处分中的违法行为也不是同一意义的概念。总而言之，目前我国有关公务员纪律处分的程序设计还不能够与行政问责的程序设计完全对应。其三，行政监察中的程序设计也不能完全适用行政问责。《中华人民共和国行政监察法》是与公务员法相配套的一个行政法典则，该法的调整对象是有关行政主体、企事业单位中的行政领导以及公务员的行政违法及其纪律处分问题，它有非常严格的调整对象，而且它的内容设计尤其程序上的设计是比较完整的。如果说我国有哪部法律中的程序设计与行政问责的程序设计比较接近的话，那非该法莫属。然而，能不能够说行政监察法中所设计的程序规则就能够完全适用行政问责呢?恐怕不能做出肯定的回答。因为行政监察法基本的责任追究对象还是公务员作为个人的违法行为，这就表明它与行政问责中的责任主体和违法行为是有很大差异的。上列三个方面的程序设计，尽管都与行政职权的行使有关，尽管其发生作用的对象在行政系统，但它毕竟不是行政问责的程序设计。因此，在我国行政法体系中行政问责的程序设计还是比较欠缺的，而这样的欠缺必然会给行政法治带来下列弊害：
第一，影响法治统一。2004年国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》作为我国的一个基本的行政法典则 〔15 〕规定了行政法治中的法治统一原则：“法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。”由此可见，法治统一已经成为我国行政法治中的一项基本原则，依该原则的要求，行政法作为一个典则体系应当有统一性。即是说，行政法的统一首先应当体现在行政立法方面，行政法在制度设计中应当有所统一，即一个行政法制度应当能够统一地适用于所有行政管理领域，而不是依行政管理领域的不同而有所选择;行政法的运行模式应当统一，它要求行政主体在作出行政行为时要讲求前后的连贯性与一致性，它要求当我们对行政主体进行监督和制约时也应当对它们相同对待，不能因行政主体和行政公职人员地位和身份的变化而有所变化。行政问责在缺少程序设计的情况下，它的适用便有可能呈现出多元化的倾向，即此一行政问责行为与彼一行政问责行为可能存在不一致，此一领域的行政问责与彼一领域的行政问责可能存在不一致，此一地区的行政问责与彼一地区的行政问责可能存在不一致，此一时期的行政问责与彼一时期的行政问责可能存在不一致，等等。上列不一致必然会对我国法治的统一造成损害。这里边有这样一个逻辑上的关系，那就是当行政问责没有程序设计时相关的问责主体必然会选择现有的行政法典则进行问责。上面已经指出，涉及行政问责的至少有三套法律机制，其分别是：行政程序法、公务员纪律处分规则、行政监察及其相关法规。如果一个问责行为选择的是行政程序法而另一个问责行为选择的是公务员纪律处分规则，那么这两个问责行为就存在法治上的不统一。应当说明的是，由于我国目前没有行政问责的程序规则，还有一些行政问责过程可能仅仅根据行政系统中的一些内部规定而进行，这些内部规定常常是没有法律上的依据的，这就必然导致行政问责过程中对法治统一原则的破坏。
第二，影响程序价值。程序对于行政法治而言有着强烈的特殊性。这在司法权的运行中程序是非常清楚和明晰的。例如，在刑事法律行为中，与之相适应的是有关的刑事诉讼法典，该法典将刑事司法权运作的程序作了非常严格的规定，而且这个程序中的程序属性表现得也非常强烈。它的强烈性体现在这个程序背后所隐藏的是某种内在性的东西，或者说，在刑事司法中程序只是某种外在性的东西。在民事司法中也具有这样的相似性，即民事司法中的程序同样是以相应的实体为前提条件的，没有了这样的实体，程序也就失去了它的价值。然而，在行政法治中，程序则是相对复杂的，行政法中的程序应当说有两套机制，一个是存在于行政权运作过程中的行政程序机制，各国行政程序法所规定的行政程序机制都属于这个范畴的程序;另一套程序机制则是行政诉讼中的程序机制，就是当行政权进入司法审查程序以后，人民法院对行政行为进行审查的程序机制。若将问题予以简化的话，就可以说行政权运作中的程序及其价值具有一定的复合性，该复合性表明行政权及其运作中的程序及其价值并不比司法权运作中的程序及其价值来得更小。令人遗憾的是，学界似乎忽视了行政程序的这一特性。行政问责的程序就相当于这两个程序范畴中的第二个，而这第二个程序范畴对行政权的运作而言，显得更加重要。笔者注意到我国学界和行政法治实践部门多年来一直强调行政程序的重要性，强调行政程序在行政法治中的地位。但当作出这样的强调时，是不是疏忽了对行政权发生作用的相关程序包括问责程序呢?应当说，笔者的这个担忧并非没有道理。事实证明，行政问责程序的欠缺实质上大大降低了程序在行政法治中的价值。一方面强调行政系统在行政执法中要按照严格的程序规则履行行政职能，强调行政公职人员要依严格的行政程序作出行政行为，而另一方面则在没有程序或者没有完整程序的情况下对行政主体和行政公职人员追究责任，这必然会使我国已经形成的初步的行政程序意识有所淡化。
第三，影响行政监控。行政法在其产生的那一天起就与行政权的监控有着天然的联系，这是一个不争的事实。现代行政法是从资本主义国家首先发端的，而资本主义国家之所以会出现行政法，其理论前提是三权分立和权力制衡。对行政法的这个产生过程，英国行政法学家威廉·韦德作了非常好的阐释 〔16 〕，著名的“控权理论”非常科学地表达了现代行政法治产生的背景及其价值。我国虽然没有接受控权理论，但我国的行政法治在近年来的发展中有着强烈的控权格局，这从我国相关单行行政程序法的陆续诞生和相关行政救济法的不断完善可以得到佐证。〔17 〕从目前我国行政法治的格局看，对行政权的控制已经有了比较明确的规则：但是就我国行政权对社会所发生的作用来看，我国的行政权仍然是比较强势的，行政问责概念和制度的产生就是人们对行政权这种强制性的一个制度呼唤。毫无疑问，当我们在设计行政问责的制度时，所希望的是对行政权控制不足的进一步弥补，而不是破坏行政权控制的已有格局。行政问责若在没有完整程序的情况下进行，所表现出来的必然是控制过程中的不平衡和不规范，从而会使已经形成的行政权控制格局有所破坏或者降低行政法在控制行政权中的质量。上面笔者已经指出，行政问责一旦形成制度就应当具有周延性，换言之，其要把所有应当进行问责的主体和行为都包括进来，而不能够有所疏漏。因此，在行政问责程序欠缺的情况下，必然会造成行政监控过程中的疏漏，这是行政问责程序欠缺的又一个弊害。
