财政国库集中支付问题分析论文

摘要：国库集中支付电子化改革是围绕财政国库“十二五”规划提出的重要内容，从2007年国库集中支付电子化开始在中央本级试点至今，国库集中支付电子化已在全国范围内全面推进。电子化模式在提高工作效率、缓解人员紧缺压力、便捷财政部门、预算单位以及代理银行的同时，也存在着监管盲区。今天小编给大家找来了《财政国库集中支付问题分析论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

财政国库集中支付问题分析论文 篇1：

新常态下高校资金实行国库其中支付存在的问题与对策

摘要：国库集中支付使高校资金预算管理、财政资金划拨方式、财政资金支付方式发生了变化，对高校细化预算编制、加强预算执行管理、提高财政资金使用效率、盘活国库存量资金提出了新的要求。文章通过分析新常态下国库集中支付对高校资金管理的影响，针对高校资金实行国库集中支付存在的问题，提出相应的对策。

关键词：新常态 高校资金 国库集中支付

2002年我国开始在高校进行国库集中支付试点，2005年在全国高校中全面推广。通过财政一体化系统实行国库集中支付，改变了高校资金支出的传统方式，财政直接支付、授权支付、公务卡结算的逐步推行，使高校资金的使用效益和规范度明显提高，资金支出透明度和财政监管力度明显增强。在国库集中支付制度“试点、推广、深化、完善”的改革历程中，高校的财务管理工作也步入了新常态，高校的资金管理必须主动适应国库集中支付的财政改革要求。国库集中支付制度对高校的资金管理产生了积极影响，但是随着形势和环境的不断变化，还存在一些问题需要解决。

一、国库集中支付的方式和程序

目前，我国高校基本上都已经实施了国库集中支付制度。国库集中支付是以国库单一账户体系为基础，将高校所有的财政性资金全部纳入国库指定代理银行开设的单一账户中，财政性拨款资金不再预拨给高校，所有的财政支出必须由国库单一账户集中支付。

高校国库资金的集中支付有两种方式：财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付，是指高校根据直接支付用款计划，在财政支付系统中自行录入直接支付申请，并且输入每一笔资金的收款人、开户行、账号、支付金额、用途等数据后提交財政审核，由财政厅结算中心审核后开具《财政直接支付凭证》送代理银行，代理银行通过财政零余额账户将资金直接支付给收款人。财政授权支付，是指高校根据授权支付用款计划，在财政支付系统中自行录入授权支付申请，并且输入每一笔资金的收款人、开户行、账号、支付金额、用途等数据后向代理银行签发支付指令，代理银行在财政部门下达的授权支付用款计划内，通过高校零余额账户将资金支付给收款人。

二、新常态下国库集中支付对高校资金管理的影响

（一）高校资金预算管理发生变化。预算是高校实行国库集中支付的一个重要前提。国库集中支付促使高校的财政资金预算做更细致的分类，高校依据年度资金预算安排各项科研项目经费、日常办公经费、人员经费和其他日常性经费支出，采取“弹性预算”或“零基预算”的编制方法合理地编制用款计划并落实到类、款、项、目，将预算细化到具体项目。财政部门按照高校申报的预算下达财政指标，高校在编制部门预算时，要统筹考虑整个学校的实际情况和各部门的发展需要。在预算执行过程中，专款专用，高校不得随意变更项目支出的用途和方式。国库集中支付能有效地提高高校预算编制的准确性，避免高校预算执行的随意性。

（二）财政资金划拨方式发生变化。在实行国库集中支付制度前，高校不需要向财政部门上报各类具体的用款明细，财政预算资金直接划拨到高校的开户银行账户上，高校自己掌握财政资金，可以较为灵活和独立地使用财政资金。国库集中支付改变了预算资金的划拨方式，高校每年根据财政部门审核过的部门预算编制用款计划，报经财政部门进行批复，财政部门批复后将资金按照一定的用款额度通过指标的形式在财政支付系统的用款计划中反映，财政不再直接下拨资金到高校，高校获取财政划拨资金是个指标的概念。当实际发生支付时，由代理银行对高校的用款进行资金支付，并且支付数额限制在批复的用款额度内。国库集中支付的实行使得高校财政资金的划拨透明化。

（三）财政资金支付方式发生变化。国库集中支付制度下，高校每笔财政资金支出都通过财政支付系统，直接支付必须通过财政部门的审核才能支付，授权支付在批准的额度内可自行申请支付，资金都是财政部门通过单一账户由代理银行将款项付给收款人，在这一支付过程中资金不再经过高校的账户，降低了资金的保管风险。当高校向关联账户进行资金支付时，必须经过财政部门审批并受严格监管，国库支付中心能够在事前发现和制止不符合规定的支付，并且借助财政支付系统和银行清算系统对高校每笔支出款项的性质、类别、数额、用款进程和去向进行及时监控，有利于财政部门直观地掌握高校资金的支付情况，提高高校财政资金的使用效率。

