财政支付制度转移论文

摘要：专项转移支付是我国转移支付体系的重要组成部分，在促进财力均衡和区域经济发展以及社会公平方面发挥着重要的作用。下面是小编精心推荐的《财政支付制度转移论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

财政支付制度转移论文 篇1：

我国分税制财政体制下转移支付制度研究

[摘 要] 我国自1994年实行分税制改革，转移支付制度是其中至关重要的一部分。运行良好的转移支付制度，能够促进中央政府的宏观调控能力、平衡各地区提供公共产品和服务的能力、推进中央政策的施行。从我国开始实行转移支付制度至今，取得了一些可喜的成就，也产生了一些亟待解决的问题。本文从转移支付制度的作用入手，分析我国财政体制目前面临的困境并提出相应的建议构想。

[关键词] 转移支付；一般性转移支付；专项转移支付；税收返还

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2015 . 13. 099

1 转移支付制度的作用分析

我国为改善“地方独大”的局面，于1994年正式施行分税制改革，使一部分财权上移到中央政府，增强中央政府的宏观调控能力以及政策导向能力。其中，转移支付制度是分税制改革的重要内容之一。转移支付制度是我国政府从西方引入的一个概念，按照资金的使用用途可以划分为一般性性转移支付与专项转移支付。一般性转移支付是指政府在进行资金拨付时，不规定资金的用途与使用方向，由地方政府根据其实际的情况来合理使用；而专项转移支付则是政府在划拨资金时，明确规定资金的使用方向，不可用于它途。

我国的转移支付制度包含3项，即税收返还、一般性转移支付以及专项转移支付。我国引入转移支付制度有4个目的：①是为了加强中央政府对地方政府的宏观调控能力，增强中央政府的主导地位。从经济角度来说，当经济不景气时，中央可以通过加大对地方政府转移支付力度以充实地方财力，增加地方支出和政府投资来缓解地方经济困境。当经济过热、通货严重膨胀时，中央政府可通过减少对地方政府的转移支付力度来控制地方支出规模，从而为地方的经济过热现象降温。除此之外，转移支付还起着实现民族团结的作用，中央政府通过给予少数民族地区的“民族地区转移支付”来凝聚各民族力量；②转移支付制度的实施是为了平衡各地区的财政收入，避免地区间贫富差距的出现。中央政府通过转移支付制度，给予欠发达地区较大的经济补助以实现公共资源和服务的均等化，为其能够提供充足的公共产品和服务保障；③减少公共产品带来的正外部性损失以及加强中央政府的政策推进力度。由于一些公共产品和服务存在正外部性，虽然其能够使该地区居民受益并且不需要付出任何代价，但对于未得到任何收益的政府来说，很容易忽视该项公共产品或缺少提供该项产品及服务的动机。因此，中央通过专项转移支付来保障地方政府对于该类公共产品和服务的提供。除此之外，中央也可通过转移支付实现特定的宏观政策和经济目标；④我国通过税收返还制度保护各地区的既得利益，以及调动各地区经济发展的积极性。

2 我国转移支付制度存在的问题

从1994年实行分税制至今，我国的一些财政问题得到了解决，但同时也带来了另一些新问题。就转移支付制度来说，目前我国的转移支付制度存在以下问题：

（1）并未实现各地区财力的均等化。转移支付制度的目标之一是实现各地区公共产品与服务的均等化。然而，我国税收返还制度的实施，不仅没有起到改善作用，反而加剧了地区间贫富的差距。我国的税收返还制度采用基数法，因此就意味着发达地区的税收返还数额远远高于欠发达地区。中央采用税收返还制度是为了保护地方政府的既得利益，避免因分税制改革带来的部分地方政府的不良情绪，尤其是发达省市。这一制度的实施实为中央政府的无奈之举，其本身目的就偏离了转移支付所应发挥的作用。

