行政问责救济制度论文

2022-04-19

摘要：加速推进法治化进程是实现治理现代化的必要原则，亦是必经之路。构建完整高效的法治秩序，是我国建设法治政府的重要标准。自2003年施行行政问责制以来，我国行政问责制的理论与实践取得了一定的进步，但仍存在行政问责法制不健全、问责主客体不明晰、问责程序不完善等缺陷。下面是小编为大家整理的《行政问责救济制度论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

行政问责救济制度论文篇1：

陕西省土地征收补偿制度完善研究

[内容摘要]随着陕西省城市化进程的加快，土地征收问题愈发重要，本文从建立健全失地农民长效社会保障制度、完善土地征收补偿程序和完善土地征收救济制度三个方面出发建构符合陕西省的征收补偿机制，为陕西省土地征收补偿制度改革提供参考性建议。

[关键词]陕西省;土地征收补偿;完善

作者简介：毛帜，女，碩士，2000年任职于西安工业大学文学院，研究方向：社会法学。

在当代，国家快速发展的前提之一是对土地的开发和利用，所以，完善的土地征收制度对高效利用土地资源、推进各个地方农村市场化以及增加农民收入起着重要作用。

现阶段，“建设社会主义新农村”、构建“和谐社会”，以及“全面脱贫”的政策都要求各个地方正确处理好土地征收和农民权益保护之间的关系。随着陕西省城市化进程的快速推进，对土地的需求量越来越大，土地征收作为建设用地取得的一项重要手段大量存在。因而，土地作为稀缺资源不可避免的与政府发展需求之间产生了矛盾，其矛盾的主要体现之一在于土地征收补偿金额同农民权益保障之间的矛盾。

一、陕西省土地征收补偿中遇到的障碍

（一）失地农民的长效社会保障机制不够完善

目前，根据我国现行法律法规，各个地方对失地农民的补偿主要还是实行现金补偿方式，陕西省也不例外。随着陕西省城镇化水平不断提高，以及经济的快速发展，单一的货币补偿方式已经难以满足农民的需要。发给失地农民安置补助费、土地补偿费，其目的在于保证土地征收的顺利进行，但缺少了长效社会保障机制的土地征收补偿方式对农民的长远利益保护不够。基于此，陕西省除了给予失地农民现金补偿外，还积极采用其他方式解决农民的根本问题，如要求有条件的地方要采取扶持创业就业、鼓励失地农民参加社会养老保险等，但失地农民的就业权保障依然不够完善，此外，对于失地农民的土地开发权方面并未涉及。

（二）征收补偿程序不规范

根据我国现行法律法规，陕西省在土地征收报批批准确定后即出台土地征收补偿方案，而在制定土地征收补偿标准和范围时，因农民缺乏参与权，政府并没有听取农村集体经济组织和农民的意见，农民没有对与自己有切身利害关系的被征收土地的范围、土地面积以及被征地农业人口的安置办法、征地补偿标准等发表意见，这不利于保障失地农民的权利。基于此，陕西省应出台相应措施使农民充分参与到土地征收的过程中，如在征地报批前就被征地公告其土地征收补偿方案，并听取失地农民及集体组织的相关意见;再如政府在定土地征收补偿标准时，改变政府单方面决定补偿价格的现状等。

（三）针对土地征收补偿的纠纷缺乏完善的救济制度

首先，失地农民的救济手段单一。我国现行法律规定，被征地方对土地征收补偿标准有争议的，由县级以上地方政府协调，协调不成的，由批准征用土地的政府裁决。由此，我们可以看出，失地农民对土地征收补偿标准产生的纠纷只有行政救济权，缺乏司法救济权。而这种政府给自己充当案件法官的行为，与法律的公正原则相违背。

其次，司法救济适用范围较窄。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的规定，人民法院受理农民提起承包地征收补偿费用分配的诉讼。由此可见，司法救济只在于对失地农民提起的承包地征收补偿费用分配时引起的纠纷的诉讼，其它的纠纷不纳入司法救济的范畴，这明显不利于解决土地征收中的矛盾，从而影响法治社会的建立。

最后，农民的法律意识较低。现实中，农民的文化程度较低，法律意识较淡薄，加上司法救济所承担的费用，所以农民在遇到土地征收纠纷时采取司法救济的比例并不高，一些农民会不了了之，一些农民会采用“私了”的方式解决问题，另一些农民会甚至采用闹事、上访等方式解决问题，这些方式导致了政府在进行土地征收时过程的不顺畅，因土地征收而导致的冲突和矛盾则愈演愈烈。

二、陕西省土地征收补偿完善建议

（一）建立健全对被征地农民的长效保障机制

土地是农民赖以生存的重要生产资料，农民一旦失去了土地，也就失去了唯一的生计保障，于是建立健全被征地农民的长效保障机制成为亟待解决问题。

首先，保障失地农民的就业权。针对农民的文化程度低、就业竞争力弱等状况，陕西省应继续加强对农民的就业技能培训，提高农民的就业竞争力和创业能力。为此，政府可以结合农民自身的特点聘请专家对失地农民进行职业培训，在需要的情况下还可以聘请心理辅导员疏导失地农民再就业的心理压力。另外，政府可以安排被征地农民优先在用地单位就业、提供一些公益性岗位安置失地农民就业以及鼓励引导国有企业、民营企业、社区吸纳被征地农民就业，还应大力扶持被征地农民自主创业。

