第一篇：行政立法程序范文
行政程序立法及其基本原则
新世纪以来，人们对民法典立法的意义讨论较多，认为制定民法典是我国市场经济进一步发展所必需，是完善我国社会主义法律体系的必要步骤。这自然是完全正确的。但是，人们对行政程序法典立法的意义讨论却较少。在一些人看来，制定行政程序法典虽然必要，但必要性和迫切性似乎不及民法典，似乎可以把制定行政程序法典这件事往后推一推，放一放。这种认识是不正确的。行政程序法不仅对于我国市场经济建设有如同民法一样的意义，而且对于我国社会主义民主政治建设(包括权力制约和人权保障)有为民法所不及的更深远的意义。
就市场经济涉及的社会关系而言，不仅包括作为竞争者的各种市场主体之间的关系，而且包括作为竞争者的市场主体与作为裁判者的政府之间的关系。调整后一种关系的游戏规则对于市场竞争秩序的重要性并不亚于调整前一种关系的游戏规则。一场球赛，不仅要预先确定双方球员如何竞赛的规则，而且要同时预先确定裁判员如何裁判的规则。否则，该球赛将无法进行。同样，在市场竞争中，不仅要有规范作为竞争者的市场主体行为的完善的规则，而且要有规范作为裁判者的政府的行为的完善的规则。否则，无规则约束的政府行为必然导致“政府失灵”，而“政府失灵”必然导致“市场失灵”。
公正、有序的市场竞争首先要求作为裁判者的政府和政府工作人员公正、廉洁。而政府和政府工作人员的公正、廉洁是需要一系列行政程序制度保障的，如信息公开制度、回避制度、不单方接触制度、职能分离制度、告知和听取申辩制度、听证制度、以及申诉、控告、复议和诉讼等事后监督、救济制度。没有这些制度保障，腐败和偏私将是不可避免的。过去，一些政府机关和政府工作人员在批地、批规划、批项目中大肆收受贿赂，徇私舞弊，很大程度上就是因为对他们的行为没有必要的程序制约。试想，如果有健全、完善的行政程序规则：审批的条件和各申请人的条件事前要公开，审批前审批人与申请人不准单方接触，审批中根据需要举行听证，让申请人相互辩论和质证，审批后为未获准人提供有效的提出异议的途径，审批者还敢如此大胆地腐败吗?但是到现在，我们还没有统一的行政程序法，《行政处罚法》规定的程序只适用于行政处罚行为，《行政许可法》规定的程序只适用于行政许可行为，行政征收、行政给付、行政确认、行政裁决、行政强制、行政奖励、行政规划、行政契约等大量的行政行为目前在程序上都基本无法可依。今后我们是逐一地制定单行法分别规范这些行政行为，还是制定统一的程序法典来统一规范这些行政行为呢?我们必须作出选择。
市场必须讲究效率。市场的效率从何而来?市场的效率不完全取决于市场主体的行为本身，在很多情况下它更取决于政府的行政行为。怎样才能提高政府行政行为的效率呢?
根据世界上许多国家和地区(如德国、日本、意大利、美国、韩国、瑞士、荷兰、西
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班牙、葡萄牙以及我国台湾地区、澳门地区等)的经验，就是通过行政程序法规范政府的行政行为。如通过时限制度、默示批准制度、告知承诺制度、联合审批制度、放松规制制度等来减少行政环节，缩短政府办事时间，提高政府办事效率。现在我国许多地方都在进行行政管理体制和行政管理方式改革，出台了不少提高行政管理效率的新举措、新办法。这些措施、办法对于解决一个地方、一个部门的拖、推、卡、压等问题大多是有效的，但是，各地方、各部门的这些举措和办法如果不通过统一的行政程序法规范化、制度化，就可能使国家行政管理秩序处于混乱状态，不可能从整体上提高政府行政效率。而且，改进行政管理的政策措施不上升为法律，其稳定性、连续性也不可能得到保障，最终可能因新的问题、新的矛盾出现而回头走老路。
制定行政程序法的意义不仅在于防止腐败和官僚主义，为市场经济提供公正、秩序和效率，而且更重要的还在于控制公权力滥用，保护人权，保护公民的基本权利和自由。因为市场不是万能的，人不是天使，所以政府是必要的，公权力是必要的。然而公权力又是由人行使的，行使公权力的人同样不是天使，从而权力滥用、公权力异化的现象不可避免：人们创设政府，选举或委托“公仆”行使公权力，其目的在于让他们为人民提供服务，为社会提供“公共物品”，但是“公仆”们却运用权力为自己服务，运用权力去侵犯授予自己权力的主人们的权益。像“麻旦旦事件”一类“处女嫖娼”事件、“陈八斤事件”一类“好人享受精神病待遇”事件，就是公权力异化的较典型的例子。怎么防止这种异化现象，作为主人的公民怎么保护自己的人权不被“公仆”侵犯，怎么制约作为公仆的政府机关和政府机关工作人员对公权力的滥用?根据现代许多发达国家的法治经验，一个重要的途径就是制定行政程序法，用法律规范政府机关和政府机关工作人员的行政行为，使其只能“权为民所用，利为民所谋”，而不能，或难以利用公权力欺压公民，欺压行政相对人。例如根据行政程序法，政府机关和政府机关工作人员作出行政行为，应为相对人提供参与的机会，“公仆”们不能专断，事前要听取相对人的意见，事中要遵循公开、公正、公平的程序规则，事后要接受司法审查，如其行为违法、越权、证据不确凿、程序不当、考虑了不相关因素或没有考虑相关因素、显失公正等，将有可能被撤销或确认违法，造成了相对人的损失，还要依法予以赔偿。可见，行政程序法是最重要的人权保障法之一，它对人权提供的保障包括事前、事中、事后各个阶段(重在事前、事中阶段)，而不同于《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》，这些法律提供的主要是事后的救济和保障。事前、事中的保障可以防止侵害发生，这是事后救济所不及的。
由此可见，行政程序立法的意义非常重大，无论是为了推进市场经济的发展，还是为
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了健全民主、法治，保障人权，我国都迫切需要制定行政程序法。
我们在明确了行政程序立法的意义以后，在正式开始起草行政程序法草案之前，我们需要做的一件重要工作就是确定行政程序法的基本原则。行政程序法究竟应确立哪些基本原则，学者们有不完全相同的意见。一般认为，行政程序最重要的基本原则是公开、公正、公平三项。与此三项基本原则密切相关并在内容上与此三项基本原则有部分交叉和重合的行政程序原则还有三项，即正当法律程序原则、信赖保护原则和比例原则。因为正当法律程序原则与公开、公正、公平三项基本原则均有密切联系，故我们的阐释从正当法律程序原则开始。
(一)正当法律程序原则
正当法律程序(简称“正当程序”)原则有广义和狭义之分。广义的正当程序原则指整个行政程序的基本原则，包括后面要阐述的公开、公正、公平原则以及信赖保护和比例原则;狭义的正当程序原则仅指相当于英国行政法中“自然正义”和美国行政法中“正当法律程序”的原则。
在西方国家，对行政行为特别要求程序公正，因此，正当程序原则是它们行政法的重要基本原则。正当程序原则的基本涵义是行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人、向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。正当程序原则起源于英国古老的自然正义原则，该原则已存在三个世纪，它包含两条基本规则：(1)任何人不应成为自己案件的法官。根据这一规则，行政机关实施任何行政行为，参与行为的官员如果与该行为有利害关系，或被认为有成见或偏见，即应回避，否则，该行为无效。(2)任何人在受到惩罚或其他不利处分前，应为之提供公正的听证或其他听取其意见的机会。根据正当程序规则，公民在财产被征用、申请许可证照被拒绝，或受到吊销证照、罚款、开除公职等处罚或纪律制裁等不利处分前，行政机关均应事前给予其通知，告知处分根据、理由，听取其申辩意见。否则该处分将被司法审查确认无效。