（2）均衡性转移支付所占比例过小。2013年，我国一般性转移支付包括均衡性转移支付、资源枯竭城市转移支付、成品油税费改革转移支付等11项。其中，起到均衡地区间财政差距的均衡性转移支付占总转移支付数额的20.4%，而均衡性转移支付包括重点生态功能区转移支付、产粮大县奖励金额以及县级基本财力保障机制奖补资金，真正起到均衡各地区公共服务水平的县级基本财力保障机制奖补资金占转移支付总额的3.17%。由此可见，我国对实现各地区均等化的投入力度仍然过小。

（3）我国专项转移支付制度种类繁多、项目复杂。专项转移支付被用于特定的公共项目，以弥补地方政府对一些正外部性的公共服务的忽视。但在我国，专项转移支付项目设立过多、过散、过杂的问题较为突出。2013年，我国专项转移支付项目包括小型农田水利设施建设和水土保持补助资金、老旧运输船舶和单壳油轮报废更新补助专项资金、“糧安工程”危仓老库维修专项资金等多种细小项目，涉及到农业、林业、水利交通等几乎所有较为关键的领域。专项转移支付种类繁多也就意味着每一项所能够得到的可利用资金过少，造成资金使用效率过小。

（4）我国转移支付制度缺少法律规范性，监督机制不健全。一些发达国家的转移支付制度已经确立了程序化的施行过程、公式化的额度分配，并且通过宪法规范政府间的转移支付的实施。而我国在转移支付方面的相关法律比较欠缺，同时也没有有效的监督机制，仍旧停留在政府规章阶段。

（5）我国省级以下的转移支付制度仍不完善。我国的转移支付制度仅仅规范到中央与省一级，省级以下的转移支付制度仍没有明确统一的规范。我国税收财权被层层上移，而事权却被层层下移，造成越是下级的地方政府，财政压力越大。

3 对于转移支付的思考

3.1 废除税收返还制度并不是缩小地区间差异的有效方法

目前，许多学者建议我国废除税收返还制度，认为税收返还制度的存在不利于各地区经济的均衡发展。但笔者认为，我国目前仍旧需要税收返还制度的存在，原因是：①一些学者之所以认为需要废除税收返还制度是基于公平角度的思考，其认为“多上缴，多返还”的政策明显偏向于经济发达地区，而对于欠发达地区来说，由于其地理位置、资源等天然条件的缺失，导致地方政府经济热情无论多么高涨，也无法达到发达地区的经济发展速度。但假使我们取消税收返还制度，发达地区的大部分税收被上缴，并由中央宏观统一调控到欠发达地区，这会造成发达地区的地方政府出现“努力工作，便宜他人”的消极心理，不利于调动发达地区经济发展的积极性；②我国目前的税收返还制度具有其存在的合理性，不合理的是其制度设计。我国税收返还采用“基数法”，不利于均衡各地区间的财政收入；③税收返还制度不仅存在于中国，在美国、法国、日本等经济较为发达的国家也同样存在，并被证实是行之有效的。

基于此，笔者认为，废除税收返还制度并不是实现各地区财政收入均衡化的有效方法，而是应该改善我国的税收返还制度，避免其带来的不利影响，发挥其积极的激励作用。①改变我国税收返还的计算方法，使其更加科学有效；②合理調整我国税收返还金额占转移支付总金额的比例，使其不仅能激励发达地区的经济发展，又不至于加重地区间的贫富差距；③在我国现有的纵向转移支付制度基础上，增加横向转移支付制度，并将横向转移支付列为官员考核标准的一种方法，改变发达地区官员的行为偏好。

3.2 转移支付力度并不是越大越好

我国的转移支付力度逐年上涨，2014年中央对地方转移支付金额占全国一般公共财政收入的30%多，相当于2013年中央财政收入的70%。我国转移支付力度的不断上涨意味着我国对转移支付的重视程度越来越高，同时这也说明中央对我国宏观调控力度的加大。但这并不意味着转移支付规模越大，越有利于我国的各方面发展。一个国家在每一个特定时期存在着转移支付力度界限，规模过大或过小，都不利于分税制财政体制的推行以及目标的实现。当转移支付规模过小时，无法突出中央政府在国家发展中的宏观调控作用，也不利于中央政府权威的树立和中央对地方的控制，甚至会影响国家的政治安全以及稳定。除此之外，还会造成地区间贫富差距的扩大；但如果国家转移支付规模过大，会造成地方政府的财政支出过于依赖中央政府，使得地方政府仅注重与上级政府或中央政府之间的关系，仅对上级政府负责而忽视了其与地方百姓之间的责任关系，不利于民主政治的建设。