其次，要建立健全失地农民的社会保障制度，解决失地农民的后顾之忧。目前陕西省为失地农民提供了养老保险、医疗保险、失业保险等多重社会保障。在此基础上，政府还可以把土地增值收益中的一部分资金，用来设立被征地农民长期保障基金，在失地农民遇到特殊困难时可以申请基金补助。该项措施虽然增加了政府负担，但使被征地农民的权益得到了长久有效的保障，有利于缓解政府和农民之间的征地矛盾，减少申请行政复议的数量。

最后，给予农民一定的土地开发权补偿。为了缓解城市化进程中土地征收同农民利益之间的矛盾，陕西省应该综合考虑农民集体所有的土地因用途转变而产生的土地增值收益问题，建立健全土地开发权，改变土地开发权益完全归于政府的现状，充分保证失地农民在土地增值收益中的分配比例，从根本上维护失地农民的财产权益。

（二）完善土地征收报批程序

首先，落实土地征收补偿中的农民参与权的履行，并建立相应的听证制度。针对被征地农民缺乏参与具体制定土地补偿标准的问题，陕西省政府应当保障征地审批前失地农民的参与权的实现。基于农民文化素质等方面的考量，政府在征地审批前应采用多种措施，如挨家挨户宣传、公告以及广播等多种方式、多种途径告知农民土地征收方案，充分听取失地农民和其他组织的意见，在共同协商的基础之上制定征收补偿标准，从而减少土地征收中的矛盾和纠纷。积极落实农民的参与权，是对失地农民权利的一次保障。

除上述参与权的落实之外，还应赋予失地农民相应的听证权。在农民履行了参与权后，在征地依法报批前，当地有关部门应当告知被农民拟征土地的补偿标准、补偿数额、补偿费分配办法和安置方案等內容，如有异议，应允许农民申请听证，政府应组织土地征收的利害关系人参与听证，之后再正式出台土地征收补偿的相关措施。可以说，赋予农民听证权是给予了农民在土地征收补偿措施出台前的二次保障权。

完善土地征收的征地报批程序，是在土地征收补偿标准、范围等内容正式公示之前，让农民最大限度的履行参与权，让农民享有听证权，这种事前保障能够全面听取失地农民意见，了解农民的想法，尽可能地保障农民权益，从而缓解后期土地征收过程中带来的矛盾

（三）完善土地征收补偿的法律救济制度

作为土地征收过程中的弱势群体的农民，会因土地征收补偿金额不满而感到权益受到损害，从而产生聚众闹事、上访等一系列行为，形成社会不安定因素，从而激化失地农民与政府之间的矛盾。为了减少征地纠纷，化解矛盾，应当健全土地征收补偿纠纷的救济制度，陕西省可从如下两方面人手完善土地征收救济制度：

首先，政府要对农民进行普法教育，提供政策咨询。针对农民整体文化素质不高的情况，收入较低，对土地征收的救济程序不够了解的情况进行有针对性的说明和教育，以此首先解决农民的意识问题，尽量避免有问题不解决或者“私了”的情况，建立起正确的法律救济意识。

其次，允许被征地人对土地征收的补偿标准和安置方案存有异议时，可以提起申诉、行政复议以及行政诉讼。根据该规定如果被征地农民认为，土地征收补偿标准不合理或者补偿费分配不公，在行政复议之后还不能达成合意时，可以请求法院作出裁判。此外，政府应强调按照征收补偿的标注和方式按时向被征地农民发放土地补偿金，如果政府或其他组织因工作失误未能按期发放土地征收补偿金，赋予被征地农民可以请求人民法院裁判政府弥补其损失或者补足未发放的金额的权利，甚至要求国家赔偿。此外，鉴于农民的普遍低收入性，避免因无法承担律师费和诉讼费，从而放弃司法救济的情况，受理案件的法院应提供司法援助，诉讼过程应简便、迅速。

完善土地征收救济制度的目的在于最大限度的保护被征地农民的权益，不仅如此，在被征地农民行使了救济权后，政府还应对违法违规征收土地的相关部门及负责人进行行政问责，以避免违法违规行为的屡次发生。

作者：毛帜

行政问责救济制度论文篇2：

行政问责法治化之路径探索

摘要：加速推进法治化进程是实现治理现代化的必要原则，亦是必经之路。构建完整高效的法治秩序，是我国建设法治政府的重要标准。自2003年施行行政问责制以来，我国行政问责制的理论与实践取得了一定的进步，但仍存在行政问责法制不健全、问责主客体不明晰、问责程序不完善等缺陷。因此，应从明确行政问责主客体及问责范围、丰富行政问责内容、加快推进行政问责程序化建设、完善行政问责救济制度、加大新闻媒体监督力度等方面着手，为法治中国建设奠定扎实的基础。

关键词：法治秩序;行政问责;行政主体;同体问责;异体问责

收稿日期：2020-03-31

作者简介：赵长明（1983—），男，陕西西安人，陕西警官职业学院副教授，研究方向为公法理论、国家治理。

基金项目：本文系陕西省社科界重大理论与现实问题研究项目“党内法规与国家法律衔接协调对策研究”的阶段性成果，项目编号：2020Z431。

一、依法行政与行政问责

近年来，我国从中央到地方各级政府都在积极履行政府职责，但也存在个别地方政府官员“懒政”“乱权”现象，一定程度上影响了党和政府的权威和公信力。行政问责制作为一种监督、控制机制不但是依法治国的重要内容之一，更是政府对公众、社会诉求的积极响应和正面回应。根据行政问责制的基本要求，地方政府领导者作为行政决策的主要制定者须承担相应的政治责任、法律责任及党纪责任。与其它类型的责任相比，行政责任在认定上既可凸显出法律的底线思维，又可看出公共行政的最终目的是保护公共利益，这也是行政问责的最高价值追求。[1]在大国治理中强化行政问责制，不仅可以避免行政决策失误，缓和突发公共危机引发的社会矛盾，而且能够彰显行政决策的公益价值和依法治国的法治精神。

