浅析财政转移支付机制的建构论文

浅析财政转移支付机制的建构论文（共8篇）

篇1：浅析财政转移支付机制的建构论文

主体功能区的空间管理模式体现了尊重自然规律的可持续发展理念，打破了所有区域都要发展经济的传统思维。推进全省主体功能区的形成就是使不同区域承担不同的主体功能，有些区域承担发展经济、聚集人口的主体功能，并适度提高其环境标准；有些区域承担保护环境的主体功能，对这类区域而言，保护就是发展，它支撑着全省乃至全国经济的可持续发展，实施这一举措将有效缓解全省生态环境的恶化趋势。发展水平较高的地区主要集中在武汉市及其周边地区、荆门市的中心城区、襄阳市的襄城区、宜昌市的猇亭区和点军区。发展水平较低的地区中人均GDP低于1万的县市有57个，占一半以上，主要包括一些山区县市。构建主体功能区，就是既要支持欠发达地区发展经济，做大分子；同时，也要逐步促使一些生态环境脆弱、发展经济条件不好的区域人口逐步转移，缩小其分母。通过发展经济、人口转移、财政转移支付等多种途径，逐步实现区域间的协调发展。因此，这种新型管理模式对于改善全省不平衡发展现状具有重大意义。

主体功能区与财政转移支付制度的关联

1、主体功能区规划实施的政策导向重点。优化开发区域，是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。这些地区经济和人口高度密集、环境资源承载能力开始减弱，主要方向是产业结构优化升级和转变经济增长方式。在政策导向上，首先是制定产业优化和转移导向目录，在资源消耗、环境影响等方面实行更加严格的产业效能标准，设定高于全国平均标准的产业用地门槛，并先行实施城镇建设用地与农村建设用地增减挂钩政策。重点开发区域，是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域，主要是经济发展潜力大、基础设施和创业环境有待改善的地区，未来经济规模将进一步壮大，而且是产业和人口转移的重要载体。政策导向上主要加大基础设施建设的投资支持，有针对性地适当扩大建设用地供给，支持重大产业项目及配套能力建设等。限制开发区域，是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。这类地区包括森林、草原、荒漠化地区、水土流失地区重要的水源补给区、蓄滞洪地区、自然灾害频发地区和水资源严重匮乏地区。政策上包括建立生态补偿机制和加大财政转移支付支持、引导生态移民、扶持和培育特色优势产业等。禁止开发区域，是指依法设立的各类自然保护区域，其范围比较明确，当前要明确中央和地方政府的管护职责分工、实施核心保护区内人口搬迁、对区内居民给予补贴补助等。总之，主体功能区规划目标能否实现，关键要看上述政策导向中的利益共享和补偿机制能否建立，对于限制和禁止开发区而言足够的补偿和扶持更为重要，而财政转移支付则首当其冲。

2、财政转移支付在主体功能区建设中应发挥的功能。财政转移支付制度是财政体制的一个重要组成部分，它是在既定的政府间支出责任和收入划分框架下，通过财政资金在各级政府之间的无偿拨付以弥补财政纵向和横向失衡，实质上是指财政资金在各级政府之间的一种再分配形式。在分税制财政体制下，中央政府或省级政府通过财政转移支付，弥补地方财政收支缺口，保障地方政府经济和社会事业发展所需的经费，矫正辖区间外溢，能够促进资源合理流动与经济结构的优化，实现社会稳定与经济发展的目的。在主体功能区建设中，财政转移支付主要应承担三种功能。

（1）为生态福利买单。对限制开发区、禁止开发区的生态建设与环境保护势必带来当地财政的减收，造成财政缺口，需要转移支付弥补财政收支缺口，这也是对限制开发区域、禁止开发区域生产生态财富行为的鼓励与补偿。另一方面，限制开发区域、禁止开发区域生产的生态财富又产生了正的外部效应，其他地区有义务为享受到的这种外溢的生态财富买单。由此可见，限制开发区域和禁止开发区域因主要从事生态修复、生态环境建设等活动向全省或整个国家提供了生态财富，对这两类地区进行转移支付，可以看成是对它们提供的生态财富的买单，是一种政府购买行为，体现了转移支付的生态经济功能。

（2）实现公共服务均等化。一个国家的所有公民都有平等的权利享受国家最低标准的基本公共服务，这是一项基本权利，与个人的支付能力和居住位置无关。为了使各地方政府都能达到基本的公共服务水平，要求中央政府或省级财政站在社会大众的角度，通过提供一套无条件的、基于基本公共服务为目的的政府间转移支付，协调地区间由于客观因素差异造成收入能力和支出成本差异而带来的居民享受公共服务的不平等。对限制和禁止开发区域而言，为保护生态牺牲了当地的经济发展，造成地方政府的财政收支缺口，降低了为当地居民提供基本公共服务的能力，需要财政转移支付的支持，以缩小地区间政府基本公共服务的差距，而不是直接改变地区间经济发展的不平衡，这体现了转移支付的社会功能。

（3）满足宏观调控需要。转移支付属于财政再分配，中央政府通过财政转移支付，对那些市场配置失效的领域进行资源的合理配置，以优化经济结构，调节地区经济发展，缩小贫富差别，实现中央政府的宏观经济调控目标。主体功能区划分有助于我国形成经济发展与人口和资源环境相协调的区域开发格局，是中央政府在区域发展中落实可持续发展观的重大战略举措。财政转移支付是主体功能区建设中利益协调与补偿的核心政策措施，是实现主体功能区规划的重要制度保障，这体现了转移支付的政治经济功能。

湖北推进主体功能区战略的财政转移支付新思路

调整和完善财政转移支付制度是推进主体功能区建设的重要手段。为了实现基本公共服务均等化、推进形成主体功能区的目标，根据目前湖北省以下财政转移支付的实际情况，建议从以下几个方面调整和完善湖北省对下一般性转移支付制度，同时进一步明确专项转移支付的重点和力度。

1、明确新增均衡性转移支付补助方向。根据中央、省主体功能区规划的要求，建议以基本公共服务支出标准因素为核心，修订现行转移支付制度中的标准支出项目，在均衡性转移支付资金分配计算方法中，增设主体功能区因素。并且，以后湖北省新增均衡性转移支付主要用于增加对限制开发和禁止开发县（市、区）的财政转移支付，帮助其提高基本公共服务能力。在禁止、限制开发区域试行“省直管县”财政体制，转移支付资金直接由省级财政划拨到县(市)的运行模式。

2、增加均衡性转移支付补助规模。目前湖北均衡性转移支付规模严重偏小，其公共服务均等化功能十分微薄，2007年省以下均衡性转移支付补助额为9.96亿元，仅占省对下一般性转移支付总额的13.4%，因此，按照中央、省主体功能区规划的要求，我省应加大均衡性转移支付补助规模，有效地强化其公共服务均等化功能。

3、调整激励性转移支付补助结构。按照中央、省主体功能区规划的要求，省对下财政收入增长激励性转移支付将调整按功能区的划分进行分类测算，将重点开发县（市、区）、限制开发县（市、区）、禁止开发县（市、区）分别放在不同平台进行考核，向重点开发县（市、区）倾斜，鼓励重点开发县（市、区）加快经济发展。运用激励性转移支付手段关闭淘汰落后产能企业。按照功能区规划的要求，将激励性转移支付向重点开发区域的县（市、区）倾斜，鼓励重点开发区域的县（市、区）加快发展循环经济和低碳经济，大力发展资源节约型产业和环境保护型产业，推动企业实施清洁生产，关闭淘汰落后产能企业，实现经济效益与环境效益的双赢。

4、激励基层政府控制行政成本。为了鼓励限制开发和禁止开发县（市、区）控制政府规模、减少行政成本，建议湖北省进一步加大对这些县（市、区）分流财政供养人员的激励性转移支付补助力度，提高分流财政供养人员的奖补标准；同时，对现在财政供养人数已超出省测算标准财政供养人数却仍然不予控制的县（市、区），省将实施财政供养人员增长负激励性转移支付。

5、优化专项转移支付。在原有民族地区、退耕还林还草还湖、天然林保护工程三大转移支付的基础上，设立针对禁止、限制开发区域的专项转移支付。省财政在一般性转移支付标准财政支出测算中，增设属于地方支出责任范围的生态保护支出项目和自然保护区支出项目。

6、建立生态环境修复转移支付制度。在限制开发区域的标准支出中，增设“生态环保支出项目”和确定成本系数，设置综合性更强的生态修复转移支付专户并进行制度化管理，通过财政纵向转移支付制度，安排生态环境补偿专项资金用于主体功能区的生态恢复、环境治理与保护建设工程、生态移民安置及对不符合标准的当地企业向适宜地区搬迁补偿等。