正当程序原则后来在美国宪法修正案中以成文法确定：任何人未经正当法律程序不得剥夺其生命、自由或财产。开始，这一宪法条款适用范围较窄，之后，特别是自20世纪以来，随着对生命、自由、财产的宽泛解释，这一条款适用的范围越来越广泛，甚至包括公民领取抚恤金、救济金和政府大量的福利行为，这些抚恤、救济等福利行为也被认为与公民的生命、自由、财产有关，因此其拒绝提供或取消其继续提供亦要适用正当法律程序，如通知、说明 3
理由、听取意见或举行听证等。
20世纪中叶以后，随着各国行政程序立法的发展，正当程序原则在世界许多国家得到确立和广泛适用。许多欧洲大陆法系国家(如德国、葡萄牙、西班牙、荷兰等)，许多亚洲国家和地区(如日本、韩国、我国澳门地区、台湾地区等)都纷纷进行行政程序立法，通过立法确立正当程序原则为行政程序的基本原则。
本节所阐述的正当法律程序原则为狭义的正当程序原则，其要求主要有下述三项： 其一，自己不做自己的法官。所谓“自己不做自己的法官”，就是行政机关及其工作人员处理涉及与自己有利害关系的事务或裁决与自己有利害关系的争议时，应主动回避或应当事人的申请回避。在西方国家，“自己不做自己的法官”是正当法律程序原则的首要要求。根据这一要求，不仅行政官员在处理有关事务或裁决有关纠纷时，如涉及其本身或亲属利益要予以回避，而且行政机关还应设置相对独立的机构(如行政裁判所、行政法官等)裁决涉及行政管理的有关争议;行政机关处理行政相对人的违法行为，进行调查和提出指控的机构不能直接作出处理裁决，而要提请与之有相对独立性的机构裁决。否则，亦构成“自己做自己的法官”的行政违法，违反“自己不做自己的法官”的公正原则。我国《公务员法》明确规定了回避原则。虽然没有“自己不做自己法官”的表述，但其精神和要求是相同的。行政复议和行政诉讼都是由实施相应行政行为以外的机关处理行政争议，避免行为机关“自己做自己的法官”。
其二，说明理由。行政机关作出任何行政行为，特别是做出对行政相对人不利的行政行为，除非有法定保密的要求，都必须说明理由。对于抽象行政行为，如行政法规和规章，应通过政府公报或其他公开出版的刊物说明理由;对于具体行政行为，应通过法律文书(或口头)直接向行政行为的相对人说明理由。我国《行政处罚法》、《行政许可法》等法律、法规均明确规定了行政行为说明理由的要求。
其三，听取陈述和申辩。行政机关作出任何行政行为，特别是作出对行政相对人不利的行政行为，必须听取相对人的陈述和申辩。行政机关作出严重影响行政相对人合法权益的行政行为，还应依相对人的申请或依法主动举行听证，通过相对人与执法人员当庭质证、辩论，审查行政机关据以作出行政行为的事实、证据的真实性、相关性与合法性。我国《行政处罚法》、《行政许可法》等法律、法规均明确规定了行政机关作出行政行为听取相对人陈述和申辩以及听证的要求。
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(二)公开原则
公开原则是上世纪中叶以后迅速发展和推广开的一项行政程序基本原则。它的基本含义是：政府行为除依法应保密的以外，应一律公开进行;行政法规、规章、行政政策以及行政机关作出影响行政相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制;有关行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况应允许新闻媒体依法采访、报道和评论。
二战以后，人类从法西斯统治的教训中认识到社会公众、新闻媒体等对政府行为监督的极端重要性，提出了“政府公开”、“行政公开”、“情报自由”、“政府在阳光下”、“提高政府行为透明度”等口号，并陆续制定了各种相应的法律、法规，如《行政程序法》、《政府会议公开法》、《行政规章公布法》、《情报自由法》、《监察专员法》、《阳光下的政府法》等等。
我国自建国以来，一直比较重视让人民群众知政、参政和监督政府机关及其工作人员，历部宪法都规定政府要经常保持同人民群众的联系，倾听人民群众的意见，接受人民群众的监督。但是由于长期以来没有建立具体、完善的行政公开制度和对政府行为的广泛舆论监督制度，因此难以有效地防止政府权力滥用(如/文革0时期)和政府官员的腐败现象(腐败现象主要是八十年代后期开始蔓延的，政府一直在加以治理，但未能完全根治)。
为了促进政府机关及其工作人员的勤政、廉政，防止政府权力的滥用，保护行政相对人的合法权益，在我国行政管理领域认真实行行政公开原则是非常必要的。行政公开原则的要求主要有下述四项：
其一，行政立法和行政政策公开。这一要求主要包括两个方面的内容：第一，制定行政法规、规章、政策的活动应公开。法规、规章、政策制定之前应广泛征求和充分听取相对人的意见，重要法规、规章、政策的草案应在正式制定之前予以全文公布(或公布要点)，允许相对人提出异议，必要时还应举行有利害关系人的听证会，行政机关对有关问题的背景情况应予以说明、解释，当场答复相对人提出的询问、质疑等。第二，行政法规、规章应一律在政府公报或其他公开刊物上公布，行政政策除依法应予以保密的内容外，也应通过一定的形式予以公布。除此之外，对于特别涉及行政相对人权益的有关行政法规、规章、政策，政府还应印制成单行本，供公众购买。
其二，行政执法行为公开。这一要求主要包括三个方面内容：第一，执法行为的标准、条件公开。行政机关实施涉及行政相对人权益的行为(如批准、许可、征收、发放、免除等)，对行为的标准、条件应一律公开(如张贴于办公地点)，让所有公众知晓。第二，执法行为的
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程序、手续公开。行政机关实施行政执法行为，其执法程序、手续(如申请、审批、鉴定、报送有关材料等)均应通过公开文件发布或在办公场所张贴等，使相对人事前了解。第三，某些涉及相对人重大权益的行政执法行为(如涉及人身权或重大财产权的行政处罚)，应采取公开形式(如举行听证会)进行，允许一般公众旁听，甚至允许新闻记者采访、报道。
其三，行政裁决和行政复议行为公开。行政裁决是行政机关裁决作为行政相对人的个人、组织相互之间所发生的特定民事争议，如土地、森林、矿产资源等所有权、使用权的权属争议，有关民事赔偿争议、知识产权争议等。行政复议是行政复议机关审查、裁决作为行政相对人的个人、组织不服作为行政主体的行政机关或法律、法规授权组织具体行政行为的行政争议，如有关行政处罚、行政强制措施、发放许可证照等的争议。行政机关无论是实施行政裁决行为还是行政复议行为，其裁决、复议的依据、标准、程序应予以公开，让当事人事先知晓。至于裁决、复议的形式，依法可书面进行;必要时亦可举行正式听证会，公开进行。对于作为裁决、复议结果的裁决书、复议决定书，除了应送达当事人双方，让其知晓外，其他个人、组织亦应允许其依法查阅。
其四，行政信息、情报公开。行政公开原则除了上述三项要求外，另外一项重要要求就是新闻媒体依法对有关行政信息情报的公开发布。行政机关制定的法规、规章、政策，作出的行政决议、决定，发布的行政命令、指示，实施的行政执法、行政裁决、行政复议行为除法律、法规明确规定应予保密的以外，均应允许新闻媒体予以发布、报道。另外，对于行政机关及其工作人员遵纪守法、廉政、勤政的情况，也应允许新闻媒体在真实、准确的前提下予以公开报道。许多外国的经验和我国自己的经验都表明，新闻舆论监督对于保障政府机关及其工作人员依法行政，防止滥用权力和腐败是非常有效的武器•。