第四，影响追责效果。行政问责的实质在于使相应的行政主体对其违法或者不当行政行为承担相应的责任，使其为这些行为付出相应的代价。从这个意义上讲，行政问责对行政违法而言具有报应的性质。当然，通过这样的报应既使已经形成的违法行为以及该违法行为所造成的侵害得到挽救，又让其他行政主体或者公职人员有所警戒。即是说，行政问责还具有一个非常重要的功能，就是教育功能。无论是报应功能还是教育功能都必须在行政问责的良性运行中得到体现，那么如何做到行政问责的良性运行呢?笔者认为，一方面承担责任的主体必须明确，即究竟问谁的责，如果问责主体不准确，那就失去了问责的价值。例如，本该行政一把手承担的责任，却对二把手进行问责，那么这个问责的主体就是错误的，这个问责既不会使被问责者有所认同，也不会使其他社会成员有所认同。另一方面，问责必须做到过罚相当，就是说，问责中违法行为人承担的责任的量要与其违法行为的量相一致。若让小量的违法行为承担了较大量的责任，或者让较大量的违法行为承担了较小量的法律责任，那么就必然会或者放纵违法行为，或者打击行政主体履行行政责任的积极性。在行政问责缺少程序规范的情况下，行政问责的主体不一定非常到位，行政问责中的过罚相当不一定能够得到兑现。在上列两个方面都没有做到的情况下，行政问责的追责效果就必然存在问题。因此，在行政问责程序欠缺时，必然会造成追责效果相对较差的弊害。
三、行政问责程序的内容构造
行政问责程序作为一个相对独立的法律程序应当有自己的内涵。就行政法中的程序规则而论，在通常情况下应当涉及下列事项：一是追责主体。所谓追责主体是指由谁来主持进行问责，并向承担责任的主体追究法律责任。从理论上讲，我国的行政问责追责主体应当包括人民代表机关，就是对行政权行使进行监督的立法机关。我国2006年制定的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》赋予了人民代表机关追责的权利，包括上级行政机关。我国行政系统有上下级关系的区分，例如，县级人民政府相对于乡镇人民政府便属于上级行政机关，省级人民政府相对于县级人民政府便是上级行政机关。在行政问责中，上级行政机关对下级行政机关的问责也是一种形式，上级行政机关从而也是一个合法的问责主体;行政监察机关或者其他行政法治监督机关。我国的行政监察机关专门负责对公务员进行法治监督，而且享有行政处分权，他们作为行政问责的主体应当是没有法律上的障碍的。除监察机关之外，其他法治监督机关是否享有行政问责权则是一个需要探讨的问题。总而言之，行政问责的主体是行政问责程序中的基本内容，如何用法律制度构建我国行政问责的主体则是今后立法中应该解决的问题。二是责任形式。所谓责任形式就是指违法行为人承担责任的方式。例如，《公务员法》中关于公务员承担纪律处分的六种责任形式。在行政问责中，究竟让责任人承担什么样的责任形式是一个非常关键的问题，因为它是能否对行政违法行为进行校正的具体体现。〔18 〕我国目前有关行政问责的形式并不十分明确，因此今后的立法应当重点解决这个问题。三是对象人。所谓对象人就是指承担责任的主体，它可以是行政主体，也可以是行政公职人员，至于具体对象如何确定，同样是需要以后的立法予以解决。在行政系统中，主要行政领导、行政主管人员、直接责任人等都应当承担相应的问责责任。而就我国目前行政法制度中涉及的行政问责制度来看，承担责任的似乎是主要领导。四是追责的运作环节。行政程序和其他法律程序除包括上列主要要素之外，还有方式、方法、期限、顺序等具体内容，这些内容对于行政问责程序而言同样是不可缺少的，而且有些非常关键。例如，行政问责应当有一个期限上的规定，如果没有期限上的规定，可能某一个行政问责最终就会流产。此外，在笔者看来，由于行政问责程序在我国是一项新的程序制度，而作为一项新的程序制度其在内容构造上应当有相对新的内涵。基于此，笔者试从行政法理的范畴对我国行政问责程序的内容作出下列进一步构想：
第一，行政问责范畴化的内容构造。上文已经指出，我国目前的行政问责呈现出碎片化倾向，这种碎片化导致了我国的行政问责往往是在问责主体进行选择的前提下进行的。换言之，某一个违法行为、某一个需要问责的主体究竟是否能够进入问责程序常常决定于问责主体的选择权。即是说，问责主体可以选择对某一主体及其违法行为进行问责，也可以不作出这样的选择，从我国现代行政法的规定来看，问责主体无论作出什么样的选择似乎都是有道理的。这便大大降低了行政问责的价值。基于此，在对行政问责进行内容构造时，非常重要的一个问题就是对行政问责作范畴化的处理。一则，应当将行政问责作为一个独立的法律程序来看待，将行政问责中的法律程序与其他法律程序予以有效区别，通过这样的区别，行政问责程序就成了行政法中的一个独立程序;二则，应当使行政问责成为一个独立的体系，在这个体系中包括行政问责所有相关的内容，而且使行政问责的法律体系能够对应行政问责的所有事项;三则，在行政问责的体系中，应当对行政问责行为作类型化的处理，即是说，可以根据行政执法的领域确立行政问责的范围和程序，可以根据违法行为的性质确立行政问责的范围和程序，更应当根据行政问责的对象确立行政问责的范围和程序。通过对行政问责作类型化的处理，使整个行政问责成为一个有机联系的整体。在西方法治发达国家，有关行政责任追究的制度是相对比较健全的，可以吸收、借鉴发达国家好的立法经验，结合我国的实际，对我国的行政问责范畴作出合理设计。行政问责范畴化的处理对于行政问责程序的内容建构是最为本质的东西。
第二，行政问责标准化的内容构造。在现代法律制度中，责任追究是一个非常严谨的法律问题，因此各国法律制度在有关责任追究的制度设计中都采取了非常严格的态度。〔19 〕笔者认为，我国在有关公务员的责任追究制度中向来就是非常严格的。1957年国务院制定了《国家行政机关及其工作人员奖惩暂行条例》，该条例在国家公务员法出台之前一直发生着法律效力，可见我国有关公务员责任的追究并非朝令夕改、变化无常的。这个条例长期以来调整着公务员的责任追究，而该条例对违法行为人责任的追究作了严格的规定，例如，规定的处分形式有警告、记过、记大过、开除、留用、察看等八种纪律处分。〔20 〕这八种纪律处分都有非常准确的内涵。我国后来有关公务员的责任追究延续了这样的传统。但是就行政问责的制度设计和运行来看，则与传统行政法典则中严格处理问责形式形成了非常大的反差。进而言之，目前的行政问责缺乏严格的标准化，这包括主体的标准化、问责对象的标准化、追责形式的标准化、追责运行过程中的标准化等等。这种不大标准的问责程序及其内容必然制约行政问责的程序属性及其制度价值。因此，在行政问责程序的内容构造中，问责标准化是不可缺少的内容之一。
