公共行政改革论文

摘要：自马克斯·韦伯提出官僚制概念以来，官僚组织在全世界就开始盛行，但是随着其应用与发展，官僚制的各种缺陷也日益明显，默顿开创了对官僚制反功能研究的先河，之后很多学者也陆续对官僚制的反功能进行研究，据此，在学者研究基础之上，分析官僚制的反功能并探究其对中国公共行政改革的启示。下面是小编精心推荐的《公共行政改革论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

公共行政改革论文 篇1：

寻找中国公共行政改革的均衡之美

摘要：新公共服务理论不仅为中国公共行政改革提供了一种可资借鉴的理论资源，而且启示中国公共行政改革务必明确价值理性与工具理性的主次与辩证关系。在中国行政改革面临现代化和后现代化的双重夹击下，结合登哈特教授的观点，应该从宪政主义与管理主义两种取向、国内与国外两种资源、战略与战术两种安排三个均衡点入手，实现中国公共行政改革的均衡之美。

关键词：新公共服务；宪政主义；管理主义；中国行政改革；均衡

登哈特教授在其著作《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中详细阐述了新公共服务的基本精神和七个基本原则，将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。尽管该著作的观点是建构于美国公共行政实践的基础之上，且中美两国国情存在很大差异，但没有哪一个国家的公共行政改革能够逃离宪政主义和管理主义关系的合理界定。一方面，政府需以最大可能的效率提供服务；另一方面，政府及其政策运行应以公共利益为指向，必须对公众的需求和愿望做出回应。如何定位政府的作用与职能?如何在实践中不丧失政府的公共价值指向?新公共服务理论给我们提供了一个崭新的视角。

一、西方公共行政之三种模式

在介绍新公共服务理论之前，登哈特教授先回顾了西方公共行政学的发展历程，着重比较了老公共行政、新公共管理的异同，在追溯、比较各种理论渊源的基础上提出了一种可供选择的替代模式——新公共服务。

（一）老公共行政

在20世纪前六七十年的时间里，伍德罗·威尔逊、弗雷德里克·泰罗、卢瑟·古力克和赫伯特·西蒙等人确立了公共行政学的主流模式，并力图将公共行政描述为价值中立，尽管事实上并非如此。这一模式把政府视作一个封闭的系统，其以实质性权威的单一“控制型”行政长官为主要特征，并且以一种自上而下的方式运作，工作效率是评价政府工作绩效的首要标准。尽管遭到了“增加自由裁量权、提高回应性和加大开放程度”等观点的反对，但该模式还是在当时的理论和实践中占据主导地位。登哈特教授将老公共行政的主流观点归纳为八个方面：1.政府工作的中心在于通过现存的政府机构或授权的政府机构直接提供服务；2.公共政策和公共行政所参与的是设计和执行政策，这些政策集中于一个政治上规定的单一目标；3.公共行政官员承担执行公共政策这样一种有限角色；4.行政官员要对民主选举产生的政治领导负责；5.实施公共项目的最佳途径是等级制组织，其中的管理人员主要是从该组织的顶部施加控制的；6.公共组织的首要价值观是效率和理性；7.公民参与是有限的；8.公共行政官员的角色主要被界定为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算[1](p.8)。即便老公共行政并非完美，但它还是为当时的行政管理实践做出了显著贡献，即使是在今天，老公共行政模式的许多方面仍然在发挥着重要作用。

（二）新公共管理

20世纪八十年代以来，西方许多国家为了应对财政危机以及提高政府绩效而进行了一系列行政改革，如美国的“重塑政府运动”、英国的“公民宪章运动”和“竞争求质量运动”。针对这一崭新的实践，学者们从不同的视角试图对其进行阐述和解释。欧文·休斯将这种变革表现视作是从官僚模式向市场化模式、从行政模式向管理模式的典范变迁[2](p.256)。凯特尔也持类似的观点，这些改革措施试图以市场和竞争的机制去取代官僚制[3](p.73)。甚至，有部分学者将其归结为各级政府活动中的“3E”，即追求经济（Economy）、效率（Efficiency）和效能（Effectiveness）。后来，西方学界将这一系列思想和实践活动称为新公共管理，其目标是通过在公共部门中引进市场化的竞争机制以及私营部门的管理理念、技术和方法，来塑造一个更具服务效率和品质的“企业家”型政府。

依据新公共管理理论的思路，政府及其官员被要求去寻找新的途径和方式来实现政府职能或者将原来属于政府的服务供给进行外包甚至民营化，他们的工作是“掌舵”，而不是“划桨”。这也就意味着他们可以不亲自去承担提供服务的责任，尽可能地通过外包或其他方式由其他主体去具体实施项目。新公共管理如同它前面的老公共行政一样，不只是涉及一些新管理方法的实施，而是含有一套来自市场经济和企业管理的新的价值观，更有学者称其为“与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径”[4](p.20)。

