财政转移支付政策论文

2022-04-20

1999年以来,我国中央对地方财政转移支付资金逐年增加:2000年投入800亿元,2001年多于1000亿元,2002年的投入超过4025亿,2005年中央财政安排各类财政转移支付补助7330亿元,加上税收返还和一些体制性补助,用于推进地区均衡发展的资金超过10000亿元(吴睿鸫,2007)。以下是小编精心整理的《财政转移支付政策论文(精选3篇)》,欢迎大家借鉴与参考,希望对大家有所帮助!

财政转移支付政策论文 篇1:

完善吉林省以下财政转移支付制度的政策建议

摘 要:财政转移支付制度是缩小政府财力差距,确保各级政府工作稳定运行的重要推动力,有利于推进基本公共服务均等化的进程,加速区域经济的稳定、协调 与可持续发展。为促进吉林省区域经济的协调发展,推进吉林省建设进程,本省要不断完善财政转移支付制度,更要对省以下财政转移支付制度的优化加以重视。

关键词:吉林省;财政转移支付制度;政策建议

完整意义上的财政转移支付制度由中央对省、省对市、市对县和乡的纵向转移支付制度以及省与省之间的横向转移支付制度构成。目前,中央对省级的财政转移支付制度不断完善,而地方转移支付制度步履缓慢。由于地方政府层级多层化及各级政府间财权与事权的不匹配,因此,改革和完善省以下政府间转移支付制度对促进政府间转移支付的发展具有举足轻重的作用。

吉林省目前的转移支付形式主要有一般性转移支付补助、原体制补助、专项转移支付、税收返还、所得税基数返还、出口退税基数返还、民族地区转移支付补助、农村税费改革转移支付补助等形式。通过不断完善吉林省以下财政转移支付制度,逐渐缩小地方各级政府财力差距,确保各级政府工作运转稳定,推进基本公共服务均等化的进程,从而促进吉林省区域经济的协调发展。

一、进一步完善以纵向为主、横向为辅的转移支付制度

目前,中央对省级政府的转移支付制度相对于省以下转移支付制度来说较为完善。现阶段,应逐渐建立中央对省级以下政府的直接转移支付,这样有利于防止资金被层层截留,使得基层政府得到的财力有限,导致基层财政困难。吉林省应大力推行“省直管县”和“乡财县管”的改革试点,逐步取消市管县的财政体制,实行省级财政直管市、县级财政,市级财政只管市辖区,市、县级政府可以行政不同级但可以财政同级。中央政府应考虑越过省一级政府直接向市县级政府转移支付,即让接受中央直接转移支付的县乡政府及时足额得到中央对其的跨级转移支付资金,进而实现省级以下财政收支平衡,降低转移支付的行政成本,提高转移支付的效率,实现公共服务水平均等化。为了促进长吉图区域的发展,中央政府可以从吉林省与中央政府共享税中提取一定的比例来建立专项扶持资金,专门用于长吉图基础设施建设、产业结构调整、国际合作开发等重大项目的开发与实施。

中国政府间转移支付制度一直以纵向转移支付为主,应适度引入横向转移支付制度作为补充。德国政府所实行的横向转移支付制度对经济的发展就取得了重大成效:一方面,横向转移支付促进发达地区向欠发达地区的转移支付,有利于平衡各地区的财力,使各地获得基本上均等的财力来提供公共服务,推进基本公共服务均等化;另一方面,多层次的调节制度提高了转移支付的透明度,还可以更迅速、简捷地划转和结算资金,省掉许多中间环节,执行起来简便易行,更有利于促进地区之间的团结合作。

目前,东北地区已经形成比较强劲的经济增长极区域,主要包括辽宁省以大连为中心的沿海经济带,以沈阳为中心的辽中城市群,黑龙江省的哈大齐经济带等地区。而长吉图开发开放先导区作为国家重点建设项目,其经济一体化进程缓慢,产业结构不合理,经济联动不紧密,使得吉林省缺乏足够的竞争力,经济实力与大连、沈阳、哈尔滨等城市相比还比较落后。因此,吉林省要加强东北地区的项目合作,加强技术创新,金融创新与人才交流,实现黑吉辽东北三省间的横向转移支付模式,促进东北地区经济的联动。还要加强与长三角、珠三角、环渤海等经济区域在经济、技术、资金、人才等领域的互补合作,扩大招商引资规模,引进先进技术,提升吉林省的综合竞争实力。

二、合理划分省以下政府间财权与事权

中央十七届二次全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中就明确提出,要“按照财力与事权相匹配的原则,科学配置各级政府的财力,增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力”。因此,吉林省应合理划分政府间财权与事权的关系,合理界定省以下各级政府职责,明确各责任主体的利益分配关系,进一步明确划分省以下各级政府的财政支出责任,处理好长春、吉林和图门之间以及长吉图开发开放先导区与省内其他地区之间的政府财政资金分配问题,确保财权和财力相一致,财权与事权相匹配。