7、强化转移支付资金使用的监督考核与绩效评估。确保转移支付资金优先用于基本公共服务，杜绝挪用等非法使用转移支付资金的现象；加强资金使用绩效监督和评估，统筹使用转移支付资金，提高使用效率。

篇2：浅析财政转移支付机制的建构论文

财政转移支付机制的基本目标是促进地区间基本公共服务水平的均等化，调整各地区的财政能力和财政需要之间的差距，贯彻国家的公共物品分配公平化的政策意图。因此它是促进各区域公共服务水平的均等化、平衡各区域财政能力的有效手段。它是最主要的区域补偿政策，也是缩小区域经济发展差距实践中最普遍使用的一种政策工具。

一、我县财政转移支付机制基本情况

我县的财政转移支付构成，主要分为三类：一是返还性收入，包括增值税和消费税“两税”返还、所得税基数返还、成品油价格和税费改革转移支付补助收入等；二是一般性转移支付补助，主要目标是促进各地方政府提供基本公共服务能力的均等化，包括体制补助、均衡性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、义务教育学校绩效工资转移支付、农村税费改革转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金收入、企事业单位预算划转和结算补助收入等；三是专项转移支付，包括一般性预算专项补助、国债补助等。

2009年，我县的财政转移支付规模达83297万元，其中： 返还性收入 1151万元； 一般性转移支付补助42498万元（其中：民族地区转移支付自2006年的1340万元增加到2009年的3996万元）；专项转移支付39648万元。

二、我县现行财政转移支付机制存在的问题

（一）税收返还和结算补助的政策导向与目标不符，抑制地区之间差异的功能微弱。通过中央政府对地方的税收返还和补助来达到均等化目的，从理论上看好像可行，但在实际操作中却与政策导向目标相去甚远。因为分税制改革以来，中央、省、地市三级政府财政通过采取层层集中策略，尽可能多地从下级财政抽取资金，将收入多、增长潜力大的税种全部或高比例地上收。留归县乡的固定收入，多数是税源分散、额度零星、稳定性差的小税种，征管难度大，征收成本高，增收潜力小。2009年，我县上划中央级和省级的财政收入11075万元，占我县大口径财政收入的比重达到60%，且增收税种绝大部分在中央。中央对地方的税收返还和补助又按“基数法”确定，直接与征税额挂钩，经济发达的地区财政收入基数大，相应地从中央得到的返还额也大，“基数”中包含的旧体制的不合理因素，在逐年的滚动过程中，不仅不会消除而且还呈逐步放大之势，因此客观上造成了转移支付与财政收入和人均GDP存在高度正相关关系。由于此，我县财政运行支出压力过大，难以实现支持地方经济发展的目标，从而有悖于公共物品提供均等化目标。

（二）专项转移支付比重较大，人为地扩大了经济发达地区与经济欠发达地区之间的贫富差异。2009年我县的转移支付资金83297万元中，专项转移支付则达43194万元，占52%.虽然专项转移支付对于实施中央政府特定政策目标、发挥中央财政宏观调控作用、引导地方合理配臵资源、推动地方经济发展等方面，具有使用方向明确、见效快、便于监督等特点。但是，在中央和地方政府事权划分尚不明晰的情况下，影响了专项转移支付应有功能的充分发挥。而补助量的多少没有明确严格的事权界限和合理规范的测算标准为依据，最终导致一些县乡政府将过多的精力用于跑关系要钱方面，依赖补助过日子。而另一些地方县乡政府则由于转移支付不公平，挖潜增收勤俭理财的积极性受到挫伤，从而使得县乡财政困难状况不断加剧。

另外，在中央专项转移支付缺乏明确的核算办法，更兼要求地方财政给予一定的资金配套的情况下，经济越发达的地区可提供的配套资金越多，得到的拨款也就越多；财政困难的地区只能“可望而不可及”，即便少量流入的专项拨款也大多剩下用于救灾等特殊政策目标的专用款项。大量财政资源没有转移到最需要的贫困地区而是流入了发达地区，“马太效应”放大导致的直接后果是：地方财政越是困难的贫困地区，得到的财政转移支付资金越是匮乏，从而削弱了财政转移支付对贫困地区和弱势群体的均衡作用，进一步扩大了不同地区之间的贫富差异。

（三）转移支付的均衡力度过小，无法形成规范、有效的财政横向均衡机制。转移支付的目标应是兼顾地区平衡，促进全国经济和谐发展。而事实上，目前的财政转移支付机制，却是在承认各地区既得利益前提下的兼顾公平。虽然近年来实施过渡期转移支付时引入因素分析法，并利用公式计算中央对地的转移支付额度，从而在全国范围内实现了统一的公式化分配，但由于过渡期转移支付所占比重十分有限，其余各种转移支付形式又各自为政，财政统一支配各类专项补助的实际能力非常薄弱，大量的转移支付资金通过条条下拨，绕过了财政转移支付的渠道和政府预算的口径，转移到了发达地区。如2009

年我县的均衡性转移支付资金为19139万元，而用于专项支付和基数返还的资金达43194万元，后者是前者的2.3倍；地区之间的财政收入差距更为悬殊，以2005年为例，全国平均水平人均可用财力为1710.77元，西藏的人均可用财力为4981.95元，而我县仅988.25元，与全国平均水平相差1.7倍，与西藏相差5.04倍。转移支付只侧重纵向分配，忽视横向均衡机制的弊端，难以从制度上抑制各地间贫富差距继续拉大的趋势。

三、对改革财政转移支付机制的建议

（一）建议对一般转移支付，舍弃“基数法”，改用“因素法”

基数法弱化了转移支付的均等化功能，导致“富者越富，穷者越穷”。因此，应当舍弃“基数法”，改用“因素法”，可以采用国际通行的测算核定公式：

对地方的一般转移支付（1）=（该地方政府的标准支出（2）-该地方政府的标准收入（3）-该地方政府得到的其他转移支付

（4））×调整系数（5）

其中，（1）对地方的一般转移支付，计算结果为正数，就是该地区应该得到的一般转移支付数额；计算结果为负数，就是该地区财政实力较强，不需要转移支付拨款。（2）该地方政府的标准支出，是根据该地方政府的各类支出的标准单位成本和受益者数量以及调整系数加总得出。（3）该地方政府的标准收入，是根据该地区的GDP、居民总收入、商品零售额、地方税税基和平均税率等因素计算得出。（4）该地方政府得到的其他转移支付，是

该地方政府得到的包括专项转移支付等在内的其他非一般转移支付之和。（5）调整系数，是根据该地区自然地理条件、人口密度、社会经济发展水平、城市化程度、人均GDP和人均可支配收入等等确定，该地区条件越差，系数相应越高，以达到均等化目标。

（二）建议缩减专项转移支付规模，增加一般转移支付 与专项转移支付相比，一般转移支付没有给地方政府规定资金的具体使用方向，只是政府财力的补充，下级政府对之拥有较大的使用自主权，主要目的是用来平衡地方预算，满足地区基本开支的需要，因而更能体现公平原则，计算方法也更科学，可以降低人为因素的干扰，避免了专项转移支付的随意性。因此，应该压缩专项转移支付规模，大幅度增加一般转移支付，建立以一般转移支付为重点、专项转移支付为补充的复合体系。一般性转移支付，一方面平衡财政收入，一方面均等各地的公共产品供给；至于专项转移支付，则作为中央和省调控县乡经济发展、解决特殊情况的工具。对分散在各个预算支出科目中的名目繁多的专项转移支付进行清理、整顿和归并，取消不符合公共财政要求及一些过时的支出项目，简化和整合重复交叉的专项补助项目，使其既与专项转移支付的内涵与外延相吻合，真正发挥它应有的职能作用，又能将其逐步规范为“整块拨款”，增强贫困地区的造血功能，刺激地方经济发展，提高财政横向均衡功能。

（三）建议进一步加大对民族地区的转移支付补助。从民族地区的发展基础、自然地理条件、发展成本等实际出发，进一步提高民族地区的转移支付系数，进一步细化标准收支和应得转移支付测算方

法，保证民族地区拥有实现基本公共服务均等化的大体相当的财力。

xx县财政局

篇3：浅析财政转移支付机制的建构论文

新型城镇化是解决三农问题的重要途径, 农业转移人口市民化是我国新型城镇化的重大任务。大量农业转移人口被统计为城镇人口, 但并没有真正获得城镇居民身份, 无法在就业、医疗、社会保障、住房等公共服务领域享受与城镇居民同等的待遇, 影响社会和谐与城镇化质量。 因此, 加快推进农业转移人口市民化, 是我国城镇化持续健康发展的迫切需要, 也是我国经济社会持续健康发展的迫切需要。