三、高校资金实行国库集中支付存在的问题

（一）高校对资金管理的自主权降低，压缩了银校合作空间。在实行国库集中支付制度前，财政专项资金和返还的非税收入等全部下拨至高校的银行账户，高校有权自主支配和使用这些资金。国库集中支付的实行，削弱了高校对资金集中管理、统筹使用的自主权，也对银行合作关系产生影响。资金不再下拨到高校的开户银行，而是以指标的形式下达，高校所有的预算资金和财政结余资金沉淀在国库单一账户中，开户银行只能管理高校原有的结余资金、预算外的横向科研经费和其他收入等。由于项目的特殊性和时间的紧迫性，部分本应由国库集中支付的款项，只能由银行账户自有资金进行垫付，导致高校在开户银行的货币资金存量减少。同时，财政部门加强对高校银行账户的清理，高校开立新的银行账户、变更和撤销银行账户也必须先报财政部门审批。最后，高校在开户银行的信贷规模的逐步下降，银校合作空间逐渐缩减；国家对于高校新增贷款有着严格的限制，开户银行可能会因高校的资金存量少而不愿继续贷款给高校。财政部门对高校专项化债资金全部实行国库集中支付，直接拨付到高校貸款账户，高校在开户银行中的贷款余额逐年降低，减少了银行的利润空间。利润的减少必然会影响银行对高校的服务的投入，压缩高校与银行的合作空间。

（二）国库财政预算资金下达滞后，增加了资金运作成本。国库集中支付制度下，非税收入上缴后财政部门每年初增加高校部门预算的用款计划，待批准之后可以使用，而专项资金需在财政预算经人大审议通过，在两会闭幕之后才会下达财政指标，高校在年度初始至专项经费下达之前的时间段内，正是经费使用的高峰时期，却出现经费无指标可使用的情况。预算外资金的下达集中在下半年，国库资金拨付与项目执行进度不一致，资金下达不及时，会增加资金的运作成本，容易引起突击花钱、垫付资金、年末产生大量的结余结转资金。高校资金的使用方向和使用进度也有严格的规定，当年的预算必须在当年完成，年底未使用的剩余资金将全部收回国库，当年部门预算使用进度未达到规定比例也会影响到下一年度部门预算的金额，国库资金账户一般情况下也不得向高校其他银行账户划转资金。高校发生垫付资金的情况须向相关单位事先备案，事后办理代垫资金转回的程序也很复杂，且审批周期较长，不利于高校资金的合理使用。

（三）国库系统与财务系统不对接，降低了资金支付时效。国库集中支付系统要求专网专机，与学校财务系统是独立运行的两个系统，国库支付系统中下达的项目指标与高校财务系统中设立的项目没有一一对应，需要财务人员熟练掌握国库每个项目的具体使用范围、每一笔支出对应的国库支付系统上的具体项目。同时，高校年度预算资金的用款计划、使用进度、支出明细等信息全部在国库支付系统中体现，没有实现国库、财政与高校之间数据的同步与共享。国库系统内的信息不能导入财务系统，财务系统制单时不能调用国库指标项目，财务系统的银行信息不能直接传到国库系统，每一笔申请需将收款单位、开户行及银行账号、付款金额、资金用途等信息逐笔手工在国库支付系统中录入后再提交申请。直接支付下国库支付中心在审核付款业务时，无法对高校填制的支付凭证进行真实性审核，授权支付下高校财务人员在上午9点至下午3点前通过代理银行的网银进行最终的支付，代理支付银行在1—2个工作日后出具纸质回单，整个付款流程需要至少3—7个工作日。国库支付系统与高校的财务系统不对接，一定程度上增加了付款环节和财务人员的工作量，也降低了资金支付时效。

四、新常态下完善高校资金国库集中支付的对策

在经济发展新常态下，高校主管部门权力逐渐下放，高校科研经费实行“放管服”改革。高校要加强全面预算管理，合理配置财政资金，提高资金使用效率，利用互联网技术将国库集中支付体系与财务系统对接，做到新常态下财政会计一体化的跨越式发展。

（一）建立高校内外联动机制，拓展高校资金使用自主权。高校财政指标的下达、申请、使用、查询，政府采购的编号录入、合同录入，银行账户的卡户、变更、注销审批、公务卡的申请、支付、查询，都通过国库支付系统完成。新常态下，国库集中支付的实行将高校各内部主体业务结合在一起，传统的独立资金支付业务与计划、预算、基建、资产等高校财务部门全盘业务的“业务流、资金流、信息流”有机衔接。通过与外部主体建立高效的业务链联动机制，将高校与财政部门的教科文处、预算处、国库处、支付中心、政府采购处、国有资产管理处、银行等多部门相关业务有效整合。财政部门对高校科研资金管理权力逐渐下放，扩大财政科研项目资金管理权限。通过提高项目预算调剂自主权、劳务费分配管理自主权、间接费使用管理自主权、结转结余资金按规定使用自主权等，拓展高校资金使用自主权。

（二）调整与银行的合作方向，拓宽高校资金来源。根据国库集中支付制度的特点、发展趋势及高校办学方向的转变等，及时对原有银校合作的服务方式、合作条款等方面进行深入细致的研究，签订新的银校合作协议。高校积极争取将国库资金参与银行贷款信用等级的评定，控制贷款总量，优化贷款结构，推进高校债务重组。将原有以高校在开户银行的资金存量多少为主的评价体系，改变为以高校的银行存款和财政国库资金指標的合计数作为资金存量的评价体系。同时，高校应加强产学研结合，通过与社会办学机构合作，大力发展成人教育，与企业合作办学，建立独立二级学院，并积极争取校友捐赠、社会资助等来拓宽资金来源。同时，对高校的资金结構和资金运动规律进行深入研究，盘活存量资金，加快资金周转。