因此，在我国应合理规划转移支付的规模，发挥其积极作用而避免规模过大或过小所带来的消极作用。我国中央的转移支付规模应达到这样一种程度，即能够合理地发挥中央政府的宏观调控能力，避免地区间贫富差距以及使资金合理分配。同时，还应避免地方政府过度依赖中央政府，确保地方政府有能力承担其事权和责任，发挥地方政府应当发挥的作用。

3.3 利用法律规范转移支付制度

利用法律规范转移支付制度，不仅有利于提高政府的行政效率、资金的使用绩效，也有利于避免政府之间寻租等行为的产生。笔者认为，我国政府目前应主要明确以下3个方面的转移支付制度的法律规范：

①规范专项转移支付范围。专项转移支付的范围应由立法确定，并严格按照法律规定的内容执行，避免项目过多导致的资金利用率低下，以及由于项目复杂导致的寻租行为和监管低效率现象；②通过立法明确监督机制。完善监督机制，使转移性资金到达地方时通过监督减少随意支配的可能；③通过立法完善省级以下的转移支付制度。不少省级以下政府没有明确的财政管理体制，缺少制度化规范。因此应通过立法明确各级政府之间的事权与财权，建立规范化的转移支付的执行标准。

4 结 语

转移支付制度是我国财政体制中重要的一部分，运行良好的转移支付制度能够增强我国中央政府的宏观调控能力，有效平衡地区间的公共产品和服务的提供能力，有效推行中央政策，使资源得到合理化利用。我国转移支付制度在取得一定成就的同时，仍旧存在需要完善的地方。通过对不足进行完善，我国的财政体制不仅会促进我国经济的发展，还会对我国的政治产生积极的影响。

主要参考文献

[1]周黎安. 转型中的地方政府[M].上海：上海人民出版社，2008.

[2]王浩.完善我国分税制的主要建议[D].大连：东北财经大学，2012.

[3]安世杰.浅析我国的财政转移支付制度存在的问题及对策[J].黑龙江科技信息，2014（35）.

[4]黄克珑.财政转移支付制度改革与税收返还制度存废分析[J].现代经济，2009（8）.

[5]朱萍.论我国现阶段政府间转移支付规模的合理界限[J].上海财经大学学报，2009（1）.

[6]刘梅.我国财政专项转移支付制度研究：问题、原因及解决思路[J].西南民族大学学报，2014（12）.

作者：高雨琪

财政支付制度转移论文 篇2：

财政转移支付制度中专项转移支付问题研究

摘 要：专项转移支付是我国转移支付体系的重要组成部分，在促进财力均衡和区域经济发展以及社会公平方面发挥着重要的作用。但近年来专项转移支付存在项目缺乏严格的限制、资金分类不规范等问题，引起了社会和学术界的普遍关注，尤其是十八届三中全会召开以来，中央政府提出要逐步取消完全属于地方职责的那部分专项转移支付，并扩大一般性转移支付规模，成为今后转移支付改革的主要出发点和落脚点。因此，深入挖掘专项转移支付制度中存在的各种问题，剖析问题产生的原因，并从立法角度、管理者角度以及规范资金使用角度提出一系列对策。