三、科学构建政府间财政转移支付结构

(一)进一步优化转移支付结构,完善资金分配方法

在我省转移支付结构中,各大地区财力性转移支付比重最大,税收返还比重最小,税收返还虽然占比最小,但仍占有一定的比例,由于税收返还的性质是保障地方既得利益,它不具有均等化的作用,所以应逐渐取消税收返还,将其全部资金归入中央对吉林省的一般转移支付。一般性转移支付具有平衡财政收入的作用,可以使公共产品的供给均等化,而专项转移支付则作为中央和省调控县乡经济发展、解决特殊情况的重要手段。因此,吉林省要建立以一般转移支付为主,专项转移支付为辅的政府间财政转移支付制度。一方面,吉林省要不断扩大财力性转移支付的规模和比例,特别是增加一般性转移支付所占比重,这样有利于稳定资金来源,缩小各地区财力差距。另一方面,吉林省要加大对三农、教育、科技、文化等社会事业领域的专项转移支付力度,促进基本公共服务均等化进程。

由于各市县人口、环境等因素的不同,各地的经济发展水平大不相同,吉林省应根据各市县的实际发展情况以及影响财政收支的客观因素,科学测算各市县标准收入和标准支出,不断调整和完善一般性转移支付测算中选取的因素,合理确定对各市县的转移支付规模,进一步缩小市县间财力差距,缓解基层财政矛盾,加快基本公共服务均等化步伐。同时,积极研究按照不同的主体功能区定位分配转移支付资金,长吉图开发开放先导区作为重点开发区域,应提高对长吉图的财政支出比重,不断建立和完善对长吉图开发区域的转移支付扶持政策。

(二)规范专项转移支付的配套政策,提高市县财政的统筹能力

规范专项转移支付配套政策的出台程序,将市县转移支付配套的总体负担控制在可承受的范围之内。今后,除中央有明确规定外,省里应严格控制出台新的要求市县配套的政策。对属于省级事权的项目,由省政府全额负担,不再要求市县配套;对属于省与市县共同事权的项目,区别不同情况制定不同的配套政策;对属于市县事权的项目,为了鼓励市县推进工作,可逐步采取按地方绩效予以奖励或给予适当补助。财力根据各级政府的事权范围予以分配,力求财力与事权相匹配。

(三)规范专项资金设置,提高专项转移支付管理的透明性

规范专项资金设置,对于属于同一部门性质和用途相似的专项资金,应予以整合,减少资金项目个数,避免专项资金重复交叉,从而扩大专项资金的规模,提高资金的使用效率;规范专项转移支付的分配方式和分配依据,在核算专项转移支付中采用“因素法”,通过选取影响专项转移支付的重要因素来设定规范化的计算方法,从而能够更准确的确定对特殊项目的专项转移支付资金,避免专项补助的随意性,增加其准确性和公平性。

四、建立健全省以下财政转移支付法律法规体系

健全的法律法规是规范财政转移支付制度的有力保障。目前,中国尚缺少明确而又规范的法律法规来约束省以下财政转移支付制度,省以下政府财政资金分配缺乏规范性和透明度,不利于监督资金拨付方式和拨付程序的公正性,人为干预转移支付资金的划拨和执行等情况屡见不鲜,政策制定和执行的随意性较大。为了实现公平公正的政府间转移支付,保证基本公共服务均等化,应加快转移支付制度法律体系的建立,对各级政府财政转移支付的政策目标、计算标准、分配过程、执行过程等程序都要加以明确的规定与规范,使转移支付资金划拨和执行的流程做到有法可依。因此,要不断完善《财政转移支付法》、《预算法》、《财政监督法》等法律法规,运用立法手段增进省以下转移支付制度的规范性、公开性和权威性。

五、健全省以下政府间转移支付的监督机制

各级财政监督部门,要把财政转移支付资金作为监督的重点,对财政转移支付资金进行事前、事中、事后全过程监督。对于教育、医疗等关乎重大民生及和谐社会建设的专项转移支付,应针对每个项目进行跟踪监督,对实施项目的验收、效益考核、经验总结等全过程进行监督管理。

六、建立和完善绩效考评机制和奖励制度

积极探索转移支付资金的监管模式,逐步建立健全转移支付的绩效评价制度,强化激励约束机制,扩大纳入绩效评价范围的专项转移支付项目。将专项转移支付资金的绩效评价结果,作为资金分配的重要因素。同时,进一步加强对转移支付资金的监督,提高转移支付资金使用的合法性、规范性和有效性。根据转移支付的绩效评价结果给予相应奖励,奖励资金作为均衡性财政收入的一部分下拨。

参考文献:

[1] 李登全,付小华,陈格楠.完善省以下财政体制 根本缓解县乡财政困难[J].中国财政,2012,(19):33-35.

