公共行政问责与企业问责辨异——以烟草系统“局司”合一为例

2022-09-10

一、中国传统官吏考核制度的启迪

我国对官吏的职位问责源远流长, 《帝王世纪》记载:“舜为尧司徒”即确定尧有司徒之职。在《尚书》中记载有:“禹作司空”、“平水土”。意思是作为司空的大禹, 其职责就是治理水土。我国古代对官员的问责通常是通过考功即官吏考核来实现的。考核的方法是将官吏在一年中的能力、表现、功过由其上级整理出来, 并向该部门全体其他官员通读和听取意见, 由此议其优劣并集中送交吏部。我国古代官吏考核一般不能一家独断, 还有校考与监考。另外, 还规定了凡是参与校考、监考的人, 此后如果发现考核有误, 均与负责考核的人, 同其功过。考核的内容分为“四善二十七最”和“勾检制”。比如, 对于近侍官的考核标准就是:“献替可否, 拾遗补缺”。即能不能向皇帝提出意见以及意见的水平、分量如何。再比如对司法官的考核标准就是:“推鞠得情, 处断平允”。亦即能不能呈实调查清楚与执法公平问题。这类标准恰当、明白, 具有可操作性。同时, 每年一次的考核对于广大官吏来说既是鼓励又是监督。

及至清朝, 对官员已经有了较为详备的考察制度, “考群吏之治, 京官曰京察, 外官曰大计”。 (1) 朝廷对官吏的考察分为肯定奖赏与否定惩罚两方面。对京官的肯定奖赏考核方法如下。京察分为三等:一等为称职;二等为勤职;三等为供职。对于如何确定等级, 朝廷定有四格, 第一格曰守, 第二格曰才;第三格曰政;第四格曰年。第一格“守”的标准有三:有清、有谨、有平;第二格“才”标准有二:有长, 有平;第三格“政”的标准是有平、有勤;第四格“年”的标准包括有青、有壮、有康。守清、才长、政勤、年或青或壮或健为称职, 列为一等;守谨、才长、政平或政勤、才平、年或青或壮或健为勤职, 列为二等。守谨、才平、政平, 或者才长、政勤、守平为供职, 列为三等。清朝对官吏的问责惩处以“六法”为规范标准。“凡入于六法者, 则劾”。六法, 一曰不谨, 二曰疲软无为, 三曰浮躁, 四曰才力不及, 五曰年老, 六曰有疾。不谨者、疲软无为者革职, 浮躁者降三级调用, 才力不及者降二级调用, 年老, 有疾者休致。当然, 清代也非常强调其他法律责任与绩效问责的的分界, “凡官, 贪者、酷者则特参, 不入于六法”。亦即, 对于官吏触犯刑律的不法行为, 不适用“六法”作为问责惩处的依据。

清代官吏肯定奖赏及问责惩戒考核制度之基本指导思想重在“有功、有为”, 其与现代公共行政问责的评价标准有差异, 但与现代企业的岗位绩效问责指导思想切合甚近。

二、公共行政问责与企业问责辨异

(一) 公共行政行为被问责的基本标准变迁

1. 秩序行政理念下以“合法性”作为公共行政问责唯一尺度

行政是面向未来以目标为导向一系列的塑造活动, 其呈现为管理、协调、自律、监督等各种制度化的组织形态与动态行为。基于国家公共权力及社会组织以及一般企事业单位的主体身份差异, 行政分为公共行政、社会行政、私行政三种类型。传统的公共行政以高权性、单方性、强制性为典型特征, 传统公共行政行为正当与否判断之最高标准在于“合法性”。行政行为之“合法性”的内涵兼具“正当性”与“合法律性”两个技术标准, “正当性”是在政治学领域广泛使用的一个模糊的概念, 但“正当性”也不是一个大而无当的名词, 它至少与选民同意及符合社会规律两个变量正相关。“合法律性”是公共行政的特别强调的一个指标, 也就是无法律即无行政。公共行政行为的“合法律性”旨在追求法律对行政的控制, 无法律即无行政使法律“直接地将国会的特定组织决定呈现出来, 以及间接地创设可以持续产生民主正当性的行政结构。” (2) 无法律即无行政是法教义学立场恪守的基本原则, 其对于限制行政恣意、保护相对人合法权益, 形成稳定、法律致力追求的秩序形态具有重要作用。但片面强调公共行政的“合法性”是古典经济学崇拜市场至上的一个极端, 只是打造有限政府、守夜政府的理论武器, 单纯以“合法律性”作为评价、规制公共行政行为的唯一尺度, 对于创造一个有活力、全面担当的大政府还是有所欠缺的。