关键词：专项转移支付；问题；对策

一、我国财政转移支付制度中专项转移支付存在的问题

（一）专项转移支付的项目缺乏严格的限制

专项转移支付是中央政府为了实现特定的目标，对经济落后地区或者有正外部效应的具体项目进行资助，理论上是有利于实现地区和行业之间的财力均衡。但是，目前的专项拨款基本上覆盖了所有的经济建设项目，补助对象也基本涵盖了所有行业，项目界限和行业界限划分不严格，由于各级政府之间财权与事权不清楚，本该由中央政府承担的例如国防、义务教育、社会保障等支出中的一部分却转嫁给了地方政府，由中央和地方政府共同承担，从而导致专项转移支付项目过多，且不合理。

（二）专项转移支付资金分配不规范、管理不到位

专项转移支付资金的分配和使用缺乏相应的依据，大型基础设施建设法规、费用分摊标准等缺乏相应的具体规定和计算公式，分配方法也没有相应的因素来确定，转移金额也没有具体的标准来计算，多是由行政谈判、粗略估算等方式大体确定项目金额，精准度差。造成了专项转移支付资金使用的主观性强、随意性大、透明度低，甚至造成了权力的寻租，出现了资金的低效率使用和浪费等现象，很难使专项转移支付的资金做到专款专用、规范使用、高效利用。另外，我国现行财政转移支付制度还存在着一般性转移支付和专项转移支付相互交叉重叠的问题，一些本该由地方政府负担的开支却列入了专项项目当中，例如，对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付本应划归到一般性转移支付范围当中，却在专项转移支付中也有涵盖，主要是因为他们之间的界定不合理、不规范。

（三）专项转移支付管理不完善、监督不全面

1.管理不完善

专项转移支付有200多个项目，资金规模巨大，这就需要配备专业化的部门和人员来进行管理，专业化的部门是执行制度的根本保障，但是我国并没有设立专门的部门来科学管理专项转移支付资金，这样就造成了专项转移支付过程的欠规范和转移支付资金的低效率、不合理使用。

2.监督力度不够

我国目前的专项转移支付制度缺乏严密的监管，当中央政府为了实现一定的目标，将财政转移支付资金下拨给地方时，一些地方政府肆意挪用、截留财政转移支付资金，或者将部分财政转移支付资金中饱私囊、进行贪污。

二、我国财政转移支付制度中专项转移支付存在问题的原因分析

（一）政府职能处于转型期

十八届三中全会以来，政府职能改革的核心是政府与企业之间的关系，随着改革的深化，政府与企业之间的关系得到了初步的理顺。但是，就目前实际情况来看，很多应该由市场发挥职能的地方政府进行了干预，或者是政府应该承担的责任却交给了市场来完成，越位和缺位的现象并存，影响了转移支付作用的有效发挥。目前，中央政府强调简政放权，但是在专项转移支付项目审批之时行政审批色彩较重，与简政放权改革的要求不符。同时，我国目前的政府部门设置交叉重复，职能分散，中央政府无法集中财力进行分配使用，也影响了转移支付的运行。

（二）我国尚未设立专门的财政转移支付管理机构

要想实现政府间财政转移支付的目标，充分发挥专项转移支付在实现社会公平上的作用，必须严格的管理我国专项转移支付的各项目的内容、各个程序等各个方面。德国、日本等转移支付制度比较完善的国家都建立起了专门机构来管理转移支付资金。但是，我国现在专项转移支付没能实现规范化管理。我国没有一个专项转移支付资金的管理机构，这也大大限制了公共服务均等化这一目标的实现。财政转移支付是一项复杂且长期的工作，随着经济的发展，我国专项转移支付资金金额也在不断地提高，要想充分发挥财政转移支付的作用，必须有专门的机构和专业的人员来进行管理。

（三）关于财政转移支付制度的法律体系并不完善

我国实行分税制以来，并没有颁布一部专门关于转移支付方面的法律法规。仅仅是依靠相关部门颁布的一些规章，甚至是临时的办法来解决出现的问题，这些规章、办法缺乏法律的权威性、系统性和持续性，主观性强、随意性强、规范性弱，使得我国的财政转移支付缺乏标准的法规。同时，中央政府对地方政府以及各级地方政府之间决定是否进行转移支付以及转移支付的对象、金额、方式等都没有具体的规定，只是依照预算法、税法等相关法律作出主观判断，但人为因素影响比较大，这极易造成资金的流失和低效使用，而在进行相应的监督和惩罚规定之后专项转移支付金额也缺乏相应的审计监督。