（三）新公共服务

效率优先于公平吗？私人利益高于公共利益吗？是顾客还是公民？新公共管理自其诞生之日就遭到了学者们的非议与诘难。在登哈特教授看来，新公共管理实际上与老公共行政一样依赖和信奉理性选择的模式并强调效率原则，如果一味地吹捧新公共管理理论而不辩证地看待甚至加以反思，必然会错置公共行政的核心价值。不管政府的职责是“划桨”还是“掌舵”，那仅仅是用一个“行政中心论”观点替代了另一个“行政中心论”。目前，公共行政官员更倾向于成长为日益私有化的新政府企业家，并将公共服务的提供和政府绩效的评价过于集中在经济、效率、效能三个方面，从而容易忽视甚至损坏诸如公平、正义、参与等民主和宪政价值。登哈特教授将这些现象形象地形容为“在忙于‘掌舵’的时候是否忘记了是谁拥有这艘船呢？”[1](p.16)公共行政官员的工作重点和职责既不是为政府这艘船“掌舵”，也不是为其“划桨”，而应该是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构，使相关各方坐到一起，为促进公共问题的协商解决提供便利。基于对新公共管理的反思和宪政主义精神的推崇，登哈特教授提出了新公共服务理论，并直言强调公民权利、政府责任、公共利益和公民精神的新公共服务理论将会成为未来公共行政发展的方向和趋势。“新公共服务理论”指的是政府及其行政官员在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念，它主张将公民置于整个治理过程的中心，强调政府的角色是服务而非“掌舵”或“划桨”；强调为公民建立一套有效的利益表达机制；推崇公共精神，旨在提升政府公共服务的价值与尊严；重视公民身份和公民社会，重视政府与公民、社区之间的对话、沟通、协调和合作治理；主张用一种基于民主精神、公民权和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的基于现代经济理论和私营企业管理理论为主导的行政模式[5]。登哈特将其概括为七个方面[1](p.31)：1.服务于公民，而不是服务于顾客；2.追求公共利益；3.重视公民权胜过企业家精神；4.思考要具有战略性，行动要具有民主性；5承认责任不简单；6.服务，而不是掌舵；7.重视人，而不只是重视生产率。从中可以发现，新公共服务理论是对新公共管理价值的重新考量，是公共行政中诸如公平、民主等理念的重新回归，这在一定程度上显现出新公共服务理论的独特之处。

纵观西方国家公共行政发展史可以知道，从老公共行政到新公共服务的转变，实质上源于管理主义和宪政主义两大范式的钟摆效应。从哲学基础和主导价值来看，两大范式存在着从工具理性向价值理性的钟摆式效应，即从以效率、经济、效能为主导的管理主义价值向以公平、公正、民主为主导的宪政主义价值的转向[6]。西方公共行政就是在宪政主义和管理主义钟摆效应过程中行进而演变为老公共行政、新公共管理和新公共服务三种模式。

二、新公共服务理论对中国行政改革之启示

在《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中，登哈特教授通过回顾西方公共行政的基本发展历程，比较了老公共行政、新公共管理和新公共服务三种标准模式，对时下流行的新公共管理进行反思和批判的同时，以民主社会的公民权理论、组织人本主义理论、组织对话理论等理论资源作为基础，提出了新公共服务的七项基本原则。其中最突出的原则就是公共行政官员的首要作用是把社会公众带到“桌子旁边”，帮助人们阐述并实现其共同利益，而不是试图通过“掌舵”的方式去控制、驾驭社会。纵观全书，作者的基本目的有二：第一，尝试对公共行政自产生以来的种种思考和呼声进行整合，这些思考和呼声要求将公共利益的民主价值观、公民权等重新确立为公共行政的规范性价值基础。第二，试图围绕一定原则将这些想法组织成为一个框架，进而为这些想法与理念提供一个便于理解和交流的名称。

新公共服务理论的建构是基于对新公共管理理论和实践的批判与反思，可以说，它解决了在新公共管理中难以解决的公共利益问题、人本问题、公平价值问题以及民主问题。从理论视角来看，新公共服务本质上是对新公共管理理论的一种扬弃，它在承认新公共管理理论对于推进当代公共行政实践具有重要价值的同时，主张在摈弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，建构一种更加适合于现代公共行政实践和公民社会发展、更加关注公共利益和民主价值所需要的新理论。如何思考公共行政的效率与回应性之间的张力，以使政府能真正反映公共利益?这可以说是公共行政改革与发展的“元问题”。在政府治理过程中，效率固然不能忽视，而公共性却是政府存在的根本。如何处理这个“元问题”？登哈特教授给予我们一个很好的回答，“即使在一种思想占据支配地位的时期里，其他思想也从来不会被完全忽略。然而，在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的。效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。在这里面，其他价值观或者是有价值的技术（比如传统公共行政理论或者新公共管理理论的价值理念和核心思想）都能够获得‘粉墨登场’的机会。伴随公共行政改革的行进，这个争论肯定还会持续若干年。但新公共服务理论为公共行政的理论研究与政策实践提供了一个振奋人心的观点，围绕该观点，我们可以展望公共服务的前景。未来的公共服务和政府治理将会是以公民对话协商以及公共利益为基础，并与后两者充分结合”[7]。可以说，登哈特教授在看到管理主义与宪政主义两种价值取向对立的同时，还看到了两种价值取向之间的统一、融合之处，而且在未来的发展中二者变动不居，相互影响。从以上的论述可以看出，登哈特教授所描述的新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃，体现出公共行政改革应该持有一个开放、包容的态度和姿态，而不是试图用一种极端去替代另一种极端，在改革时务必明确价值理性与工具理性的主次与辩证关系。所以，这是我们从新公共服务理论中能够获得的重要启示。