通过财政转移支付解决农业转移人口市民化的成本问题有利于提高农业转移人口的生活质量, 满足农业转移人口的基本需求, 推进农业转移人口市民化进程, 进而有利于解决三农问题。

本文旨在将农业转移人口市民化与财政转移支付制度相结合。 首先, 分析建立财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制的必要性。 其次, 分析农业转移人口市民化成本分担机制, 在农业转移人口市民化成本中以政府分担成本为主。再次, 建立相对合理的财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩的机制, 以达到推进农业转移人口市民化的目标。 最后, 得出结论。

二、 必要性分析

随着城镇化的推进, 我国农业转移人口增加。据国务院发展研究中心课题组的模拟预测, 到2020 年我国农业转移人口的总规模将在3.2 亿人左右。 我国农业转移人口人数众多, 农业转移人口市民化体制不够完善, 因此大量农业转移人口在市民化过程中面临着诸多困难。由中国家庭收入调查 (CHIP) 数据可以看出农业转移人口整体上收入较低, 与城镇居民差距较大, 并且缺乏社会保障。 农业转移人口并没有通过空间上的转移成为真正的城镇居民。我国目前并没有系统的相关政策和法律法规来保障众多农业转移人口的基本生活。 农业转移人口市民化的成本巨大, 仅靠农业转移人口个人无力承担, 政府必须采取措施保证农业转移人口市民化进程。 因此, 将财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩有其必要性。

三、 成本分担

农民工市民化的成本由社会保障成本、教育培训成本、安居成本、私人增加的生活成本和基础设施增加成本共同构成。根据傅东平的观点, 农业转移人口市民化成本主要由三部分构成:个人成本、企业成本和政府成本。 仅依靠个人、企业和政府任何一方均无力承担。成本以政府分担为主, 个人和企业分担为辅。

在本文中主要考虑政府成本。具体来讲, 主要包括公共服务成本、社会保障成本、住房成本和就业成本。 农业转移人口市民化成本构成复杂, 需要通过建立科学的成本分担机制才能保证农业转移人口市民化进程。政府成本主要通过财政转移支付的手段来解决。 因此, 构建财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制在农业转移人口市民化中至关重要。

四、 建立财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制

通过以上分析, 农业转移人口市民化的成本由政府负担的部分主要有公共服务成本、社会保障成本、住房成本和就业成本。可以通过一般性转移支付与专项转移支付相结合的方式来解决农业转移人口市民化的成本问题。

1. 一般性转移支付

一般性转移支付的总体目标是缩小地区间财力差距, 逐步实现基本公共服务均等化。 根据我国目前的情况, 可以将农业转移人口纳入流入地人口总量, 使得农业转移人口成为计算流入地标准财政支出人口基数的一部分。根据一般性转移支付的计算公式, 需要调整的部分是各级次总人口。为促进流入地对农业转移人口的接纳, 根据人口流入量对流入地进行财政转移支付。经过这样的调整可以在现有制度的基础上平衡由于农业转移人口流入而造成的地区间收入差异。

2. 专项转移支付

《2014 年中央对地方税收返还和转移支付预算表》并没有对农业转移人口市民化进行单独列项。专项转移支付主要有两种形式, 配套转移支付和非配套转移支付, 其中配套转移支付包括限额配套转移支付。

例如, 由于农业转移人口对住房的需求数量相对固定, 可以使用配套转移支付的方法。对农业转移人口就业进行转移支付, 由于各地区农业转移人口就业具有多样性, 建议使用非配套转移支付方法, 由地方政府根据各地具体情况对农业转移人口就业进行补助。

通过一般性转移支付与专项转移支付相结合的方法, 可以在保证基本公共服务的前提下推进农业转移人口市民化。科学合理的制度设定可以有效对农业转移人口进行补贴, 通过建立相关法律法规来保证转移支付制度长期高效的运行, 进而保证农业转移人口市民化进程。

五、结论

农业转移人口整体上收入较低, 与城镇居民差距较大, 并且缺乏社会保障。 农业转移人口并没有通过空间上的转移成为真正的城镇居民。建立农业转移支付与农业转移人口挂钩机制有其必要性。

通过成本分担分析确定政府在农业转移人口市民化中需要承担的主要成本主要包括公共服务成本、 社会保障成本、住房成本和就业成本。政府成本主要通过财政转移支付的手段来解决。

构建财政转移支付与农业转移人口挂钩机制, 建议使用一般性转移支付与专项转移支付相结合的方式。一般性转移支付可以平衡地区间财力差异, 保障基本公共服务的提供, 为了满足部分人群的特殊需求, 建议通过专项转移支付的方法来解决这部分成本问题。

总体而言, 在设计具体转移支付机制时需要充分考虑成本类型和转移支付特点, 据此进行科学合理的安排。 转移支付可以保障农业转移人口的基本生活, 提高相关商品的消费量, 符合推进农业转移人口市民化的要求。

摘要：随着经济的发展与城市化的推进, 农业转移人口市民化成为党和国家关注的热点问题。研究通过分析财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制的必要性, 建立成本分担机制, 进而对财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制提出政策性建议, 并分析其预期结果。将农业转移人口市民化与财政转移支付制度相结合, 建立财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩的机制是解决农业转移人口市民化成本问题的关键。

关键词：农业转移人口,市民化,财政转移支付,成本分担

参考文献

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篇4：论生态补偿机制的财政转移支付

关键词：生态补偿机制：财政转移支付：方案

中图分类号：F812文献标识码：A文章编号：1003－854X(2009)03－0032－04

一、我国生态恶化、生态补偿机制的现状以及存在的问题

环境问题大致可以分为环境污染和生态恶化两类。中国的环境问题很多，如河流断流、地下水位下降、湖泊水库库存减少、冰川后退雪线上升、湿地破坏、土壤酸化与盐渍化、野生动植物资源减少。值得注意的是，环境污染还只是工业化推进过程中出现的环境问题，影响的是人类的生活质量和经济的可持续发展，而生态恶化危及的已经不仅仅是人类的生活质量，而是人类生存这一基本人权。

在我国，首先是西部地区必然要面对环境污染和生态恶化双重环境问题的困扰。就西部生态环境而言，对其质量构成严峻挑战的应该还是资源与生存条件的脆弱与恶化。一是草原退化。根据国家环保总局2004年发布的《2003年中国环境状况公报》，我国90％的天然草原都在不同程度地退化，其中严重退化草原近1.8亿公顷。全国退化草原的面积每年以200万公顷的速度扩张，天然草原面积每年减少约65－70万公顷。二是森林资源衰减。我国森林资源总量少，森林覆盖率18.21％，不到世界森林覆盖率的70％。并不丰裕的森林资源集中分布在东北、西南国有林区和南方集体林区，生态地位极其重要的西北干旱、半干旱地区，林草植被的覆盖率却很低。三是土地荒漠化加速。目前。全国荒漠化土地面积超过262万平方公里，占国土面积的27.3％。其中的99.6％分布在我国北方和西北地区的12个省区的420个县。四是水土流失严重。到20世纪90年代我国水土流失面积发展到179万平方千米，占国土面积的18.6％。

生态补偿最初源于自然生态补偿，指自然生态系统对于扰的敏感性和恢复能力，后来逐渐演变成促进生态环境保护的经济手段和机制。在中国生态环境保护与管理中，生态补偿至少具有四个层面上的含义：一是对生态环境本身的补偿。国家环境保护总局规定对重要生态用地要求“占一补一”；二是生态环境补偿费的概念，即利用经济手段对破坏生态环境的行为予以控制，将经济活动的外部成本内部化；三是对个人、区域保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿。相当于绩效奖励或赔偿；四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入等，包括重要类型和重要区域的生态补偿等。

我国的生态补偿机制不完善，生态补偿总体上还没有建立类似环境污染收费的系统政策。存在的主要问题有：一是法律法规不健全，难以支持生态补偿制度的实施。对各种利益相关者权利义务责任的界定，对补偿内容、方式和标准的规定不明确：立法落后于生态保护和建设的发展，对新的生态问题和生态保护方式缺乏应有的法律关注和有效的法律支持；一些重要法规对生态保护和补偿的规范不到位；对法规的刚性规定缺乏一些因地制宜的柔性政策进行补充。二是单一的投融资渠道难以保障生态保护与补偿的持续进行。在2001年全国6大林业重点工程资金来源中，国家预算内资金占85.6％。西部大开发战略实施以来，国家给西部筹措了500亿元生态建设资金，占生态建设资金的大部分。但从西部生态建设需要长期投入的角度看，多层次、多渠道、全方位筹措资金将是解决问题的重要环节。三是简单的补偿方式难以解决生态破坏的深层问题。当前生态建设与补偿措施具有“三多三少”的特点，即部门补偿多而农牧民补偿少；直接物资、资金补偿多而生产方式改善少：生态建设多而相应的经济发展、扶贫、农村能源结构调整少。如果不注重通过调整西部地区产业结构、改善人民的生产和生活方式，那么生态建设实效就难以保障。四是实际操作中补偿责任难以明确。尽管目前“谁受益、谁补偿”的生态补偿原则得到运用，但在实践中补偿主体和受体关系并不明确。西部地区为保护中国西部生态屏障和江河源头区域的生态环境付出了巨大成本，损失了许多发展机会，而直接受益地区即东部或者江河下游发达地区上交国家财政的税收和财政收入比例远远大于西部地区，国家通过财政转移支付等手段已经部分实现了对西部地区的补偿，但对西部地区而言还远远不够。五是实施生态补偿中的管理和执行条块分割。难以保证补偿的落实。目前由部门主导生态建设的局限性主要体现在三个方面：违背生态环境综合性的特点，补偿义务方付出费用极少，中央协调导致地方几近无偿地使用资源等。