（三）优化预算资金支出管理程序，提高财政资金利用效益。对于国库预算资金下达滞后的问题，首先，由于项目审批和资金审批存在时间差，导致部分科研项目审批通过以后，用款指标暂未下达，建议以经费用款指标的下达时间作为项目的启动时间。其次，财政部门结合高校的学年年度（每年的 2 月至下年 1 月）与会计年度（1—12月）不一致性的实际情况，预先下达部分可以通用的常规部门预算指标。最后，财政部门通过减少预算资金的申请、审批、下达的时间，进一步优化预算资金管理程序，从而保证高校的预算资金能够及时到位，避免预算资金下达晚高校大量垫付资金的情况发生。同时，高校的各个账户、关联的基建账户、后勤集团账户等在国库系统进行账户备案，在财政部门的审批额度内，允许高校向这些账户划转资金，减少财政存量资金，提高财政资金的利用效益。

（四）国库集中支付系统与高校财务核算系统相结合，提高资金支付效率。为了减轻高校财务人员工作量，提高财政资金结算效率，将国库支付系统与高校财务核算系统两个独立的系统通过网络相结合，在高校、国库支付中心、代理银行各主体之间建立信息共享的国库集中支付电子化体系，实现高校从预算、核算到支付程序中每个环节的有效对接。将国库系统的具体指标、金额、使用情况等数据传输到财务核算系统，在财务做账时可以直接在核算系统选择对应的国库支付项目；将财务核算系统的具体项目、每一笔支付金额、收款方银行信息等直接传送到国库系统，核算系统中输入的每一笔支付数据可以直接在国库支付系统显示，完成双方数据传输。同时，按照资金性质的不同，提高具体支付方式的灵活性，放宽高校在申请用款计划时财政部门对用款计划中直接支付与授权支付比例划分的限制，适当提高授权支付的比例。如高校日常零星报销等部门预算不需提交国库审核，可以直接通过代理银行支付，简化国库集中支付审批支付流程，提高资金的支付效率。

（五）加强高校财务队伍建设，提高会计人员专业水平。高校资金在实行国库集中支付后，会计人员需要对预算、支出、基建、政府采购等都有全面的了解，现有的财务队伍已经不能满足新常态下国库集中支付发展的需要。国库集中支付制度下，不仅要对高校参与国库支付业务的出纳人员进行培训，还需要对整个财务部门的会计人员进行国库业务集中培训，要求会计人员能熟悉财政国库管理制度改革的内容、了解财政国库管理制度改革的政策、掌握国库集中支付的操作程序。通过对高校会计人员进行培训交流、参观学习等，使其在专业素质以及思想素质方面都能符合国库集中支付制度的要求，主动顺应经济发展新常态下高校资金支付的改革方向，加强工作的前瞻性，为高校资金实行国库集中支付的改革提供良好的人员保障。X

参考文献：

[1]朱烽美.浙江省高校实施国库集中收付制度存在的问题及对策研究[D].吉林大学，2014.

[2]邓琼.国库集中支付对高校资金结算的影响研究[J].经济研究参考，2016，（32）：97-100.

作者：陈琳

财政国库集中支付问题分析论文 篇2：

信息化形势下国库集中支付业务监督工作研究

摘要：国库集中支付电子化改革是围绕财政国库“十二五”规划提出的重要内容，从2007年国库集中支付电子化开始在中央本级试点至今，国库集中支付电子化已在全国范围内全面推进。电子化模式在提高工作效率、缓解人员紧缺压力、便捷财政部门、预算单位以及代理银行的同时，也存在着监管盲区。本文通过简述国库集中支付电子化改革的历程和意义，对支付电子化下国库业务监督面临的问题进行分析，并提出如何有效提升国库监督的对策。

关键词：国库集中支付 电子化管理 国库监督

国库集中支付改革作为预算执行国库事中监督的有效补充，在大数据背景下，国库集中支付电子化管理是深化财政管理体制改革的必然要求，也是国库集中支付改革的有效延伸。随着支付电子化在全国范围内深入推进，其在深化国库制度改革、提高国库业务效率、提升财政资金安全等方面优势逐渐显现，但同时也发现国库监督工作在集中支付电子化信息化过程中存在的“想管没抓手”的现实困境。

一、国库集中支付业务电子化改革历程

第一阶段：研究探索阶段。2007年，国库集中支付电子化开始在中央本级试点，上海、山西等部分省市也探索开展了国库集中支付电子化管理，但由于缺乏统一部署和领导，存在制度建设滞后、技术应用空白等问题，只能简单实现财政部门和人民银行“点对点”电子化管理，无法继续拓展。随后，财政部会同人民银行历经5年研究探索，打通了财政部门、人民银行、代理银行三个系统，实现了财政部门、人民银行、代理银行、预算单位四方电子化管理，确立了国库集中支付电子化建设框架及标准，并选定河北、重庆两省市进行试点，伴随着2013年1月4日正式上线运行，两省市在全国范围内率先实现了国库集中支付电子化管理。