如今，法律秩序已经成为一种最重要的、最有效的社会控制形式，其他所有的社会控制方式都从属于法律方式并在后者的审察之下运作。[2]现代国家治理体系中的法治秩序是法治现代化的体现和结果，是社会秩序的核心。建设社会主义法治国家是我国的基本治国方略，全面推进依法治国是习近平总书记治国理政新理念新思想新战略的重要组成部分，而依法行政是依法治国的必然要求。依法行政，顾名思义，就是行政主体所做出的各种行政行为都应严格遵守法律的规定。因此，依法行政所体现的是法治原则，两者相互依存、相互影响，依法行政一方面可确保达成行政法之目的，另一方面也是行政活动实施的保障，可减少人为因素对行政活动的影响。[3]依法行政是推动法治政府、责任政府建设的源动力，在此过程中行政权力具体行使者的自我约束是不足以支撑责任政府的建设的，制度、法律的监督和保障才是约束行政人员行为、建设责任政府的最终原则。[4]行政问责制以法律、法规或者行政命令为工具，从制度上确保权力与责任、执行行为与后果之间形成有机联系，从而为社会监督政府工作提供了契机。行政问责制的根本特质就是权责一致，即行政权力行使者在行使公共权力时必须坚持权责对等的基本原则并承担相关责任。行政问责制的原则是问责的主体、客体、程序、范围等都必须严格依照有关法律法规来执行，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，而这正是依法行政的基本要求。

二、对我国行政问责制的审思

2003年非典事件中，全国有近千名官员因防治“非典”不力被罢官去职。自此，行政问责开始大规模实施，问责走入大众视野中。2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话中强调：“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”近年来，随着行政问责的对象和适用范围不断扩大，为数众多的行政官员因行政失当失职而被追究责任，行政问责对于增强政府责任意识、提高行政应急能力和行政效率具有明显效果。[5]不过，在行政问责执行过程中也出现了一些问题。

第一，行政问责主体各自为政。我国的行政问责包括两种问责方式，即同体问责和异体问责。同体问责是指党组织对其体系内党员干部的问责以及行政机关对其体系内干部职工的问责;异体问责是指党组织、行政机关、社会团体、新闻媒体及公众相互之间的问责，如人大对政府的问责、新闻媒体对党政机关的问责等。实践中，我国行政问责主要采取的是同体问责，且已在法律层面对同体问责加以明确规定，这也使得公众对于行政问责制存在几个误区：一是将问责制简单地等同于上问下责;二是将问责制等同于引咎辞职，一旦发生公共危机应对不力，有关负责人就辞职;三是将问责制理解为上级对下级具体过失的惩罚。[6]其实，同体问责与异体问责只是两种不同的问责启动路径，二者从实施程序到最终目标都是完全相同的，然而在实际操作中二者却被分裂开来。笔者在百度上以“行政问责”为关键词进行搜索后发现，新闻媒体爆光后的安全事故及突发公共危机事件责任追究占了绝大部分，行政机关内部自查的行政问责则屈指可数。为避免多元行政问责主体各行其是，各级政府正积极采取措施广泛收集民意、民情并集中处置其中存在的问题，但这种舆情处置机制仍需进一步完善。

第二，行政问责客体定位模糊。行政责任实际上是一种行政法律关系，因此其主体就是行政责任的主体，也就是问责客体。[7]在学界，有学者作了如下定义：“所谓行政法律關系主体，就是行政法律关系当事人，也称为行政法主体或行政法律主体，是指参加行政法律关系、享有权利、承担义务的当事人。”[8]从这一角度来看，行政法律关系当事人包括行政主体和行政相对人，二者皆应是行政责任的主体。也有学者将行政责任主体界定为行政主体，但其也承认在具体实践中二元行政责任主体与一元行政主体二者之间的矛盾是存在的。[9]还有一种观点认为：“行政主体一般来说是指依法享有国家行政权，并实施行政管理、能独立承担法律责任的组织”，[10]有学者由此加以引申：“行政主体其实是指能承担责任的组织，而行政机关工作人员并不包括在里面。”[11]也有学者持不同意见：“行政责任主体是包括行政机关和公务员的。换句话说，行政法所规定的行政责任主体仅仅是指行政组织，而行政问责制所说的行政责任主体却包括行政组织和公务员两个部分”。[12]尽管有学者提出，行政组织与行政公务员之间存在代理关系，行政公务员作为代理人代替行政组织来实施行政行为，“此时行政组织就是名义行政主体，而行政公务人员则成为实际行政主体，从而在二元行政责任主体与二元行政主体之间建立起来对等关系”，[13]但这种观点在我国尚未达成共识。目前，我国相关法律法规中所指的行政问责对象通常只针对一般行政公务人员。事实上，一个人享有的权力有多大，那么他所要承担的责任就有多大，而且权力越大所肩负的责任也越大。在行政权力具体执行过程中，通常是行政公务人员对行政领导负责，下级行政机关对直属上级负责，政府人员对国家行政权力机关负责，各级政府的负责对象则是广大的人民群众。可见，无论行政机关最高领导者还是一般公务人员都须承担行政责任，也都应该成为行政问责的对象。