第三，行政问责规范化的内容构造。行政问责是以严格的行政责任制为前提的。所谓行政责任制，也叫岗位责任制，是指用法律手段明确规定每一个职位的工作性质、职责范围，以便能够在行政系统做到各司其位、人尽其能的一种责任制度。法治发达国家在建构行政责任制时，对有关岗位职责作了非常具体的规定，包括职称、职号、工作项目、权利、责任、资格等。通过这些具体的内容，使每一个职位都有具体的行政管理事项。〔21 〕总而言之，行政系统的岗位职责应当明确和具体，这些明确的岗位职责是行政问责的逻辑前提。换句话说，如果在行政系统没有建立起明确的岗位责任制，那么就无法追究相关主体的法律责任。这一点要求在建构行政问责制时，必须将行政问责与岗位责任制进行合理对接，而这样的对接对行政问责制而言就是规范化的问题。换言之，行政问责制是在法律规范对岗位职责及其应当承担责任的具体规定中体现出来的，通过规范化使任何一个行政问责都有一个具体的行政法上的依据，其运行方式都有具体的行政法上的规定。通过这样的规范化，当然能够去除行政问责中的主观倾向和随意化色彩。
第四，行政问责定量化的内容构造。总体而论，我国的行政法治还处在起步阶段，尽管我国在2010年已经宣布建成了社会主义法律体系，但是具体到行政法中来，还不能够说我国的行政法体系就已经完善了，因为还没有制定出统一的行政程序法等。〔22 〕更不能够说我国的行政法治体系已经建成了，恰恰相反，我国的行政法治体系还处在形成和发展阶段。法学理论告诉我们，法治体系与法律体系是两个不同的东西。法律体系是相对静态的，而法治体系则是动态的，法律体系所反映的是一种状态，而法治体系所反映的则是一个过程。从这个角度讲，法治体系的形成比法律体系有更大的难度。基于这样的理论前提，笔者认为，我国的行政法治体系还是比较粗犷的。因为与行政法治体系相关的一系列的运行制度和规范以及运作模式在我国并没有建构起来。具体来讲，我国行政法治体系还缺乏相应的量化标准。在我国长期的行政法治实践中，比较重视它的质的方面而不太重视量的方面。以我国的行政组织体系而论，有国务院组织法，也有地方各级人民政府组织法，上列两个范畴的组织法足以建构起我国行政系统的组织体系。但是，我国没有与这些组织法相适应的行政编制法。因此诸多的行政岗位和行政职责似乎缺少量上的规定，这也是导致我国行政机构膨胀和行政行为无序化的原因之所在。这个现实提醒我们，在建构行政问责的程序时，应当充分考虑定量化，就是将行政问责程序中的若干元素都用相应的数字来说明。例如，什么样的违法行为应当承担何种数量的行政责任都应当予以明确。
四、行政问责程序的完善路径
我国行政问责程序的建构，其中关键之点在于必须通过立法或者其他法律手段将行政问责程序建构起来。其一，应当对目前行政法典则中存在的行政问责的程序规范予以整合。上文已经提到我国的行政程序法、公务员法、行政监察法乃至于监督法都或多或少涉及行政问责的程序问题。例如，若干单行的行政程序法典中规定了行政主体和行政公职人员应当对一定范畴中的行政行为负责。又如，公务员法和公务员纪律处分的规范涉及行政问责的程序，而行政监察法则较为系统地规定了对公务员违反行政纪律的问责问题。还如，监督法系统规定了人民代表机关在一定范畴内对行政系统的问责问题等。这些规定还没有使行政问责形成一个系统和机制，但它们都为行政问责的程序建构提供了些许依据。在笔者看来，要完善我国的行政问责程序，对这些若干范畴的行政程序进行整合是非常必要的，可以将它们纳入到一个统一的体系中来，赋予它们共同的行政法意义，而且可以将它们中间互相不一致的规定予以调整等。从立法成本的角度讲，这个完善路径应当是低成本的。其二，行政问责程序的完善应当走统一立法的道路。《立法法》对我国的法律渊源作了明文规定，而且将法律渊源作了位阶上的划分。通过立法法，笔者认为我国的立法体系基本形成，法律之间形成了结构和层次。但同时笔者还要指出我国目前的立法格局还是相对比较分散的，这既表现在行政系统行使着广泛的行政立法权，也表现在一些地方机关行使着广泛的地方立法权。立法权的这种分散化，对于法治国家的建设而言是一个潜在的威胁，这是不争的事实。就行政问责的立法而论，在目前的格局下是较为分散的，一方面，诸多行政问责的规则都是由行政系统制定的，另一方面，一些地方机关也制定了有关的行政问责的规范。例如，2008年4月9日，湖南省人民政府制定的《湖南省行政程序规定》在第九章专章规定了“责任追究”，有关责任追究的条文共有九个，而且规定得非常详实。该规定第167条：“实行行政问责制度，对行政机关及其工作人员的行政违法行为进行责任追究。行政问责应当坚持实事求是、错责相当、教育与惩戒相结合的原则。”可见该条文不仅确立了行政问责的行为性质和行为主体，而且确立了行政问责的相关原则。而在该规定第168条中更是细化了承担行政问责的违法行为性质。〔23 〕单就湖南省而论，这个行政问责的规定是合理的。然而，如果我们允许各个地方立法都有这种行政问责的立法权限，那么行政问责的立法在全国范围内就很难达到统一和一致。基于此，笔者认为，行政问责程序制度的完善应当走统一立法的道路，即是说应当在全国范围内制定一部统一的行政问责程序法，使行政问责的程序最大限度地符合法治统一原则。其三，提升行政问责程序的法律位阶。行政程序法以及监督行政的程序规则说到底是一个宪法问题，之所以说它是宪法问题，是因为它涉及不同国家机关之间的权力分配问题，甚至涉及国家机关与社会公众之间的关系问题，它还涉及公民与行政系统的关系问题，等等。如果笔者的这个判断成立的话，有关行政问责的程序就是一个高规格的立法问题。但是，我国目前有关行政问责的程序设计其法律位阶相对较低，上文提到的《湖南省行政程序规定》仅仅是一个地方政府规章。也就是说，在我国目前的立法格局中，地方政府规章都可以就行政问责的相关程序作出规定，这种低档次的法律位阶非常不利于行政问责程序制度构建中的严肃性。因此，应当提升行政问责程序的法律位阶。由于行政问责的程序涉及诸种权利或者权力分配问题，将行政问责程序的法律位阶确定为法律层面上的立法是应当的，甚至可以用“法律保留原则”对该问题进行处理。上列三个方面是行政问责程序完善路径中必须考虑的因素，为了使问题具体起见，笔者试将这些完善路径再作如下拓展：