(三)公正原则
公正原则是行政程序的另一基本原则。它的基本精神是要求行政主体及其工作人员办事公道，不徇私情，平等对待不同身份、民族、性别和不同宗教信仰的行政相对人。而实现这种要求的重要保障则是公正的行政程序。
行政公正原则包括实体公正和程序公正两个方面的要求，因此，该原则既是行政法的程序性基本原则，也是行政法的实体性基本原则。这一原则实体公正的要求主要包括：依法办事，不偏私;合理考虑相关因素，不专断。程序公正的要求主要包括：自己不做自己的法官;不单方接触;不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下作出对相对人不利的行政 6
行为。自己不做自己的法官、听取相对人陈述、申辩，既是公正原则的要求，也是前述正当法律程序原则的要求。
其一，依法办事，不偏私。严格遵守法律规定，依法办事虽然是依法行政原则的要求，但同时也是公正原则的要求。因为法律不是确定某一个人的特殊利益，不是针对某一个人或某几个人的，而是针对人们整体，确定人们整体利益的。因此，它不会对处于同样情况的人们，作出不同的规定。行政机关如果离开法律办事，就可能因感情或其他因素而不一视同仁，就可能同样情况不同对待，不同情况相同对待，从而出现不公正。
不公正可以表现为明显的违法，但很多情况下则可能为形式合法的外衣所包裹。例如行政机关实施行政许可行为，申请许可，且符合法定许可条件的相对人有多个，而可许可的限额仅有一个或几个。行政机关无论给予其中哪一位或哪几位申请人许可，均是合法的。在这种情况下，行政机关如果办事公道，则应根据许可申请人的有关情况(如技术、资金、人员素质、申请先后顺序等)和对政策、社会公共利益的考虑等因素(这些具体标准和考虑因素应事先公布)来决定批准许可的人选。如果不是这样，行政机关工作人员凭申请人与自己的关系或是否给予自己某种好处或给予好处的多少来决定许可人选，这种许可行为在表面上虽然是合法的，但实质上则是不公正的。
其二，合理考虑相关因素，不专断。所谓“相关因素”，包括法律法规规定的条件、政策的要求、社会公正的准则、相对人的个人情况、行为可能产生的正面或负面效果，等等。所谓“专断”，就是不考虑应考虑的相关因素，凭自己的主观认识、推理、判断，任意地、武断地作出决定和实施行政行为。例如，行政机关对一起殴打他人致轻微伤害的违反治安管理行为进行处罚，首先要考虑当事人行为是否符合治安管理处罚规定的条件：是否为一方“殴打”另一方，是否造成了另一方的“轻微伤害”;其次要考虑殴打行为发生的原因，造成轻微伤害的程度;再次还要适当考虑双方当事人的平时表现(如打人者是否为屡教不改的流氓，被打者是否为老实守法的公民;或者被打者是否为民愤很大的地痞，打人者是否为屡受其侵犯的公民)等，然后才能公正地决定对实施了殴打行为的人给予何种处罚。行政机关依法对行为人给予法定范围内的任何处罚都是合法的，但是却不一定公正。行政机关只有在合理地考虑了各种相关因素的基础上确定的处罚种类和处罚幅度，才可能是公正的。
其三，自己不做自己的法官。这一要求已在本文前面的“正当法律程序”原则中予以了阐释，这里不再赘述。
其四，不单方接触。这一要求是指行政机关就某一行政事项同时对两个或两个以上相对人作出行政决定或行政裁决，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触
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(包括接受一方当事人的宴请，在家接待一方当事人的求见等)和听取其陈述，接受其证据。为保证公正，有些行政行为还必须通过招标、拍卖等完全公开，各方当事人均在场的程序中实施•。不单方接触也包括行政处罚裁决机构或听证主持人就相对人违法行为作出处罚决定的过程中，不能在被处罚人不在场的情况下，单独与调查违法行为和提出指控的行政机构或工作人员私下商量、交换意见和讨论处罚内容。不单方接触制度有利于防止行政腐败和偏见，防止行政机关对一方当事人偏听偏信而损害另一方当事人的权益。很显然，不单方接触对于保障行政公正原则的实现是非常重要的。
其五，不在事先未通知和听取相对人陈述、申辩意见的情况下作出对相对人不利的行政行为。这一要求与前述正当法律程序原则中的说明理由和听取陈述、申辩的要求是基本相同的，它是实现行政公正的重要保障。行政主体在作出对相对人不利的行政行为(如行政处罚，要求相对人履行某种特别义务等)前，必须事先通知相对人，听取相对人对有关事实、理由的陈述，解释或申辩(紧急情况下和法律规定的有关特殊情况除外)。行政主体之所以在行为前要通知相对人，是为了使相对人对相应行为有所了解，有所认识和理解，以为履行相应行为为之确定的义务自觉进行必要的准备。如行政主体责令相对人拆迁房屋，必须使相对人事先对拆迁的理由(如国家某项公共建设的需要，或该房屋属违章建筑，应予拆除等)有所了解，并认识到拆迁的必要性，从而自觉做好相应的拆迁准备工作。否则，当即通知当即强行拆迁，就会造成很多不必要的损害，导致对相对人的不公正。行政主体之所以在行为前要听取相对人的陈述，解释、申辩，主要是为了防止和克服行政行为的片面性和可能的差错，尽量避免冤假错案。
(四)公平原则
公平原则与公正原则既有联系，也有区别。没有公平，就没有公正;实现了公正，就必然能保障公平，这是二者的联系所在。但是，公平主要是指平等对待，是相对于歧视而言，而公正主要是指公道正派，是相对于偏私而言，这是二者的区别所在。
公平是民主国家的要求。民主国家意味着国家是全体人民的，因此，全体人民在自己的国家内应享有同等的权利和同等的机会，行政主体应平等地对待任何相对人，不能厚此薄彼，不能凭某种关系或自己的好恶赋予某些人以特别的权利，加予某些人以特别的义务。因此，行政公平原则的基本要求就是平等对待相对人，不歧视。
平等对待相对人，不歧视是公民在“法律面前一律平等”的宪法原则在行政法领域的 8
具体体现。行政机关实施行政行为，无论是抽象行为，还是具体行为，无论是授予权益行为，还是要求履行义务行为，无论是赋予某种资格的行为，还是科处某种处罚的行为，都必须依法平等地对待任何相对人，不能因相对人的身份、民族、性别、宗教信仰等的不同而对之予以不平等的待遇。例如，行政机关通过考试，考核录用公务员，应以统一考试、考核成绩决定对考生的取舍，而不应对非农民出身的考生和农民出身的考生、汉族出身的考生和少数民族出身的考生、男性考生和女性考生、不信仰宗教的考生和信仰宗教的考生规定不同的录取线，即对后者规定高于前者的录取线或者在取录时对后者附加严于前者的其他条件，甚至完全不取录后者。根据公正原则，对少数民族、女性或社会上处于弱势地位(如残疾人等)的人不仅不应予以歧视，还应根据实际与可能，适当地对他们予以优待和照顾。
当然，平等不是绝对的，行政行为也不可能绝对地、无条件地对相对人一律平等。歧视是设定与相应职位工作需要无关的不合理的条件。
(五)信赖保护原则
信赖保护原则和比例原则既是行政法的实体性基本原则，也是行政程序的基本原则。 随着现代法治文明的发展，信赖保护原则和比例原则在行政实体法和行政程序法中有了越来越重要的地位。民法学家认为，民法上的诚信原则是民法中的“帝王条款”，是“君临全法域之基本原则”。那么，在行政法领域，信赖保护原则和比例原则似乎也越来越有成为本领域“帝王条款”和“君临全法域之基本原则”的趋势。