[2] 张光.财政转移支付对省内县际财政均等化的影响[J].地方财政研究,2013,(1):4-22.

[3] 王爱君.省以下转移支付制度探讨[J].中央财经大学学报,2011,(4):1-5.

[4] 吕雅琼.完善省以下转移支付制度的思考[J].商业文化:上半月,2012,(4):113.

[责任编辑 吴明宇]

收稿日期:2013-08-06

作者简介:李晶(1988-),女,吉林吉林人,硕士研究生,从事财政理论研究。

作者:李晶

财政转移支付政策论文 篇2:

我国财政转移支付制度中存在的问题与完善的对策

1999年以来,我国中央对地方财政转移支付资金逐年增加:2000年投入800亿元,2001年多于1000亿元,2002年的投入超过4025亿,2005年中央财政安排各类财政转移支付补助7330亿元,加上税收返还和一些体制性补助,用于推进地区均衡发展的资金超过10000亿元(吴睿鸫,2007)。然而,我国实施了多年的财政转移支付制度在实现均等化目标方面的效果并不明显。

一、我国财政转移支付存在的问题

(一)政府财权、事权划分不对称

中央和地方实行“分灶吃饭”的分税制财政体制以来,对财权的划分还比较明确,而对事权的划分界定不清晰。财权与事权的不对称直接导致了各级政府之间对事权和财权支出范围的随意和盲目划分,拨付出去的财政转移支付资金的运用随意性很大,产生上下级政府对同一项公共服务重复提供或对某些地区急需的公共服务因上下级政府推诿责任而无人提供的现象,而且事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱导致许多政府机关人浮于事,也很难对其进行绩效审计和考核,很难快速和明确地界定当事人之间的责任分配,由此导致财政支出整体效益的低下。

(二)财政转移支付规模尚小

西方发达国家地方政府一级的财政收入有将近30%—40%来源于联邦和州政府的财政转移支付,有的基层组织如美国的学区有近60%来源于上级政府的财政转移支付。现阶段,我国的中央财政仍十分困难,使财政转移支付制度缺乏充足的财力支持。1993年,中央财政收入占财政收入的比重为22%,到2003年已上升为54.6%。如果计入预算外收入部分,这一比例约45%。税收返还是中央政府的法定义务,其目的不是为了扶危济困,更不是为了实现公共服务均等化,应把税收返还看作是地方对共享税收入的分享。如果把税收返还约4000亿元计入地方收入,中央财政占财政收入的真实比重应该在30%左右。和国际水平相比这一比例是明显偏低的。

(三)财政转移支付结构不合理

在我国的财政转移支付构成中,用于税收返还及补助的数额偏大,而用于缩小地区差距的数额又偏小。如2003年中央财政总支出预算为15138亿元,中央本级支出7201亿元,对地方税收返还和补助支出7937亿元。其中,税收返还3404亿元,体制性补助326亿元,对地方的其他财政转移支付4207亿元。税收返还占中央对地方全部财政转移支付的43%。而税收返还是以保证地方既得利益为依据的,实际上是对收入能力强的地区倾斜,与公共服务均等化的目标毫无联系,致使西部许多地区由于财政均等能力不足长期无法实现财政平衡。税收返还延续和固化了原有的不合理的利益分配格局,逐步拉大了地区差距。财政补助由于缺乏科学依据,透明度不高,随意性很大,常常出现上下级政府讨价还价的问题,明显有失公平。专项拨款也由于缺乏完善的法律依据和有效监督,运作不规范,经常成为地方政府平衡地方财政的工具。

(四)财政转移支付资金安排缺乏监督

长期以来人们对财政部门只管拨款。不问资金使用方向的现象已是见怪不怪了。我国较大比例的财政转移支付资金在拨付到各部门之后就进入失控状态。目前屡有项目重复设置、多头审批、利用职权对本系统资金安排予以“照顾”的案例。这些违规做法使财政资金难以统筹安排、合理配置,甚至还滋长了政府中狭隘小团体主义和地方保护主义的毒瘤,严重违背了财政转移支付资金拨付的目标和降低了资源配置的效率。

(五)财政转移支付资金安排随意性大

在分税制国家里,有条件拨款(专项补助)的范围一般都限定在具有明显的外溢性、需要两级或多级政府共同分摊其成本费用的某些基础性项目和公益事业项目内,专项补助资金的分配使用一般都有基础设施建设法规或单项事业发展法规作依据。与之相比,我国目前的专项拨款范围太宽,几乎覆盖了所有的预算支出科目,并且补助对象涉及到各行各业,到处“撤胡椒粉”:同时,不少专项资金的分配使用缺乏事权依据,亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依,费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度约束,随意性大,客观性差,难免出现资金使用的分散、浪费和低效率。