第一，行政问责主体非行政化。行政问责究竟由谁来实施，究竟谁有权对行政主体及其公职人员的违法行为进行问责，是一个十分关键的问题。在行政问责主体设计不妥当的情况下，行政问责便难以沿着正当逻辑进行运作。在我国目前行政问责的制度设计中，有相当一部分行政问责是在行政系统内部进行的，也就是说，一些行政机关或者行政系统中的特定主体取得了行政问责的权力。事实上，我国行政系统关于公职人员的责任追究也都基本上是在行政系统内部进行的，这样的主体设计也许有一定的好处，从行政效率的角度来讲这样的制度设计肯会有利于行政效率的提高。但从法治公平的角度来讲，由行政系统中的一个主体向另一个主体进行问责总存在一定的弊端。因为它们共同存在于行政系统之中，有着共同的行为方式，甚至有着共同的利益关系，在他们的利益有相对关联的情况下，问责必然会流于形式。这是一个必须引起高度重视的问题，解决这个问题的方法就是让行政系统之外的国家机关及其他组织负责行政问责。例如，可以沿着《各级人民代表大会常务委员会监督法》规定的问责逻辑来进一步推演，可以将一部分行政问责交由人民代表机关进行，将另一部分行政问责交由司法机关进行，至于是否完全取消行政系统的行政问责权则是需要探讨的一个问题。
第二，行政问责罚则法典化。行政问责首先遇到的是违法行为问题，而违法行为或者不当行为是行政问责存在的基础条件。作为行政问责的程序规范而论，应当对违法行为作出明确规定。例如，我国《公务员法》第53条规定：“公务员必须遵守纪律，不得有下列行为：(一)散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动;(二)组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工;(三)玩忽职守，贻误工作;(四)拒绝执行上级依法作出的决定和命令;(五)压制批评，打击报复;(六)弄虚作假，误导、欺骗领导和公众……”该条共列举了16项公务员违反纪律的行为类型。《湖南省行政程序规定》关于行政问责的行为类型规定了14项之多。在笔者看来，在我国目前的行政法文件中，要对所有的违法行为类型都进行列举规定是有非常大的难度的。与行为类型对应的是罚则问题，所谓罚则是指行政问责中相关主体承担责任的法律形式，例如引咎辞职、开除公职等等。我国目前的行政法文件关于罚则的规定是相当分散的，而且有些罚则并不一定有明文的法律规定。由于罚则对于责任人而言是最具实质性的东西，因此在行政问责程序中，有关的罚则必须通过行政法典予以统一。一方面，法律能够将所有的罚则予以穷尽，而不能有法律典则以外的罚则存在;另一方面，任何一个罚则都应当有具体的法律依据，甚至每一个罚则所对应的违法行为也应当非常具体。
第三，行政问责方式衔接化。行政问责的方式是一个相对较大的概念范畴，它是指在行政问责中问责主体所采用的行为模式。毋庸置疑，行政问责是对违法行为的一种制裁，这制裁存在于我国对行政权发生作用的整个体系之中，这要求我们在设计行政问责的方式时必须考虑它与其他行政法程序的关系。例如，它与行政程序的关系;还如，它与行政救济的关系等等。也就是说，行政问责的方式应当与行政法中其他的制裁方式相衔接，使其成为行政法制度中的一个子制度。同时，行政问责过程中行政主体还会采用诸多的手段包括取证、调查、质证、追责等等。这些方式在我国有关的行政法文件中已经作了规定，但大多数方式还没有体现在有关的行政法文件之中，必须使行政问责中的所有的方式成为一个相互衔接的系统，使它们环环相扣共同支持行政问责行为。〔24 〕
第四，行政问责过程司法化。行政问责程序与一般意义上的行政程序存在非常大的差别。一般意义上的行政程序是行政主体在作出行政行为时所遵循的程序。通常情况下，在这样的行政程序中只有两方主体参与，一方是行政主体，另一方是行政相对人，而且当行政主体依行政程序作出行政行为时常常并不需要征得行政相对人的同意。可见，行政程序的运作只需要强调按严格的环节办事即可，而不需要考虑其他因素。与行政程序相比，行政问责程序的运作则是另一种情况，因为它面临着对相关责任人的责任追究，因此它的程序逻辑更像司法上的程序逻辑。这个程序的最终目的是要在查明违法行为事实的基础上，作出是否对当事人进行相应的制裁的决定。任何制裁在法律上来讲都带有惩罚的性质，因而它必然涉及组织的或者个人的权利问题，甚至牵扯现代意义上的人权问题。这就要求追责主体必须留给被追责人广泛的申辩空间，允许他们对自己的行为进行辩解等等。因而，这也决定了在行政问责的过程中不能仅仅由问责方和被问责方两方介入，而应当同时由第三者介入。一旦第三者能够顺理成章地介入到行政问责的过程中来，那么，整个问责的过程就会沿着司法的逻辑进行运作。强调行政问责过程的司法化，目的在于提高行政问责的公正性和公平性，而这样的公正性和公平性是行政法治公平性所必须的。
第五，行政问责结果效率化。行政问责既是一个法治范畴中的问题，也是一个政治范畴中的问题。其作为法治范畴中的问题我们很容易予以领会，但是作为政治范畴中的问题却往往容易被疏忽。它是政治范畴中的问题，行政问责在一国的推行及其运行的效果直接关系到该国社会系统的和谐问题，关系到该国行政权在公众中的公信力问题。笔者注意到我国公众对我国一些地方所实施的行政问责并没有给以高度的认同，造成这种现象的原因在于，有些行政问责所追究的是一些次要责任，有些行政问责所追究的是非主要领导的责任，有些行政问责所追究的是短期的责任，有些行政问责所追究的是不该问的责任，等等。在我们身边常常发生一些行政官员在问责后不久就复出的情形，也有一些行政官员问责以后不降反升等，这都表明，我国行政问责的法律效力还存在一定的漏洞。笔者已经指出行政问责除了法治价值以外，还有政治价值，这个政治价值的实现，建立在行政问责是否能够得到广大社会成员的认同上。而广大公众的认同与否决定于该问的责是不是被问到，该承担责任的人是否为自己的行为承担了责任，当事人承担的责任与其违法行为是不是相适应，等等。从一定意义上讲，行政问责从整个过程来看是一个程序问题，而它的结果则是程序运作的实际质量。因此，笔者认为行政问责程序制度的构建应当将问责的结果是否有效考虑进来。
作者：关保英
第二篇：公共行政问责与企业问责辨异