第二阶段：综合验证阶段。2013年4月，全国财政国库工作会议对国库集中支付电子化管理做了进一步明确和部署，电子化改革从最初的2个省市扩大到12个省市。随后，财政部、人民银行总行陆续出台了《关于做好国库集中支付电子化管理第二批试点有关工作的通知》《国库集中支付电子化管理接口报文规范（暂行）》《国库集中支付电子化管理暂行办法》以及《关于规范国库集中支付代理银行电子化管理相关系统建设的通知》等文件，初步建立了国库集中支付电子化内控管理、业务流程等制度体系。2014年，国库集中支付电子化改革作为国务院重点督办工作之一进行全面推进，各省财政厅、人民银行、商业银行积极推动该项工作落实，主动梳理业务流程、对接信息系统。截至2014年底，全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市省级实施了国库集中支付电子化改革。

第三阶段：全面推广阶段。2017年，为落实国务院第五次廉政工作会议精神，财政部会同人民银行印发《关于加快推进地方国库集中支付电子化管理工作的通知》，要求省级财政部门要会同省级人民银行积极创建条件推进行政区域内国库集中支付电子化管理工作，建立标准化业务操作流程，统一省内国库集中支付业务代理模式、业务系统;扩大支付电子化管理实施范围，实现支付电子化管理所有预算单位、所有财政性资金的全覆盖。地方国库集中支付电子化管理在省级基本实现全覆盖的基础上，逐步开始向市县延伸。目前，部分省份已实现省、市、县三级国库集中支付电子化管理全覆盖，河北、云南等省份还实现了省、市、县、乡四级全覆盖。

二、国库集中支付电子化改革的意义

（一）提高了财政资金支付效率

在传统的手工业务模式下，无论是财政直接支付还是财政授权支付，完成每一笔资金的支付都需要经过单据打印、人工审核签章、专人传递等流程。预算单位或财政部门每日需多次往返银行间送凭证和取凭证，代理银行需要往返人民银行进行清算，不但工作效率低、占用大量工作时间和人力资源，而且出错率也较高。据统计，从支付凭证开始进行审核、凭证打印到送至银行进行支付、银行将凭证送至人民银行进行清算，平均需要一个工作日到二个工作日。国库集中支付业务实行电子化管理后，实现了传统业务向自动化业务的转变，缩减了整个业务流程处理时间，同时也把国库工作人员从人工核对、手工签章、单据传送等繁杂的日常工作中解脱出来，让国库工作人员有更多的时间和精力从事国库数据分析和研究等更为“高大上”的工作，有效缓解了国库人员紧缺的现实问题。

（二）降低了国库业务处理成本

随着地方经济的不断发展，财政收支规模的不断扩大，国库集中支付业务量也随之增加。国库集中支付电子化实施之前，财政资金的支付需要预算单位工作人员亲临柜面进行办理。一方面，预算单位或财务部门频繁往返于代理银行办理各类国库集中支付业务，大大增加了行政运行成本。伴随着公务用车制度管理的改革，一般公务用车逐步取消，预算单位往往无法安排公务车辆用于凭证传递工作，给实际工作带来了不少困难。国库集中支付凭证是重要会计凭证，若通过使用公共交通进行凭证传递，存在着一定的安全隐患;另一方面，在代理银行业务办理高峰期，预算单位或财政部门等待时间较长，直接影响工作效率。若代理银行为国库集中支付业务开设专门窗口，又会加大人力和物力资源的投入。同时代理银行还需要配备专人，负责与人民银行办理清算業务的凭证专递工作，加大了代理银行人员需求的压力。国库集中支付电子化实施后，所有业务流程均通过电子化操作，不但方便了预算单位、财务部门和代理银行，也大大压缩了各方办理国库集中支付业务的成本。

（三）加强了国库业务标准化管理

电子化的改革对国库业务管理方式、管理流程都将产生更为积极的影响，相对于传统的纸质凭证，电子凭证承载的信息、运转的方式、印鉴的管理、对账的形式等方面都有着更为突出的优势。使用国库集中支付电子化的方式，建立完整的业务管理链条系统，通过有效合法的电子凭证贯穿整个业务管理流程，促使内控制度标准，凭证管理、账务处理流程更为规范化;通过国库集中支付电子化系统对财政支付数据的自动收集和汇总，使得财政资金的运转更为透明化、公开化、可溯化;通过网络资源共享，实现了信息的及时有效传递，畅通了各部门信息沟通渠道，从而避免了因信息沟通不畅而引起的疏漏;通过各部门相关业务生产系统的有效整合，建立起了人民银行、财政部门、预算单位、代理银行之间的信息衔接、相互制约的工作机制，同时也可以实现相关部门数据的收集汇总、深度分析和有效共享，推动国库信息化建设的步伐。

三、国库集中支付电子化国库监督面临的困难

（一）国库监督制度不够完善，缺少有效法律制度依据

新业务模式的顺利推行，往往需要全面的制度体系作为保障，而现行的国库监督制度体系无法为支付电子化提供有效的制度支撑。一方面，制度更新不及时，业务监督过程中存在无据可依的现象。国库集中支付电子化改革后，虽然制定了《国库集中支付电子化管理暂行办法》等制度，但这些制度仅限于对业务操作行为的规范，国库监督所依据的《国家金库条例》等法律制度仍基于对手工业务员模式下的要求和规范，难以适应电子化业务模式。如，缺少对支付电子化系统参数修改方面的相关规定。另一方面，制度规定不够细化，执行过程中存在理解偏差和争议。如制度中规定财政部门要向国库提供文件依据，但并没有明确所需提供文件的等级，使得国库业务人员在审核过程中难以准确把握。