2. 福利国家理念下以“合理性”标准评价公共行政行为

福利国家由英国W·坦普尔在《公民与教徒》中用以区别“福利导向的民主国家”与“权力国家”。福利国家包括混合经济、充分就业、收入再分配和社会福利四个方面的内容, 其中的关键内容是社会福利。福利国家理念目的在于巩固资本主义国家的合法性, 削抵沿着资本财富增长逻辑产生的负面社会影响。福利国家有三种模式:自由的福利国家、社团主义福利国家、社会民主主义福利国家。自由的福利国家仍然关注限制国家行动的边界, 社团主义福利国家强调权利的平衡, 社会民主主义福利国家谋求普遍的由国家提供的待遇水平。虽然各国对实践福利国家理念有差异, 但也存有基本共识, 那就是国家应该矫正市场失灵, 维持社会公正、平等。福利国家理念对公共行政直接渗透的后果就是给付行政时代的盛行。给付行政突破了传统以“合法性”标准评价判断公共行政行为的框架, 但也向行政机关提出了新的挑战, 那就是在资源稀缺的基本前提下行政机关如何为公众提供“从摇篮到坟墓”的正确、适当的服务。基于上述转变, 大陆法系与英美法系国家的司法审查由僵硬的“合法性”审查范围延伸到行政裁量权“合理性”审查范围。在大陆法系德国, 对行政行为合理性的审查主要适用“三阶理论”, 即比例原则, 通过必要性、妥当性、法益相称性三个标准予以权衡认定行政行为是否合理。在英美法系, 由于对如何正面认定行政行为的合理性存有判断上的分歧, 转而依靠反面排除即通过不合理性的认定来确定合理的行政行为, 凡是不属于不合理的, 就是合理的。具体而言, 不合理包括两个层次, 一般不合理和实质不合理, 一般不合理又主要指不相关考虑和不考虑相关因素, 以及行政行为发动动机不纯正;实质不合理则指Wednesbury不合理, Wednesbury不合理为英国格林法官创设, 是指明显荒谬的, 极其违反逻辑或公认的道德准则的行政行为。

3. 新公共行政理念下强调公共行政行为的规范价值

新公共行政认为应当建立受益者导向的公共行政, 公共行政的正当性是建立在满足相对人需求和利益的基础之上的, 因此, 公共行政的存在目的除了要关注和促进一般公共利益的实现之外, 同时更要关注少数族群和弱势群体的利益保护。简言之, 公共行政就是要关注和致力于实现社会的公平和正义。根据弗雷里德克森教授和马苪尼教授的观点, 新时期的公共行政应当注重以下几个方面的问题:1、公共行政的研究重点应当从传统的强调重视行政机关的管理转移到政策的议题和政策的建议;2、公共行政应当从单纯的重视效率和经济因素转变为重视社会的公平和正义;3、公共行政应当从过去的价值中立转变为考虑公共行政的价值和信仰问题;4、现代公共行政关注的重点应当包括政府的伦理、诚信、责任等问题;5、有效的公共行政应当是在主动与参与的民众意识的系统中加以界定的。 (3) 显然, 在上述理论看来, 传统的由政府主导和提供的公共行政服务的理性模型的正确性和官僚模型的有用性已经受到了社会及民众的质疑和批评。虽然市场化、多元主义长期以来被一些学者和官方用来解释公权力的运作, 并且被视为有效制度设计之理论依据, 但是, 面对现代社会民众日益变化的公共行政服务需求, 市场化、多元主义已经无法成为注释公共行政的理论依据。正如弗雷里德克森教授所说, 传统的或者古典的公共行政追求两个问题的答案:我们如何以现有的有限资源提供更多更好的服务, 或者说在维护现有的服务水准下我们如何花费最少 (强调效率) (4) 而在现代社会, 民众需要的公共行政服务除了要求以上两个方面之外, 还要再加上另外一个更加重要的问题:公共行政提供的服务是否能够促进社会的公平?正是社会和民众对现代政府的公共行政服务中提出了这一更具正义性的价值新要求, 加速了公共行政服务范式的变迁。在公共行政学学科史中, 著名的西———瓦 (沃尔多) 之争中, 西蒙主张用逻辑实证主义建立一个公共行政学的经验理论, 也就是能使公共行政学成为一门科学, 沃尔多认为公共行政学应该关注价值问题, 建立一个关于公共行政学的规范理论。“效率显然是手段而不是终极目标, 终极问题应该是“为何而效率” (Efficient for what) ” (5) 。促进社会公平正义显然体现了公共行政的规范价值关怀。