三、中国公共行政改革之三个均衡点

“均衡”原本是一个经济学概念，主要用以描述供给与需求之间的变动关系。当某一种产品在市场上供过于求或者供不应求时，价格会随之发生相应的变动。当这种产品的供给量等于需求量时，那么该产品的供求关系就是处于“均衡状态”，这种“均衡状态”就是我们一直追求的理想状态，此时产品价格才会平稳，市场交易才得以顺利、持续地开展。同样，其他领域也是在追求各自的“均衡状态”。例如，温度的均衡才能适宜人类生存繁衍，物种的均衡才能维持光怪陆离的世界。可以说，均衡就是一种美。在极其复杂的公共行政领域，“均衡状态”一直是人们努力的方向。如何在理论与实践之间实现均衡，是中国行政学界面临的一个一般性问题，中国公共行政改革亦是在这一试错中不断行进。在面对新公共服务等西方理论的“强势入侵”之时，我们应该采取何种策略方能帮助中国的公共行政改革取得成功？易言之，在中国公共行政改革进程中应该如何实现多方均衡？笔者认为需要从两种价值、两种资源以及两种安排三方面入手，均衡这三方面的关系。

（一）宪政主义与管理主义两种取向的均衡

西方行政发展史就是由以效率、经济、效能为主导的管理主义价值与以公平、公正、民主为主导的宪政主义价值的钟摆式效应所描绘而成的[7]。可以说，西方公共行政就是在宪政主义和管理主义相互交替的过程中行进并演变为各种不同模式。西方公共行政改革给我们一个重大的启示就是绝对不能简单地用一种极端代替另外一种极端。基于两大范式各自的缺陷以及优缺互补的特质，实现两种范式的价值整合是公共行政发展的趋势。因为公共行政既是管理问题，又是宪政问题。只有把两种认知结合起来，才能理解公共行政，进而有效地解决公共行政的现实问题。登哈特教授批评新公共管理以效率为导向的工具理性只会引导人们过度关注实现既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切。易言之，在以效率为基础的工具理性的指导下，政府及其行政管理工作只会越来越远离社会需求和社会价值，只会褪变成“斤斤计较”而片面压缩行政成本，这样，强调效率的工具理性就衍变为公共行政运转的动力，以致行政体系行动本身的“道德脉络”完全散失[8]。针对这一弊病，新公共服务理论主张将理论焦点从公共行政的工具理性转移到价值重塑上来，更进一步说，公共行政的核心价值就是公平、公正。效率和生产力等价值观不应该在公共行政中丧失，应该要被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。宪政主义和管理主义孰主孰次的问题更是一个国家公共行政改革的焦点问题。从《新公共服务：服务而不是掌舵》一书给读者透露出的一个重要信息就是，公共行政的核心价值必然是强调公平、正义、民主为主导的宪政主义价值，而强调经济、效率、效能的管理主义价值只能是作为工具性手段服务于公共行政的核心价值，宪政主义和管理主义的关系就是目的与手段的关系。这是我们应该积极借鉴和学习的地方，绝不可将管理当作目的本身，忽视公共行政本应有的“公共性”。宪政主义和管理主义孰主孰次的问题也是中国公共行政改革无法回避的，如何将二者均衡处理？从目前中国政府提出构建服务型政府的制度安排观之，中国政府已经明确宪政主义在公共行政改革中的核心位置，只不过在当下中国，不仅是公平、公正、正义等价值有待加强，而且经济、效率、效能等工具理性也同样需要提高。换句话说，就是中国公共行政改革既要增强政府对公众的回应性，体现公平、公正、正义，还要在公共服务的供给中强调效率，降低行政成本。中国公共行政改革面临着宪政主义和管理主义，价值理性和工具理性的双重任务。未来的公共行政理应是强调管理主义和宪政主义的高度融合、均衡发展。任何偏执于某一种价值而忽视另一种价值的策略都会使公共行政学走向无底深渊。因此，在公共行政改革的实践和理论研究中，如何实现两种价值之间的融合、均衡是摆在学者和实践者面前的当务之急。

（二）国内与国外两种资源的均衡

在经济全球化的历史趋势下，我们面对的是“西方社会治理的多种模式”与“西方学术理论的强势地位”，如何待之？行政学大师罗伯特·达尔在半个多世纪以前就忠告人们，从某一个国家或地区总结出来的经验，不能够马上给予普遍化，或直接应用于另外一个国家或地区的发展与改革中去。一种理论能否适用于其他国家或地区，必须先把产生那种理论的特殊场合和情境加以研究之后方可判定。先哲的忠告道出了公共行政改革的关键之处，凸显国家差异性的重要性。因此，要实现公共行政改革的稳定发展必定离不开国内国外两方面学术和实践资源的合理汲取，正确处理“国内与国外两种资源”的均衡问题。

新公共服务理论是基于美国的社会历史文化传统和民主价值理念以及宪政制度，结合美国公共行政改革之实际情况而建构的。新公共服务理论的诞生隐含着美国社会的三个重要背景:第一，市场经济已经发展成熟，能够独立有效地调节经济生活，一般情况下政府可以不用为经济领域而操心。第二，建立以保护公民权利为基础的宪政制度并实现良好和持续地运行。第三，拥有较成熟的公民社会和数量众多的社会自治组织，并逐步形成以公民为中心的治理体系。这样，有了公民的广泛参与，政府提供服务的动力很足，提供服务的质量也能得到有效的监督。同时又能够在政府之外承担起社会自治的职能，减轻政府负担，政府就能更好地发挥作用。然而，中国现在还不具备这些条件。这说明中国公共行政改革和研究面临的是与西方国家完全不同的环境。