信赖保护原则的基本涵义是政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。德国学者认为，信赖保护原则部分源自在法治国家原则中得到确认的法律安定性，部分源自诚实信用原则，学理上还根据社会国家原则，并且越来越多地根据基本权利。其中最具有说服力的当属法的安定性，它是行政行为法律效果不受瑕疵影响和存续力的根据。他们认为，信赖保护原则在实践中可能发生冲突。在二者发生冲突时，应优先适用哪一原则，应进行利益衡量，具体情况具体对待。
信赖保护原则的要求主要有四：
其一，行政行为一经作出，非有法定事由和经法定程序不得随意撤销、废止或改变，即行政行为具有确定力和公定力。
其二，行政机关对行政相对人作出授益行政行为后，事后即使发现有违法情形，只要这种违法情形不是因相对人过错(行贿或提供虚假资料、信息等)造成的，行政机关亦不得撤 9
销或改变，除非不撤销或改变此种违法行政行为会严重损害国家、社会公共利益。
其三，行政行为作出后，如事后据以作出该行政行为的法律、法规、规章修改或废止，或者据以作出该行政行为的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以撤销、废止或改变已经作出的行政行为。但是行政机关在作出撤销、废止或改变已经作出的行政行为的决定前，应进行利益衡量。只有通过利益衡量，认定撤销、废止或改变已经作出的行政行为所获得的利益确实大于行政相对人将因此损失的利益时，才能撤销、废止或改变相应行政行为。
其四，行政机关撤销或改变其违法作出的行政行为，如这种违法情形不是因相对人过错造成的，要对相对人因此受到的损失予以赔偿。行政机关因公共利益的需要撤销、废止或改变其合法作出的行政行为，如这种撤销、废止或改变导致相对人损失，要对相对人的损失予以补偿。
(六)比例原则
比例原则的基本涵义是行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，保持二者处于适度的比例。有些国家将此基本原则以法律明定。例如《荷兰行政法通则》第三章第四条规定：“某个(行政)命令对一个或更多的利害关系人产生不利后果，这不利后果须与命令的目的相当”;《葡萄牙行政程序法典》第五条规定，“行政当局的决定与私人权利或受法律保护的利益有冲突时，仅可在对拟达致的目标系属适当及适度的情况下，损害这些权利或利益”。
比例原则有广义和狭义之分。广义比例原则的要求主要有以下三项：
其一，行政机关拟实施行政行为，特别是实施对行政相对人权益不利的行政行为，只有认定该行为对于达到相应行政目的或目标是必要的，必需的，才能实施。
其二，行政机关拟实施行政行为，必须先进行利益衡量，只有通过利益衡量，确认实施该行为可能取得的公益大于可能损害的私益，才能实施。
其三，行政机关实施行政行为，必须在多种方案中进行选择，择其成本最小的，收益最大的，对相对人权益损害最小的方案实施。
狭义的比例原则又称最小损害原则，指行政机关实施行政行为，其目的和手段必须对称和相适应。行政机关不得采取超过目的需要的过度的措施，应尽可能使行政相对人的损失 10
减少到最低限度。
各国行政程序法典规定的基本原则虽然各不相同，但其内容所体现的最重要的基本原则通常为上述诸项。
第二篇：简析《行政复议法》受理程序的立法瑕疵
摘 要：现行《行政复议法》关于"行政复议受理"的规定存在立法瑕疵，而行政复议的受理直接影响行政案件审理的时限乃至有可能使行政复议机关因行政不作为而成为行政诉讼的被告人。《行政复议法》的受理程序条款或者本身存在冲突，或者条款间相互存在冲突，导致在司法实践中因观点不同产生条款理解和操作指引的歧义，对此笔者提出相应的合理建议。
关键词：行政 复议 受理
行政复议是监督行政的一种重要形式，是上级国家行政机关对下级国家行政机关的行政活动进行层级监督的一种制度化、规范化的行政行为，也是国家行政机关系统内部为依法行政而进行的自我约束的重要手段。
行政复议，是指国家行政机关在行使其行政管理职权时，与作为被管理对象的行政相对方发生争议，根据行政相对方的申请，由上一级国家行政机关或者法律、法规规定的其他国家机关依法对引起争议的具体行政行为进行复查并作出决定的一种行政活动。因此，行政复议的开始，必须以行政相对方的申请为前提条件，以行政复议机关的受理为逻辑起点。行政复议是依申请而产生的具体行政行为，其不是行政机关依照自己的职权主动进行，因此，行政复议机关在司法实践中采取“不告不理”的受理方式。
《行政复议法》第4条规定，行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。因此，该条文是行政复议法贯彻行政复议全过程和各个方面的基本原则。
行政复议作为保护公民、法人和其他组织合法权益的重要法律制度，须以行政复议申请为行政复议程序的出发点。行政复议程序是申请人向复议机关申请复议至行政复议机关作出复议决定的各项步骤、形式、顺序和时限的总和，其是行政复议行为的重要环节，也是行政复议合法、高效进行的重要保证。行政复议程序一般包括五个方面：行政复议申请、行政复议的审理、行政复议决定、行政复议的期间和送达。
行政复议受理，是指行政复议机关基于审查申请人所提出的复议申请是否有正当理由而决定是否收案和处理。行政相对方不提出行政复议，复议程序就无法进行;如果行政相对方提出行政复议申请而行政复议机关不予受理，行政复议程序也同样不能继续。因此，行政复议机关收到行政复议申请人递交的行政复议申请后，要依照《中华人民共和国行政复议法》的规定进行审查，作出是否受理的决定，这是行政复议程序的重要阶段，也是行政复议程序与行政诉讼程序重要的衔接程序。但是，研究《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》等法律法规后，笔者认为现行行政复议制度关于“行政复议受理”的规定存在立法瑕疵，而行政复议的受理直接影响行政案件审理的时限乃至有可能使行政复议机关因行政不作为而成为行政诉讼的被告人。
《中华人民共和国行政复议法》第四章规定了行政复议受理程序，专门对行政复议受理作出了规定。但是，这些条款或者本身存在冲突，或者条款间相互存在冲突，导致在司法实践中因观点不同产生条款理解和操作指引的歧义，增加了适用法律的难度。具体表现在如下几点：
第一，第17条第1款与第2款存在冲突。第17条第1款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。该条款表明，行政复议机关对于收到的行政复议申请有5天的审查时限。但是，该条第2款又规定，除前款规定外(即对于符合规定的行政复议
申请)，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。该条款意味着行政复议机关负责法制工作的机构对于收到的行政复议申请没有审查时间，“收到之日即为受理之时”。因此，第17条存在立法上的矛盾，造成司法实践中对此问题的认识不统一。行政复议机关的法制机构对于收到的行政复议申请没有审查的时间，那么如何判断该行政复议申请是否符合法律规定呢?笔者认为，立法者或许认为作为行政复议机关的法制机构，作为熟知法律的专业人员，能够在形式上做到及时审查，从而提高行政复议的效率，实现政府行政效能理念，更能体现行政复议及时、便民的原则。另外，该条矛盾的原因是法律条文将行政复议机构审查行政复议申请的行为与行政复议机关的法制机构审理案件的行为相混淆。参照《民事诉讼法》相关规定，笔者认为，立法者应当在新的《行政复议法》立法过程中，将审查程序与受理程序分别作出相应的法律规定，明确行政复议机关的审查程序和行政复议机关法制机构对案件的审理程序，形成不同的法律制度。