第三，行政问责标准有待规范。依照我国相关法律规定，问责范围包括不履行法定职责和不确定履行法定职责。不履行法定职责是指问责对象以某种借口拒绝或者直接放弃所导致的不履行行政职责行为;不正确履行法定职责是指问责对象在履行行政职责时不遵守法律规定的权限、方式。实践中，各地对行政问责范围的规定存在差异，有的宽泛，有的狭窄，且大多局限于重大安全事故以及严重违法违纪案件的事后追责，对决策方面的失误、用人不当、工作效率不高等源头性问题有所忽视，难以对行政权力形成全方位的约束。而且，对责任人的追究标准过于泛泛，无法清晰界定哪些责任该由哪些机关或者部门的具体负责人承担，或者哪些行为该受到什么样的惩罚。如有些行政问责事件由于是通过集体表决所决定的，无法区分是个人责任还是集体责任，最终只能要么追究个人责任，集体责任不予以追究;要么追究集体责任，个人责任不予追究，一定程度上削弱了行政问责的公信力。

第四，行政问责内容较为单一。目前，我国行政问责法治化建设相对薄弱，行政问责制立法相对滞后，在国家层面尚未形成专门的《行政问责法》，使得行政问责机制缺乏应有的刚性。一是行政问责的焦点是关乎人民群众生命财产安全的事件，对其他事件的问责相对较少，如《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》就未将一般安全事故和其他安全事故列入其中。[14]二是行政问责机制对于违法行为和滥用职权行为追究较为严厉，对不作为行为则有所忽视。三是行政问责多集中于经济领域，政治及其他领域的问责还需进一步加强。四是行政问责主要集中于事后问责，缺少事前问责、事中问责，[15]警示效果较小。

第五，行政问责程序化亟待加强。我国的行政问责多为“运动式”，主要是为了回应民意，缓和社会矛盾，随意性较强。有学者认为，就形态而言，问责制主要有两种，即行政性问责和程序性问责。行政性问责的依据是行政性的，每一个官员的责任比较模糊，缺乏明确的法律依据，问责往往取决于领导者的意志;程序性问责的依据是法律性的，每一个官员的责任都非常明确，都有充分的法律依据，是不是被问责，不取决于临时性的行政决策。行政性问责往往是责任政府运作的开始，但要使责任政府稳定而有效地运转，就需要进一步走向程序性问责。[16]2009年6月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。2019年9月4日，中共中央印发《中国共产党问责条例》（2019修订）。这两部党内法规明确规定了党政领导干部问责的程序，对于我国行政问责程序化起到了巨大的推动作用。但应看到，这两部党内法规仍有模糊不清之处，如问责何时启动、在什么时限内作出决定以及是否适用于非党员干部等。

三、行政问责的“中国模式”——行政问责法治化之进路

制度分为两种：一种是正式制度，即规范化并带有强制性的原则;另一种是非正式制度，是由正式制度所延伸出来的部分，或者是对正式制度的阐释、修正，是被社会广为认可的行为规范。现代社会的正式制度与国家权力密不可分，而法律作为正式制度的集体体现，是正式制度的重要代表。正义必将实现，而且要以看得见的方式。行政问责一旦启动，必将触及问责对象的既有权利，必须严格再严格，严谨再严谨，怎么严谨都不为过。新时代，构建高效的行政问责制，相关法律法规必须更加健全，问责主客体及范围必须更加明晰，问责程序必须更加标准。

第一，明确行政问责主体。笔者认为，在行政问责立法过程中应着重解决好以下问题：一是明晰行政问责主体。实践中，行政监督主体的范围比较宽泛，包括国家权力机关、司法机关、新闻媒体、社会团体以及公众。行政问责主体则不然，因其掌握着问责权，可直接作出实施问责及处分问责对象的决定，故必须为法律授权的国家权力机关。可依据行政问责主体与行政系统之间的关系将其分为两类：一类是行政系统内部同体问责主体，包括监察机关、公务员任免机关、上级领导机关;另一类是行政系统外部异体问责主体，包括国家权力机关、国家司法机关。[17]二是明晰不同问责主体的不同职责权限。不同的行政问责主体对应着不同的问责对象，其惩戒权限和方式也存在差异，故应对不同行政问责主体进行明确分工，使之在问责范围上形成互补，以实现行政问责的全方位监管。如行政机关的问责主要针对各级政府的正副职、各组成部门的领导者，其有权对任免期限内的本级或者下级机关工作人员进行问责;司法机关若对行政公务人员实施问责只能通过行政案件或刑事案件的审理来进行。三是明晰社会组织和公众的问责权限。社会组织和公众作为行政监督主体，可以通过检举、控告、批评、新闻媒体曝光等方式向国家权力机关反映问题，以引起行政问责主体的关注，进而启动行政问责机制，但不能采取过激方式干扰国家权力机关的正常办案秩序。

第二，扩大行政问责客体范围。行政问责的前提是行政，这里的行政不能简单地理解为行政机关及工作人员，经由法律法规授权、受行政机关委托等从事行政事务的组织中的工作人员也应在此范围内。当前我国的行政权力正趋向社会化、分散化，非国家机关组织越来越多地参与到行政管理中来，权力来源也存在差别。有些组织经由法律法规授权享有与行政机关相同的法律地位，可以对外行使职权并承担相应的法律责任;有些组织只是受某行政机关委托，以委托机关的名义行使职权，后果也须委托机关来承担。尽管这两类组织并非国家行政机关，工作人员也不是公务人员，只能在授权或委托范围内行使行政权，但其也必须承担相应的义务：一是不能越权，必须严格按照行政机关的授权范围或委托范围行使行政职权。二是严格依法办事，不能以权谋私，更不能滥用职权。三是积极为相对人提供职权范围内的服务，认真履行职责。四是接受监督，一旦出现违法、违纪现象，视后果承担相应责任。