（四）预算编制周期短、政策缺乏长远考虑

目前，预算的编制是以一年为周期，这就使得中长期的专项支付项目资金碎片化，严重影响了资金的使用效率，同时，又增加了专项转移支付资金的审批程序。一些长期的专项转移支付项目不得不被分成规模较小、周期较短的项目，这在一定程度上扩大了专项转移支付的项目数量，加大了资金划拨和管理难度，而且增加的审批程序会导致腐败的滋生，与中央政府强调的压缩专项转移支付项目不符。

三、规范财政转移支付制度中专项转移支付的措施

（一）降低专项转移支付的比重

由于专项转移支付性质特殊，需要地方政府配套一定资金额度。我国应该严格控制专项财政转移支付的规模，就目前我国的实际情况，专项转移支付占转移支付总额的比重大约为1/3比较合适，因此，对于现有的转移支付项目应该进行分类和整合，对于一些不必要的项目应该逐步取消，对于一些新增项目应加大审查力度。

（二）规范专项转移支付资金的使用

这里既包括使用方向的规范，也包括使用范围的规范。对于一些具有外部溢出效应的项目，中央政府需进行专项转移支付，对于应该由地方政府承担的不再增加专款投入。同时中央政府还应该严格的控制和管理专项转移支付使用的大方向和总额度。但这并不意味着地方政府没有自主权，地方政府仍然可以根据当地的具体情况来确定具体的项目，以此增加地方政府的财力，提高公共服务水平。同时，完善财政转移支付资金的监管体系，各级政府的财政部门、审计部门、社会公众应该各自发挥各自的监督作用，保证专项转移支付的资金能够切实做到专款专用。

（三）加快有关财政转移支付的法律建设

财政转移支付是各级政府之间纵横交错的复杂系统，在宪法、财政法、预算法、税法等法律中都有相应的规定。但是，我国至今都没有一个全面完整的财政转移支付法。所以，在完善专项财政转移支付制度时，必须进行相关的法律建设。这包括财政转移支付基本法律的建设和配套法律的完善，其中包括税法和预算法等。

（四）建立跨年度的预算平衡制度

过去编制预算，按年度考虑比较多。但是，财政收支包括收入制度和支出政策，都是中长期的政策工具。一些专项转移支付项目是按照长期的目标制定的，项目的效果和收益也不是在短期之内可以显现出来的。受预算编制的限制将长期的专项项目切成相对较小的项目不利于项目效果的评估。因此，实行中长期规划、滚动预算、滚动规划，可以使得政策有长远考虑，论证比较科学，减少碎片化、随机性，也有利于减少专项转移支付。

参考文献：

[1] 盛琳.完善地方政府间财政转移支付制度的思考[J].湖南行政学院学报，2014，（1）.

[2] 赵云旗.专项转移支付改革中有关问题研究[J].财会研究，2014，（1）.

[责任编辑 张宇霞]

作者：李秉坤 于诗淼

财政支付制度转移论文 篇3：

从中国式对口支援看横向财政转移支付制度

摘 要：财政转移支付制度对于解决纵向与横向财政不平衡、逐步实现基本公共服务均等化、最终实现社会公平正义等问题，发挥着不可替代的作用。中国现在仍是单一的纵向财政转移支付制度，但以行政主导形式呈现的对口支援机制具有横向转移支付的雏形，对区域经济协调发展功不可没。本文通过辨析对口支援与横向财政转移支付制度，参考德国的"纵横均衡"模式，推动中国政府间财政转移支付关系的法制化发展和横向财政转移支付制度的构建。