(二) 企业问责以岗位责任为基准判断职业行为的正当性

“行政主要指国家行政, 也包括非国家行政, 非国家行政主要指私行政, 即私人企业、组织、团体的执行、管理活动”。 (6) 企业治理的主要目标之一就是为了提高企业的绩效, 现代企业是典型的营利法人, 财富增长是其首要目的。现代企业在逐利过程会进行许多重要的活动, “现代管理学之父”———法国学者法约尔认为:管理活动是企业活动之一, 它与技术、商业、财务、保安、会计等活动一样, 应集中处理, 并且与企业的一般活动应当分开, 独立执行。 (7) 正因为如此, 管理专业才得以发生。但是, 企业内部的行政管理着重表现的管理职能是计划、组织、指挥、协调和控制五大类。由于企业治理在法律范畴上属于典型的私法范畴, 企业治理的目标就是为了生存, 所以无论是企业本身还是参与企业管理的股东、董事、监事、经历以及高级管理人员, 在本质上都是属于追求经济效益的经济人, 他们时刻关注的都是企业和自身的财产增减, 其行为动机和影响其行为选择的核心因素也当然是经济诱因, 股东、董事、监事、经历以及高级管理人员在对企业进行管理时在本质上要经常考虑的也是财产权利 (行为成本) 。 (8)

以财富最大化为目标的企业在私行政中表现出几大特征:对目标进行清晰的陈述;对目标的实践路径以效率为导向严格审查;以岗位责任为行为标准测量绩效产出;强调经济诱因;着重结果而非程序。所以, 在企业私行政管理活动中, 判断职业行为是否正当是以岗位责任为依托的, 因为岗位责任是被分解了的企业目标, 是达致企业目标的不能脱漏的环节。岗位责任是否恰当、正确的履行也是测度职业行为是否正当的标准答案。

(三) 公共行政问责与企业问责差异比较

1. 公共行政问责与企业问责指向对象不同

(1) 公共行政问责是一种行政系统内部自律机制。什么是问责?《联合国反腐公约》表述“问责制”适用“accountability”一词, 其形容词形式为“accountable”。《牛津简明英语词典》 (第九版) 对“accountable”的解释是:“responsible, requored to account for one's conduct, ”意思是指“在法律或者道义上应负责任的, 被要求对其性能更为负责任的”。 (9) 可见问责就是指追究责任和承担责任。欧文.E.休斯认为:“责任制最基本的含义就是以其他人或者其他团体名义行动的人要对该其他人或者团体回报并对他们承担责任。换句话说, 这是一种委托人———代理人的关系。在这种关系中, 代理人代表委托人的利益执行任务并向委托人回报他们的完成情况。” (10) 根据利益博弈理论, 在等级制关系中或者在委托代理关系中必须建立一定类型的责任机制, 以确保被授权人的行为最终符合授权人的期望。

公共行政问责是打造责任政府的基本手段。责任政府, 是指政府只有在真正履行其责任时才是合法的政府。责任政府既是现代民主政治的基本理念, 又是一种对政府公共行政管理进行民主控制的制度安排。○11作为民主政治时代的产物, 责任政府是一种最基本的民主政治价值理念, 责任政府的理念要求现代政府必须做到:1.积极回应社会和民众的要求并尽可能加以满足;2.必须积极履行其社会义务和职责;3.必须承担相应的政治责任、管理责任、法律责任、绩效责任、伦理责任和必要的说明解释责任。作为一种对政府公共行政管理进行民主控制的制度安排, 责任政府就意味着要有确保政府责任实现的控制机制, 这一机制应当包括两部分:一部分为外部控制机制, 即立法监督、司法监督等;另一部分为内部责任控制机制, 如政府内部的行政监察, 公共行政问责也属于行政系统内部的自律、自制行为。