以下笔者将对中国的生态补偿政策和模式中的财政转移支付制度进行系统分析与评估，并提出重点完善中国生态补偿机制中的转移支付的初步设想。

二、在生态补偿机制中重点提出财政转移支付的依据

财政转移支付制度选择的理论依据和政策目标之一，是基于社会公平考虑的地区基本公共服务的均等化。财政转移支付是上级政府向下级政府拨付财政性资金的制度，包括中央政府对地方政府的补助和省级地方政府对省级以下地方政府的补助。对各级地方政府而言，财政转移支付是地方可支配资金的重要来源，财政转移支付的规模及其在地区间的分配对地方财政能力具有重要的影响作用。

(一)环境保护，尤其是生态补偿机制对政府投入的依赖性更高。近年来。无论在生态环境维护领域还是在环境污染治理领域，我国都已形成了多元化投资主体、多种融资渠道并存的投融资雏形。与生态环境维护相比，环境污染治理吸引非政府资金参与的可能性更大一些。目前在OECD国家，非公共部门的投资占到环境污染治理投入的70％以上。在我国及西部地区，非政府资金已经占到当年全部污染治理项目投资的60％以上。

相形之下，生态环境维护投入主要依靠政府，而非政府资金介入很少。这是由于生态环境维护投资大、周期长，难以给投资者带来直接的和有吸引力的回报，另外其项目涉及面广，协调难度大，协调成本高，一般不适合由逐利主体承担。例如，2000年启动的天然林保护工程，计划用10年时间，使长江上游、黄河上中游地区的9.17亿亩森林得到切实保护，该工程总共962亿元的投资全部由政府承担，其中中央政府承担80％，地方政府承担20％。再如，西部生态建设的另一支柱工程——退耕还林还草工程，通过中央政府对退耕农户提供经济援助的方式，鼓励农户停止耕种长江上游和黄河中上游地区坡度大于25度的陡坡地，并把它们还原为林地或草地。该工程采取了中央政府投资，地方提供一定比例配

套资金的方式。其中，中央财政以国库余粮、国债以及财政转移支付作为退耕补贴来源，向退耕农户提供以下内容和标准的经济援助：(1)粮食补贴，即长江上游每亩补助150公斤。黄河中上游每亩补助100公斤粮食；(2)现金补贴，即每亩退耕地补助20元现金；(3)种苗费补助，即每亩退耕地补助50元种苗费。

阻碍私人投资进入生态环境维护领域的障碍，除了生态环境维护本身的特点之外。具体制度安排也是其中不容忽视的因素。以林业投资为例，由于林业兼有木材及其他林产品生产与生态环境维护的双重功能。因此，林业在一些国家已成为私人资本乐于进入的投资领域。如欧洲的奥地利、瑞典、法国、芬兰和联邦德国，私人林分别占到全国森林面积的80％、74％、70％、63.45％和58.4％，同样的指标美国为72％、日本为68.8％、韩国为72.6％。目前我国正处于从政府办林业到全社会办林业的历史性转变时期。鼓励民间资金投资林业建设，但由于我国在林地产权制度，林业税费制度，林业融资制度，林业采伐、收购、运输及市场交易制度等具体制度安排方面还存在种种问题，因此到目前为止，进入林业生态环境维护领域的民间资金并不很多。

(二)地方财力，尤其是西部地方财力难以满足生态环境维护的投资需求。西部地区财政拮据，地方财政收入在全国31个省市自治区的排序中位居后列，除四川、云南、广西分别居第9、15、18位之外，其余省区市的排序均在20位之后：西部12省区市地方财政收入占全国财政收入及全国地方财政收入比重为7.5％和28.5％，而东部10省市相应的指标分别为16.6％和62.7％。由于西部生态恶化的源头和区位大多发生在或坐落于县域范围内，国家生态环境维护政策的贯彻执行和地方生态环境维护的推动，也就更需要地县政府的亲历亲为。然而。西部县域财政状况不乐观。西部地方财力拮据的状态必然在强化地方政府环境弱偏好的同时。还会从投资能力方面对生态环境维护形成制约。生态环境维护的地方配套资金普遍不能及时足额到位就是其中的一个突出表现和后果。

目前我国实施的对西部生态环境建设有着重大意义的几大生态建设重点工程，均实行中央投入为主、地方投入为辅的原则和政策。按说这种做法已经考虑到西部生态建设的全国意义及西部省区环境投资能力缺乏的现实，但生态环境维护周期长、投资大，地方配套资金即便只占两成比例，对西部大多数地方财政来说仍是一个沉重的负担。比如，为期10年的天然林保护工程计划总投资962亿元，地方需要投入的配套资金就高达192.4亿元。这还只是一项生态环境维护的静态投资，如果加上退耕还林还草工程、防沙治沙工程、生态建设重点县工程以及退田还湖工程等生态修复工程。所需配套资金投入之巨难以估算。结果，各项生态环境维护工程都普遍面临地方配套资金不能足额到位的难题。目前，这一问题已经严重影响到生态环境维护工程方案的正常施行，亟须通过建立和完善多元化的地方筹融资体系，扩大地方政府的生态环境投资规模。

(三)目前生态补偿机制的支付问题的解决需要转移支付制度的创新。实践中，向社会提供大量生态服务或生态效益的地区，以及生态脆弱和环境敏感的地区，基本是贫困地区，如长江、黄河等河流的上游，云南等省生物多样性丰富的山林地区。内蒙古和西北农牧交错带。三江平原河口湿地等。这些贫困地区向下游和全社会提供了大量生态服务，却没有得到应有的补偿。比如，退耕还林(草)政策实际上是一种生态补偿政策，国家出粮出钱让这些贫困地区的农民退耕和种树种草，保护生态环境，减少水土流失。但是，国家的补偿只延续到退耕后第2－8年(生态林补偿8年，经济林补偿5年，种草补偿2年)。如果在这2－8年之内，农民还没有找到其他产生收入的生产方式和就业机会，农民的生活就会降低质量，以致陷入贫困。理论上，2－8年后，这些树木和草地仍然在向社会提供生态服务，却得不到补偿。所以，退耕还林(草)政策不是一个生态补偿的长效机制。同时，更为广泛的河流上游地区、西北易发生水土流失和荒漠化的地区，以及生物多样性丰富的山林地区，这些地区一直在向社会提供大量的生态服务。甚至有时可能以自身减缓发展为代价。

生态补偿机制涉及谁来支付，支付多少，支付给谁，如何支付(谁做代理)等问题。这就要识别生态服务的提供者和收益者，评估生态服务的价值。设计价值转移机制。笔者认为，转移支付依然在生态补偿机制中起着重要的作用，只是在整体框架设计上存在严重的问题，使之发生的作用非常有限，因此需要首先从其内涵和外延上对其进行重新界定，以致达到所谓转移支付制度的创新。

三、如何完善生态补偿机制的财政转移支付

我国现行财政转移支付制度在生态补偿机制中存在的问题很多，其原因之一，转移支付资金的重要部分并没有起到均衡地方财政能力的作用。我国现行的转移支付体系由体制补助、税收返还及专项拨款构成。2006年我国地区之间人均财政支出相对差异系数西部省区最高为86.01％，这表明，现行的财政转移支付制度是有利于高收入地区的，延续和扩大了地区不平衡的利益格局。原因之二，中央财政转移支付的总量规模较小，地方财政支出能力差异很大。地方财政收入能力较低的西部地区，虽然经过财政转移支付的救济，但由于本身财政支出总量还是相对较大，因此用于生态方面的财政支出能力与东部发达地区的差距还是较大。原因之三，专项财政转移支付的比重不高。我国政府实行一般补助和专项补助相结合的制度，对补助金的配套数额或比例要求相对较高，这样在西部地方财政拮据的情况下，专项财政转移支付的比重也相应低了。到达县乡的专项资金，绝大部分用于平衡县乡财政预算。原因之四，地方财政不能承担起调节辖区内纵向和横向财力分布的责任。在现实中，我国的地方财政普遍存在责任缺失现象。