(六)财政转移支付标准不规范

在我国现行的财政转移支付的法律形式中,并没有建立一套科学而完善的计算公式和测算方法,资金的分配缺乏科学的依据。目前,仍然坚持“存量不动。增量调节”的原则,并在此基础上采取“基数法”计算财政转移支付的资金数额。另外还有一些财政转移支付资金干脆就根据拨付者的主观判断,而不是根据一套规范的计算程序和公式来分配,这样势必造成财政转移支付的盲目性和随意性,使财政转移支付演变为中央与地方之间的博弈行为,影响公正性,降低了转移支付的效率。这样的财政转移支付标准不仅不能适当的解决我国严重的地区间财政收入上的差异,而且加剧了这些地区间的公共服务水平上的差异。

(七)财政转移支付立法不完善

我国财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障,法律约束和监督机制不健全,主要表现在如下四方面:一是相关的法律法规体系的建设滞后,我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章,还没有专门的或者相关的规定财政转移支付的法律。缺乏法律权威性和统一性,客观上降低了财政转移支付制度决策和运作的民主性和规范性。二是没有专门机构对财政转移支付进行统一安排和管理,使来自于不同口径不同名目的财政转移支付之间目标不统一,标准不合理,政策功能相互冲突,政策目标实现难以保证。三是财政转移支付的决定与支付缺乏明确的程序规范。使支付对象、资金数额、支付时间、支付方式等方面都带有随意性和人为因素,四是对财政转移支付违规违法行为责任的认定和处罚缺少全面、明确的规定,很多违法行为都以“内部处理”了事,造成了一些单位和个人对财政转移支付的有关规定视而不见。影响了财政转移支付制度的权威性。另外,审计部门对我国财政转移支付资金的使用也监督不够。

二、进一步完善财政转移支付的对策

(一)进一步提高两个比重,扩大财政转移支付规模

纵观发达市场经济国家的财政转移支付,无一不是以中央拥有较大财力为基础的。如美国联邦政府掌握了全国财力的60%,日本中央政府集中了63%:澳大利亚联邦政府掌握了70%,加拿大和德国中央政府也集中了约50%的财力。我国自1994年分税制改革以后,名义上中央财政收入占全国财政收入的比重已经上升到50%以上,但由于大量的税收返还,中央财政实际可支配财力增量打了折扣。如果把税收返还约计人地方收入,中央财政占财政收入的真实比重应该在30%左右。和国际水平相比这一比例是明显偏低的。另外,我国财政收入总额占GDP的比重虽有所上升,

但总体上还是偏低。所以,提高“两个比重”在很大程度上制约着财政转移支付制度的完善。另外。我国国土辽阔,地区差异大,并且处在由计划经济向市场经济转变、由二元经济向现代经济转变、快速融入世界经济体系、快速城市化的社会变迁过程之中,社会矛盾错综复杂,政府更需要拥有较为雄厚的财力。惟有如此,才能有效控制社会秩序,有序解决社会矛盾,平稳推进社会转型。当前。许多问题(如农村义务教育、农民医疗和养老保障等)的有效解决,也都有政府财力不足的制约。

(二)加强财政立法,制定中央级《财政转移支付法》

世界上一些发达国家纷纷用法律来约束财政转移支付行为。在德国,财政转移支付的系数要由立法机构讨论确定,财政转移支付的目标、范围等也被写入法律,据以计算均等化拨款的税收能力和标准税收需求。其他一些技术性的比例,也用法律的形式加以明确规定:在日本,各级政府之间的财政收支划分以及财政转移支付的三种形式都有相应的立法:美国的主要专项拨款由国会法案确定等。他们对财政转移支付中的若干内容,包括政府支出责任、收入划分、财政转移支付规模、结算办法等,均以法的形式加以规定。因此,建议有关部门借鉴发达国家财政转移支付经验。对财政转移支付制度的内容、具体用途、监督形式、处罚规则等,以立法的形式明确下来。

(三)进一步完善我国的分税制财政体制,明确划分中央政府和地方政府之间的事权、财权的范围

财政转移支付手段应当以事权和财权的明确合理划分为基础。我国宪法对中央政府和地方政府的职权进行了规定。政府间的事权划分应当以成本效益分析为标准,将政府间相互交叉的事权彻底分开,明确各级政府的开支责任,对政府间的共同事务,应当按照支出责任和收益程度的大小确定负担的比例,并以财政转移支付的方式将资金归集到具体事务的承担政府。

