浅析盘活财政存量资金的制度性障碍及对策

1 引言

近几年来, 国家出台了很多盘活财政存量资金的措施和政策, 盘活工作多种多样, 但是还存在一些不足之处值得我们去解决。引起财政存量资金大量出现的因素是多方面的, 如不完善的财税体制, 政府就不匹配的财权和事权, 缺乏科学的预算管理以及不健全的单一国库账户管理制度等等。所以, 很有必要在设计制度和管理方式上面下功夫来来盘活财政存量资金。虽然目前的盘活措施具有一定的针对性和操作性, 但是还缺少一定的深度和广度, 需要进一步采取措施去提升。

2 当前盘活财政存量资金工作面临的制度性障碍

(1) 部门预算编制不细致。政府推进科学、民主、依法理财是提高预算编制质量和完善预算编制程序的本质所在。对单位的各项财政资金和收入预算进行一体化管理和有计划的安排, 统一编制财政综合预算体系是预算编制的完善性原则的要求, 综合财政预算的思想要在部门预算中体现。预算编制中, 要统一管理部门依法取得的所有财政收入和相应的支出。各项收入和支出不能出现半点遗漏, 严禁保留其他收支项目独立于部门预算之外。但具体的编制程序, 仍存在诸多问题。比如, 虽然将单位的财政资金以外的其他收支纳入预算, 但并不注重分析其他收支预算的合理性和科学性, 其他收支在部门预算形成摆设, 这不利于缓解财政性资金支出压力, 反而会形成一种财政资金沉淀的隐患。另一方面, 预算单位习惯于采取上年基数加增长的办法申报预算, 财政支出结构固化, 部门切块资金的做法大量存在, 导致部门预算不能准确反映支出需求, 影响了拨付效率, 形成资金结余。比如, 科技、经信、发改、商务等部门, 设立了多项支持企业发展资金, 这部分资金年初预算时只确定总体规模, 无具体支付计划, 部分资金的分配方案12月份才正式下达, 对预算执行造成较大影响。

(2) 转移支付制度不够完善。一是支付结构问题。财政转移支付资金, 由一般转移支付资金和专项转移支付资金组成。一般转移支付列入地方财力, 地方政府在资金安排上有较大自主权;专项转移支付, 有明确的项目实施要求, 必须严格按照上级下达内容使用, 由于上级部门不能完全掌握地方实际情况, 资金下达时间、规模与项目实施进度难以完全匹配, 往往造成大量资金结余。比如, 土地整理、公路建设项目, 建设周期较长, 往往要跨年度施工, 上级专项转移支付下达后, 下级财政部门在竣工验收前无法全部拨付到位, 造成大量资金结余。二是下达时间问题。根据国家现行预算制度, 中央预算年度是从1月1日到当年12月31日, 也就是当年1月1日预算就已经开始执行。但是, 预算的审批却是在每年3月份召开的全国人民代表大会上。而且, 全国人大审批后, 财政部一般在二十日内批复给各个主管部门, 各个主管部门又在十五日内把本部门预算批复给下属单位。致使中央资金到达最基层时, 已经是当年的4、5月份, 甚至有些专项资金到第四季度才下达到县区后再分配给部门。对于县级来说, 省级资金的下达面临着同样的问题。这就意味着基层部门需要在半年内把全年的预算花完, 资金难以有效使用, 往往造成项目资金结转。

(3) 部门约束机制不健全。在实际工作中, 部分单位“重预算、轻执行”的现象较为突出, 随意调整项目周期和支出范围, 导致项目建设和预算要求不同步, 产生大量资金结余。比如:部分重点工程, 原定于年初施工, 由于项目论证不充分、规划不合理、环评不达标、用地指标未落实等原因, 至年底仍无法办理开工手续, 导致年初预算无法执行, 形成结余。

3 进一步盘活存量资金的对策和建议

在现阶段, 要有效盘活并用好财政存量资金, 建议从两方面着手, 一方面是采取措施清理盘活已经结存的资金, 更重要的是进一步深化财政改革, 完善财政管理机制, 防止新的资金沉淀。

(1) 深化部门预算改革。一是细化部门预算编制。推行项目支出预算提前评审论证制度, 将预算细化具体项目, 明确项目的具体实施计划和时间进度, 模棱两可的项目不予列入预算。二是强化预算执行刚性。从制度上作相关规定, 如年度预算调整的项目条数或金额不得超过年初预算的一定比例等, 既保证预算执行的刚性, 又给予预算单位一定调整空间。同时, 建立预算执行责任追究制度, 对不能严格执行预算的单位, 除追究相关领导责任外, 还要适当扣减单位预算指标。

(2) 完善转移支付制度。一是优化转移支付结构, 逐步提高一般转移支付比重, 增加地方政府资金分配自主权。二是规范资金分配方法, 降低转移支付资金分配的随意性, 提高资金使用效率。三是加大转移支付的提前告知力度。将下一年度转移支付的总规模、具体规则、拨款进度等, 全面告知下级财政部门, 尽量避免预算执行期间紧急出台政策、下达资金的做法, 以便于地方政府有计划安排支出, 提高资金使用效率。

(3) 完善国库单一账户制度。从法律法规层面, 取消单位账户, 适当保留财政专户, 逐步建立真正意义上的国库单一账户制度, 实现所有财政收入都纳入国库单一账户管理、所有财政支出都从国库单一账户划拨, 减少财政资金进出中间环节, 提升财政资金周转效率。

(4) 建立绩效管理和问责机制。财政增量放缓, 注重存量被提上日程, 与此同时, 绩效管理的呼声也越来越高, 值得一提的是, “绩效评价”的概念首次被写入新《预算法》。绩效性原则要求强化对部门预算资金使用过程的监督和使用效益的考核分析, 促使预算资金的安排由“重分配”向“重管理”转变。将存量资金结存额度和盘活效果纳入绩效考核范围, 倒逼预算管理体制改革, 从而从源头控制存量资金的形成。应当充分发挥人大、审计、财政内部监督检查对财政资金统筹使用情况的监督作用, 凝聚内外部监督合力, 杜绝各种逃避盘活的情况, 确保现有盘活措施得到有效落实。综合采取督查、通报、约谈等多种手段和措施, 对盘活财政存量资金不力的地区和部门加大督导考核问责力度。

摘要：近年来, 受经济增速放缓影响, 财政收支的“天平”趋渐倾斜, 一边是财政收入增幅下降, 一边却是财政支出特别是民生支出刚性增加。财政收支矛盾日益突出, 在财政增量面临压力的情况下, 盘活财政存量显得越发重要。但当前盘活财政存量资金遇到了诸多问题, 形成了一种“上游沉淀、下游清淤”的局面, 缺乏治本之策。本文就盘活财政存量资金过程中遇到的一些制度性障碍进行探讨, 并提出相应的对策建议, 旨在促进财政存量资金的管理。

关键词：财政存量资金,盘活,障碍