第三，明确行政问责范围。目前，我国在职责划分上不够清晰，如领导干部与普通工作人员职责模糊、正副职责权类似、机关首长与党委领导者职责交叉等。行政机关领导与普通工作人员在职责、职权上是不同的，在问责时应区别对待，但需做好衔接，厘清分別问责与同时问责的范围。行政机关的问责客体包括行政机关、行政机关的领导者及普通公务人员，问责主体应对其进行全面监督，问责时一追到底。相关法律法规要清晰界定行政机关及其工作人员的职责，明确无责与有责之间的限定——主管者即负责者，负责者即承担者。同时，要理顺行政机关内部党政领导者之间、正副职之间、上下级之间、不同岗位之间的职权分工与责任承担。

第四，丰富行政问责内容。行政问责制是一套系统完整的责任追究机制，包括行政首长问责制、行政执法责任制以及行政过错问责制等。无论行政违法行为还是行政不当行为，无论行政作为还是不作为，无论具体行政行为还是抽象行政行为，无论集体行为还是个人行为，无论负有直接责任的行为还是需间接负责的行为，无论行政首长的决策还是普通公务人员的具体行政行为抑或是监督机关及其工作人员的监督行为，皆应纳入行政问责范畴。概言之，有权就有责，权责要对等。现实中，行政职权的具体内容会因行政主体不同而有所差异：一是行政规范权，即行政机关制定行政法规、行政规章和其他规范性文件的权力。二是行政检查权，即行政主体依法对行政相对人履行法定义务的情况进行监督检查的权力。三是行政处理权，即对行政相对人权利义务进行处理的权力，如许可权、处分权、处罚权、奖励权等。四是行政强制权，即行政主体对行政相对人依法采取强制措施的权力，包括即时强制权和强制执行权。五是行政裁判权，即行政主体按照准司法程序裁决特定的行政争议或与行政管理有关的民事争议的权力，包括行政调解权、行政仲裁权、行政裁决权、行政复议权等。随着行政问责制的日益完善，行政问责的内容也应更加丰富。行政问责具体标准的制定，应充分考量行政主体及其公务人员在具体工作内容、权限等方面的差异，制定不同量级的标准，并根据权责一致的原则将定量和定性有机结合起来，使行政问责既能统筹全局又能兼顾到个别情况。行政机关公务人员因其身份特殊，即便一些违法违规行为与其职责无关，仍会产生不良影响。鉴于此，笔者建议，对于行政机关公务人员公然参与黄赌毒等违法活动，浪费国家资财，生活腐化，行为不端，骗取荣誉，违反国家法律、职业道德和社会公德等个人行为也应问责。

第五，加快推进行政问责程序化建设。行政程序是行政行为的方式、顺序、步骤、时间等各种与行政行为有关的因素的总和。行政问责实质上是对行政行为的监督，是行政行为的一个组成部分，因此必须具有充分的法定事由，并且严格按照既定的法律程序开展，以确保监督行为的权威性和正当性。近年来，我国已加大行政程序建设的力度，在《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》等法律中增加了有关行政程序的条款。应以此为基础，加快推进行政问责程序的立法工作，可以考虑由省级人大及其常委会酌情先行立法，将现有法律法规中涉及监督程序的部分予以细化，使行政问责的各个环节程序化，确保问责的公正与公开。细言之：一是立案，问责主体按照规定启动对问责对象的问责。二是调查，问责主体排查事实，搜集证据，确定责任行为与损害结果之间的因果关系。三是决定，问责主体结合调查结果，依据相关法律法规确定责任形式。四是通知，问责主体将问责决定以书面形式同时送达问责对象与检举人，问责决定应明确列举事实、处理意见、法律依据、问责对象依法应享有的权利和救济途径。五是执行，问责主体落实决定，实施惩戒。问责对象如有不同意见，可在规定期限内依法申请复核，但对决定的执行不造成影响。

第六，完善行政问责救济制度。尽管问责客体面临行政监督，但其合法权利仍应受到法律保护，特别是问责客体对所承担的责任有异议而进行申辩或陈述时，不应将其视为不合作行为，更不能因此加重处罚。为确保问责的公正性，一旦出现可能影响问责公正的情况，问责客体可提出回避申请，问责机关应在限期内作出决定;如果问责客体对不予回避决定存有异议，可申请复议或者复核。目前，除部分特殊情况外，世界范围内救济权利的通用做法是以权利保障为基础，司法审查与行政审查相结合。在我国，行政问责的司法救济通常是通过行政诉讼来达成的。对此，笔者建议，应借鉴西方的特别关系理论，以《中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）》为基准，将开除、辞退、解聘等与公务人员基本权利息息相关的问责处理决定纳入司法救济范畴，确保问责更加公平。

第七，加大新闻媒体监督力度。在我国，人民网、中国政府网等主流媒体对于突发公共事件十分关注，积极予以报道、转载，这使得地方政府对一些重大事故或公共事件难以隐瞒。如中国政府网专门设置了一个应急管理专栏，实时发布突发公共事件的相关信息;人民网开设了舆情专栏，专门收集、发布突发公共事件的进展情况。但应看到，新闻媒体虽然有信息披露权，却无权启动行政问责机制，如果行政问责主体不介入，那么行政问责仍然无法启动。由于新闻媒体并不具备独立的行政问责能力，因此在行政问责过程中，并不能直接使相关责任人作出道歉、引咎辞职等反省行为。可见，新闻媒体的问责权限和独立性还有待于进一步提高。笔者建议，一是将新闻媒体的自主监督权以法律法规的形式加以明确，这样不仅能够提高新闻媒体的独立性，还能对新闻媒体起到约束作用。二是行政机关对新闻媒体的监管要做到有所为有所不为。一方面，进一步加强对主流媒体的监管，督促其积极宣传国家的各项方针、政策，弘扬正能量，以形成对舆论的正向引导作用;另一方面，对于合法成立的民间新闻机构监管应适当放松，允许其依法自由发表意见和建议。三是督促各级党政干部主动接受新闻媒体监督，虚心接受批评。四是新闻媒体应与人大、政协等国家权力机关密切合作，利用获取信息的便利性及时准确地为问责主体提供信息，增强行政问责的效力。