第二，第17条与第20条存在冲突。第17条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人;对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。该条款表明，除了“不符合”和“不属于”的情形外，对于既不属于“不符合”情形，又不属于“不属于”情形的行政复议申请，行政复议机关自收到之日起即为受理。
第20条则规定，公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理;必要时，上级行政机关也可以直接受理。因此，行政复议机关收到申请后“不作为”，即属于该条规定的“无正当理由不予受理”情形。行政复议机关出现这种“不作为”的情形时，按照第17条第2款的规定，其结果应当是“收到之日起即为受理”，而按照第20条的规定，结果变成了上级机关应当“责令受理”，甚至“直接受理”。笔者认为，这两条规定的矛盾之处在于既然已视为受理，又何需“责令受理”，甚而“必要时，直接受理”。通过分析笔者认为，行政复议法第20条没有存在的实际价值，新行政复议法应当删除此条款。
第三，第17条与第23条存在冲突。第17条第2款规定，除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。该款与第23条，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人相矛盾。假设存在疑难的行政复议申请，如果法制机构审查了5天才决定受理，那么按照第23条的规定，法制机构必须在2天之内就得发送行政复议申请书副本。法制机构在两天之内完成立案审批、确定案件承办人、文书审批、文书送达等一系列内部工作，时间显然紧张，甚至存在超过法定时限导致被提起诉讼的可能。笔者认为，将第17条、第23条参照《行政诉讼法》第42条、第43条的条款进行修正。《行政诉讼法》第42条规定，人民法院接到起诉状，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。
第43条规定，人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。新《行政复议法》可以参照这样的立法规定，既可以解决行政复议法条文自身存在的矛盾，也可以解决行政复议法与行政诉讼法对同类问题的表述不一致的问题，使立法得以相互协调。
综上所述，笔者认为《中华人民共和国行政复议法》的立法修订工作日益加快，作为一名法律人，结合以往处理具体的行政复议案件，根据实践的总结对《行政复议法》关于行政复议受理的条款进行分析，以揭示条款之间存在的冲突并提出合理建议，以期立法者在新的《中华人民共和国行政复议法》的立法修订过程中予以借鉴。
参考文献：
1 "single chip microcomputer technology and C51 program design" Tang Ying, 2012, publishing house of electronics industry;
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第三篇：《国家药品监督管理局行政立法程序规定》（局令第33号）
国家药品监督管理局局令
第33号
《国家药品监督管理局行政立法程序规定》于2002年4月27日经国家药品监督管理局局务会审议通过，现予发布。本规定自2002年7月1日起施行。
二○○二年四月三十日
国家药品监督管理局行政立法程序规定
第一章 总 则
第一条 为了规范我局行政立法程序，保证行政立法质量，根据《中华人民共和国立 法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》，结合我 局实际情况，制定本规定。
第二条 本规定所称行政立法工作是指：
(一)编制本局立法计划和中长期立法计划;
(二)根据全国人大、国务院委托或者授权，起草、上报药品监督管理法律、行政法 规草案;
(三)根据法律、行政法规和我局职责，起草、审议和发布药品监督管理行政规章;
(四)提出药品监督管理法律、法规、规章制定和修改建议;
(五)修订、废止规章;
(六)对相关法律、法规提出修改意见;
(七)其它立法工作。
第三条 行政立法工作应当遵循立法法确定的立法原则，符合宪法、法律、行政法规 和其他上位法的规定。立法内容应当备而不繁，逻辑严密，条文明确、具体，用语准确、 简洁，具有可操作性。
第四条 我局行政立法工作应当在局长领导下，由政策法规司统一归口管理，各司室 按照职责分工负责。
(一)各司室按照职责，负责业务范围内的立法工作，包括立法项目申请、参与立法 计划的编制、提出立法草案并征求有关部门和单位意见、起草送审稿和制定说明和准备相 关的送审材料，发布稿的印制等。
(二)政策法规司负责组织、协调立法工作，包括立法计划和中长期立法计划的 编制、送审稿的审核，以及发布稿上报备案等。
第二章 立 项
第五条 各司室应当在每年12月中旬向政策法规司提出下制定、修订的立法项目 申请表(附表一)，内容包括立法项目名称、立法项目的必要性、所要解决的主要问题等， 并注明项目负责人及进度安排。起草行政法规的应当附草案。
第六条 政策法规司在每年12月底前根据全局工作安排，按照突出重点工作、统筹兼 顾、保证立法质量的原则，对立法项目申请进行审查并召集有关司室对立项申请进行研究， 拟订全局行政立法计划，立法计划应当在每年1月中旬报送局务会审议批准。
行政立法的计划应当包括行政立法的名称、起草单位、项目负责人、时间进度安 排等内容。
第七条 局务会审议通过的立法计划，由政策法规司印发各司室，并抄送国务院法制 办公室及各省、自治区、直辖市药品监督管理局。
法律、行政法规的立法计划，由政策法规司以局发文形式报送国务院审批。
第八条 政策法规司应当及时掌握立法项目的情况，并于每年6月底和12月底向局务 会报告立法计划执行进展情况。
第九条 对列入立法计划的项目，承担起草工作的司室应当严格按照计划执行。 各司室根据工作进展，认为需要调整立法项目的，送政策法规司审查后报请局务会决定。
第三章 起 草
第十条 立法项目起草过程中应当总结实践经验，深入调查研究，广泛听取有关机关、 组织和公民的意见，需要与相关部委协调或者征求意见的，应当征得相关部门的意见。征 求意见可以采用书面形式或者召开有关论证会、座谈会和听证会。
起草单位在上报审核前召集征求意见会议时应当通知政策法规司听取意见。
第十一条 立法草案内容直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，起草单位应 当在起草过程中向社会公布，或者以举行听证会的形式征求意见。
第十二条 立法草案涉及两个以上司室职责的，由一个司室为主起草，有关司室配合 共同提出立法草案。
系统内有关单位对立法草案有不同意见的，由负责起草的司室进行协商，必要时由分 管局领导决定;系统外有关部门对立法草案有不同意见的，由负责起草的司室与有关部门 进行协商，经过充分协商不能取得一致意见的，应当在立法草案报送审核时说明有关情况 和理由。