摘要：在我国古代的正字制度中对于官员的问责制度就早已有了一定的尝试和规定，到清代，对官员问责有了较为完备周详的规定。公共行政问责从秩序行政到福利国家及新公共行政经历了合法性、合理性、促进社会正义的评价标准变迁，企业私行政则是以岗位责任为依托测度职业行为的绩效。“局司合一”的烟草公司，对执行国家专卖的公共行政管理行为以合法性、合理性、促进社会正义三个标准作为启动问责的前提，对烟草公司的私行政管理活动则以岗位责任是否得到恰当、正确履行作为启动问责的前提。
关键词：传统官吏考核;公共行政问责;企业问责;烟草系统问责
作者简介：向彦(1965-)，女，湖南龙山人，湘西土家族苗族自治州烟草专卖局纪检组长，研究方向：法治理论;高长富(1965-)，男，湖南龙山人，吉首大学法学与公共管理学院教授，研究方向：法治理论。
一、中国传统官吏考核制度的启迪
我国对官吏的职位问责源远流长，《帝王世纪》记载：“舜为尧司徒”即确定尧有司徒之职。在《尚书》中记载有：“禹作司空”、“平水土”。意思是作为司空的大禹，其职责就是治理水土。我国古代对官员的问责通常是通过考功即官吏考核来实现的。考核的方法是将官吏在一年中的能力、表现、功过由其上级整理出来，并向该部门全体其他官员通读和听取意见，由此议其优劣并集中送交吏部。我国古代官吏考核一般不能一家独断，还有校考与监考。另外，还规定了凡是参与校考、监考的人，此后如果发现考核有误，均与负责考核的人，同其功过。考核的内容分为“四善二十七最”和“勾检制”。比如，对于近侍官的考核标准就是：“献替可否，拾遗补缺”。即能不能向皇帝提出意见以及意见的水平、分量如何。再比如对司法官的考核标准就是：“推鞠得情，处断平允”。亦即能不能呈实调查清楚与执法公平问题。这类标准恰当、明白，具有可操作性。同时，每年一次的考核对于广大官吏来说既是鼓励又是监督。
及至清朝，对官员已经有了较为详备的考察制度，“考群吏之治，京官曰京察，外官曰大计”。①朝廷对官吏的考察分为肯定奖赏与否定惩罚两方面。对京官的肯定奖赏考核方法如下。京察分为三等：一等为称职;二等为勤职;三等为供职。对于如何确定等级，朝廷定有四格，第一格曰守，第二格曰才;第三格曰政;第四格曰年。第一格“守”的标准有三：有清、有谨、有平;第二格“才”标准有二：有长，有平;第三格“政”的标准是有平、有勤;第四格“年”的标准包括有青、有壮、有康。守清、才长、政勤、年或青或壮或健为称职，列为一等;守谨、才长、政平或政勤、才平、年或青或壮或健为勤职，列为二等。守谨、才平、政平，或者才长、政勤、守平为供职，列为三等。清朝对官吏的问责惩处以“六法”为规范标准。“凡入于六法者，则劾”。六法，一曰不谨，二曰疲软无为，三曰浮躁，四曰才力不及，五曰年老，六曰有疾。不谨者、疲软无为者革职，浮躁者降三级调用，才力不及者降二级调用，年老，有疾者休致。当然，清代也非常强调其他法律责任与绩效问责的的分界，“凡官，贪者、酷者则特参，不入于六法”。亦即，对于官吏触犯刑律的不法行为，不适用“六法”作为问责惩处的依据。
清代官吏肯定奖赏及问责惩戒考核制度之基本指导思想重在“有功、有为”，其与现代公共行政问责的评价标准有差异，但与现代企业的岗位绩效问责指导思想切合甚近。
二、公共行政问责与企业问责辨异
(一)公共行政行为被问责的基本标准变迁
1秩序行政理念下以“合法性”作为公共行政问责唯一尺度
行政是面向未来以目标为导向一系列的塑造活动，其呈现为管理、协调、自律、监督等各种制度化的组织形态与动态行为。基于国家公共权力及社会组织以及一般企事业单位的主体身份差异，行政分为公共行政、社会行政、私行政三种类型。传统的公共行政以高权性、单方性、强制性为典型特征，传统公共行政行为正当与否判断之最高标准在于“合法性”。行政行为之“合法性”的内涵兼具“正当性”与“合法律性”两个技术标准，“正当性”是在政治学领域广泛使用的一个模糊的概念，但“正当性”也不是一个大而无当的名词，它至少与选民同意及符合社会规律两个变量正相关。“合法律性”是公共行政的特别强调的一个指标，也就是无法律即无行政。公共行政行为的“合法律性”旨在追求法律对行政的控制，无法律即无行政使法律“直接地将国会的特定组织决定呈现出来，以及间接地创设可以持续产生民主正当性的行政结构。”②无法律即无行政是法教义学立场恪守的基本原则，其对于限制行政恣意、保护相对人合法权益，形成稳定、法律致力追求的秩序形态具有重要作用。但片面强调公共行政的“合法性”是古典经济学崇拜市场至上的一个极端，只是打造有限政府、守夜政府的理论武器，单纯以“合法律性”作为评价、规制公共行政行为的唯一尺度，对于创造一个有活力、全面担当的大政府还是有所欠缺的。
2福利国家理念下以“合理性”标准评价公共行政行为
福利国家由英国W·坦普尔在《公民与教徒》中用以区别“福利导向的民主国家”与“权力国家”。福利国家包括混合经济、充分就业、收入再分配和社会福利四个方面的内容，其中的关键内容是社会福利。福利国家理念目的在于巩固资本主义国家的合法性，削抵沿着资本财富增长逻辑产生的负面社会影响。福利国家有三种模式：自由的福利国家、社团主义福利国家、社会民主主义福利国家。自由的福利国家仍然关注限制国家行动的边界，社团主义福利国家强调权利的平衡，社会民主主义福利国家谋求普遍的由国家提供的待遇水平。虽然各国对实践福利国家理念有差异，但也存有基本共识，那就是国家应该矫正市场失灵，维持社会公正、平等。福利国家理念对公共行政直接渗透的后果就是给付行政时代的盛行。给付行政突破了传统以“合法性”标准评价判断公共行政行为的框架，但也向行政机关提出了新的挑战，那就是在资源稀缺的基本前提下行政机关如何为公众提供“从摇篮到坟墓”的正确、适当的服务。基于上述转变，大陆法系与英美法系国家的司法审查由僵硬的“合法性”审查范围延伸到行政裁量权“合理性”审查范围。在大陆法系德国，对行政行为合理性的审查主要适用“三阶理论”，即比例原则，通过必要性、妥当性、法益相称性三个标准予以权衡认定行政行为是否合理。在英美法系，由于对如何正面认定行政行为的合理性存有判断上的分歧，转而依靠反面排除即通过不合理性的认定来确定合理的行政行为，凡是不属于不合理的，就是合理的。具体而言，不合理包括两个层次，一般不合理和实质不合理，一般不合理又主要指不相关考虑和不考虑相关因素，以及行政行为发动动机不纯正;实质不合理则指Wednesbury不合理，Wednesbury不合理为英国格林法官创设，是指明显荒谬的，极其违反逻辑或公认的道德准则的行政行为。