（二）电子支付审核难度增加，削弱国库监督工作效果

国库监督主要体现在对不合规业务的拒绝办理权，国库集中支付电子化上线前，国库业务人员主要通过对业务凭证及相关依据资料的审核进行监督。支付电子化改革后，业务数据主要以电子数据形式在支付电子化系统中进行传递，取消了纸质凭证资料传递渠道。由于技术条件的限制，支付电子化系统无法实现相关依据资料配套传递，部分业务的相关依据资料便不再提供给国库部门，致使国库业务人员难以对支出业务的合规性和真实性进行判断，削弱了国家预算执行部门间的制衡作用。另外，各级国库为加强国库资金风险管理而制定的大额支出逐级审批制度，在支付电子化模式下也难以执行，国库监督有弱化的趋势。

（三）国库监督有效手段落后，制约预算执行进度监督

自2009年起，财政部相继印发了《关于加快建立地方预算执行动态监控机制的指导意见》《关于进一步推进地方预算执行动态监控工作的指导意见》《地方预算执行动态监控工作督导考核办法》等文件，对财政支付风险防范提出更高要求。国库监督作为防范财政资金风险的主要手段，目前仍停留在柜面监督、实地检查等手工监督方式下对各类凭证要素的真实性、完整性和合规性审核层面上，无法满足支付电子化模式下对海量数据实时、高效、精准的监督要求。我国政府预算管理复杂、预算科目以及预算单位繁多，加之财政部门对预算科目调剂、预算临时调整和追加频繁，缺乏与支付电子化相匹配的自动监督系统，仅凭人工审核监督，难以实现资金拨付全程跟踪和风险预警，以及对预算执行进度和绩效管理等高水平监督。

（四）业务人员安全意识缺乏，埋下财政资金安全隐患

实施国库集中支付电子化管理后，资金支付业务的整个流程均在财政系统中实现，其中涉及操作员录入、复核人审核、部门负责人签章。在全部支付过程中，只需不同岗位人员各自的USB-KEY进入系统便能完成。这就要求财政部门或预算单位在内部控制中严格落实会计岗位不相容职务分离原则前提下，才能有效防范财务风险。然而，在实际执行过程中，往往因内部控制制度不完善、执行不严格等，致使岗位分工、操作权限界限不清;或者因基层预算单位人员不足、安全意识缺乏，而被动地把录入、复核、审核等所有权限集中到一个人，致使“一手清”现象出现，这给财政资金安全埋下了隐患。

四、政策意见

（一）完善制度体系

国库集中支付电子化改革，必须有相应的法律法规制度为之保驾护航，应继续推动国库监督法制化建设，使国库监督有法可依。一方面，建立支付电子化模式下的软硬件管理、系统安全控制、岗位职责分工的电子化管理制度，将制度建设与系统运行相结合，明确系统运维中风险点的控制，确保系统运行的合规性和国库资金的安全性。另一方面，细化国库监督制度，巩固国库监督权力，完善国库监督处罚机制，确保制度对业务操作的可指导性以及监督检查的可参照性，提升财政部门、预算单位、代理银行对国库监督的重视程度，督促其更好地履行各自的职责。

（二）丰富系统功能

一方面，拓宽支付电子化横向联网范围，打通国库无纸化系统和财政无纸化系统链接端口，将从支付指令发起、代理银行划款、国库部门清算等国库集中支付全过程归集于同一系统，规避以往国库部门只能获取清算额度、科目等部分信息，无法获取财政支付指令、资金项目归属、收款人账户信息等重要信息致使国库监督情况形同虚设的现象。另一方面，优化集中支付电子化系统功能，如，实现代理银行提交的划款凭证、财政集中支付电子额度数据明细清单和预算收支计划中的单位性质、账户类别、支出科目等各项内容的逐步核对;增设相关依据资料附件配套上传、大额资金审核以及超额度办理支付、无依据资料办理支付自动退回等功能，减少人工审核操作量及风险，进一步加快财政资金周转速度。

（三）实施动态监控

一是加强预算信息共享。目前，财政部门提供给国库部门的预算计划时间滞后、内容粗略，而且预算调整和追加情况不能及时提供给国库，通过搭建信息资料共享平台，实现预算收支计划、财政收支明细信息、相关文件资料等的共享，为国库监督提供充分有效的信息。二是前移审核关口。依托国库集中支付电子化系统平台，设计开发预算控制功能，获取并导入详细的预算计划，按预算单位、预算支出科目、财政存款账户、重要项目类别等要素进行系统参数维护，电子化比对预算计划、额度清单及支付明细情况，实现支出科目是否合规、额度金额是否超限等情况的系统自动化审核，化国库集中支付“先支付、后清算”为“先监督、再支付、后清算”的业务模式，通过将审核关口前移，达到实时监控、及时纠偏的国库监督目的。

（四）完善内部控制，提高财务风险防范能力

对于国库集中支付电子化管理这一新的模式，一是财政部门及预算单位要完善内部控制管理规范，遵循岗位不相容原则，严格岗位权限设置，实现岗位间相互制衡作用，从而降低业务操作风险，保证国库资金安全;二是通过技术手段提高身份认证安全级别，可以利用“USB-KEY+指纹（人脸）”认证的模式，确保USB-KEY证书与持有人之间的唯一关系，有效杜绝违规冒用他人身份进入系统办理业务的现象;三是加强业务人员的安全意识培訓，充分认识到保护好个人USB-KEY证书的重要性，进一步提升人员安全防范意识、信息保密意识及合规守法意识。

参考文献：

[1]刘文卿，田红梅，龚亮.全面推进国库集中支付电子化管理[K].中国财政年鉴，2014：79-80.