关键字：财政转移支付制度 横向财政转移支付 对口支援

一、我国现行财政转移支付制度概述

在缪勒看来，所有现代的民主国家一定部分地是再分配的国家⑴，而运用财政政策行使财政平衡权是国家进行再分配的重要手段。对于国家财力再分配而言，财政政策中的财政转移支付制度重要且不可或缺。按照财政转移支付资金在各主体之间的流向划分，可以分为横向财政转移支付和纵向财政转移支付。

财政转移支付制度有两种模式：一种是单一的纵向转移模式；一种是以纵为主，纵横结合的模式。现今，世界上尚无单独采用横向转移支付方式的国家，其一般是作为纵向转移的补充被部分国家采用。目前，我国财政转移支付制度为单一的纵向模式。

我国的纵向财政转移支付制度模式下有三种类型：维护既得利益型一一包括税收返还和体制补助（或上解）；财力转移支付型一一包括一般性转移支付、民族地区转移支付等；专项转移支付型。

诚然，我国现行财政转移支付制度对促进贫困地区经济社会的发展，缓解中西部地区财政困难等方面发挥了积极的作用。但这一制度也保留了旧体制遗留下的许多不合理因素，形成了一种"受益地区长期受益，吃亏地区长期吃亏"的内在运行机制，并把各省市之间财政收入差距的问题保留并且正当化。显然，这不利于妥善解决横向财政失衡问题。

二、对口支援与横向财政转移支付制度的辨析

我国是一个人口众多、地区贫富差距显著的发展中国家，由于市场调节的非均衡性和效率性，使得现有贫富差距不可能单纯依靠市场来平衡。我国的特殊国情要求我们在建立财政转移支付制度时，必须尊重现状，充分发挥国家财政的再分配职能，实现财力和公共服务水平的均等化。

在对各国财政转移支付制度的研究中，许多学者提出了我国应当效仿德国，实行以纵为主、纵横结合的财政转移支付模式，以解决我国当下地区贫富差距过大的困境。

针对横向财政转移支付制度的构建，很多学者通过必要性和可行性两个方面⑵进行了详细分析，为我国财政转移支付制度的完善和横向财政转移支付的推行贡献自己的力量。本文不再针对此问题进行分析，而是根据大部分学者在研究横向财政转移支付在我国实施的可行性中的现实基础论据，即对口支援，探讨其与横向财政转移支付制度的关系。

笔者认为我国的对口支援并非真正的横向财政转移支付制度，我国现阶段仍然是单一的纵向财政转移支付制度体系。对口支援和横向财政转移支付的辨析是本文研究的重点，以期通过对两者的认知，为我国横向财政转移支付制度的构建和完善贡献自己的微薄之力。

（一）中国特色的对口支援

中国特色的对口支援是经济发达地区对上级指定的欠发达地区或民族地区给予人、财、物等方面的支持与帮助，是一种基于财政平衡视角下的政府行为。

改革开放以来，我国的对口支援最早可追溯到1979年的全国边防工作会议。1992年国务院提出和发动对三峡工程库区移民的对口支援。2008年汶川地震灾后重建对口支援的速度之快、规模之大、成效之高让世人为中华民族的团结而震撼。

几十年来，我国的对口支援行动渐趋成熟，具有如下特点：规模不断的扩大，由"结对子"到"举国行动"；内容日渐的丰富，由初期的物资"硬件"扩展到人才、技术等"软件"支援；战略功能渐趋成熟，从"输血型"向"造血型"战略功能转变。⑶

客观来说，我国的对口支援在促进区域协调发展、维护国家稳定团结等方面发挥了重要作用。但随着对口支援的大规模深入实施，也暴露出了许多问题：（1）对口支援的法律制度不健全。对口支援在实行过程中是基于政治任务而非法律义务，是一种"政治动员"的模式；（2）对口支援的激励机制不完善。财政分权下地方政府的任务是为辖区民众谋福利，作为政治任务的无偿援助机制存在严重激励不足问题；（3）对口支援的评估机制欠缺。对口支援存在着政治责任属性，感情因素掺杂其中，对支援地乃至其他地区经济和社会影响欠缺有效评估机制。