总之，坚持依法治国理论，构建法治政府，就必须加速推进行政问责制。法治社会要求权力与责任之间必须保持平衡，这是对所有权力主体提出的要求，行政主体及其工作人员当然也包含其中。作为一项行政制度，行政问责同时具有预防与惩罚、引导与评价、监督与纠偏等多项功能，其目的就是约束行政权力，防止并纠正行政权力在具体运行中出现偏差。理想的行政问责制的问责主体应该是多元的、问责结构应该是科学的、问责内容应该是全面的、问责形式应该是多样的、问责程序應该是严密的，问责规范应该是完备的。为此，必须进一步健全与行政问责制相关的法律法规，确保行政问责在制度化、规范化、程序化、法治化的轨道上平稳前行。

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（责任编辑：刘亚峰）

On the Administrative Accountability System Rule by law

Zhao Changming

Key words：legal order;administrative accountability;administrative subject;corporate accountability;heterogeneous accountability

作者：赵长明

行政问责救济制度论文篇3：

反腐高压态势下的行政不作为法律问题研究

【摘要】党的十八大以来，反腐已经成为了一个热点话题。反腐风暴的来临，在很大程度上解决了党的作风问题，但也有一部分政府行政主管部门的公职人员以消极不作为来应对反腐。文章拟从反腐高压态势下的行政不作为的原因分析出发，从行政法的视角，探讨解决这一问题的路径。

【关键词】反腐行政不作为问责机制

在新的形势之下，我们的党和政府面临着许多严峻的挑战，党内也依然存在着许多亟待解决的问题，尤其是在一些党员干部之中所发生的贪污腐败、脱离群众以及官僚主义的问题。①十八大以来，习近平掷地有声地提出了“打铁还需自身硬”，需要从严治党的方针。之后，党中央就始终坚持将从严治党摆在了新时期的党务工作的突出位置。②截至2015年7月29日，根据中纪委的统计数据显示，十八大以来的反腐风暴之中，已经有效挽回经济损失达387亿元之多，收缴违法所得201亿元，被查处的副国级以上干部5人，中央委员4人，中央候补委员11人，中纪委系统3人，中央机关19人，军队系统25人，央企高管14人，中央政法警卫系统3人，省部级高官多达79人。高压反腐之后，我们可以明显的察觉政府部门在依法行政方面得到了极大的改善，行政服务水平得到了极大的提升。但是，也有一些公务员表现出消极应对的情绪，认为在当前环境之下是“不做不错，做多错多”③。行政不作为情形的存在以及其在反腐高压态势下的演化，无疑对行政法制建设造成了严重的阻碍，甚至是一种政府权力与责任严重脱节的状态，不仅仅悖离了政府公权力机构的职能，同时也会对公民的个人权益以及社会的公共利益构成严重的威胁。④

反腐高压态势下的行政不作为表现及其影响分析

对于可能涉嫌违规的行为，基本予以杜绝。这是反腐高压带来的一个很好的结果，减少了很多政府行政机关的“乱作为”，这意味着自十八大以来的持续高压反腐已经在很多层面取得了成功，对于净化我党工作作风，起到了非常重要的作用。政府的“乱作为”的减少，将越来越多的领域让渡给市场调剂，在一定程度上增强了市场活力，能够更为充分地运用市场机制对各种资源的配置进行调节，对于提升社会公平，提高经济效率具有非常重要的现实意义⑤。

对于涉及到敏感问题的行为，虽然合法合规，也不作为。在反腐过程之中暴露出来的一些反腐重灾区，比如工程项目、土地、房建、能源等领域，如果涉及到较大利益的项目审批，主管部门往往会下意识地进行自我保护，尽量避免“瓜田李下”之嫌，这就有矫枉过正的意味了，不利于一些正常项目的开发，对我国社会经济的正常发展造成了较大的负面影响⑥。诚然，在当前我国调整产业结构，促进经济转型的大背景之下，上述热点领域的投资项目已经有意识地进行了一定的调整和限制，但若一味的行政不作为，显然是不符合我国的产业政策以及经济发展的实际需要的。

对于一些政府行政改革之后，没有太多管理经验的行为，缺乏锐意进取的精神，推三阻四，怕担责任。在新一轮的政府行政改革之后，部分政府行政主管部门的职权范围出现了一定的变动，对于一些新的管理内容，相关人员担心因为没有经验而出错，而人为设置各种障碍，或者踢皮球，给行政相对人带来了极大的困扰⑦。同时，这种行为也给政府的公信力带来了巨大的伤害，使得民众对政府行政改革的各种措施产生不信任或不理解，不利于树立良好的政府形象。这种行政不作为行为，必然使得政府行政改革的目的无法实现，从而对社会经济的发展造成伤害。