第十三条 起草单位应当认真研究各方面的意见后，对立法草案进行修改形成规章送 审稿和对送审稿的说明。
送审稿经起草单位司务会研究讨论后，由司长签署意见(见附表二)后将送审稿、起 草说明和有关背景材料送政策法规司审核。
起草说明应当对立法的必要性、主要措施、有关方面的意见等情况作出说明。
有关背景材料主要包括汇总的意见、听证会笔录、调研报告、国内外有关立法资料等。
第四章 审 查
第十四条 送审稿由政策法规司负责审查。政策法规司审查内容包括以下几个方面：
(一)是否符合立法法的原则，是否符合宪法、法律和其他上位法的规定;
(二)是否符合国务院规章制定程序条例的规定;
(三)是否与其他相关规章内容相协调;
(四)是否符合本行政机关的职能规定，体现行政机关的职权与责任相统一的原则;
(五)是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见;是否征求有关 部门的意见或者与有关部门充分协商，是否还存在重大分歧意见;
(六)是否符合立法技术要求;
(七)需要审查的其他内容。 第十五条 送审稿有下列情况之一的，政策法规司可以退回起草单位：
(一)立法的基本条件尚不成熟的;
(二)有关单位或者部门对送审稿规定的主要内容存在较大争议，起草单位未与有关 单位或者部门协商的;
(三)立法草案不符合相关法律、行政法规及本规定第十一条、第十二条、第十三条 的规定的。
第十六条 政策法规司在收到送审稿、说明及有关背景材料30日内根据《立法法》和 《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》和本规定对其内容进行审查，对符合上 述规定的提出审查意见，由政策法规司负责人签署意见后提交局务会审议;对不符合上述 规定的，提出退审的意见，由政策法规司负责人签署意见后退回起草单位修改。
第十七条 政策法规司认为必要时，可以就送审稿涉及的主要问题再次征求意见。再 次征求意见的形式包括：
(一)将送审稿或者送审稿涉及的主要问题发送有关机关、组织和专家征求意见;
(二)深入基层进行调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见;
(三)召集有关单位、专家参加座谈会、论证会，听取意见、研究论证;
(四)经局领导批准向社会公布征求意见或者举行听证会。
政策法规司依前款征求意见的，应当在60日内完成对送审稿的审查工作。
第十八条 经过审核符合提交局务会审议条件的送审稿和起草说明由政策法规司负责 人签署提请局务会审议的建议，交局办公室安排会议，起草单位按照局务会要求提交送审 稿、起草说明等文件材料。 第五章 决定与发布
第十九条 局务会审议送审稿时，起草单位负责人作立法项目的必要性、主要内容、 起草情况、起草中较大的争议问题及解决情况的说明。政策法规司负责人作审查意见等有 关情况的说明。
第二十条 药品监督管理法律、行政法规草案经局务会讨论通过后上报国务院。
规章送审稿经过局务会审议通过后，起草单位和政策法规司应当根据局务会审议的意 见进行修改，报请局长签署命令予以公布。
第二十一条 公布规章的命令应当载明规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期， 施行日期、局长署名以及公布日期。
第二十二条 规章签署后，起草单位将应当将印制完成的规章和说明文本各30份送政 策法规司，并送《中国医药报》和局机关网站刊登，《中国医药报》和局机关网站应当及时 全文刊登。
第六章 解释与备案
第二十三条 药品监督管理法律、法规条文需要进一步明确含义、界限的，由有关司 室提出意见初稿，政策法规司负责审核，以局发文形式报全国人大法制工作委员会、国务 院法制办公室请求解释。
规章条文需要进一步明确含义或者界限的，由有关司室提出解释意见初稿，政策法规 司审核，以局发文形式回复意见或者发布。
药品监督法律、行政法规、规章具体应用中的问题，由有关司室提出解释意见初稿， 政策法规司审核，以局发文形式批复。
第二十四条 规章发布30日内，政策法规司向国务院法制办公室报送备案并报送国务 院公报刊登。
第二十五条 本规定自2002年7月1日起施行。1998年 9月25日发布的《国家药品 监督管理局行政立法程序的规定》同时废止。
附表一：
行政立法项目申请表
年 月 日 申请单位：
┌─────┬───────────────────────────────┐ │ 项目名称 │ │ ├─────┼───────────────────────────────┤ │立法的必要│ │ │性(所要解│ │ │决的主要问│ │ │题) │ │ ├─────┼───────────────────────────────┤ │进度安排年│ │ │内完成的可│ │ │行性 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ ├─────┼───────────────────────────────┤ │项目负责人│ │ │项目联系人│ │ ├─────┼───────────────────────────────┤ │ 起草单位 │ │ │负责人意见│ 年 月 日 │ └─────┴───────────────────────────────┘
附表二：
行政规章审查表
年 月 日 起草单位：
┌─────┬───────────────────────────────┐ │ 法规名称 │ │ ├─────┼───────────────────────────────┤ │ 起草单位 │ │ │ 送审意见 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ 司长： 年 月 日 │ ├─────┼───────────────────────────────┤ │政策法规司│ │ │ 审核意见 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ 司长： 年 月 日 │ └─────┴───────────────────────────────┘
第四篇：中国民主与法制建设——立法程序
上 海 大 学
《中国民主与法治建设》课程
课题研究报告
课题题目：关于中国全国人大与美国国会立法程序的差异及原因的研讨
报告人姓名：曹连强
学号：1212158
3报告日期：2013年10月30日
关于中国全国人大与美国国会立法程序的差异及原因的研讨
[内容提要]本文就中国全国人民代表大会与美国国会的立法程序的差异及原因展开研讨，在查找书籍及在英特网中查阅有关资料的基础上，进行分析总结。中国和美国是两个社会性质完全不同的国家，中国是社会主义国家，美国是资本主义国家，两者不管是在社会意识形态还是价值观等方面都有着巨大的不同。中美两国立法程序在法律案的提出、审议、草案的形成、表决与公布方面都有着不同。
[关键词]立法程序、全国人大、美国国会
一 、问题的提出及采用的研讨方法
在学习《中国民主与法制建设》的课程上，学习到有关立法程序的章节，“比较中国全国人大与美国国会立法程序的差异及原因”是我所在小组的研讨课题，对此我产生了浓厚的兴趣，中美立法程序有着什么样的差异呢?形成差异的原因又是什么呢?