（二）横向财政转移支付制度

横向财政转移支付是在既定的财政体制下，同级的各地方政府之间财政资金的相互转移，一般是发达地区向欠发达地区的财政转移，以达到缩小差距、均衡财力的目的。规范的横向财政转移支付制度是基于客观因素科学测算各地区的收入能力和支出需求，进而决定横向转移支付的方向和规模。

世界上大多数国家实行的是单一纵向转移模式，但也有国家例外，德国、瑞典和比利时等国家实行纵横结合的模式，其中尤以德国的横向转移支付制度最为健全。

德国从20世纪50年代开始建立转移支付制度，并不断根据新的情况加以修订和完善，逐渐形成了较完善的均等化转移支付制度。⑷

在德国，横向转移的具体操作分为三个步骤：先测定各州居民人数，然后由联邦和州财政部门分别测算出"全国居民平均税收额"和"本州居民平均税收额"，最后是在富裕州和贫困州之间实行横向平衡的资金划拨。各级政府之间的事权都是由宪法明确规定的，据此而划分的财政收入和财政支出范围也由法律形式确定下来。⑸德国横向的财政平衡，与我国目前的对口支援政策相比要系统、规范得多。

诚然，德国的财政转移支付制度在实践中是较成功的，但这种相对完善的横向转移制度也存在许多不足之处，比如由于联邦和所有州的参与，这个平衡体系非常复杂且不透明；缺乏责任制，混合的资金来源掩盖了各级政府的责任等等。所以事实上，我们无法断言平衡系统是否应该向那个方向发展⑹。

（三）对口支援与横向财政转移支付制度辨析

2008年5月12日暴发的汶川地震震惊世界，中国的对口支援再次引起广泛关注。2008年6月8日，国务院颁布了《汶川地震灾后恢复重建条例》，规定："非地震灾区的县级以上地方人民政府及其有关部门应当按照国家和当地人民政府的安排，采取对口支援等多种形式支持地震灾区恢复重建。"此后又颁布了《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》。这次对口支援被称为"建国以来最大的横向转移支付服务"。⑺

对口支援是否意味着中国存在横向财政转移支付制度？对口支援是否属于横向财政转移支付的范畴，能否成为中国构建横向财政转移支付制度的现实基础？

中国式的对口支援不是制度化、规范化的横向财政转移支付制度。它在中央的领导下开展，行政命令色彩浓厚，与真正的横向财政转移支付制度相比差距甚大。然而，中国目前区域发展不平衡的问题迫切需要横向财政转移支付，因此对口支援承担起了这种历史的重任。

1、对口支援并非规范化的横向财政转移支付制度，却具有横向转移支付的雏形

横向财政转移支付制度是国家各级政府间明确基本职能、财权与事权、收入范围和支出责任前提下的财政再分配活动⑻。中国目前尚未从立法层面考虑横向财政转移支付问题，即使在《财政转移支付法》的起草过程中，对此立法也是尽可能地回避。但是，中国的现实问题迫切需要这种横向的转移支付，因此，对口支援机制承担了这项重任。正如学者指出的，我国地方政府之间虽然没有一个规范化、法制化的横向转移支付制度，但具有横向转移性质的"对口支援"早已存在，它是在中央政府的鼓励和安排下，各省、地区之间出现的一种非公式化、非法制化的转移支付。⑼

笔者认为，虽然我国始终未将对口支援表述为横向转移支付，但从本质上来说，对口支援就是横向转移支付的表现，但因为其仍属于政策层面的操作，所以对口支援和规范化的横向转移支付制度仍然存在较大差距，不能彼此混同。

2、内容上，对口支援超出了财政转移支付的范畴

按照联合国《1990年国民账户制度修订案》的定义，转移支付是指"货币资金、商品、服务或金融资产的所有权由一方向另一方的无偿转移。转移的对象可以是现金，也可以是实物"。由此可见，财政转移支付强调的是一种财产的转移。德国的横向转移支付制度相对完善，但也主要是从资金和实物方面规范的。