(四)用“因素法”代替“基数法”计算财政转移支付数额

因素法的基本特征是,选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素,如人口数量、城市化程度、人口密度等。可以在《过渡期转移支付办法》的基础上进一步完善,设计出一套科学的公式,对各地的标准化收入能力和标准化支出需要进行测算,以此确定转移支付的数额。在因素的选择上,应全面、客观,用税制因素、人口因素、自然环境因素、经济实力因素、社会发展因素和特殊因素等确定各地的需求水平。既要考虑各地经济发展水平的高低、财政能力的强弱,又要考虑到各地公共商品和服务支出成本的差异。改革过程中,可以先选取一些最主要的和数据取得相对容易的因素,逐步扩大采用“因素法”核定的范围,完善评估体系和公式设计。

(五)减少财政转移支付中间环节,加强对财政转移支付资金的监督和管理

对财政转移支付的监督主要体现在:第一。加强法律上关于财政转移支付法律责任的规定;第二,制定一系列的制度来达到监督财政转移支付的目的。这些制度包括,对项目实行执行情况定期报告制度和对该项项目实行审计制度等:第三,加强和完善对财政转移支付行为的审计监督。西方发达国家对财政转移支付制度的审计监督相当发达,我们应当借鉴;第四,强调财政转移支付资金使用的事后监督,特别对专项项目拨付,应当跟进后续的监督。使整个财政转移支付在法制轨道中运行。

(六)尽快完善省以下财政转移支付制度

近年县乡财政收支矛盾加剧,基本保障能力脆弱,相当一部分县(市)财政支出对上级财政转移支付依存度越来越高,有些县乡财政工资按期发放都存在困难。这就要求省级财政能统筹兼顾,通盘考虑,在规范收支行为的基础上,提高财政的协调功能,对国民收入进行再分配。按照均等、效率和可计量的尺度,从广义上确定一个最低补助标准。另一方面,完整意义的财政转移支付体系包括中央对省、省对市、市对县乡的多层次的纵向的财政转移支付及省与省之间的横向的财政转移支付。目前,中央对省级的财政转移支付好于省以下地方政府的财政转移支付。相对来说,省以下财政转移支付制度步履缓慢,这势必影响了我国整个财政转移支付体系的全面确立。

(七)成立专门的财政转移支付机构

我国财政转移支付的机构建设可借鉴澳大利亚模式——政府机构加咨询委员会型,一是联邦国库部,二是联邦拨款委员会。根据国外经验和我国实际情况,可以成立一个专门机构来进行财政转移支付方案的确定和支付资金的拨付,具有一定的行政职能而非纯粹的咨询机构。该机构还可负责对财政转移支付的最终效果进行调查、追踪、反馈、监督和考评,使其社会效益和经济效益尽可能统一,不断提高财政转移支付资金的使用效率。

(八)逐步建立纵横交错的财政转移支付形式

根据我国实际情况,我们可以实行纵向财政转移支付为主、横向财政转移支付为辅、纵横交错的财政转移支付制度。首先,我国中央政府财力比较紧张,具有横向财政转移支付的要求。改革开放以来,由于财政体制原因,中央政府的财务窘迫,已连续多年出现高额财政赤字,不得不靠发行国债维持,国债依存度高达50%以上,造成中央财政的沉重债务负担。在这种情况下。如果再单纯依靠中央财政的纵向财政转移支付来平衡地区问的财政差额,则会更加剧中央财政的财力紧张状况,从而影响中央政府行使宏观调控职能。其次,地区财力差异很大,具有横向财政转移支付的能力。由于受自然、历史、现实条件所限,各地区经济发展极不平衡,地区财力极不均衡且差额较大。再次,在我国实行横向财政转移支付具有一定的基础。过去我国虽然没有直接的横向财政转移支付方式。但是各地区之间的人才、物力方面的交流,对受灾地区的支援,发达地区对欠发达地区的对口扶持等形式(虽不规范、明确、固定),其实质是地区之间的横向财政转移支付,并且取得了一定的成效。最后,纵横交错的财政转移支付方式最大的特别是:能够充分发挥中央与地方政府、财务转出地区和财力转入地区两个方面的积极性与主动性。地方政府间的横向财政转移支付,既能在一定程度上减轻中央政府的压力(包括经济压力和精神压力),又使财力转出地区与财力转入地区直接见面,形成明确的授受关系,有利于增强财政转移支付的透明度。提高资金的使用效率。

(九)大力优化财政转移支付结构

世界各国的政府间转移支付,大都采取复合型,即多种转移支付手法综合地运用。一般说来,这些形式大致可分为一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三类。一般性转移支付是不附带使用条件或无指定用途的转移支付,其目标是重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任的不对称问题,使接受转移支付的地区能有足够的财力履行政府的基本职能,提供与其他地区大致相等的公共服务。专项转移支付大多带有定向支援、定向加强和委托办理的性质和特点。分类转移支付,一般只是指定转移资金的大的使用方向,而不规定具体的使用项目,接受此种转移支付的政府拥有一定的决策权。在选择新的转移支付形式时,上述三种当然都应加以考虑。但就我国近中期的实际情况看,当转移支付的模式确定后,似应建立一种以一般性转移支付为重点,以专项转移支付相配合,以特殊性转移支付作补充的复合型形态为宜。