(2) 企业问责强调行政岗位自律, 更强调非行政岗位工作人员是否履行岗位责任。企业问责是指除代表国家公权力及社会组织的公共行政之外, 企业内部对企业在岗人员在其工作职责范围内, 因不适当履行职责或者不适当作为或者不作为, 贻误工作, 给公司造成不良影响和后果的行为进行责任追究的制度。企业管理活动中引入问责制, 对于建立现代企业制度、强化企业实现整体性目标, 是十分有益的。第一, 企业可以利用“问责制”这支“铁手腕”, 切实改变在岗人员工作作风, 增强责任感。第二, 可以使企业管理更加的科学、规范、透明。以清晰陈述的岗位责任作为判断工作人员职业行为的正当性有利于防止追究责任的随意性, 无边无际的散漫化。第三、有利于企业文化养成。通过建立企业问责制, 无论是厂长经理, 还是普通职工, 都会更加兢兢业业, 努力避免失误的发生、损失的发生、亏损的发生。

企业问责虽然也强调对企业的行政管理岗位问责, 但更强调对企业技术岗位、生产岗位的问责。因为岗位责任是分解了的企业目标, 企业的绩效增长的关键依托点是技术岗位、生产岗位的责任是否得到了切实履行。强调技术岗位、生产岗位的问责将使普通职工利益与企业利益一致化, 形成职工“组织化”的伦理人格。普通职工融入追求社群主义、团队精神的氛围之中, 其形成的忠诚、责任意识有利于消除职工作为个体经济人产生搭便车、机会主义的不良倾向。企业常态的问责机制根本目的不在于惩戒行政岗位工作人员, 更在于预防、教育一般职工。从而在普通职工中也形成“有纪律的思考”和“有责任的思考”慎独慎微的常态思维习惯。

2. 启动公共行政问责与企业问责的前提不同

企业问责是典型的绩效问责, 它强调的是“有为”、“增收”, 企业建立问责机制属于标杆管理的一个环节, 标杆是组织体基于行业特点、外部原因综合考量后期盼的业绩水准。而公共行政问责虽然也强调要提高绩效, 但由于公共行政服务的特殊性, 就决定公共行政服务在进行时, 除了要考量效率 (最大多数人的最大幸福) 之外, 还要考虑促进社会公平正义等问题。

正因为如此, 启动公共行政问责与企业问责前提不一样。企业问责的实质前提是企业管理人员或者员工在面对顾客或者消费者时, 因为某些行为不当而导致消费者消费的减少或不满意, 从而基于企业市场份额“缩水”、财产减少而启动的问责。而行政问责的实质前提则是政府在行政管理过程中, 因为某些行为导致社会或者民众的需求没有得到满足, 甚至是损害了社会或者民众的合法利益, 或是有损社会公平正义, 从而启动问责。所以, 第一, 公共行政问责的发动动机较多是因为损害了相对人的合法权益 (损他) ;企业问责更多是因为职工职业行为损害了企业自身的成长业绩。第二, 企业问责中的被问责行为评价标准非常明确、清晰, 即岗位责任;公共行政中被问责的行为有时可能仅仅是依据模糊的伦理性、道义性标准。第三、由于公共行政中个别职员属于公众人物, 其在非公务期间的私人行为可能严重失当而被问责, 但企业问责在所不问。综上, 公共行政问责启动的标准远远低于企业问责标准。

3. 公共行政问责与企业问责的问责依据有差异

企业的问责机制是一种企业的自治行为, 属于同体问责, 其没有资格去建构一种异体问责机制, 异体问责机制只能是法定主体依照法定权限、程序完成的具有法律效力的制度建构。作为企业自治的同体问责, 其旨在建构一种超越“违法责任”、“违纪责任”的管理机制。它以“岗位责任”作为基点, 通过问责制形成一种系统性的结构力量, 发挥其对企业的整合和调节功能。正因为如此, 公共行政问责与企业问责所依据的规范不同, 对于规范的有效性所偏重的要素更不同。