生态补偿机制的完善，一是取决于如何筹集足够的补偿资金，使它不仅能补偿生态环境维护者的经济成本，而且可能补偿其生态效益的价值；二是设计出把补偿金发给被补偿地区的被补偿人的方案。结合我国的实际情况，可以从以下方面完善生态补偿机制的财政转移支付制度。

(一)加大财政转移支付中的生态补偿力度。通过公共财政对生态建设者进行补偿，是发达国家的重要补偿形式，如瑞典对劣等地退耕造林的补助率达50％。2001年中央财政收入和支出分别占全国财政收入和支出的52.4％和30.5％，其中的巨额财政转移支付资金为生态补偿提供了很好的资金基础，但作为公共服务之一的生态补偿并没有成为财政转移支付的重点，因此今后要在国家财政转移支付项目中，增加生态补偿项目，用于生态建设和环境保护的补偿。要制定分类指导政策，增加对重要生态建设领域的补贴力度。2005年8月，浙江省政府出台了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，

提出要加大财政转移支付中生态补偿的力度；加强资源费征收使用和管理，增强其生态补偿功能；继续探索区域间生态补偿方式，支持欠发达地区加快发展：逐步建立生态环境破坏责任者经济赔偿制度。目前，浙江省的生态补偿主要以财政支持为主。2005年，浙江省财政共安排生态环保建设专项资金18.4亿元。同比增长107.7％。2006年浙江省实施钱塘江源头地区生态保护专项补助，试点探索流域的生态补偿。

(二)进行合理的转移支付框架的设计。一是对转轨国家正在建立的政府间及地方财政体制而言，关键的要素是政府间财政转移的水平、模式和效果。转移支付几乎没有公式可循，其中大多数仍要在总量和个别区域上进行谈判。需要确定转移的总规模(可分配的量)和在各个地区进行分配的公式；需要考虑转轨国家中央政府面临沉重的财政压力，还要考虑在新兴的公共部门结构中地方政府将发挥关键的作用。运用公式时，有必要采用适当的方法度量收入能力、支出需要以及财政效果，由于我国财政分权是一个发展变化的过程，何况不论在何种体制下，都需要将结构性问题与市场经济转轨过程中出现的问题区分开来。因此应该设计一个足够牢靠的政府间框架作为行动的基础，例如，使转移支付和税收流动经常化；它还需要有足够的灵活性，使其与经济在稳定、再分配和私有化方面持续的结构改革并行不悖。二是转移支付体制应根据一定的规则，还是以相机行事为主?如果只考虑中央政府的宏观经济目标，那么建议采用相机行事的做法。但要提高透明度，就应采用正式的、以规则为依据的做法，允许地方政府做好财政规划，并凸显中央政府的政策目标。对中央政府和地方政府的预算来说，将全国性收入的一定比例、或某项全国性税收固定用于转移支付有很大的好处：地方政府做预算时更有把握了，因为它们知道中央政府的支持将根据确定的公式进行调整，不会受到相机性中央政策的影响。三是建立特殊目的补助的匹配。匹配的补助可提供一定程度的支持，满足地方政府特定目的的支出需要。通过设定不同匹配率可以解决这个问题，但问题是难以确定匹配率应该是多少。

(三)建立财政转移支付在生态补偿机制中的具体的实现途径。现阶段我国转移支付体系的规范与完善只能采取分类实施、分步实现的途径。分类实施是指把政府各项公共品与服务，按照经济社会发展需要的轻重缓急分别设定一个初步实现均等化的先后顺序：分步实现是指把各类公共产品与服务均等化的发展过程。从初级到高级划分为若干阶段，确定一个由低向高、逐步实现最高目标的发展规划。重点是完善转移支付基本模式，建立健全以纵向为主、纵横交错的政府间转移支付制度。而且可以通过法律程序加以规范。先采用纵向财政平衡的形式，即高一级次财政向低一级次财政进行拨款，按人均相关因素计算后，以县为单位，由中央或省财政通过拨款方式弥补缺口。在具体操作中，可以分情况有所侧重。继而，逐步向以纵向为主、纵横交错的财政平衡形式转变，实现县(市)间的横向转移支付，将经济发展快的地区财政收入增量部分以一定比例补助给落后地区。

(四)重点建设具有现实性的横向转移支付的生态补偿机制。从以往的生态建设和维护的资金转移方向来看，目前我国转移支付主要是上级政府向下级政府进行的转移。因此。通常研究的转移支付就是这个含义。但纵向转移支付已经给国家财政造成了很大压力，有时会出现补偿不足的情况。比如退耕还林(草)生态补偿主要通过中央财政实现的纵向转移支付。而在区域之间、流域之间、行业之间、经济主体之间的生态补偿仍然处于空白状态。尽管富裕地区将收入的一部分事实上通过上级政府的再分配行为转移给了贫困地区，但这种纵向的转移支付通常仅仅履行了中央财政促进公平的原则，而没有很好地体现出中央财政行为增进效率和优化资源配置的原则，尤其没有体现出市场经济基础上的特定区域在经济与生态的分工以及生态服务的市场交换关系。而横向转移支付的区域间生态补偿关系是行政区域与行政区域之间基于生态资源有限性、环境利益局限性、环境系统整体性和环境利益公平分配原则而缔结的一种相互依存和相互制约的关系，能突出资源优化配置的功能。横向财政转移支付就是由富裕地区直接向贫困地区转移支付，也就是通过改变地区间既得利益格局来实现地区间公共服务水平的均衡。从生态产品的角度来说，即由生态受益地区向实施生态保护和建设地区的转移支付。这里区域间生态补偿包括区内补偿和区际补偿。区内补偿一般以省(自治区、直辖市)为单位，根据本省城乡经济发展水平，特别是农村经济发展水平，对退耕还林(草)的农户予以适当补偿。区际补偿是指长江中下游地区和黄河下游地区对上(中)游地区进行的资金和物质补偿。长江中下游地区和黄河下游地区是退耕还林(草)工程的最大受益地区。是退耕还林(草)所提供的生态服务的最主要的受让者，他们应该而且必须为退耕还林(草)支付费用，即进行区际补偿。区际补偿必须在中央政府的调控下进行。

(五)成立政府间财政转移支付专门机构。中国的区域经济发展高度不平衡，造成公共服务向均等化发展时，区域性财政资金供给不足，这就要求中央政府承担起调节区域间公共服务供给均衡的职责。所以，在转移支付模式选择上，中国应该选择相对集权的转移支付模式。只有这样才能切实加强中央政府对地区差距的调节，最终确保中央政府宏观经济政策和社会发展政策的落实：同时，中央政府应该明确省级以下转移支付的基本原则，建立健全政府间转移支付相应的法律和法规。应当建立中央和地方相关机构，以确保转移支付被用到最需要的地方，尤其在较小的地区。例如，这些机构可包括一个中央机构或某种形式的中间机构，对地方政府的行为进行监督，并向其提供必要的技术帮助和支持。目前中国虽然拥有世界上相对规模最大的政府间转移支付体系。却没有一个高规格的机构来负责这项工作，没有一个部级机构来专门负责政府间转移支付，在财政部内部甚至没有一个司局级机构来专门负责这项工作。这在世界各大国家中是绝无仅有的。澳大利亚等多数国家都有一个级别很高的机构来专门处理政府间转移事宜。一个可以认真考虑的方案是建立政府间转移支付委员会，专门负责处理政府间转移支付事宜。这一机构直接向国务院总理负责，其成员应包括来自各级地方政府的代表。该机构的具体职责包括：制定政府间转移支付的相关制度和方案，建立和维护相关的数据库，协调中央和地方政府间在转移支付方面可能发生的冲突，向国务院和全国人民代表大会提交有关转移支付方面的报告，监督转移支付资金的拨付，评估转移支付的绩效。