(十)加快建立政府统计信息系统,完善基础性数据的统计

建立规范的财政转移支付制度需要大量的基础数据。数据的准确和完整与否直接影响财政转移支付资金分配的合理性。由于长期以来我国一直采用基数法,缺乏用“因素法”核定财政收支的数据和经验,加上对统计资料的不重视,使得基础性数据残缺不全、可信度低。今后应加大投入,加快政府统计信息系统的建设。提高政府统计信息的质量。

作者:文小才

财政转移支付政策论文 篇3:

从区财政支出的外部性看如何完善转移支付政策

摘 要 本文以区级财政为研究着眼点,围绕着财政转移支付制度的改革与完善,通过深入实地调查研究,在已有的理论基础上,提出完善当前转移支付制度的对策、建议。

关键词 市区政府 财政体制 财政转移支付

我国财政管理体制的改革己有二十多年,政府间财政转移支付制度在艰难的探索和实践中已逐步走向规范化。但是由于省以下财政体制还没有很好理顺,区级政府的财政困难与日俱增,收支矛盾日趋扩大,转移支付改革的艰巨性和复杂性更为突出。城区政府作为我国行政管理体系的重要组成部分,其与上级政府之间的财政体制及转移支付制度却发展得十分缓慢,远远没有达到规范化的要求。在一些经济发达城市,上级政府往往看到城区政府较高的财政收入,而忽略其较重的公共服务负担,“多取少予”致使城区政府不能更好地履行社会责任,从而带来负面效应。

一、区财政支出的外部性分析

外部性是某一经济主体对另一经济主体产生的外部影响,并且这种外部影响对单个经济主体来说意味着其行为的社会成本与私人成本、社会收益与私人收益的不相等。伴随着财政在经济活动中作用的不断增强,现实生活中,由于政府(财政)原因所形成的经济外部性不容忽视,可将其称为财政外部性,可以定义为未在税收中得以反映的公共服务交易成本或收益。财政外部性划分为外部正效应(收益外溢)和外部负效应(成本外溢)。

对于促进经济均衡、协调发展的区域财政政策而言,首要的要求就是基于公共财政原则,找到当前政策体系的问题或不足,确定未来努力方向。外部性是政府干预经济的重要理论依据之一。在区域财政运行中,无论是行政区域还是经济区域,都具有各自相对独立的区域利益,区域之间展开的区域竞争、区域分工与合作都是以追求区域利益为核心动力的,因此,区域财政活动必然存在区际的外部性。区域财政活动的区际外部性是指一个区域的经济活动对其他区域产生的不由该区域考虑或承担的正的或负的影响。外部性的存在要求各级政府必须主动作为,统筹区域发展力量,加强区域之间的横向联系,促进各区域协调发展。

由此,我们可以对区域财政的外部性定义如下:所谓区域财政关系中的外部性,是指区域A对某种产品或者服务的消费或者提供,能够对区域B或者其他更多的区域发生正面或者负面的影响(使区域B的发展受益或受损),而这种影响又无法通过市场机制得到补偿。如果区域A的影响是使其他地区受益,则称为正的外部性;反之则为负的外部性。

二、区域财政外部性的形成机理

(一)区域内居民行为的外部性

由居民行为所产生的外部性,可能仅限于区域之内,也可能延伸到区域之外,延伸到区域之外的部分,加总起来就形成了区域之间的外部性。对于这种外部性,本地政府有义务实施干预,以增进本地居民的福利。但是,由于存在溢出效应,本地政府事实干预的积极性注定是不够的,因而不能仅靠本地政府的努力,而应由上级政府给予必要的支持,或者同级政府间实施必要的合作,以最大限度增进社会福利。

(二)区域内地方政府行为的外部性

地方政府提供的公共产品受益范围并不仅限制于本地,其行为本身所产生的溢出效应,形成了区域关系中外部性的又一来源。从更高一级政府来看,下一级的地方政府都是独立的决策主体,而地方政府的决策目标在很大程度上是要从本地区福利出发的。所以,一旦公共产品有溢出效应,而且这种影响难以通过市场经济体系下价格机制所传导的利益关系得到反映,公共产品的提供便会受到影响。这本身也是一种外部性。只不过产生外部性的主体不再是居民,而是地方政府。在正的外部性情况下,地方政府缺乏足够的激励去提供相应的公共产品,需要上级政府的支持。这是区域财政外部性的第二个层次。