在现实的社会治理中，西方社会发展所积累的理论常常是我们模仿的主要对象，因为它是最为直接的对于西方社会治理成功经验的总结，也是实现赶超发展的最便捷手段。殊不知，任何一种理论都是一定历史阶段的产物，而且，它是生长于特定的社会经济基础与价值文化之上的东西，“拿来”是最方便的，也是最有风险的。借鉴西方国家公共行政的理论资源不是意味着对西方相关研究成果的照搬照抄，而应该是把握理论的来龙去脉，找出中国与西方国家的异同点，结合实际情况有选择地吸收，为我所用，实现行政学研究的“中国化”。对此，何艳玲曾呼吁，行政学研究的本土关怀，不仅需要对中国本土经验给予足够的关注，更需要对源自西方国家的行政学概念和理论进行重新检验，并构建中国本土化的概念与理论。事实上，只有面向中国的本土经验，了解和解释中国的公共行政实践，才能够找到分析中国公共行政实践的合适工具[9]。在借鉴西方国家的理论资源的同时，还要善于利用国内的资源。这里的“国内资源”主要是指中国古代政治体制与行政管理的思想精髓。纵观世界各国成功的政治经济改革，无一不是充分尊重本国历史的。毛泽东说过：“从孔夫子到孙中山，我们应当给以总结，继承这份珍贵的遗产。”[10](p.547)的确，中国五千多年的历史就是一笔宝贵的遗产。在公共行政改革遇到障碍的时候，我们需要回顾历史，寻找国内宝贵的历史资源，均衡国内国外两种资源，而不是一味地迷信西方国家的经验。

（三）战略与战术两种安排的均衡

战术是指当有可为时知道如何为之，战略是指当无可为时知道如何为之。一般来说，战略与战术主要是全局与局部，目的与手段的关系。战略是指为达到战略目标及达到目标的途径和手段的总体谋划，而战术是指为达到战略目标所采取的具体行动。

西方国家的行政改革进程明显快于中国，所以西方国家行政改革的理论与实践对中国而言具备借鉴之处。中国在走向现代化的进程中迎来了后现代社会之气息，在现代社会和后现代社会的双重夹击下，中国在行政改革中既需要追赶已经步入后现代社会的西方国家，又需要为现代社会“补课”。那么，中国到底是先实现了现代化，再步西方国家的后尘进入后现代社会呢？还是基于现实和未来的考虑，以一个更为长远的战略安排，在实现现代化的同时积极应对后现代社会？显然，我们选择了后者，在实现现代化的同时实现对西方国家的赶超。面对现代化和后现代化的双重要求，我们就必须要恰当地处理战略与战术两种安排，实现两种安排的均衡。

这里的战术安排是指我们要积极解决当前中国公共行政改革所出现的问题，如何高效地提供公共服务，如何提升政府对公众的回应性，等等。战术安排固然重要，但是缺乏战略指导的战术安排必然是短浅的。假如中国只顾埋头解决公共行政改革实践所遇到的种种细枝末节而忽视公共行政改革的战略安排，那么中国的公共行政改革与发展只能永远落后于西方国家，而无法实现对它们的赶超。新公共服务的一个重要理论来源是后现代公共行政。传统方法下的官僚机构缺乏生气，甚至死气沉沉。应该采用何种方法应对呢？登哈特教授认为需要通过增进政府与社会公众之间的公共对话来帮助公共官僚机构消除“死气沉沉的格局”，使公共行政领域恢复生气和合法性的意识。福克斯和米勒认为在“独白式的沟通中，没有任何互动，没有任何机会从言语上努力界定问题并且决定应该就此问题采取什么措施”[11]。相比之下，后现代公共行政主要信奉“对话”的理念，信奉公共问题通过对话要比通过“客观”测量或理性分析更有可能解决的观念。毫不夸张地说，后现代公共行政的对话理论已经成为未来的发展方向。厦门的PX事件、躲猫猫事件等一系列事件的接连发生显示出中国已经出现了后现代公共行政的迹象，但面向现代社会的公共行政并加快实现现代化的步伐依然是中国行政改革的重点。

因此，我们既要积极发现、解决中国当前行政改革中的种种难题，又不能鼠目寸光，仅将着眼点停留在解决步入现代社会所带来的各种问题当中。中国公共行政改革的战略安排应该立足于人类社会发展的历史趋向，把脉现代社会和后现代社会的双重要求和发展规律，才能够在实现现代化的同时追赶上西方国家发展的步伐。这种战略和战术安排是基于中国在现代社会和后现代社会双重夹击的背景而提出的，也是从《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中挖掘出来的。从登哈特教授的专著中，我们不仅需要理解作者的核心观点，更要从里面挖掘所隐含的信息，为我所用。

参考文献：

[1][美]登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M]．丁煌.北京：中国人民大学出版社，2010.

[2]Owen E.Hughes.Public Management and Administration:An Introduction[M]．London:Macmillan Press，1998．

[3]Kettl,Donald F.The Global Public Management Revolution [M]．Washington,DC:Brookings Institution Press，2000．

[4]David Rosenbloom．Public Administration [M]．New York：McGraw Hill Companies Inc，1998．

[5][美]罗伯特·B·登哈特，珍妮特·V·登哈特.新公共服务，服务而非掌舵[J]．中国行政管理，2002,（10）．

[6]刘耀东，施雪华.钟摆效应?抑或融合效应?——从新公共管理到新公共服务的价值变迁[J]．晋阳学刊，2010，（5）．

[7]Robert B.Denhardt,Janet V.Denhardt.The New Public Service,Serving Rather than Steering [J]．Public Administration Review,2000,(606).