高压反腐态势之下，一些公务员因为自身存在各种各样的问题，而提心吊胆，无心做事。一些公务员，因为在过去存在各种各样的违法、违纪行为，在高压反腐态势之下度日如年，惶惶不可终日，担心自己的腐败问题总有一天会被暴露出来，整天想的是如何“把屁股擦干净”的问题，难以集中精力去做事情。这种情形在很大程度上降低了政府机关的行政效率，尤其是在当前我国政府行政改革的背景之下，行政机关的内部工作流程得到了优化，每一个岗位在业务流程当中的作用都逐步得到了显现，这些公务员的心态无疑会对整个国家行政机关的工作效率带来极大的负面影响。

反腐高压态势下行政不作为的原因分析

表面原因是反腐高压。反腐高压使得政府部门的相关工作人员逐步失去了权力寻租的空间，而必须要将权力运行置于阳光之下。在这种背景之下，公务员任何工作的开展，可能都会更为谨慎，尤其是一些职责划分不明确，可做可不做，或者存在一定的风险的工作，都会更为保守，以免贻人口实。

从风险取向的视角来看，在反腐高压态势下，公务员的行为风险取向偏向于保守，是一种必然的结果，“不做不错，做多错多”的心理也非常普遍。由于当前我国行政法律法规并不完善，对行政作为与不作为的责任划分还相对欠缺，不作为的责任不大、风险较小，而作为则可能出现各种瑕疵，引发各种风险。因此，选择不作为相对较为保险，成本较低。

内在原因是行政作为的动力阙如。经过反腐风暴之后，权力寻租的空间被不断的压缩，而权力寻租可能给双方带来的成本与风险则被无限的放大，这也就意味着之前政府行政机关的行政作为“动力”（权力寻租）已经被摘除。

从法理的角度来看，政府行政机关行政作为的动力应该是法律、法规，这是依法治国与依法行政的内在要求，也是政府行政机关权责统一的要求。从我国目前的实际情况来看，依法行政的基本要求虽然已经提了很多年，并且在各个政府行政机关也都有明确的要求，但传统文化的惯性、公务员自身行为角色的失调以及干部管理体制的整体滞后，再加上行政机关以及公务员自身的法律意识的淡薄，使得法律、法规的要求，在实际上并未成为行政行为的动力⑧。

具体而言，行政机关的行政作为，应该包含了内生动力与外生动力两种动力源泉。内生动力是指根据国家相关法律、法规的要求，而基于自身的职责，而生发的一种作为的动力与渴求；外生动力则是指根据国家的相关法律、法规的规定，由外部的机构、主体对行政机关作为的一种督促与监督，如若其违反相关的法律法规的规定而出现行政不作为的情形，则可以对相关责任主体课以一定的处罚。

然而，遗憾的是，由于传统的官本位理念以及公务员法律意识的淡漠与相关法律知识储备的不足，使其在目前的内生动力还并不强大。而由于我国目前的行政法律体系还不够健全，行政问责法律规范严重缺失，异体问责体系难以有效发挥作用，行政不作为的诉讼救济制度也存在显而易见的各种缺陷，这些都导致了外生动力的作用无法得到有效体现。在上述几个方面原因的共同作用之下，就使得行政机关的工作人员，在高压反腐态势之下，更加趋向于以不作为的方式，来获取对自己的最大利益—不被作为反腐对象，且没有任何责任。

根本原因是我国行政法律体系还有待进一步完善。首先，在行政主体权限方面，界定不够清晰。我国的行政法有一项基本原则，即职权法定。根据该原则，无论是哪个行政机关，其职权都是由法律规定的，无论哪个行政机关都不能够凌驾于法律之上。但是，我国目前还是存在着中央政府与地方政府之间的权限范围模糊，政府各个工作部门之间的权限范围模糊的问题。⑨比如，我国各个地方政府往往存在着诸多工作小组、领导小组等，这些临时性的机构不仅仅管理上杂乱无章，而且职责与权限都非常混乱，“该管的不去管，不该管的乱管，有油水的争着管”。主体权限的不明确，为行政机关踢皮球、推诿责任，乃至于行政不作为都预留了空间。

其次，行政问责法律制度严重缺失。前文已述及，行政问责机制的缺失，使得行政机关缺乏作为的外生动力。具体而言，我国目前在行政问责方面，只存在中央政策而没有法律，比如在《中国共产党纪律处分条例》之中，对党员或者领导干部在职责范围内不履行或者不正确履行自身职责的，可以给予警告、撤销党内职务、开除党籍，但是这并不是法律，而且其惩罚力度也并不足，使得公务员的不作为成本极低。此外，我国虽然在《公务员法》、《特大安全事故行政责任追求的规定》、《安全生产法》这三部法律之中，对行政问责有一定的规定，但其仅仅针对某一类型的行政责任的追究，并不是一部全面、系统的行政问责法律。更为关键的是，除了上述的“同体”问责法律、法规的缺位之外，人大问责缺乏具有操作性的法律规范、指引，新闻媒体问责难度非常之大，而公民问责又缺乏足够的保障，司法机关独立性不强，也使得行政问责存在着力度不足的问题。

最后，我国的行政不作为诉讼救济制度还存在着明显的缺陷。从目前来看，我国的行政不作为，主要可以通过行政复议与诉讼两种途径进行救济。行政复议因为是同体救济，不仅在公平性方面难以得到保障，而且受案范围也受到了严重的限制⑩。当前我国《行政复议法》仅规定了依申请产生的三种具体行政不作为可以提起行政复议。而在诉讼方面，无论是起诉期限的明确性、诉讼原告的主体资格的限定还是救济期限的长度，都决定了行政诉讼难以成为遏制行政不作为之风的有效路径。