篇5：财政转移支付制度

关于省以下财政转移支付制度，邱益中（2009）认为是现代市场经济国家处理中央与地方(各级政府)之间财政关系及实现基本公共服务均等化和特定政策目标时,所普遍采用一种财政再分配制度。上海财政转移支付制度建设是伴随着上海财税体制改革实践同步进行的。张宪法（2005）认为对于转移支付中的若干内容，包括政府支出责任、收入划分、转移支付规模、估算办法等均以法律条文的形式加以规定，甚至计算转移支付的一些技术性比例也用法律形式加以明确规定，而在我国对于转移支付资金的管理没有一套比较完善的制度安排，存在许多的问题和漏洞，财政转移支付缺乏法律的支撑和保障，法律约束、监督机制不够健全。田发、黄燕（2010）提出了转移支付对控制行政成本的软约束，以及资金下达存在时间滞后问题，目前，市对区县转移支付资金一般要在当年的11~ 12 月份才能确定，影响预算安排的严肃性，造成区县财政在安排年初预算时，只能将估算的金额纳入预算进行统筹安排；区县财政需要隔年才能计算出区县准确的转移支付资金金额，影响全区的财力预测和区县财政调整预算的安排，削弱了预算编制的准确性和预算执行的严肃性。杨聪杰（2006）认为分税制最突出的弊端就是导致了基层财政困难和地区间差距的日益扩大。其中转移支付制度的薄弱和不规范则是导致地区间差距拉大的因素之一。转移支付是为了实现均等化目标,而我国的转移支付制度推行的结果却与均等化的目标形成了冲突。我们必须借助国家财政的二次分配职能,建立科学规范的转移支付制度并加大规模和力度，尽量缩小区域财力差距,为新一轮的财税改革做好先决条件。统筹区域发展。上海市青浦区财政局（2007）认为“十二五”规划中提出适当赋予地方税收管理权限、调整财政体制和加大一般性转移支付力度，正是为地方摆脱土地财政而提出的解决路径。上海财政局（2007）近日发布的《上海市财政改革和发展“十二五”规划》中提出，要适当提高与服务业和制造业发展密切相关的税种收入中区县财政的分享比例，适当降低与土地、房产直接相关的税种收入中区县财政的分享比例；调整优化土地出让金收入和农业土地开发资金分配办法。上海财政局（2007）在《上海深化市区（县）两级公共财政体制改革研究》中则指出，计划经济下一些财政介入的一般性、经营性领域的事项患有严重的“政府依赖症”，目前仍然处于政府财政的给养之下；一些对社会经济发展具有战略性、前瞻性的产业或企业，财政在其发展初期给予适当的输血是完全必要的，但当其造血机制形成后，政府财政支出退出的步伐则相对缓慢；再加上一些原由财政全额承担的社会事业项目，在市场化过程中已有部分转化为准公共品或完全转化为盈利性商品，但政府财政支出尚未及时退出。上述情况使得两级政府在竞争性领域的公共支出规模仍然居高不下，中短期内公共支出“越位”现象难以消除。李小春、朱友国（2010）认为中国在五级政府的行政架构下，通过牢牢控制资金配置权，上级政府确保了下级政府的“听话”和政令的畅通。但由于层层委托代理关系导致信息严重流失，其代价必然是资金使用效益的下降。政府是由具体的部门和行政官员组成的。应当看到，政府官员也是追求个人效用的理性人。就官员个人而言，主管领域社会事业发展、审批决策、职务晋升等带来的成就感、职务消费乃至灰色收入等，都是其个人效用的来源。在存在多级政府、由行政主导政府间事权财权划分格局的背景下，必然会出现“财力逐级集中、支出义务逐级下放”的局面。

篇6：健全财政转移支付法律制度的思考

推进财政管理体制改革，必须“进一步完善转移支付制度”。财政转移支付制度对于加强国家的宏观经济调控、合理安排各阶层居民收入的再分配、加大对中西部地区和民族地区的财政支持，保证社会经济的发展和社会的安定具有重要作用。

一、现行的政府间的财政转移支付制度现状

财政转移支付法是指调整在财政转移支付过程中发生的经济关系的法律规范的总称，是财政法制度的重要组成部分。从广义上理解的转

移支付法包括政府对居民的转移支付制度和政府间的转移支付制度。

目前，我国财政转移支付制度一般是指政府间转移支付制度。政府间转移支付，它是指各级政府之间财政资金的相互转移或财政资金在各级政府之间的再分配。这种转移支付形式一般有三种：一是中央政府将其预算收入的一部分向下转移给地方政府；二是地方政符将其预算

收入的一部分向上转移给中央政府；三是同级政府之间一部分预算收入的相互转移。凡是相邻两级政府间的上级政府对下级政府的财力转移

是狭义上理解的转移支付。在我国，从1994年分税制财政体制改革基础上确立的财政转移支付制度，是一种从狭义上理解的财政转移支付制

度。

从形式上看财政转移支付法，是指财政转移支付法律规范借以表现的外在形式，它也有广义与狭义之分：广义上的财政转移支付法，泛

指凡规定有关财政转移支付出方面内容的法律、法规、自治条例、规章等规范性法律文件的总称。狭义上的财政转移支付法，专指国家立法

机关制定的以《财政转移支付法》冠名的单行法律。在我国尚未制定专门的《财政转移支付法》，有关财政转移支付方面内容的法律规范散

见于相关法规与规章之中。

财政转移支付法律制度的内容一般包括：(1)转移支付的目标和原则。(2)转移支付的形式：目前转移支付的形式包括：社会保障支出和

财政补贴支出，如定额补助，专项补助，结算补助，税收返还及其他补助形式。(3)转移支付的资金来源、核算标准、分配方法、支付规模和

程序。(4)转移支付的管理和分配机构。(5)转移支付的监督及法律责任。

我国现行的政府间财政转移支付制度是在1994年开始实行的分税制财政管理体制的基础上建立起来的。我国现行的政府间财政转移支付

制度是由四种转移支付的形式构成的：

第一种形式是“过渡期财政转移支付”。“过渡期财政转移支付”是我国在1994年实行分税制财政管理体制后开始设立和实施的。我国

过渡期财政转移支付的核心是地区收支均衡模式。我国的收支均衡模式同时考虑了各个地区的财政能力(财政收入)和财政需求，其基本的做

法是：通过测算各个地区的标准财政收入和财政支出并对其进行比较，进而计算出地区的标准财政收支缺口(该地区标准财政支出大于标准财

政收人的差额)。

第二种形式为“税收返还”。税收返还制度的建立是1994年分税制改革的关键性内容之一。税收返还制度的核心是在建立新的分税制财

政体制的同时，确保各有关地方政府既得利益。另一方面，这种形式通过“存量不动，增量调节”的办法，提高中央财政在增值税与消费税

增量上的比重。

第三种形式为专项补助(或者说是“专项拨款”)。“专项补助”作为中央政府对地方政府的财政转移支付形式。这些专项拨款，由中央

政府拨付，不列入地方的财政支出范围。这种专项拨款的主要特点是拨付款项的有条件性，是由中央根据情况和需要来确定拨款的项目，拨

款的对象，拨款的金额和拨款的时间。专项拨款主要用于给予地方政府的特大自然灾害救济费，特大防汛抗旱经费以及不发达地区的发展资

金等。

第四种形式是“原体制补助和上解”。这种形式实际是原体制的产物。从1988年开始，中央政府财政部对部分省、自治区实行定额补助，与此同时部分省市向中央按照一定的比例解。

我国现行的政府间财政转移支付制度仍是一种过渡性的制度，带有较深的旧体制的烙印，难以适应社会主义市场经济发展和公共财政体

制的要求。

二、现行的政府间财政转移支付制度存在的主要问题

由于我国现行的政府间财政转移支付制度是一种过渡性的制度，目前还存在以下问题：

第一，中央政府与地方政府之间事权、财权不清晰，事权、财权不对应，资金分配办法不规范。从而造成一部分财政支出的不合理，各级政府支出责任不明确，甚至带有较大的主观随意性，从而使转移支付制度缺乏科学性。

第二，现行财政转移支付制度缺乏法律权威性。纵观各个国家财政转移支付制度最大的共性就是都制定有较高层次的法律。而我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章，没有单行法律。因而现行财政转移支付制度缺乏法律权威性和统一性。

第三，现行财政转移支付制度调控力度小，均等化功能弱。由于在现行转移支付制度中税收返还形式占的比重过大，一般性转移支付比重太低，致使中央财政调控权、均等化功能过弱。

第四，监督制约机制不健全。

第五，省一级政府对地、市、县级地方政府的转移支付缺乏制度建设。

三、完善现行财政转移支付制度

从总体上看，我国现行的政府间财政转移支付制度已经在一定程度上开始朝着规范化的政府间财政转移支付框架的目标改革，但是，距离以公共服务均等化为主要目标的、规范化的政府间财政转移支付制度还有相当大的距离。为了进一步完善我国现行的政府间财政转移支付制度，必须深化改革：

1.完善适应市场经济发展的分税制财政体制，从法律上明确划分中央政府与地方政府之间事权、财权范围，明确财政转移支付制度的调节目标和定位。

2.加强财政立法，在《过渡期财政转移支付办法》基础上制定《中华人民共和国财政转移支付法》，以法律形式明确财政转移支付的各项基本制度，尤其是财政转移支付的监督制约制度。