[8]张成福.公共行政的管理主义：反思与批判[J]．中国人民大学学报，2001，（1）．

[9]何艳玲.问题与方法:近十年来中国行政学研究评估(19952005)[J]．政治学研究，2007,（1）．

[10]毛泽东选集(第2卷)[M]．北京:人民出版社，1991.

[11]Charles J.Fox,Hugh T.Miller.The Depreciating Public Policy Discourse [J].American Behavioral Scientist,1997,(411).

[责任编辑：杨健]

作者：黄俊辉

公共行政改革论文 篇2：

官僚制的反功能与中国公共行政改革探讨

摘要：自马克斯·韦伯提出官僚制概念以来，官僚组织在全世界就开始盛行，但是随着其应用与发展，官僚制的各种缺陷也日益明显，默顿开创了对官僚制反功能研究的先河，之后很多学者也陆续对官僚制的反功能进行研究，据此，在学者研究基础之上，分析官僚制的反功能并探究其对中国公共行政改革的启示。

关键词：官僚制；反功能；公共行政；改革

1国外有关官僚制反功能的研究

1.1默顿关于官僚制反功能的研究

美国社会学家默顿是结构功能主义的代表，他认为：官僚制很容易导致“训练造成的无能”，也就是说，一个人的能力不适当地起作用或在其他方面存在着盲点，在训练和技能基础上形成的行为虽然过去运用得很成功，但是“在一种已经发生变化的条件下，可能会产生不适当的反应”。官僚制的效率只是针对例行事务，一旦特殊事情发生，既定条件改变，便反应迟钝，用伯克的话来说：“当人们正在适应一种不适应性时，他们可能不适应”，而默顿认为造成这种现象的原因主要是：首先，官僚制要求遵守规定本身倾向于转化为绝对的事情，而那些制定规定的人没有明确意识到这种情况有碍于迅速适应特殊条件。其次，官僚制组织对纪律的高度依赖，这就要求官员必须遵从各种规章制度，以促使组织目标的实现。但从另一方面来说对纪律的过分强调可能会导致这样一种结果，即有可能使得官员的情感从组织的“目标”转移到组织规则要求的某些行为细节上，坚持这些规则的要求最初被看成一种手段，但是渐渐地会转变成目的本身，把实现目的的手段变成目的本身。工具价值成了最终价值，目的的重要性被手段取代。官僚制的另一个特点是，容易形成一个独立的利益集团，而在这种组织中发展起来的集体精神和非正式组织，是一种典型的现象，他们常常使全体人员保护他们牢固的防守的利益，而不为顾客和选举产生的上级官员提供帮助。官僚制中也过分强调组织关系的非人格化。这很容易造成官僚与公众的冲突，因为官员在执行事务的时候，很有可能会忽略个别特殊的情况，漠视公众的需求。

1.2布劳关于官僚制反功能的研究

布劳是默顿的学生，作为其学生布劳沿袭了默顿对官僚制反功能的分析，他认为：官僚制的反功能在于其过于刚性，而使其无法回应环境的变化，从而阻碍组织的发展。官僚制的保守主义是对创新的抵制，而且他还认为官僚制能够固化甚至强调社会阶级裂痕的倾向。因此布劳将官僚制的反功能总结为效率低下，保守、不利于创新，固化社会阶层的差别等。

1.3沃尔·本尼斯关于官僚制反功能的研究

在20世纪60年代，美国理论家本尼斯对官僚制进行了严厉的批评，而且给官僚制宣判了死刑，他认为官僚制在“内适应”与“外适应”两方面都无力应对，认为官僚制的反功能主要有，第一，官僚制理论所提倡的理性化与制度化与现实生活中人们要求的民主与自由是相悖的；第二，在科技飞速发展的大背景下，政府的那种传统的履行职能的方式已经无法与环境变化对政府职能要求相适应；第三，随着全球化趋势的加强，官僚制面临着更加严峻的挑战和压力；第四，官僚制组织强调的价值观与现代的价值观要求建立文化多元、主体交往与公共哲学基础上的交往实践是格格不入，所以现代官僚制在“内适应”与“外适应”上会出现一种足以致命的症状。

因此自从默顿开创了官僚制的反功能研究先河后，布劳、本尼斯对官僚制反功能进一步进行了研究，这些研究成果最终构建了官僚制的反功能理论，这也为后来的官僚制反功能研究奠定了基础。

2中国官僚制反功能的主要表现

笔者认为我国官僚制反功能主要体现在：首先，官僚制组织内部也容易形成一个独立的利益集团，并且其组织成员会依靠其权力极力维护自身的利益，而不去为民众服务，这与公共行政要求政府应由权力行政向服务行政转变，确立民本行政理念相违背了。而且这种利益集团也容易对改革造成抵制，从而加大官僚制体制改革的难度。其次，官僚制使得权力过度膨胀，造成民主与效率之间的矛盾，美国的行政学大师沃尔多在《行政国家》中提出：在追求管理效率和效益的过程中，不断壮大的国家官僚机器完全有可能会侵蚀民主，最终成为不受欢迎的权力机构。既然中国的官僚制具有如此的反功能，那么是否应该摒弃？理论上来说是要摒弃官僚制，但由于我国长期实行计划经济，这又为官僚制提供了一定的生存空间，并在某种程度上强化了传统官僚体制的某些特征。市场经济体制的建立使得整个社会的制度安排得到改变，从而使“官僚制同构”现象有所松动，总体而言，传统官僚体制对我国的影响仍然存在。公共行政学大师罗伯特·达尔在《行政学的三个问题》一书中曾提到：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去，一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究以后才可以判定。”那么类似地，对于一个国家是采取抑或摒弃某种行政理论，只有对自身的行政生态环境进行系统的研究之后方能做出正确的判断，我国具有特殊的行政生态环境，因此在宏观分析中国行政生态环境的基础上再做判定才是最客观的，而中国的官僚制是否应该摒弃，也应当根据具体的国情进行不断的完善。