调查采用的方法是1.从书籍中查找有关资料;2.在英特网中查阅有关资料。
二 、研讨情况和资料整理
1、我国全国人民代表大会的立法程序
(1)法律案的提出
有权向全国人大提出法律案的主体。有权向全国人大提出法律案的主体包括两个方面：一是有关国家机关，即全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会，可以向全国人大提出法律案，由主席团决定列入会议议程。二是一个代表团或者30名以上代表联名，也可以提出法律案，由主席团决定是否列人会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入议程。专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。
有权向全国人大常委会提出法律案的主体。有权向全国人大常委会提出法律案的主体也包括两个方面：一是有关国家机关，即委员长会议、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会，可以向常委会提出法律案。二是常委会组成人员十人以上联名，可以向常委会提出法律案，由委员长会议决定是否列入常委会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常委会会议议程。
(2)法律草案的形成过程
根据中央国家机关起草法律草案的实践，法律草案的形成过程，一般包括以下几个环节：1.立项，作出立法决策。2.建立起草班子，开展起草工作。3.进行调查研究。4.形成草案框架和对主要问题的意见。5.起草条文。6.征求各方面意见。7.形成送审稿并对送审稿进行审查。
(3)法律案的审议
全国人民代表大会审议法律案的程序。全国人民代表大会审议法律案的主要程序：一是在会议举行前一个月将法律草案发给代表，以便代表进行认真研究，准备意见;二是在大会全体会议上听取提案人作关于法律草案的说明;三是各代表团全体会议或小组会议对法律草案进行审议;四是有关的专门委员会对法律草案进行审议，提出审议意见，然后由法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法律草案进行统一审议，向主席团提出审议结果的报告，并提出法律草案修改稿。
全国人大常委会审议法律案的程序。全国人大常委会审议法律案的主要程序：一是在常委会会议举行的7日前将法律草案发给常委会组成人员，以便常委会组成人员进行认真研究，准备意见;二是在常委会全体会议上听取提案人作关于法律草案的说明，由提案人委托的人对制定该法律的必要性、可行性、立法的指导思想和基本原则以及法律草案的主要内容作出说明;三是常委会分组会议对法律草案进行审议，在此基础上，必要时可以召开联组会议进行审议;四是有关的专门委员会对法律草案进行审议，提出审议意见，然后由法律委员会根据各常委会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和其他各方面的意见，对法律草案进行统一审议，向常委会提出审议意见的汇报或者审议结果的报告，并提出法律草案修改稿。
(4)法律案的表决
列人全国人大会议审议的法律案，经法律委员会统一审议提出的法律草案修改稿，交各代表团进行审议，然后由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法律草案建议表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。
列入全国人大常委会审议的法律案，经法律委员会统一审议提出的法律草案修改稿，交常委会进行审议，由法律委员会根据常委会组成人员的审议意见
进行修改，提出法律草案建议表决稿，由委员长会议提请常委会全体会议表决，由全体常委会组成人员的过半数通过。
(5)法律的公布
法律签署后，及时在全国人大常委会公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在常委会公报上刊登的法律文本为标准文本。所谓标准文本，就是凡发现各种法律文本之间不一致的，均以常委会公报上刊登的法律文本为标准，以维护法制统一，保证法律的正确贯彻实施。
2.美国国会的立法程序
(1)提出议案
在众议院，一名或多名众议员只要把议案文本送交书记官或投入议案箱，议案就提出了。在参议院，一名或多名参议员只须得到会议主持人的认可，就可宣布议案。同一议案可在两院分别提出。提案权独属国会议员，总统在国会只能提出立法建议，无权直接提出议案。
(2)委员会审议
议案提出后，众议院议员或参议院主持人按议事规程将议案提交给主管常设委员会审议。委员会主席通常会将议案交给下属的一个小组委员会审议，也可由全体委员会直接审议。
(3)全院辩论和表决
委员会表决通过的议案，附加一份报告回到议院，列入日程表。议员们对该项议案进行辩论，提出修正案，最后进行表决。议案在一院通过后，即送另一院审议，再经过一套以上程序，最后再次表决。
(4)两院协商
如果第二院对议案又加修改，从而两院通过的文本发生分歧，则需要专门成立临时两院联合委员会协商解决。这个联合委员会协商一致后，文本送回两院表决。这一次两院不再修改议案。如都通过了，就送总统签署。如果为某一院拒绝，再送回联合委员会协商，或任命新的联合委员会协商，直到两院通过为止。
(5)总统签署
总统接到两院通过的议案后签署，即成为法律。也可否决或搁置。否决后议会两院各以三分之二多数再次通过，则无须总统签署即成为法律。如搁置10天，议会并未休会，议案自动生效。如果10天内议会休会，则议案作废。搁置否决不需要理由，也不能被推翻。首先，总统否决议案后，两院要以三分之二的多数才能否决无效，而三分之二多数是很难争取到的。
三、研讨结论
1、中国全国人大与美国国会的立法程序的差异
(1)提出草案。具有提案权的人员：我国《立法法》第二章第二节第十二条规定全国人民代表大会主席团可以向全国人民代表大会提出法律案，由全国人民代表大会会议审议。全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定列入会议议程。
美国宪法规定，国会行使联邦立法权。美国国会由参议院和众议院组成，参议院100名议员，每一个州都有两名参议员,任期6年，每两年改选三分之一。众议院435名议员，每一名议员代表一个国会选区，席次是以每一个州的人口依比例计算,任期为两年。美国国会的立法程序允许包括非议员个人和团体选民等都可以提出法案。在美国，任何人都可以拟定立法草案，但是任何新立法只有国会议员可以正式在国会里提出。通常情况下，立法草案是有国会议员和其助理拟定的，这些议员会在其选区竞选期间了解了选民对某些议题的想法，并向选民保证他如果选上将会在国会里提出其选民支持的立法草案。
(2)提案流程。在中国，人大代表提出草案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。在美国，国会议员向本院提出立法议案，将议案交与委员会，委员会或委员会小组成员对提出的立法草案进行密集的考虑，仔细研究和辩论，如果立法议题有足够的重要性，委员会会通过举行公共听证会，来了解正反两方对这项立法的意见。接下来，委员会小组成员将对这项新的立法投票，来决定对这项立法采取甚么行动。委员会成员可以对提出的立法进行修改，委员会成员再投票决定是否赞成这些修改。如果这项立法没有在委员会审议阶段得到批准，这项立法的寿命就在这里结束了。而得到委员会多数赞成通过的立法将被送到本院全院，进行审议。