3新公共行政理念下强调公共行政行为的规范价值
新公共行政认为应当建立受益者导向的公共行政，公共行政的正当性是建立在满足相对人需求和利益的基础之上的，因此，公共行政的存在目的除了要关注和促进一般公共利益的实现之外，同时更要关注少数族群和弱势群体的利益保护。简言之，公共行政就是要关注和致力于实现社会的公平和正义。根据弗雷里德克森教授和马苪尼教授的观点，新时期的公共行政应当注重以下几个方面的问题：1、公共行政的研究重点应当从传统的强调重视行政机关的管理转移到政策的议题和政策的建议;2、公共行政应当从单纯的重视效率和经济因素转变为重视社会的公平和正义;3、公共行政应当从过去的价值中立转变为考虑公共行政的价值和信仰问题;4、现代公共行政关注的重点应当包括政府的伦理、诚信、责任等问题;5、有效的公共行政应当是在主动与参与的民众意识的系统中加以界定的。③显然，在上述理论看来，传统的由政府主导和提供的公共行政服务的理性模型的正确性和官僚模型的有用性已经受到了社会及民众的质疑和批评。虽然市场化、多元主义长期以来被一些学者和官方用来解释公权力的运作，并且被视为有效制度设计之理论依据，但是，面对现代社会民众日益变化的公共行政服务需求，市场化、多元主义已经无法成为注释公共行政的理论依据。正如弗雷里德克森教授所说，传统的或者古典的公共行政追求两个问题的答案：我们如何以现有的有限资源提供更多更好的服务，或者说在维护现有的服务水准下我们如何花费最少(强调效率)④而在现代社会，民众需要的公共行政服务除了要求以上两个方面之外，还要再加上另外一个更加重要的问题：公共行政提供的服务是否能够促进社会的公平?正是社会和民众对现代政府的公共行政服务中提出了这一更具正义性的价值新要求，加速了公共行政服务范式的变迁。在公共行政学学科史中，著名的西——瓦(沃尔多)之争中，西蒙主张用逻辑实证主义建立一个公共行政学的经验理论，也就是能使公共行政学成为一门科学，沃尔多认为公共行政学应该关注价值问题，建立一个关于公共行政学的规范理论。“效率显然是手段而不是终极目标，终极问题应该是“为何而效率”(Efficient for what)”⑤。促进社会公平正义显然体现了公共行政的规范价值关怀。
(二)企业问责以岗位责任为基准判断职业行为的正当性
“行政主要指国家行政，也包括非国家行政，非国家行政主要指私行政，即私人企业、组织、团体的执行、管理活动”。⑥企业治理的主要目标之一就是为了提高企业的绩效，现代企业是典型的营利法人，财富增长是其首要目的。现代企业在逐利过程会进行许多重要的活动，“现代管理学之父”——法国学者法约尔认为：管理活动是企业活动之一，它与技术、商业、财务、保安、会计等活动一样，应集中处理，并且与企业的一般活动应当分开，独立执行。⑦正因为如此，管理专业才得以发生。但是，企业内部的行政管理着重表现的管理职能是计划、组织、指挥、协调和控制五大类。由于企业治理在法律范畴上属于典型的私法范畴，企业治理的目标就是为了生存，所以无论是企业本身还是参与企业管理的股东、董事、监事、经历以及高级管理人员，在本质上都是属于追求经济效益的经济人，他们时刻关注的都是企业和自身的财产增减，其行为动机和影响其行为选择的核心因素也当然是经济诱因，股东、董事、监事、经历以及高级管理人员在对企业进行管理时在本质上要经常考虑的也是财产权利(行为成本)。⑧
以财富最大化为目标的企业在私行政中表现出几大特征：对目标进行清晰的陈述;对目标的实践路径以效率为导向严格审查;以岗位责任为行为标准测量绩效产出;强调经济诱因;着重结果而非程序。所以，在企业私行政管理活动中，判断职业行为是否正当是以岗位责任为依托的，因为岗位责任是被分解了的企业目标，是达致企业目标的不能脱漏的环节。岗位责任是否恰当、正确的履行也是测度职业行为是否正当的标准答案。
(三)公共行政问责与企业问责差异比较
1公共行政问责与企业问责指向对象不同
(1)公共行政问责是一种行政系统内部自律机制。什么是问责?《联合国反腐公约》表述“问责制”适用“accountability”一词，其形容词形式为“accountable”。《牛津简明英语词典》(第九版)对“accountable”的解释是：“responsible，requored to account for one's conduct，”意思是指“在法律或者道义上应负责任的，被要求对其性能更为负责任的”。⑨可见问责就是指追究责任和承担责任。欧文E休斯认为：“责任制最基本的含义就是以其他人或者其他团体名义行动的人要对该其他人或者团体回报并对他们承担责任。换句话说，这是一种委托人——代理人的关系。在这种关系中，代理人代表委托人的利益执行任务并向委托人回报他们的完成情况。”⑩根据利益博弈理论，在等级制关系中或者在委托代理关系中必须建立一定类型的责任机制，以确保被授权人的行为最终符合授权人的期望。
公共行政问责是打造责任政府的基本手段。责任政府，是指政府只有在真正履行其责任时才是合法的政府。责任政府既是现代民主政治的基本理念，又是一种对政府公共行政管理进行民主控制的制度安排。○11作为民主政治时代的产物，责任政府是一种最基本的民主政治价值理念，责任政府的理念要求现代政府必须做到：1积极回应社会和民众的要求并尽可能加以满足;2必须积极履行其社会义务和职责;3必须承担相应的政治责任、管理责任、法律责任、绩效责任、伦理责任和必要的说明解释责任。作为一种对政府公共行政管理进行民主控制的制度安排，责任政府就意味着要有确保政府责任实现的控制机制，这一机制应当包括两部分：一部分为外部控制机制，即立法监督、司法监督等;另一部分为内部责任控制机制，如政府内部的行政监察，公共行政问责也属于行政系统内部的自律、自制行为。
(2)企业问责强调行政岗位自律，更强调非行政岗位工作人员是否履行岗位责任。企业问责是指除代表国家公权力及社会组织的公共行政之外，企业内部对企业在岗人员在其工作职责范围内，因不适当履行职责或者不适当作为或者不作为，贻误工作，给公司造成不良影响和后果的行为进行责任追究的制度。企业管理活动中引入问责制，对于建立现代企业制度、强化企业实现整体性目标，是十分有益的。第一，企业可以利用“问责制”这支“铁手腕”，切实改变在岗人员工作作风，增强责任感。第二，可以使企业管理更加的科学、规范、透明。以清晰陈述的岗位责任作为判断工作人员职业行为的正当性有利于防止追究责任的随意性，无边无际的散漫化。第三、有利于企业文化养成。通过建立企业问责制，无论是厂长经理，还是普通职工，都会更加兢兢业业，努力避免失误的发生、损失的发生、亏损的发生。