至于我国的官僚制反功能的原因：不仅仅是官僚制本身的问题，官僚制本身是好的，只是中国的官僚制与中国的政治体制有着密切的关系，官僚制改革属于行政体制方面，但是其根源是政治体制的问题。其次我国官僚制缺乏民众的监督使得官僚制的不足与缺点突出，官僚制排斥民主，忽视公民的参与，另外行政人员只是对职位负责并最终导致目标替代，将官僚制这种行为及其规则这种手段置于其目标之上，即“工具主义的价值观盛行于整个社会，而使可能的手段超越于对目的的坚持”，这种形式主义态度从某种程度上来讲会压抑公民的个性，显然，这些都是由于官僚制缺乏民众的参与而引致的。

3官僚制反功能研究对中国公共行政改革启示

（1）公共行政改革过程中要体现民主，公平。早期的公共行政学者们从当时的时代背景出发，主张政治与行政相分离，将价值与工具进行分开研究，威尔逊与古德诺完成了这历史性的第一步，而后韦伯、泰罗及法约尔则分别从社会和管理学的角度对此进行了进一步的发展，初步地形成了工具理性化强调的官僚制的理论逻辑体系。这里所说的工具理性则是不涉及价值问题的，它强调理性，追求高效。官僚制则很好地解决了这个问题，并且将工具理性发挥到了极致。官僚制仅仅是关注效率至上，过于强调非人格化，忽视对人性的追求，因此这是其反功能最主要的体现，公共行政价值要求在效率至上更强调社会的公平与民主的发展。自20世纪70年代初以来，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派对传统公共行政强调“效率至上”的价值取向进行了批判，提出了“社会公平”的观点。其次公共行政改革要体现民主，强调民众的参与，正如竺乾威教授所说：新公共管理以及新公共服务等改革思潮，一方面是离不开官僚制所依附的组织形态，但是另一方面这种改革又对传统的官僚制行政有所超越，除考虑政治法律标准之外还考虑到了经济和社会标准，将责任的焦点由规则的履行深化到了对公众的回应，公民的参与不仅是一种手段，更应该是一种目的。而在我国的行政改革中一直也强调公民的参与，但是在具体实施过程中难免出现这样那样的问题，导致公民参与最终是流于形式，因此中国的公共行政改革应当要体现公民的参与，体现民主和公平。

（2）公共行政改革从何着手？政治体制改革抑或行政体制改革？这也是值得思考的问题，官僚制的反功能归根结底是政治体制的问题，而公共行政改革却又是与行政体制改革直接并息息相关的，如何使得官僚制组织服从政治控制，使其行使正当的职能，需要对政府制度和行政体制进行科学合理的设计，并促进其共同发展，这才是提高政府行政效能的一个关键点。因此需要加强制度建设，也就是官僚制所强调的法治精神：将规则、法律以及程序作为所有行政行为的一个基本依据，应当严格地按照法律要求办事。首先要求树立良好的行政法治观念，进一步完善行政法治的程序与规范，加强法治监督，积极推动以法治为基础的体制建设和制度建设。其次要消除传统行政的潜规则，如我们现实社会中普遍存在的“人情—面子—关系网”等非正式制度因素带来的负面影响，逐渐要强化正式制度的影响力和执行力。因此官僚制体制的改革的重点在于政治制度的改革，政治改革改好了，根本性的问题解决了，公共行政的改革的目标也就不远了。

（3）公共行政改革的方式与目的？从根本上来看，我国的公共行政组织实质上还是一种官僚制结构，改革方式不应该是对官僚制彻底的摒除，而是对其运作方式以及流程的一种改造。尽管新公共管理的改革者或倡导者都声称要将传统公共行政基础的官僚制取而代之，并且很多学者对传统的公共行政管理模式也进行了强烈的抨击，但是他们建构的一些新的运作方式和理念的组织上的承担者却依然是官僚制组织，因此这种官僚制组织的优点是不可忽视的。我国公共行政改革的目标是以构建服务政府、责任政府、法治政府，包含高效，民主，法治等等一系列目标体系。但是官僚制强调效率，这就与我国改革的目标有明显的冲突。新公共行政学倡导公共行政学在关注效率的同时，同时要兼顾社会公平。因此我国在改革中将效率、民主、公平正义等确定为行政体制改革的目标，这也是构建和谐社会、实现中国梦的必然要求。

参考文献

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[7]丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2004.

[8]竺乾威.官僚化、去官僚化及其平衡：对西方公共行政改革的一种解读[J].