3.简化与完善财政转移支付形式，重新归并现有的四种政府间的财政转移支付形式，尤其是应当尽快解决原体制补助和原体制上解当中存在的与公共服务均等化目标相矛盾的问题。

4.规范专项补助，在进一步科学划分各级政府事权的前提下逐步减少中央政府对地方政府的那些纯粹属于地方区域性的支出项目的补助，并且按照公共服务均等化的要求和兼顾其他政策要求的前提下，规范各种专项补助，合理分配用于专项补助方面的财政资。

5.建立规范的省对地市县的转移支付制度和其他配套制度，使财政转移支付制度在我国形成统一的有机体系。

篇7：我国财政转移支付制度

内容摘要：党的十七大将完善财政转移支付制度作为深化体制改革的重要内容。十七大报告指出，要健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。这就为完善财政转移支付制度指明了方向。本文从理论与实践相结合的角度，阐述了财政转移支付制度的现状、面临的问题，并提出完善我国财政转移支付制度的政策建议，以为我国宏观决策提供参考依据。关键词：财政转移支付 税收返还 财力性转移支付 专项转移支付

在我国，财政转移支付制度是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品与服务，不仅是现代国家主权在民理念的重要体现，而且是国家政权及其财政合法性的基础和来源。因此，财政转移支付制度具有稳定器的功能，是处理中央政府和地方政府间关系、实现各地财力均衡和公共服务均等化、促进社会和谐的重要制度安排。现阶段我国财政转移支付具有三个特征：一是总量持续增长。1995年中央的各类转移支付额为2530亿元，到2005年已增长到11483亿元，为1995年的4．5倍。二是结构趋于优化。从转移支付的结构看，体制性转移支付的比重下降，专项转移支付和一般性转移支付比重上升，整个中央转移支付的格局已由体制性转移支付占绝对优势，调整为各占三分之一左右，这标志着我国的转移支付结构向着合理化的方向发展。三是作用日益凸现。主要表现在：弥补了地方财力的不足；支持了重大经济改革；促进了地方相对均衡发展。我国财政转移支付制度存在的问题及原因分析 我国的财政转移支付制度是在 1994 年分税制的基础上建立起来的，是一套由税收返还、财力性转移支付和专项转移支付 3 部分构成的、以中央对地方的转移支付为主的且具有中国特色的转移支付制度。近年 来，随着制度的不断发展，转移支付的功能得到进 1 步发挥。但是，由于受到一些因素影响，我国财政转 移支付制度仍存在一些问题，特别是转移支付结构本身制约了制度的发展。

（1）税收返还 税收返还是我国财政转移支付的主要形式，是地方财政收入的重要来源。因此，税收返还的设计合理 与否决定了整个制度的合理程度。但是，我国的税收返还仍以维护地方既得利益的基数法进行分配，体现 了对收入能力较强地区的倾斜原则，维护了较富裕地区的既得利益，与缩小地区间差距的主旨背道而驰。并且，税收返还虽然在名义上是中央财政收入，但实际上，地方财政对这部分资金具有最终决定权。（2）财力性转移支付 财力性转移支付是为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，由中央财政安排给地方财政的补助支出。财 力性转移支付是缩小地区财政差距的重要手段，应是财政转移支付的主要组成部分。尽管 2006 年中央对地 方财力性转移支付由 1994 年的 99。38 亿元提高到 4731。97 亿元，占转移支付总额的比重由 21。6%提高 到 51。8%，但实际比重仍然较低。这主要是因为：我国的财力性转移支付中有相当 1 部分具有专项用途，易与专项转移支付混淆，也与其本身的均等化作用相悖。（3）专项转移支付 专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标而设立的补助资金，重点用于各 类事关民生的公共服务领域。地方财政需按规定用途使用资金。2006 年，中央对地方专项转移支付已由 1994 年的 36137 亿元增加到 441158 亿元，年均增长 23。2%。专项转移支付的总量呈上升趋势并非好事，因为，在 3种转移支付中，专项转移支付的问题是最多的。首先最突出的问题是其分配方式的不规范。现行专项 转移支付分配方法没有按照因素和公式来计算拨款额和配套率，而是凭主观臆断或地方配套资金的高低来 确定补助地区和拨款额，直接造成款项的分配过程不透明、项目设置交叉重复、资金投入零星分散，多头 申请、重复要钱的状况时有发生。其次是资金使用效率低下。除了扶贫款、救灾款等少数几项之外，拖延、截留、挪用、挤占资金的现象非常普遍。笔者认为，产生上述问题的最根本原因在于我国财政转移支付制度缺乏法律保障和有效的约束、监督 机制。法制化是财政转移支付制度的重要基础，健全的法规是规范转移支付制度的有力保证。世界上许多 国家普遍以法律形式、甚至通过宪法对财政转移支付制度作出明确规定。相较之下，我国现行财政转移支付制度的立法层次较低。近期目标应是逐步规范地方政府纵向转移支付方式，优化转移支付结构；远期目标应是在分税财政体制趋 于完善的情况下，抑制各地区间经济发展的不平衡，实现公共服务的均等化。

三、完善我国财政转移支付制度的若干建议

1.压缩税收增量返还，扩大一般性转移支付。在我国目前地区差异较大的情况下，中央转移支付应以实现财力均等化为主要目标，转移支付也主要是一般性转移支付和专项转移，但体制性转移支付占比较大，完全取消并纳入一般性转移支付将不利于改革的顺利实施，建议分两步调整转移支付的结构。第一步，逐步压缩税收返还增量并作为扩大一般性转移支付的资金来源，同时着力完善一般性转移支付制度。一是逐步压缩税收增量返回。在五年内，分逐步减少税收增量返回直至完全取消。二是扩大一般性转移支付的规模，除压缩的税收返回增量用于一般性转移支付外，应确保财政收入增量用于一般性转移支付的比例，具体比例可采取三至五年一定的方式。三是规范一般性转移支付分配办法。应根据不同地区的经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，以因素法取代基数法，据此合理确定对各地区的转移支付规模，同时公开一般性转移支付的分配办法、分配因素的基础数据和分配结果。第二步，在今后一定时期内，随着体制性转移支付比重不断减少，应取消体制性转移支付，全部纳入一般性转移支付，按照规范的因素法分配。对调整工资转移支付等财力性转移支付也应逐步取消并纳入一般性转移支付。

2.清理整合专项转移支付，增强分配的规范性、公平性和透明度。一是对现有的专款要认真进行清理，对情况已经发生变化，名不副实的专款和无法体现政策作用的专款应当坚决予以清理。清理出的资金原则上应用于一般性转移支付。今后设立新的专款应限于中央事权事项或虽不属于中央事权但带有全局性以及外部溢出效应的事项。二是整合重复交叉的专款项目。在目前的情况下，要加强各部委之间的联系沟通，统筹安排中央专项转移支付资金，避免各自为政。三是以规划为引导，以因素法为主规范专款分配。四是增强专款分配的透明度，对于采用因素法分配的，应公开分配资金至各省所采用的基础数据，对于按项目分配的，应公开确定项目的标准，分配的结果也应向各省公开。

3.研究解决转移支付在地方预算决算的编报问题。一是关于地方（省级）预算报告的编报问题。鉴于中央对地方的各项财力性转移支付制度都有明确的规定和计算办法，因此，将财力性转移支付全额列入地方预算是合理的要求，不应存在技术上的问题。关于中央对地方的专项转移支

付，确实存在政策变化和变化的问题，但从实际看，各个地方得到的中央专项转移支付每年都在增长，因此，建议可按上年专项转移支付基数列入预算，以适当留有余地。二是关于地方（省级）决算报告的编报问题。应该尽快出台新的制度，明确要求将各类中央转移支付包括中央对口部门下达的资金全部列入决算，改变各地各行其是、编报不完整的现状。三是关于市、县级预决算的编报问题。要从决算报告起步，将上级的所有转移支付包括从专户下达的资金全部列入市、县本级的决算报告；另外，市、县级的预算报告可考虑将财力性转移支付先列入预算，但专项转移支付较为复杂，暂先不列入预算。

4.建立专项转移支付的绩效评价制度，强化激励约束机制。绩效评价制度应体现转移支付资金的政策目标，以量化指标为主。建议从投资性项目的评价起步，这些项目投资大，对国家和地方的影响大，既有社会效益，又有经济效益，纳入绩效评价的技术性难度较小。同时，对专项转移支付的公益类支出也要逐步纳入评价范围。公益类支出范围很宽，如养老补助、失业补助、再就业补助、环保、节能等。这类支出社会效益显著，经济效益较差，绩效评价的难度也相对较大。建议选择某类公益性支出作为绩效评价试点，摸索经验，逐步扩大。而中央财政在分配专项转移资金时，应结合上一年对专项转移支付资金的绩效评价结果，对专项转移支付资金支出效益较好的地区适当加大投入力度，对支出效益不高的地区，要相应调减部分专项资金，以促进地方政府加强对专项转移支付资金的管理。同时，人大、政府、财政都应采取相应的措施加强对中央转移支付资金的监督，提高中央转移支付资金的使用效益，审计部门也应当加大力度，开展对中央转移支付资金的效益审计，并及时向本级政府报告审计结果。