(3)审议议案。在中国，列入全国人民代表大会会议议程的法律案，大会全体会议听取提案人的说明后，由各代表团及有关的专门委员会进行审议，向主席团提出审议意见。各专门委员会审议立法议案涉及到专门性问题时，可以邀请有关代表和专家列席会议，听取他们的意见。之后由法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法律案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，经主席团会议审议通过后，印发会议。法律草案修改稿再交与各代表团审议，由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决。在美国，得到委员会多数赞成通过的立法将被送到全院，即参议院或众议院将议案列入议程。在本院中让全体议员对立法进行审议，辩论和投票。这项立法通过适当议事程序在全院表决后，将送到另一院审议。国会另一院审议后如果对议案有修改意见，则将修改后的议案提交原审议议院再次审议并表决。原议院审议修改议案之后再次向另一议院提交审议。这个过程可以无限反复直到两院达成一致，全都通过议案。
(4)表决议案。人大代表应该按照自己的意愿和大会通过的表决办法参加表决。人大代表参加本级人大表决，可以投赞成票，可以投反对票，也可以弃权。全国和地方各级人大的全体会议进行的表决，其结果由全体代表的过半数
赞成通过。宪法修正案，由全国人大代表的三分之二以上的多数赞成通过。在美国，同一版本的立法草案将分别在众议院和参议员中表决，若将立法草案成为正式法案，就必须在两院全部表决通过。
(5)公布法案。在中国，法律案经全国人大及其常委会通过后，由国家主席签署主席令予以公布，并及时在全国人大常委会公报和在全国发行的报纸上刊登。在常委会公报上刊登的法律文本，是标准文本。在美国同样立法草案在两院都得到通过，这项草案将送交给总统，请总统签署，成为法律。但是不同的是，美国总统具有立法否决权，与法案签署权相连带，总统如果同意法案，才可能签署公布;如果不同意，则可以两种方式行使立法否决权。总统的立法否决权以及国会推翻总统的权力，对于平衡国会与总统行政权力的关系，很有威慑力和作用。
2.中美立法程序存在差异的原因
(1)、社会性质不同
中国是社会主义国家，而美国是资本主义国家。两国在社会意识形态和价值体系上有着截然不同的观点，从而导致其立法程序在某些方面不同。
(2)、政治体系不同
中国是一党执政，多党参政的民主集中制国家，而美国两党竞争，相互制约的联邦制国家。美国国会由众议院和参议院组成，而中国是全国人民代表大会制度，故而两国可提出法律案的主体不同。
第五篇：2012司试法理学辅导：立法的程序
立法程序，是指特定的国家机关制定、修改和废除法律和其他规范性文件及认可法律的法定步骤和方式。我国的《立法法》对当代中国立法的程序进行了基本的规定，全国人民代表大会及其常务委员会的立法程序主要有以下四个步骤，即法律议案的提出、法律草案的审议、法律草案的表决和通过、法律的公布。
1.法律议案的提出
提出法律议案(又称立法议案)，是立法程序的开始。法律议案是指依法享有法律议案提案权的机关或个人向立法机关提出的关于制定、修改、废止某项法律的正式提案。法律议案一经提出，立法机关就要列入议事日程，进行正式审议和讨论。提出法律议案的关键是谁享有法律议案的提案权。在我国，根据宪法和法律的规定，下列个人和组织享有向最高国家权力机关提出法律议案的提案权：(1)全国人大代表和全国人大常委会的组成人员。依照法律规定，全国人大代表30人以上或一个代表团可以提出法律议案。全国人大常委会委员10人以上可以向全国人大常委会提出法律议案。(2)全国人大主席团 、全国人大常委会可以向全国人大提出法律议案。全国人大各专门委员会可以向全国人大或全国人大常委会提出法律议案。(3)国务院、最高人民法院、最高人民检察院可以向全国人大或全国人大常委会提出法律议案。
2.法律草案的审议
法律草案的审议是指立法机关对已经列入议事日程的法律草案正式进行审查和讨论。审议法律草案，是保证立法质量、体现立法民主的重要环节，它可以使法律更加完备和成熟。我国全国人民代表大会对法律草案的审议，一般经过两个阶段：一是由全国人大有关专门委员会进行审议，其中包括对法律草案的修改、补充;二是立法机关全体会议的审议。法律草案审议的结果有以下几种：(1)交付表决;(2)搁置;(3)终止审议。
3.法律草案的表决和通过
法律草案的表决和通过是立法机关以法定多数对法律草案表示最终的赞同，从而使法律草案成为法律。这是法的制定程序中具有决定意义的一个步骤。表决时除了通过外，还可能产生另外一种结果，就是没有获得法定数目以上人的赞同，即不通过。我国宪法规定，宪法的修改由全国人民代表大会以全体代表2/3以上的多数通过。法律草案要经过全国人大或全国人大常委会以全体代表的过半数通过。通过法律草案的方式，有公开表决和秘密表决两种。公开表决包括举手表决、起立表决、口头表决、行进表决、记名投票表决等各种形式。秘密表决主要是无记名投票的形式。
4.法律的公布
法律的公布是指立法机关或国家元首将已通过的法律以一定的形式予以公布，以便全社会遵守执行。法律的公布是立法程序中的最后一个步骤，它是法律生效的前提。法律通过后，凡是未经公布的，都不能发生法律效力，从而无法在社会生活中发挥作用。我国宪法规定，中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律。重点法律条文
《立法法》
第七条全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。 全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。
全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。
第八条下列事项只能制定法律：
(一)国家主权的事项;
(二)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;
(三)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;
(四)犯罪和刑罚;
(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;
(六)对非国有财产的征收;
(七)民事基本制度;
(八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸基本制度;
(九)诉讼和仲裁制度;
(十)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
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