[2]刘建伟，牛娟.集中支付电子化管理背景下对国库监督的思考[J].金融理论与实践，2017（1）：116-118.

[3]李慧.对国库集中支付电子化管理规范的思考[J].财会学习，2018（8）.

[4]林鹭.广西：进一步推动国库集中支付电子化管理改革[J].中国财政，2019（16）：36-38.

[5]李伟，张烁岩.财政国库集中支付问题探讨综述[J].经济研究参考，2018（72）：46-57.

[6]王瑜.国库集中支付电子化管理改革的问题及对策研究[J].财会学习，2018（21）：205-207.

[7]陈昌保.试论电子化改革在财政国库集中支付的优势与完善[J].经贸实践，2018（24）：94-96.

[8]吴金兰，吴峰.以信息化建设为抓手 强化国库集中支付管理[J].预算管理与会计，2019（11）：26-27.

作者单位：中国人民银行新余市中心支行

作者：赵唯江

财政国库集中支付问题分析论文 篇3：

国库集中支付业务存在的问题及改进建议

摘要：国库集中支付业务自2002年试点至今，已运行了18年。在提高财政资金使用效率，加强监控，防止挤占挪用甚至贪污腐败等方面发挥了积极作用，但在实际操作中，其“先支付，后清算”的弊端逐步显现，存在制度建设落后、垫款不能及时清算、影响银行流动性等问题。因此，本文通过梳理集中支付业务的运行概况，实地对X省集中支付业务开展调查，对进一步完善集中支付业务提出了一些有针对性的意见建议，希望在推动我国集中支付业务健康有序发展过程中提供相应的决策参考。

关键词：国库 集中支付 支付清算 国库监管

一、国库集中支付改革概况

（一）国库集中支付改革基本情况

2001年，国务院确立了以国库单一账户为基础、资金缴拨国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度改革目标。财政部、人民银行结合当时财政金融发展状况及技术条件，制定了《财政国库管理制度改革试点方案》（財库〔2001〕24号，《方案》选择了国库集中支付代理银行代理国库集中支付业务的模式，采用了“先支付，后清算”的支付方式，设计了由财政部门向代理银行发布指令，通过代理银行账户办理支付的流程，从此开始了以国库单一账户体系为基础、以国库集中支付为资金支拨主要形式的财政国库管理制度[1]。目前，现行的国库集中支付制度有两种模式，一种是由人民银行国库部门直接办理的集中支付模式，该模式下财政部门在人民银行开设国库存款账户，取消各预算单位在金融机构开设各类银行账户，财政部门和预算单位也不在代理银行开设零余额账户，各预算单位的预算内收支全部由财政部门通过人民银行的国库存款账户直接办理，人民银行国库部门根据财政部门的支付凭证，将资金直接划转到商品或劳务供应商在商业银行开立的账户，彻底取消零余额账户，减少中间环节。另外一种是商业银行代理行的集中支付模式，该模式下财政部门和预算单位在集中支付代理银行开设零余额账户，全部取消预算单位在金融机构开设的各类结算账户，预算内资金的支付业务先由商业银行从财政部门的零余额账户直接支付给商品或劳务供应者账户，然后商业银行（代理行）定时向人民银行国库部门进行资金清算，其清算资金不得突破财政部门额度限制，该模式现在X省运用比较广泛。本文讨论的主要为省级以下采取的商业银行代理行的集中支付模式。

（二）我省国库集中支付业务改革进展

我省集中支付业务推广在《财政国库管理制度改革试点方案》之后，于2002年，全省逐步推广集中支付业务，截至目前，已完成全辖内的集中支付业务推广，所以预算单位均纳入了集中支付业务。从我省看，集中支付改革主要可分为三个阶段，最初为2002年至2007年的初始阶段，这一阶段主要完成了业务的推广，系统的建设以及制度的建立，主要参与银行机构为国有银行。2008年至2015年为发展阶段，在此阶段，集中支付业务已顺利推广，取得集中支付业务资格的银行机构大量增加，银行机构参与意愿强烈，也为我省集中支付业务的全覆盖奠定了良好的基础。2016年至今，集中支付业务的规范整理阶段。随着近年来经济社会由高速增长向中高速增长的迈进，各级地方政府财力相较于往年出现了相对紧张的状态，因此，在此阶段，集中支付业务成为地方财政部门的“信用卡”，导致在业务开展过程中偏离了最初的发展方向，因此在此阶段，为业务整改规范阶段，业务发展逐渐规范运行。近年来，随着集中支付业务的不断深化，加之信息技术高速发展，我省集中支付业务发展迅速，国库集中支付代理银行数量快速增长，办理业务的机构日益增多，业务量逐渐增大。数据显示，2020年末，X省获得集中支付代理资格的银行机构及网点超过600个，实际办理业务的机构近500家，平均每个国库对应7家代理银行。从机构来看，主要以国有大行为主，从业务量上看，截至2020年末，全年集中支付业务量近25万笔，金额6000多亿元，集中支付业务已实现了全覆盖。目前，集中支付业务电子化正在有序推进当中。