作者：张润珍

公共行政改革论文 篇3：

澳门公共行政改革的宪制基础

自回归以来，澳门特别行政区政府对公共行政改革虽然付出了不少努力，但从实际成效来看，成绩仍然是强差人意。通过对澳门公共行政历程的分析能看出过去澳门公共行政改革的思路主要是以公共行政角度作为考虑点，实践证明这种思路对建构服务型政府的效果并不理想。毕竟服务型政府只是一个概念，其建构的思路应是根据澳门特区的自身发展情况而定，而基本法恰恰是澳门特别行政区的各种制度的依据，因此，澳门的公共行改革离不开基本法的视野。基本法总则共有十二条原则，其它原则因结构的合理性而设于其余章节内。与公共行政改革直接相关的原则有如下几条：

一、原有法律保留原则

基本法序言指出澳门自古以来就是中国的领土，十六世纪中叶后被葡萄牙逐步占领。一九八七年四月十三日，中葡两国签署了关于澳门问题的联合声明，确认中华人民共和国政府于一九九九年十二月二十日恢复对澳门行使主权。根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国澳门特别行政区基本法，规定澳门特别行政区实行的制度，以保障国家对澳门的基本方针政策的实施。基本法第十一条把序言的精神具体地表述为 “根据中华人民共和国宪法第三十一条，澳门特别行政区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以基本法的规定为依据。澳门特别行政区的任何法律、法令、行政法规和其它规范性档均不得与基本法相抵触。” 这表明了澳门回归后的法律体制是以基本法作为指导的，其它的法律、法规和规范性文件必需服从基本法的原则、精神和具体条文，不得与之相抵触。

设立澳门特别行政区的其中一项原则就是要有利于澳门的社会稳定和经济发展，因此，在考虑到澳门的历史和现实情况，有必要尽量保持澳门现有的法律、法则和其它规范性档，以保证澳门的平稳过渡，实现上述我国对澳门恢复行使主权的这一项重要原则。为此，基本法第八条规定，澳门原有的法律、法令、行政法规和其它规范性档，除同基本法相抵触或经澳门特别行政区的立法机关或其它有关机关依法法定程序作出修改者外，予以保留。所以，目前澳门特别行政区的法律大部份都是保留或修改了澳门回归前的法律，这些法律是澳门特别行政区法律体系的基础。

除了基本法和上述的澳门原有法律外，经澳门立机关修定的，在澳门实施的法律还有少量的全国性法律，这些全国性法律列于基本法附件三内，由澳门特别行政区在当地公布或立法实施，它们是：（1）关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议；（2）关于中华人民共和国国庆的决议；（3）中华人民共和国国籍法；（4）中华人民共和国外交特权与豁免条例；（5）中华人民共和国领事特权与豁免条例；（6）中华人民共和国国旗法：（7）中华人民共和国国徽法；（8）中华人民共和国领海及毗连区法；（9）中华人民共和国专属经济区大陆架法；（10）中华人民共和国澳门特别行政区驻军法。从这些全国性法律的内容看，它们主要是为了体现国家对澳门特别行政区的主权行使和保证澳门特别行政区在我国的法律地位，它们的功能是为了协调澳门特别行政区的法律体系的发展，补充了基本法和澳门特别行政区其它法律和规范性档的不足。

二、高度自治原则

澳门自古以来就是中国的领土，属广东香山县管辖，即现今的中山市，自六世纪中叶以后被葡萄牙逐步占领。1972年11月8日第二十七届联合国大会通过决议，批准联合国非殖民化特别委别委员会建议从殖民地名单中删去澳门和香港。由此可见，澳门是中华人民共和国的神圣领土，是我国不可分离的部份，我国对澳门拥有主权并受到国际上的承认。

中华人民共和国于1999年12月20日恢复对澳门行使主权。为了维护国家的统一和领土完整，保持澳门的繁荣和稳定，中央政府根据宪法第31条的规定，设立澳门特别行政区。我国是单一制的社会主义国家，而澳门在葡萄牙管治下一直奉行资本主义的制度。针对澳门的历史和实际情况，我们党和国家提出了 “一国两制” 的构想，让澳门特别行政区享有高度自治权，最终实现了澳门特别行政区的平稳过度，成功保持了澳门的繁荣和稳定。

基本法第2条规定，“中华人民共和国全国人民代表大会授权澳门特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。” 这一规定体现了 “一国两制” 的基本方针，指明了澳门特别行政区的自治权的性质、范围和基本内容。

澳门特别行政区享有高度自治权的法律依据是中华人民共和国宪法和澳门特别行政区基本法。宪法第31条规定，国家在必要时得设立特别行政区；在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人大以法律规定。宪法第62条13项还规定，全国人大有权决定特别行政区的设立及其制度。上述基本法第2条规定了澳门特别行政区实行高度自治，该法第12条进一步规定澳门特别行政区是我国的一个享有高度自治权的地方行政区域，自治权的内容，根据基本法的有关规定，有以下三个方面： （1）全国人大授权澳门特别行政区依照本法的规定，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权；（2）中央人民政府授权澳门特别行政区依照基本法自行处理有关的对外事务；（3）澳门特别行政区可享有全国人大和全国人大常委会及中央人民政府授予的其它权力。由此可知，澳门特别行政区在一国两制的前提下享有高度的广泛的自治权。

三、向中央人民政府和澳门特别行政区负责原则

澳门特别行政区基本法规定，澳门特别行政区行政长官、主要官员、行政会委员、立法会议员、法官和检察官，必须拥护中华人民和国澳门特别行政区基本法，尽忠职守、廉洁奉公、效忠中华人民共和国澳门特别行政区，并依法宣誓。同时还规定，澳门特别行政区行政长官、主要官员、主法会主席、终审法院院长、检察长在就职时，除按上述规定宣誓外，还必须宣誓效忠中华人民共和国。从上述基本法的规定得知，行政长官除了效忠澳门特别行政区外，还要效忠中华人民共和国。