企业问责虽然也强调对企业的行政管理岗位问责，但更强调对企业技术岗位、生产岗位的问责。因为岗位责任是分解了的企业目标，企业的绩效增长的关键依托点是技术岗位、生产岗位的责任是否得到了切实履行。强调技术岗位、生产岗位的问责将使普通职工利益与企业利益一致化，形成职工“组织化”的伦理人格。普通职工融入追求社群主义、团队精神的氛围之中，其形成的忠诚、责任意识有利于消除职工作为个体经济人产生搭便车、机会主义的不良倾向。企业常态的问责机制根本目的不在于惩戒行政岗位工作人员，更在于预防、教育一般职工。从而在普通职工中也形成“有纪律的思考”和“有责任的思考”慎独慎微的常态思维习惯。
2启动公共行政问责与企业问责的前提不同
企业问责是典型的绩效问责，它强调的是“有为”、“增收”，企业建立问责机制属于标杆管理的一个环节，标杆是组织体基于行业特点、外部原因综合考量后期盼的业绩水准。而公共行政问责虽然也强调要提高绩效，但由于公共行政服务的特殊性，就决定公共行政服务在进行时，除了要考量效率(最大多数人的最大幸福)之外，还要考虑促进社会公平正义等问题。
正因为如此，启动公共行政问责与企业问责前提不一样。企业问责的实质前提是企业管理人员或者员工在面对顾客或者消费者时，因为某些行为不当而导致消费者消费的减少或不满意，从而基于企业市场份额“缩水”、财产减少而启动的问责。而行政问责的实质前提则是政府在行政管理过程中，因为某些行为导致社会或者民众的需求没有得到满足，甚至是损害了社会或者民众的合法利益，或是有损社会公平正义，从而启动问责。所以，第一，公共行政问责的发动动机较多是因为损害了相对人的合法权益(损他);企业问责更多是因为职工职业行为损害了企业自身的成长业绩。第二，企业问责中的被问责行为评价标准非常明确、清晰，即岗位责任;公共行政中被问责的行为有时可能仅仅是依据模糊的伦理性、道义性标准。第三、由于公共行政中个别职员属于公众人物，其在非公务期间的私人行为可能严重失当而被问责，但企业问责在所不问。综上，公共行政问责启动的标准远远低于企业问责标准。
3公共行政问责与企业问责的问责依据有差异
企业的问责机制是一种企业的自治行为，属于同体问责，其没有资格去建构一种异体问责机制，异体问责机制只能是法定主体依照法定权限、程序完成的具有法律效力的制度建构。作为企业自治的同体问责，其旨在建构一种超越“违法责任”、“违纪责任”的管理机制。它以“岗位责任”作为基点，通过问责制形成一种系统性的结构力量，发挥其对企业的整合和调节功能。正因为如此，公共行政问责与企业问责所依据的规范不同，对于规范的有效性所偏重的要素更不同。
规范的有效性通常要得益于规范本身的合法性和合理性之保障。从这个方面而言，企业问责更加强调合理性，即只要问责依据的规范没有违法法律规定即可。而行政问责则不同，合法性是进行行政问责的基础，而在此基础之上它又必须要强调问责的合理性，只有这样才能够做到即行政问责的合理合法。因为二者在提供服务时，它的自由度和范围有着巨大差别。行政服务的提供者通常在其职责上会有严格的明文规定，因为政府必须保证服务提供的稳定性。而企业在提供服务则没有严格的规定，企业通常是鼓励尽可能创新服务。一方面，因为企业的服务对象较为单一，在创新服务方式时有较强承受失败结果的能力。另一方面，一旦在某一单一服务对象上的创新服务得到成功，其所能带来的绩效增长将远大于可能造成的损失。所以企业更愿意也更敢于冒险更敢于结合企业与市场变化制订新规范。
三、“局司合一”的烟草公司适用不同的问责标准
(一)烟草公司政企一体的特点
“局司合一”的烟草公司在我国具有独立的特点。第一，烟草公司兼容国家烟草专卖管理和烟草企业生产两种功能，它是我国在建设市场经济时代为保持国家对烟草这一特殊商品进行有效管理而形成的有别于一般行政部门和一般企业法人的特殊的政企合一的管理机构。烟草公司根据国家《烟草专卖法》的授权取得烟草专卖管理权，行使烟草专卖的一般公共管理权限，同时，作为烟草生产性企业，其又致力于追求企业的绩效增长，所以烟草公司最为显著的特点就是其公共行政与生产企业的一体性。第二，在烟草公司，行使烟草专卖公共管理权限的机构虽然与企业的各种生产性机构相分离，但岗位职位固定了，人员却未固定，保持着流动的灵活性，这就是经常所说的“一套人马、两块牌子”。“一套人马、两块牌子”增加了对烟草公司管理行为的辨识程序与困难，同时也可能导致烟草公司人员利用这种身份移位规避法律责任。
(二)“局司合一”情形下适用不同的问责标准
烟草系统实行“局司合一”，公司既是企业实体，也根据法律授权在烟草专卖事项上享有公共行政管理职权。这种组织特征决定了问责机制必须根据不同的管理事项采用不同的问责价值取向：作为企业实体，其面对的是“顾客”，采用绩效问责标准，绩效问责的焦点在于获取结果而非遵循程序;在烟草专卖事项上作为具有行政主体资格的公权力享有者，其相对人是公民、法人其他组织，其首要标准采用合法性问责标准，合法性问责关注相对人程序权利与实体权利的严格保障。不管烟草公司内部人员如何流动，如果关涉相对人的合法权益，且属于执行烟草专卖的公共行政管理行为，只要该公共行政管理行为存在合法性瑕疵、或者行政行为不合理、或者行政管理行为有悖于社会正义的实现，就能对该类公共行政管理行为启动问责。对于烟草公司企业的管理活动，只有在公司人员的职业行为没有正确、适当履行岗位责任时，才能启动问责，从这个意义上说，公共行政启动问责的起点要比私行政启动问责低得多。也正是如此，执行烟草专卖公共管理行为的公司职员除了要履行好企业岗位责任之外，更要以公共行政行为标准纯洁自己的行为。
[注释]
①张友渔等主编中华律令集成·清卷[M]吉林：吉林人民出版社，1991：368
②[德]施密特·阿斯曼著，林明锵等译秩序理念下的行政法体系建构[M]北京：北京大学出版社，2012：239
③[美]乔弗雷里德克森公共行政的精神[M]北京：中国人民大学出版社，20033
④[美]乔弗雷里德克森公共行政的精神[M]北京：中国人民大学出版社，20033
⑤王诗宗治理理论及其中国适用性[M]浙江：浙江大学出版社，2009：94-95
⑥姜明安行政法与行政诉讼法[M]北京：北京大学出版社，19992
⑦香港管理专业发展中心编管理学原理[M]北京：中国纺织出版社，200119