二、现行国库集中支付业务成效[2]

（一）规范预算单位账户管理取得一定的成效

在集中支付业务开展之前，各预算单位均在银行机构开设有实有资金账户，用于存放各类资金，导致预算单位账户繁多，不便于管理。为了有效管控因账户数量多而带来的管理难的问题，2001年国库集中支付在全国推广以后（X省于2002年在省内启动），根据试点工作方案的要求，各地规范基层预算单位账户管理，建立零余额账户管理模式，资金从零余额账户直接过渡拨付，从而有效解决了财政资金多环节拨付、多头管理、多户头存放的弊端，从制度和运作机制上，改变了财政资金银行账户分散和重复设置的管理方式，提高了银行账户设立的透明度，有效地加强和规范了银行账户管理。

（二）预算执行信息更加透明

在现行国库集中支付制度模式下，预算单位执行信息均需经过财政部门，因此避免了预算执行信息零散，统计汇总较为困难。特别是近年来，随着经济社会的快速发展，各地财政部门、预算单位经手的项目越来越多，资金量也十分巨大。对项目进度、资金使用情况等预算执行信息的掌握，往往需要至下而上的层层报送，最终汇总到财政部门，不仅浪费了大量的人力物力，还耗费了大量的时间，不利于为地方党政领导提供有效的决策参考。因此，在国库集中支付推广以后，通过零余额账户支付的模式，促进了预算执行信息的完整性、准确性和及时性，可以及时为财政的运行管理以及宏观经济的调控提供可靠的数据信息支撑。

（三）提高了财政资金的透明度和运行效率

随着经济增长从高速增长到高质量增长的转变，在此背景下，为了促进财政资金效率最大化，近年来，盘活财政存量资金成为各级党政部门的一个热点话题。集中支付改革以前，各级财政部门、预算单位掌握了大量的资金，要调度各部门资金相对困难，预算单位申请资金也可能因财政账户资金有限而耽搁。集中支付业务改革之后，财政资金是通过代理银行，直接支付到收款人或用款单位，这样一来，所有资金的使用都是公开透明的，而且运行效率也会大大提高，所有未支付的资金余额，最终也都是由财政部门掌握在国库单一账户里面，如此一来，财政的资金调度能力也是大幅提升，为实施宏观调控政策提供了新的可供选择的手段。

（四）预算单位财务管理不断科学规范

集中支付改革的推进，改变了每个预算单位都有套独立的财务会计体系的情况。国库集中支付改革从根本上改变了预算单位传统的财务管理模式和管理理念，通过零余额账户的开设、预算的编制、资金的申请使用以及资金的使用效益和监管等措施，精简的预算单位财务会计管理体系，进一步规范和改进了预算单位的财务管理，促进预算单位财务管理更加科学和规范。

三、集中支付业务存在的问题及原因分析

（一）集中支付代理银行获批较易、存在闲置的情况

近年来，随着地方经济的快速发展，地方政府在推进基建、扶贫等产业项目数量的增多，银行机构希望通过一系列措施与地方政府开展合作，从而在地方财政资金的分配上占得一席这地。数据显示，截至2020年末，XX省取得集中支付代理资格的银行超过600家，有近500家银行机构实际参与了国库集中支付业务，但近100家机构，在获得资格后一直未从事相关业务，约占代理银行总数的17%。究其原因，主要是代理资格获批较容易，且缺乏退出管理机制。目前，代理银行资格准入主要参照《中国人民银行关于明确地方国库集中收付代理银行资格认定有关事项的通知》（银发〔2009〕385号）、《关于地方国库集中收付代理银行资格认定有关事项的通知》（贵银发〔2010〕36号）执行，从全省情况看，申请机构基本能获得资格，由于代理银行资格的审查及准入、退出机制方面尚缺乏科学的量化指标，代理银行资格的退出机制缺失，导致已获得资格、未开展业务的银行机构占比较高。

（二）电子化推进进程迟缓，制约了资金清算效率提升

近年来，随着信息技术的快速发展，尤其是移动互联网的快速发展，在国库资金入库方面，已经涌现出一批第三方机构通过移动终端实现及时入库。然而，在集中支付业务支出方面，显然跟不上时代发展的步伐。2014年，以财政国库支付电子化实施方案为起点，国库集中支付业务电子化正式启动，虽在2017年XX省制定了关于加快推进国库集中支付电子化管理改革工作的通知持续跟进，但效果不佳。数据显示，XX省接入财政支出电子化系统的代理银行仅占办理集中支付业务机构的35.9%，且接入电子化系统后，尚需按照传统流程进行纸质凭证流转，大大制约了代理银行资金清算效率的进一步提升。究其原因，主要表现在国库集中支付电子化投入不够，系统的推广进度缓慢，加之推广电子化工作需要涉及财政、人民银行等多级机构，协调困难也是其中重要原因之一。