关于行政长官对中央人民政府负责的事项，基本法作出了有关规定，其中包括行政长官负责执行基本法和依照法通过用于澳门特别行政区的其它法律；执行中央人民政府就基本法规定的有关事务发出的指令；代表澳门特别行政区政府处理中央授权的对外事务等。关于行政长官对澳门特别行政区负责的事项，行政长官作为澳门特别行政区首长应包括领导澳门特别行政区政府；保障居民的基本权利和自由；签署立法会通过的法案，公布法律；决定政府政策，发布行政命令等。作为政府的首长，行政长官必须遵守法律，对澳门特别行政区立法会负责；制定并执行政策；管理各项行政事务；编制并提出财政预算、决算；提出法案、议案，草拟行政法规等。

四、保障澳门特别行政区居民权利和自由原则

在中葡联合声明第4款中，中华人民共和国政府声明，澳门特别行政区法保障澳门居民和其它人的人身、言论、出版、集会、结社、旅行和迁徙、罢工、选择职业、学术研究、宗教信仰和通信以及财产所有权等各权利和自由。在中葡联合声明附件一第五节中，对澳门居民和其它人的权利和自由，又作了以下四方面的说明：（1）澳门特别行政区政府依法保障澳门原有法律所规定的澳门居民和其它人的权利和自由。澳门特别行政区政府保持澳门原有法律中所规定的各项权利和自由，包括人身、言论、出版、集会、游行、结社（如组织和参加民间团体）、组织和参加工会、旅行和迁徙、选择职业和工作、罢工、宗教和信仰、教育和学术研究的自由；住宅和通信不受侵犯及诉诸法律和法院的权；利私有财产所有权、企业所有权及其转让和继承权、依法征用财产时得到适当和不无故延迟支付的补偿的权；利婚姻自由及成立家庭和自愿生育的权利。（2）澳门特别行政区居民和其它人在法律面前人人平等，不因国籍、血统、性别、种族、语言、宗教、政治或思想信仰、文化程度、经济状况或社会条件而受到歧视。（3）澳门特别行政区法保护在澳门的葡萄牙后裔居民的利益，并尊重他们的习惯和文化传统。（4）澳门特别行政区的宗教组织和教徒在其宗旨和法律规定的范围内进行活动，并可同澳门以外的宗教组织和教徒保持关系。属于宗教组织的学校、医院、慈善机构等均可继续照常开办。澳门特别行政区的宗教组织与中华人民共和国其它地区宗教组织的关系应以互不隶属、互不干涉和互相尊重的原则为基础。

此外，澳门特别行政区永久性居民享有选举权和被选举权；澳门居民享有新闻自由、文学艺术创作和其它文化活动的自由；有权向法院申请颁发人身保护令，除其行为依照当时法律明文规定为犯罪和应受惩处外，不受刑罚处罚；在被指控犯罪时，享有个人的名誉权、私人生活和家庭生活的隐私权；妇女的合法权益受澳门特别行政区的保护；未成年人、老年人和残疾人受澳门特别行政区的关怀和保护；澳门居民有依法享有社会福利的权，利劳工的福利待遇和退休保障受法律的保护，《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会与文化权利的国际公约》和国际劳工公约适用于澳门的有关规定继续有效，通过澳门特别行政区的法律予以实施等。

五、公务人员权益保护原则

基本法第九十七条规定，澳门特别行政区的公务人员必须是澳门特别行政区永久性居民。基本法规定澳门特别行政区可分为永久性居民和非永久性居民，只有永性居民才有当公务人员的资格。关于公务人员的权益保障，从基本法的有关规定来看，可分为两个阶段：成立澳门特别行政区时和澳门特别行政区成立之后。

成立澳门特别行政区时基本法对公务人员权益的保护。澳门特别行政区成立时，原在澳门任职的公务人员，包括警务人员和司法辅助人员均可留用，继续工作，其薪金、津贴、福利待遇不低于原来的标准，原来享有的年资予以保留，依照澳门原有法律享有退休金和赡养费待遇的留用人员，在澳门特别行政区成立后退休的不论其所属国籍或居住点，澳门特别行政区向他们或其家属支付不低于原来标准的应得的退休金和赡养费。在公务人员聘用方式，基本法规定了可任用原澳门公务人员中的或持有永久居民身份证的葡籍和其它外籍人士担任各级公务人员，但基本法另有规定除外。澳门特别行政区有关部门还可聘请葡籍和其它外籍人士担任顾问和专业技术职务。

澳门特别行政区成立后基本法对公务人员权益的保护。在这阶段，基本法对公务人员权益的保护只作了概括的规定：公务人员应根据其本人的资格、经验和才能予以任用和提升。澳门原有关于公务人员的录用、纪律、提升和正常晋级制度基本不变，但得根据澳门社会的发展加以改进。这种概括性规定给予澳门特别行政区在保护公务人员权益方面很大的发展空间，特区政府因应澳门社会的经济发展情况，可依法调整公务人员薪酬福利的各项制度，提高公务人员的效率和积极性。

回归至今澳门公共行政改革的实践证明了以行政管理为导向的公共行政改革未能取得良好的效果，这主要是因为行政权力的运用缺乏有效的监督和制约。澳门公共行政改革必须以基本法为前提，符合上述基本法原则的要求是澳门公共行政改革成功的关键。

参考文献：

[1]王叔文主编.澳门特别行政区基本法导论[M].中共中央党校出版社，2001.

[2]王瑀主编.基本法研究[M].濠江法律学社,2008.

（作者简介：余焯和，中国社会科学院法学所博士后。）

作者：余焯和