规范的有效性通常要得益于规范本身的合法性和合理性之保障。从这个方面而言, 企业问责更加强调合理性, 即只要问责依据的规范没有违法法律规定即可。而行政问责则不同, 合法性是进行行政问责的基础, 而在此基础之上它又必须要强调问责的合理性, 只有这样才能够做到即行政问责的合理合法。因为二者在提供服务时, 它的自由度和范围有着巨大差别。行政服务的提供者通常在其职责上会有严格的明文规定, 因为政府必须保证服务提供的稳定性。而企业在提供服务则没有严格的规定, 企业通常是鼓励尽可能创新服务。一方面, 因为企业的服务对象较为单一, 在创新服务方式时有较强承受失败结果的能力。另一方面, 一旦在某一单一服务对象上的创新服务得到成功, 其所能带来的绩效增长将远大于可能造成的损失。所以企业更愿意也更敢于冒险更敢于结合企业与市场变化制订新规范。

三、“局司合一”的烟草公司适用不同的问责标准

(一) 烟草公司政企一体的特点

“局司合一”的烟草公司在我国具有独立的特点。第一, 烟草公司兼容国家烟草专卖管理和烟草企业生产两种功能, 它是我国在建设市场经济时代为保持国家对烟草这一特殊商品进行有效管理而形成的有别于一般行政部门和一般企业法人的特殊的政企合一的管理机构。烟草公司根据国家《烟草专卖法》的授权取得烟草专卖管理权, 行使烟草专卖的一般公共管理权限, 同时, 作为烟草生产性企业, 其又致力于追求企业的绩效增长, 所以烟草公司最为显著的特点就是其公共行政与生产企业的一体性。第二, 在烟草公司, 行使烟草专卖公共管理权限的机构虽然与企业的各种生产性机构相分离, 但岗位职位固定了, 人员却未固定, 保持着流动的灵活性, 这就是经常所说的“一套人马、两块牌子”。“一套人马、两块牌子”增加了对烟草公司管理行为的辨识程序与困难, 同时也可能导致烟草公司人员利用这种身份移位规避法律责任。

(二) “局司合一”情形下适用不同的问责标准

烟草系统实行“局司合一”, 公司既是企业实体, 也根据法律授权在烟草专卖事项上享有公共行政管理职权。这种组织特征决定了问责机制必须根据不同的管理事项采用不同的问责价值取向:作为企业实体, 其面对的是“顾客”, 采用绩效问责标准, 绩效问责的焦点在于获取结果而非遵循程序;在烟草专卖事项上作为具有行政主体资格的公权力享有者, 其相对人是公民、法人其他组织, 其首要标准采用合法性问责标准, 合法性问责关注相对人程序权利与实体权利的严格保障。不管烟草公司内部人员如何流动, 如果关涉相对人的合法权益, 且属于执行烟草专卖的公共行政管理行为, 只要该公共行政管理行为存在合法性瑕疵、或者行政行为不合理、或者行政管理行为有悖于社会正义的实现, 就能对该类公共行政管理行为启动问责。对于烟草公司企业的管理活动, 只有在公司人员的职业行为没有正确、适当履行岗位责任时, 才能启动问责, 从这个意义上说, 公共行政启动问责的起点要比私行政启动问责低得多。也正是如此, 执行烟草专卖公共管理行为的公司职员除了要履行好企业岗位责任之外, 更要以公共行政行为标准纯洁自己的行为。

摘要：在我国古代的正字制度中对于官员的问责制度就早已有了一定的尝试和规定, 到清代, 对官员问责有了较为完备周详的规定。公共行政问责从秩序行政到福利国家及新公共行政经历了合法性、合理性、促进社会正义的评价标准变迁, 企业私行政则是以岗位责任为依托测度职业行为的绩效。“局司合一”的烟草公司, 对执行国家专卖的公共行政管理行为以合法性、合理性、促进社会正义三个标准作为启动问责的前提, 对烟草公司的私行政管理活动则以岗位责任是否得到恰当、正确履行作为启动问责的前提。

关键词：传统官吏考核,公共行政问责,企业问责,烟草系统问责