5.完善财政转移支付的法律制度。目前我国的政府间转移支付制度依据的主要是1993年国务院关于实行分税制财政管理体制的决定和1995年财政部制定的过渡期财政转移支付办法等。上述决定和办法属于行政规章的层次，立法层次较低，缺乏权威性，制约了财政转移支付制度的完善以及市场经济体制改革的推进。

篇8：浅析财政转移支付机制的建构论文

财政转移支付制度, 是特指政府间财力上下移动的一种制度。广义地理解, 它泛指一国内各级政府间按照财权与事权相统一的原则, 合理划分财政收入级次和规模的一种分配形式, 既包括上级政府对下级政府收入的补助, 也包括下级政府对上级政府的收入上缴。狭义地理解, 转移支付特指相邻两级政府上级对下级的财政补助。

近来, 针对税费改革以及基础教育体制调整后部分地区暴露出的问题, 农村义务教育财政转移支付主要存在以下几个方面的问题。

第一、目前农村义务教育的资金缺口总量很大, 而上述专项转移支付所能提供的支持力度有限, 不足以解决总量矛盾。

第二、农村义务教育的资金短缺并非一个暂时性问题, 而是一个较为普遍且长期存在的问题, 而目前存在的专项转移支付一般只提供临时性的经济支持。

第三、其他方面的体制改革滞后。如前所述, 影响农村义务教育发展的因素除财力不足外, 因缺乏合理规划导致的摊子过大、人事制度改革滞后以及就业压力导致的教职员队伍过分膨胀等问题也很严重。

总之, 从2001年开始实施的农村义务教育体制调整具有明显的进步意义, 但仍然面临严峻的挑战。要彻底解决农村义务教育领域存在的资金问题, 还需要进一步的改革与探索。

二、农村义务教育办学体制创新对财政转移支付的影响

农村义务教育办学体制创新是指改革传统的“一级政府、一级办学、一级学校”体制, 实行“县级管理, 多级政府分担经费”的新办学体制。其要点为: (1) 采用公共事务委托责任制。即法律上地方各级政府的义务教育职能, 通过委托由县级政府实施; (2) 授权县级, 或相当于县级的城区政府统一管理辖区内的义务教育, 无论学校是在农村还是城镇, 无论原属哪级政府管理的小学、初中, 均划归县级政府管理; (3) 经费由中央、省、县 (市) 三级政府按某种规则分担。这一分担规则由财政转移支付制度解决。

1. 现阶段建立“县级管理, 多级政府分担经费”办学体制的意义

(1) 符合效率原则

新的办学模式以“县级管理”为基础, 这是符合效率原则的。首先, 虽然在我国县、乡两级均属基层政府, 但比较起来, 县是真正意义上的“政府”, 而乡是“社区组织”。其次, 从义务教育的“溢出效应”看, 一是溢出效应的大小与承办教育的政府级次有关。二是县级政府机构设置比较规范, 设有专职的教育局, 有现成的机构和管理人员, 具备相应的行为能力。最后, 从适宜原则看, 一是县级办学的溢出效应小, 也说明了与他们的利益相关性大, 因而, 有办好教育的积极性。当前的主要问题是财力不足, 如果解决了财力问题, 则积极性会极大地释放出来。二是政府级次越高, 管理环节就越多, 官僚主义问题就越突出, 查究成本也高。总之, 农村教育县级管理有利于巩固县级政府地位, 提高教育效率。

(2) 有利于实现教育公平

新的办学体制利于实现教育公平。首先, 县级办学后, 城镇和农村学校都由县级政府拨款和管理, 改变了城乡教育割裂状态。加上采用绩效管理, 按统一的生均成本拨款, 这就消除了资金向农村教育流动的制度性障碍, 有利于实现农村与城镇学校间的公平。其次, 教育公平也指学生获得公共教育服务的质量差异缩小。新的办学体制强化了教育质量考核机制。最后, 新体制也有利于缩小地区差距。随着“县级管理、多级政府分担经费”办学体制的建立, 省和市级政府不再直接办义务教育, 因而它有利于教育资源向农村倾斜, 实现教育公平。

(3) 符合义务教育规律

首先, 符合政府改革方向。新的办学体制采用了委托责任制, 实现了办学人与出资人适度分离, 这就使得我们可以摆脱传统观念的束缚, 从适宜原则出发, 寻求合理的办学途径。其次, 符合国际惯例。从对美国、日本、法国、英国、印度和韩国等六国的义务教育办学体制考察看, 无论财政采用集权制还是分权制, 凡是义务教育成功的国家, 均采用“基层地方政府为主, 多级政府分担经费”的办学体制。“县级管理, 多级分担经费”的办学体制既符合中国现实, 又符合义务教育自身规律的办学体制, 因而是中国农村义务教育的改革方向。

2.“县级管理, 多级分担经费”办学体制对农村义务教育财政转移支付的影响

首先, 全面强化中央和省级政府的义务教育财政支付责任。在我国, 各省之内的地区发展不平衡问题比较严重, 强化中央和省级政府的义务教育财政支付责任实属必要。

其次, 县级政府必须继续承担一定比例的财政支付责任。一方面, 县级政府作为基层政府, 组织发展包括义务教育在内的基础性社会事业是其无法回避的基本职责, 也是其作为独立财政层级的基本要求。另一方面, 义务教育是必须分散组织的社会事业, 财务支出内容繁杂。

再次, 在各层级政府之间逐步建立合理的支付责任分担机制。国际上流行的分担方式大致有两种:一种是分项分担支付责任;另一种是按照生均经费基础水平, 由上级政府对下级政府直至学校进行定额补助。我们的意见是采取分步走战略, 在制度建设初期采取定额补助方式, 作为长期目标, 应逐步过渡到分项分担方式。在操作上, 各省首先要根据义务教育发展的目标和基本要求, 以保证教师工资发放、学校正常运转和义务教育适度发展为前提, 确定生均经费基础水平。

最后, 中央政府的义务教育责任, 应更多地通过对省级及下级政府的一般性转移支付方式来体现。

三、完善和规范农村义务教育财政转移支付机制的政策建议

农村义务教育是农村的一项十分重要的公共产品, 以国家财政为公共财政作为制度背景, 在公共财政框架下, 区分地区差异, 规范财政转移支付制度。针对上面存在的问题和农村义务教育办学体制创新的思路, 提出以下政策建议, 以期对我国农村义务教育改革提供政策依据。

1. 中央和省级政府应该成为农村义务教育的支付主体

使中央以及省级政府成为中西部农村义务教育的投资主体, 是具有可行性的。改革开放以来, 综合国力和国家财政能力提高。当前, 中央财政有能力在农村义务教育公共产品的提供中发挥更大的宏观调控、协调和统筹作用, 有能力为农村义务教育的发展提供更多的公共财政的支持。因此, 解决农村义务教育经费问题的根本办法是, 必须对中央和地方各级财政的责任与作用重新审视和调整, 必须使中央财政在农村义务教育中负起重要责任, 使其在为全国农村提供大体相同的九年制义务教育的财政资源配置中发挥应有的宏观调节的作用。另外, 其他各级政府也应在农村义务教育中承担相应的财政责任。

2. 按不同地区的社会经济发展水平确定各级政府的支付比例

根据各级政府的现实财政能力, 对东、中、西部三类地区农村义务教育所需的各项经费的初始来源和责任作出明确合理的分工。由于在各级财政中, 中央集中了50%以上的政府财力, 而教师工资经费是农村义务教育最大的一项经费支出, 历年均占财政预算内农村义务教育事业经费的80%以上。因此, 在各级政府对农村义务教育财政责任的分工中, 建议中央财政对西部地区农村义务教育教师工资经费承担主要责任, 对中部地区农村义务教育教师工资承担部分责任, 以从根本上解决长期困扰中国农村义务教育发展的这一症结问题。另外, 东部地区和中部地区的省级政府也应承担本地区教师工资的部分经费。对于农村义务教育的其他各项经费, 可以由省、地、县、乡各级政府分工负责。

3. 加快推进当前改革, 完善转移支付制度

无论是中央对省级政府的一般性转移支付体制调整, 还是省级政府与县级政府之间的责任分担体制形成, 都需要一定的时间, 而目前农村义务教育领域所面临的问题是非常紧迫的。因此, 必须采取一些在短期内能够发挥作用的措施, 来解决当前面临的紧迫问题。

参考文献

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