反腐高压态势下行政不作为问题的法律规制路径

明确各级行政主体的权力界限。首先，要明确中央与地方政府的权限，通过法律规定，将中央政府与地方政府的责任以及义务予以明确的规定，建构起中央与地方的法治体系，使得中央政府与地方政府之间不仅仅是单纯的行政隶属关系，而是增加了一定的契约关系，使其能够在不同的权力范围内各司其职。

其次，要理顺同一级政府的各个部门之间的关系，对各级政府各个部门的行政职能进行系统梳理，合并职能相近的部门，裁撤职能重叠的部门，对职能交叉的部门进行重新组合，在这个过程之中，还不能忽视对各个部门内设机构的规范。

最后，要对岗位职责进行落实。为了防止岗位之间的踢皮球问题，还要将政府行政人员的岗位职责进行明确，并且通过法律规定进行确认，确保各个岗位人员的职责法定，杜绝因人设岗。

建立健全行政不作为的问责法律规制。一方面，要加强行政不作为的问责立法，解决当前的行政不作为问责更多依靠党内政策，而缺乏法律依据的问题。可以根据我国的现实国情，制定《行政问责法》，并且在其中明确行政不作为的具体情形，增加可以被问责的行政不作为类型。在具体的立法之中，需要注意如下几点内容：第一，要明确问责主体，除了同体问责之外，还应该明确规定外部媒体、社团组织、公民都具有问责的权利，同时也要明确规定问责主体需要遵守何等规则；第二，要明确问责对象，应该通过立法明确，除了行政主体及其工作人员，立法以及司法机关也应该成为被问责主体，特定情形之下，被行政机关委托授权形式管理权力的组织以及个人也应该成为被问责的对象；第三，要完善行政问责的救济制度，如果问责过程出现偏差，应该给予被问责的主体一定的救济通道，防止暴力问责带来的损害，甚至要给被问责的公务员建立起一整套复出机制；第四，要对问责配套制度的建设予以足够的重视，尤其是对人民代表大会制度、党代会制度与干部人事制度进行改革，将更多的被问责主体纳入到民主选举与民主监督的范畴之内。

另一方面，要加强行政不作为的异体问责法律规制。第一，是要强化人大问责立法，进一步厘清人民代表大会与政府之间的职权，通过更为完善的、具有可操作性的立法，健全人民代表大会对人民政府的监督制度，完善人大代表的意见建议督办法律体系，增强人民代表大会的问责手段以及问责的力度；第二，需要加大媒体的问责立法，通过《中华人民共和国新闻传播法》的制定，明确媒体在政府行政作为与不作为之中的正当采访、报道、评论权，要求是保障媒体对政府的反面事件的报道揭露权，保障媒体的知情权，明确国家机密以及社会公共利益的范畴，防止政府部门以国家机密以及涉及社会公共利益为借口，侵犯媒体的知情权；第三，要通过立法明确人民群众在行政机关作为与不作为之中的监督地位，以及人民群众能够采用的监督手段；第四，要健全司法机关的问责机制，建立并强化司法机关对行政行为的司法审查机制，扩大司法机关的受案范围，从而使得更多的行政不作为行为能够纳入到司法监督的范围之内，给予行政相对人更多的保障。

完善行政不作为诉讼救济法律制度。首先，要通过立法扩大行政不作为的法律救济范围。将侵害公共利益的行政不作为以及抽象行政不作为都纳入到诉讼救济的范畴之内，解决侵害公共利益行政不作为与抽象行政不作为的不可诉问题。而事实上，侵害公共利益的行政不作为以及抽象行政不作为的危害，往往要比涉及到个体的行政不作为的危害更大，可以考虑通《行政诉讼法》的修订，解决此类问题。

其次，完善行政不作为的起诉条件的相关立法。一方面，是要完善行政不作为的起诉期限的规定，具体可以参照民事诉讼中关于时效以及期限的规定。另一方面，要积极拓宽原告的主体资格范围。比如，对于公益诉讼的原告资格，可以参考我国的《环境保护法》进行设定，对于“法律上的利害关系”的界定也宜更为宽松，从而拓展原告主体资格范围。

最后，可以考虑设置行政不作为诉讼的简易程序，降低诉讼成本，提高效率。通过这种方式，可以通过诉讼程序的尽量简约化，以有效降低诉讼成本，提高诉讼效率，节约行政相对人的时间，同时也能够提高行政效率。

（作者为辽宁警察学院法学教研部副教授）

【注释】

①[美]蓝志勇：《行政官僚与现代社会》，广州：中山大学出版社，2003年。

②[美]欧内斯特·盖尔霍恩，罗纳德·M·利文：《行政法和行政程序概要》，黄列译，北京：中国社会科学出版社，1996年。

③方世荣等撰稿，应松年主编：《行政诉讼法学》，北京：中国政法大学出版社，2002年。

④李洪雷：“中国行政诉讼制度发展的新路向”，《行政法学研究》，2013年第1期。

⑤章志远：“司法判决中的行政不作为”，《法学研究》，2010年第5期。

⑥尚海龙，伊士国：“行政不作为类型化研究现状与反思”，《人民论坛》，2014年第23期。

⑦蔡浙勇：“不当行政行为引发法院执行难的现状及对策”，《中共四川省委省级机关党校学报》，2007年第2期。

⑧肖俊：“论因果关系推定在行政赔偿诉讼中的应用—兼论行政不作为赔偿因果关系的认定”，《贵州警官职业学院学报》，2011年第4期。

⑨黄健柏，李奇：“我国行政监督机制的生态解读与思考”，《行政与法》（吉林省行政学院学报），2005年第1期。