⑧张忠野公司治理的法理学研究[M]北京：北京大学出版社，200691
⑨李军鹏责任政府与政府问责制[M]北京：人民出版社，200913
⑩[澳]欧文E休斯公共管理导论[M]北京：中国人民大学出版社，2001：265
○11李军鹏责任政府与政府问责制[M]北京：人民出版社，200912
作者：向彦高长富
第三篇：行政问责制度探析
摘要：本文从行政法和社会学的视野，以涉及行政问责制度的具体案例为出发点，简要介绍我国行政问责制度的内涵和特征，全面观望我国行政问责制度的实践与成效;重点剖析我国行政问责制度现存的障碍和困难。最后有针对性的提出解决路径，完善之策。
关键词：行政问责;行政问责制度;障碍问题;完善路径
一、行政问责制度的内涵和特征
什么是行政问责呢?目前没有一个统一的标准，国内学术界对此有不同的理解。概括起来主要有两类观点：一是认为行政问责制度是公众对政府进行问责的制度，即异体问责。二是认为行政问责制度是行政系统对其行政干部的问责制度，属于同体问责。 本人认为，行政问责应该将同体问责和异体问责相结合，即行政问责的范围应该扩大，以至保护各方的利益。
二、我国行政问责制度存在的障碍和问题
(一)行政问责的职责、权限不清以及责任不清
1、职责和权限不清。权责明晰是建立和推行行政问责制度的前提和关键， 发生重大事故、决策失误、工作执行不力等， 由谁来负责，负什么样的责， 应该有透明合理的判断依据， 只有这样， 才能把行政问责制度真正落到实处。
2、责任划分不清。关于行政问责的责任的规定十分模糊，没有统一的相关规定，官员在什么情况下具体承担什么责任，是谁的责任，是直接或间接责任等等，都没有具体清晰的规定。再者，责任的主体难以界定，问责对象、客体过于模糊。问责主体也比较单一，缺乏异体问责，问责力度明显不足。同时我们看到，责任过于集中，大家过分关注的都是“一把手”的责任，风险过多的集中在了第一负责人身上，而其他人员的责任却缺少关注。
(二)行政问责法制不健全，配套制度缺失
1、行政问责法律缺失。任何制度的有效运行，都必须有法律作为保障。对于行政问责这项制度来讲，必须把责任和责任追究上升到法律层面，用法律至上的权威来加以保护，这样才能起到实际有效的保障作用。如上文所述，目前我国已经颁布了许多涉及行政问责方面的法律法规，这些法律法规对于完善立法是一种巨大的进步，但仔细分析，这些立法还存在很多问题： 其一，立法层次较低，缺乏专门关于行政问责制度的法律。其二，问责的规定存在着明显的缺陷。如在现有的各种法律规章中，对问责事由的规定弹性很大，《公务员法》中规定的“玩忽职守、贻误工作”、“滥用职权，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益”等过于抽象，责任范围不明。
2、信息公开机制缺失。我国行政问责的信息公开透明度存在一些亟须解决的问题：第一，行政公开程序缺乏制度保障， 行政官员由于拥有自由裁量权，往往以国家秘密为由拒绝向公众提供信息;第二，公开的方式简单落后，即使采用网上公开的手段，但网页上的信息或是更新较慢，或是内容狭窄、时间短、随意性大;第三，新闻报道不充分。目前，虽然媒体享有新闻自由，但很大程度上受到宣传纪律的限制。
3、监督问责制度缺失。我国对政府问责的主体包括党的纪检机关、行政监督机关、权力机关、司法機关、新闻媒体、民主党派、社会团体和公民个人，可见范围十分广泛，即任何主体都可以对政府及其行政人员的违法失职行为进行监督。但是我们发现，有这么大的监督主体却很难使监督落到实处，也十分缺乏监督力度，造成这一现象的根源在于我国现行行政监督问责机制本身存在问题。
三、我国行政问责制度的完善路径
(一)构建中国行政问责法律
1、规范问责主体及其权利。行政问责是同体问责和异体问责的双重结合。同体问责是来自政府自身内部的问责，主要分为两部分：一是基于权属关系的内部问责，如主管部门的问责、上下级的问责等;二是行政体系内的专门问责，如监察、审计机关的问责。这种来自政府自身的同体问责具有直接性、针对性和经常性的特点，有利于对行政问责的监督。我国现在的行政问责主要是上下级机关的权力问责，而在法治的建设中，应该注意主体多元化的现象，问责主体不能仅限于行政部门的上下级之间，也应该包括异体问责。
2、确定行政问责客体。问责制的客体即问谁的责，也就是责任承担的主体。现代政府是责任政府，因此，我国行政问责的客体应该包括行政机关、行政机关的领导者和公务人员三大类。并且这三类客体与行政问责的主体不是一一对应的，每个客体都可以受到来自不同问责主体的问责和监督。
3、完善行政问责程序。程序是一切制度良性运行的必备要素。全面推行行政问责制度，就要建立一套健全的行政问责程序，以保证行政问责的有序进行，实现行政问责的制度化、规范化。当前的重点是完善行政问责的启动程序，使问责的启动主体多元化。不仅由上级行政机关提出问责要求，而且应允许一定数量的人大代表、政协委员甚至公民个人联名提出，要扩大启动问责的范围。
(二)加强行政问责配套制度建设
1、加强信息公开和政务透明。“执政为民”体现了对人民负责的思想，对人民负责就应该让人民知道国家正在发生的一切。因此，提出以下建议：其一，应该在《信息公开条例》的基础上制定一部统一的《信息公开法》，对原有不足问题进行完善和提高，真正做到信息公开和政务透明;其二，要赋予新闻机构独立的新闻报道权和调查权，保证新闻宣传的客观性和公正性。其三，“公开是公共治道的必然要求，阳光是最好的清洁剂”，将阳光政府、透明政府的理念贯穿于行政问责信息公开制度的构建中，提高行政问责的效率。
2、明确职责划分和职权对等。要健全行政问责制度，首先要明确政府的职能定位，政府职能又可划分为中央政府职能和地方(基层)政府职能。另外要明确划分政府内部责任。理顺上下级、各部门、各岗位之间的职能权限，也要使其权责规范化、明确化。因此，应科学合理的划分中央与地方的权力，明确中央与地方的责任与义务，实现中央与地方的关系法制化;最后，要落实行政人员个人的岗位职责，在政府行政人员之间有着明确且严格的职责分工，并以法律的形式加以肯定。只有这样，才能有权独立工作、处理问题，不需要领导的请示。(作者单位：四川省社会科学院研究生院)
参考文献：
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作者：王霜