相比之下，我国的对口支援自产生以来，就是全方位的支援，不仅是物资的支持，还包括项目合作、教育等内容。中国对口支援的范畴可以说已经超越了现有横向转移支付制度，具有比资金援助更为深入的内涵。⑽因此，笔者认为，这是中国式横向转移支付的特点，也是其突出的优点。这一优势突破了传统意义上的制度局限，是可以在借鉴国外经验基础上的中国特色的创新。

3、中国式对口支援机制具有明显的政策主导性特征

由于相关法律的缺失，中国的对口支援机制主要是作为一种政策措施来落实的，因此，具有明显的政策性特征。这也就不难理解，为何时任国务院副总理曾培炎要在2006年的移民工作会议上强调："各地区、各部门要继续发扬社会主义大协作精神，切实把对口支援库区移民作为一项重要的政治任务……"其内在的逻辑很简单，因为法律规范和法律责任的不到位，所以我们把它当作"政治任务"来完成是最好的。⑾

当然，在对口支援汶川地震灾区的行动中，国家开始重视法制化建设，但是，条例和方案的内容仍体现了中央权威下的政策导向性特征。这仍然离我们追求的法制化的横向转移支付制度还有很远的距离。

三、结论

我国现行的财政转移支付制度仍是单一纵向的财政转移支付体系。有关政府间的横向财政转移支付尚未建立，未上升到严格意义上的制度层面。此外，制度的实施更需依靠法律、法规的支撑和保证。

通过对对口支援机制的研究，笔者认为，现实中国可以考虑以对口支援为基础，参考德国模式的做法，构建起中国式的横向财政转移支付法律制度。当然，学界对此观点并非完全一致。例如，有学者明确指出：对口支援机制的改革方向应当是将其定位为临时性的应急措施，仅在发生特大自然灾害或突发事件时才启用，而不宜继续扩大规模和实施范围，更不应将其常态化。⑿

上述考虑不无道理，但将对口支援局限为"临时性的应急措施"，不一定能满足中国区域协调发展的需求，也不利于充分发挥地方政府的积极性和自主性。因此，笔者建议改革对口支援机制，将其作为横向财政转移支付制度的现实基础，在法治轨道上完善中国的财政转移支付制度体系，推动区域协作和协调发展。

注释：

⑴[美]丹尼斯C·缪勒著，杨春学等译：《公共选择理论》，北京：中国社会科学出版社1999年版，第79页

⑵参见 王达梅：《构建横向援助机制，推进基本公共服务均等化》，《西北师大学报（社会科学版）》，2009年3月第46卷第2期

姚原：《关于我国建立横向转移支付制度的探讨》，《财会研究》，2010年第9期

⑶伍文中：《从对口支援到横向财政转移支付：文献综述及未来研究趋势》，《财经论丛》，2012年1月第1期（总第163期）

⑷中国财政学会"公共服务均等化问题研究"课题组：《公共服务均等化问题研究》，《经济研究参考》，2007年第58期（总第2114期）

⑸赵永冰：《德国的财政转移支付制度及对我国的启示》，《财经论丛》，2001年1月第1期（总第86期）

⑹Ministerial Bernd Semmelroggen，Financial perequation in Germany：Evaluation of the existing system，Contribution to the project：Reform of the fiscal transfer system in the P.R.China，16th August 2006

⑺李旭章：《抗震救灾需要加快服务型政府建设》，《创新》2008年第4期，第114页

⑻王恩奉：《建立横向财政转移支付制度研究》，《改革》2003年第1期，第61页

⑼丛树海主编：《财政支出学》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第381页

⑽徐阳光：《横向财政转移支付立法与政府间财政关系的构建》，《安徽大学学报（哲学社会科学版）》，2011年第5期

⑾同10

⑿王玮：《中国能引入横向财政平衡机制吗？--兼论"对口支援"的改革》，《财贸研究》2010年第2期，第69页

作者简介：李君，女，中国政法大学 2012级，民商经济法学院，硕士，经济法。

作者：李君