（三）国库事中监督弱化，加大了基层国库的支付风险

一是集中支付“先支付，后清算”的流程设计，使得国库逐笔、实时的事中监督无法实现，代理银行为财政垫付大规模资金后，只有到清算时国库才能掌握透支的初步信息，国库获知信息滞后且不全面，难以对防范财政透支实施有效监管。据XX县调查显示，2018年XX县银行机构垫支后，导致其在15天后才向国库发起清算，此间国库库存余额根本不足以完成清算。二是银行资金财政化，异化为地方政府的短期融资工具，且游离在政府隐性债务監管之外。如，XX县一银行为该县垫付资金近2亿元，未及时清算，垫付时间达258天。对于集中支付业务垫付资金，本不属于地方债务，但代理银行垫付资金后未及清算，事实上成了政府拖欠代理银行的“债务”，这些并未纳入政府隐性债务统计的资金，增大了地方政府债务风险。究其原因：首先是操作流程简易。根据《中央单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》（银发[2002]216号）规定，代理银行须在收到财政或预算单位签发支付指令当日，汇出代理支付的财政资金，即在规定额度内“见票即付”，操作程序简单;其次是透支成本较低。代理银行多是无偿垫支或获得补偿较低。第三是代理银行内部风控无法对“垫支”规模进行有效约束。目前，仅靠代理银行内部集中支付管理制度，无法对财政部门透支行为进行有效约束，代理银行先行支付资金后，能否顺利实现清算存在变数。第四是财政部门与代理银行达成协议，代理银行明知库存不足，垫款后不向人民银行国库进行清算形成垫款。

（四）财政透支现象违反财政、央行有关制度规定，挤占商业银行流动性

集中支付业务的资金拨付模式曾以表现出的绝对优越性，就是先支付后清算，大大提高了资金的拨付效率，然而，近年来，随着各级地方政府在支出方面的不断增加，库款经常低位运行，先支付后清算的模式表现出一个漏洞，就是银行机构支付后因库款不足无法通过当地国库进行及时清算，导致该业务在运行过程中，产生了一些当年集中支付业务改革未曾预料到的问题，存在一定的业务风险隐患。一是“先支付，后清算”的流程设计，与人民银行《支付结算办法》第十六条“银行不垫款”的基本原则存在一定的矛盾。二是透支与新《预算法》第五十七条“各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督”相违背。三是在一定程度上挤占了实体经济的信贷资源。相比一般政府贷款而言，集中支付垫付资金无抵押、无期限，一定程度上挤占了银行信贷资源，对中小银行流动性造成影响，对实体经济的融资需求产生了挤出效应。

四、对进一步完善集中支付业务的建议措施

（一）及时采取有效措施防范业务风险

目前，在相关制度文件不明确的情况下，集中支付业务主要通过代理银行与人民银行国库部门签署清算协议进行管理。因此，亟待加强管理，在现行制度模式下，应尽快修订集中支付资金清算协议，增加不允许违规垫付的条款，对违反协议开展集中支付业务的代理银行，将中止办理清算业务的要求。增加定期报送相关数据的要求，进一步约束代理银行业务行为，从而及时发现异常行为，最大限度防范集中支付资金风险。同时，由于集中支付涉及部门多，范围广，因此，应建立财政监察局、财政部门、审计部门、人民银行、代理银行等部门的相关协同工作机制，从源头、途径、事后等渠道共同规范集中支付业务，防范集中支付业务风险，充分发挥业务设计优势。

（二）加快推进国家金库工程

国库集中支付业务的监督管理是人民银行国库部门履行国库事中监督职能的一项重要任务，在现行业务流程模式下，人民银行国库部门很难真正掌握集中支付业务资金走向，究其原因，主要是人民银行国库部门事后清算，处于被动状态，对资金的流行、信息的传递并不掌握。因此，建议将国库集中支付资金流和信息流有机结合起来，建立统一的数据管理系统，为国库单一账户提供强大的信息支撑。近年来，随着信息技术的快速发展，大数据时代的来临，更好地适应国家治理体系和治理能力现代化的需要，国库系统亟待快速完善。相应地，集中支付电子化作为国家金库工程的一个重要组成部分，应多部门协同开展，研究制定进一步推进国库集中支付业务电子化相关措施，研究电子化推广后纸质凭证不再流转，将集中支付业务数据流、信息流、资金流同步留存，为风险监测、数据分析、研究预判作相应的数据准备。

（三）加快推进顶层设计，完善现代财政国库支付制度

尽快建立真正意义上的国库单一账户制度，实现所有财政资金都应通过“国库一本账”进行核算和管理，避免商业银行因对财政的依赖而导致监督不到位等情况。妥善解决财政专户问題，过渡期间可考虑在与主账户即“国库单一账户”互通互联的前提下，不排除在商业银行开设办理国库收支的有关辅助性账户，以及进行国库现金管理操作的财政存款账户。但应明确，这些账户应服从和服务于主账户，且应是零余额账户。

（四）进一步优化国库收支流程

2018年12月，新版《预算法》顺利通过，其第五十六条规定，政府的全部收入应当上缴国库，因此，按其逻辑，其政府的所有支出也由应国库支出。在现行信息技术的下，人民银行国库部门有能力直接将资金支付给收款人，省略中间环节。因此，国库集中支付最佳状态是所有政府收入通过经收处，直接进入国库单一账户，所有政府支出由国库单一账户直接支拨给受益人，让国库单一账户成为名符其实的国库收支主账户，成为国库资金运行的总枢纽、总闸门，确保每一笔国库收支都需“经其手，可看见，能监督”。

参考文献：

[1]加快财政支出管理制度改革[J].楼继伟.中国财政.2001（01）.

[2]关于国库集中支付制度改革的思考[J].郭华.经济师.2020（09）.

作者单位：中国人民银行贵阳中心支行

作者：彭芳　娄燚　何泽宇