三、解决外部性的市区财政转移支付制度设计

区域之间的竞争可能产生负的外部性。如果所有的生产要素都能足额供应,所有生产要素能够自由流动,并且不存在国际竞争,地区之间自由竞争的结果应该是最有效率的。然而,一方面,资源是有限的;另一方面,各个地区作为一个整体,面临来自外部的激烈竞争。当地方政府存在发展本地经济和社会的较大冲动时,其行为会在很大程度上影响资源配置。从而,区域竞争一方面为经济发展提供强大动力,另一方面带来的负外部性引发了诸如资源利用效率低下、整体竞争优势受损等方面的问题。在权衡各方面因素的基础上,上级政府往往会干预地区之间的竞争与合作,以有效提高整个社会的福利。其典型的方式就是区属分工:鼓励一些地区优先利用某种资源发展某些产业,而鼓励另外一些地区优先发展另外一些产业。然而,受上级政府产业分工限制的那些地区,却要为提高整个地区的福利承担成本。这就要求上级政府对市区政府财政转移支付进行制度设计,以解决上述问题。

(一)市区政府财政转移支付制度设计应遵循的基本原则

需要合理划分各级政府间的财权与事权。在财权划分上,要适当加大主要税种留成地方的比例,放宽补助标准。在事权划分上,在各级政府之间应确立公共财政的责任原则,即“谁出政策,谁拿钱”。进一步明确中央对城区在大型公益事业等经济性事务方面的事权责任和承担份额。义务教育、卫生防疫、资源保护和环境治理等涉及国民素质和国计民生的费用应由中央和省级财政提供,区级政府负责服务和管理,以便统一规划、统一调控、协调发展。市区政府财政转移支付制度必须遵循以下基本原则:

1.科学合理、规范统一原则。市区政府财政转移支付制度,无论在规模目标的制定、总体框架的构筑、相关因素的选择或操作程序的设计上,都必须适应社会主义市场经济的客观要求,并根据国家及省市区财政体制的实际情况和区域经济外部性的客观规律,力求做到科学合理。而规范统一是市区政府财政转移支付制度的内在要求,不仅要求市区政府间事权划分清晰、职能定位准确、政策目标明确,而且在财政转移支付的规模和额度上应有严格的制度保障,以规范统一的方式保证市区政府财政转移支付制度的实施。

2.效率优先、兼顾公平原则。市区政府,尤其是发达城市市区政府财政转移支付制度,其作用主要不在于弥补财政缺口,而主要是作为调节区域经济外部性的重要手段,其目标应该是为城区政府的活动提供一个激励机制。区域经济外部性水平过大,不仅会导致区域经济外部性的主体资源低效配置,而且会使区域经济失去其平衡的内在机制,不利于调动地方政府增加收入和培植财源的积极性。坚持效率优先、兼顾公平,使区域经济的外部性效应通过市区转移支付体制得到合理的补偿,才会促进资源的合理配置。

3.公正透明、注重绩效原则。在测定与分配市区财政转移支付资金额度时,要在制度和计量方式上有所保证,根据各区域经济外部性的实际情况,在规模安排、因素采集、标准核定等各个环节上尽量提高标准化程度,运用客观变量对城区的财政收入能力和支出需求进行系统的测算,确保市区财政转移支付的公正性。同时,要注重市区财政转移支付的绩效考核,考察资金使用效率以及给超越区域经济范围内的社会带来的经济效益与社会效益。

(二)市区政府财政转移支付制度的方案设计

财政转移支付目标的确定,应立足长期发展,采取总体设计、分步实施的办法,明确均等化服务的项目和各个阶段应该达到的水平。分为两个部分:即一般性转移支付和特殊性转移支付。

1.一般性转移支付。主要解决不同地区间财政收入能力与基本财政支出需要之间的不平衡和各地区之间公共服务水平的不均衡。方案设计中这部分财力来源应包括现行体制中的地方财政收入、税收返还、原体制上解或补助、体制调整转移支付等部分。

2.特殊性转移支付。主要用来解决区级政府在交通运输、通讯、能源、原材料、教育、科技等方面发展遇到的资金问题,即对其社会事业等特定项目进行的补助以及用于重大自然灾害和突发事故等方面的支出。其资金来源主要应为现行体制中市对区的各种专项补助、专项结算补助等。根据本文对区域经济外部性的分析,参考国内外情况,可以总结出市区间特殊性财政转移支付所涉及的范围应该是:

(1)公共服务领域和具有效益外溢性的项目。如市政道路、高架桥、市内隧道等交通设施,区内主要城市河域的治理、城市湖泊达标建设、环境保护等。

(2)对自然灾害的防御。自然灾害是一种特殊情况,上级政府必须通过转移支付帮助地方抵御自然灾害。

(3)实现上级政府做出的重大战略目标。这些目标本身固有的全局性和长远性,要实现这些目标,市级政府必须对区级政府给予专项补助。

特殊性财政转移支付与一般性财政转移支付的不同之处在于,它解决的主要是特殊问题,对于解决具体经济生活中层出不穷的区域经济外部性问题尤显重要。

(三)市区政府财政转移支付制度的政策建议和配套措施

市区政府财政转移支付制度的规范和完善,是一项复杂的系统工程,需要政策和配套措施来加以保证:

1.政策建议

(1)加大中央及省级财政对市级财政转移支付力度,扩充市级财政转移支付资金规模。由于市级财政许多主要的专项转移支付资金都来自于中央及省级财政,所以,要进一步完善市区财政转移支付制度,中央及省级财政首先要加大对市级财政转移支付的力度。

(2)要建立起市对区财政转移支付的固定资金来源。市级政府不能只依赖中央和省级财政,还要积极地壮大自身财力,确立相应的资金来源,努力扩大财政转移支付的资金规模。一是将现有的政府财力分为存量资金与增量资金两部分,并以纳入预算规范管理的办法将存量资金中已安排的部分在合理调整的基础上加以固定下来,这其中应包含中央及省政府财政转移支付的部分。而对增量资金部分应以规定固定增长比例的办法计提,以确保财政转移支付资金来源稳定且逐年增长。二是发展经济,扩大财源,不断壮大财力。三是加大非税资金征收管理力度,逐步把预算外资金纳入预算内统一管理使用,可适当集中一部分,增加转移支付方面的资金。

(3)调整财政转移支付项目结构,规范市区政府财政转移支付制度。由于专项转移资金在实际执行中缺乏严格的标尺测算,许多专项转移支付逐步形成惯例而成为实质意义上的一般转移支付,没有起到解决区域经济外部性问题的目的。所以,市区财政转移支付要对项目结构进行调整。加大用于解决区域经济外部性问题的资金,对具体资金使用设立专门机构。只有这样,才能使财政转移支付制度走向规范,充分发挥其作用。

(4)加快发展区域经济外部性的横向补差,使市区财政转移支付制度达到完善。就我国目前来说,省以下的地方财政转移支付制度基本上是纵向的,缺乏横向的转移支付。完整的市区财政转移支付制度应包括纵向和横向的转移支付,失去其中任一组成部分,都会使财政转移支付制度无法完整消除区域经济外部性的影响。横向均等化的空缺,在影响整个转移支付制度健全的同时也极大影响了市区财政转移支付制度的健全。需要按照目前各区的经济和事业发展水平,根据各区区域经济外部性的实际情况在各区间建立起横向转移支付制度。

(5)加强市区财政转移支付方案中因素法在技术上的可行性研究。改革和完善市区地方财政转移支付制度,必须进行因素法在技术上的可行性研究。譬如搜集和整理实施市区财政转移支付制度所需要的各种信息资料,建立完整和准确的信息库和数据库;探索均衡拨款的技术模式;进行局部支出(如基础教育、公共卫生、公共安全等)在经济上产生的外部性研究等。要在不断创造条件、积极探索经验的基础上稳步推进,只有这样方可提高因素法分配补助金的效益。

(6)建立健全市区政府财政转移支付机构。机构是执行制度的保证。应该建立健全相应的管理机构。市区财政转移支付机构的责任是:组织设计转移支付制度,搜集、处理有关政策信息和数据材料;负责转移支付的计算与年终清算等工作;对转移支付制度进行必要的修正或调整;对转移支付的支出效果进行评价。

2.配套措施

市区政府财政转移支付制度的形成、完善和运行离不开现行的经济和财政政策,还需要加强与其相关的配套措施。

(1)深化财政体制改革。合理划分市区政府的事权与财权,实行真正意义上的分税制财政体制。在市场经济体制下,公共财政要求必须按公共物品的层次性来规范各级政府间的事权范围,这是划分政府间事权最基本的原则。对于财政收入的划分,要在效率优先、兼顾公平的原则基础上进行。只有深化财政体制改革,地方财政转移支付制度才能真正完善起来。

(2)尽快转变市区政府职能。我国的经济体制己由原来的计划经济体制转变为社会主义市场经济体制,经济体制的改革要求各级政府的职能有所转变,即由原来计划经济体制下的包揽一切转变为主要向社会提供公共产品。在社会主义市场经济体制下,按照公共财政的要求,地方政府应负责地区性的基础设施建设、基础教育、社会福利、社会治安等支出。但是,区级政府职能的转变却非常缓慢,仍然是包揽过多。要加快市区政府职能转变的步伐,将其主要职能转移到提供公共服务上来,并根据各区政府所承担的公共事务产生的区域经济外部性的大小合理确定转移支付资金的数量。

(3)进一步完善税制改革。进一步完善税制是增强地方政府财政转移支付能力的保证。在完善税制改革中,一是要建立和扩充地方政府的主体税种。现在地方主体税种只有营业税,应进一步发展城建税、房产税等地方税种。二是要加强税收征管,堵塞税收流失,控制税收减免,强化税法约束,保证财政收入及时足额上缴。三是坚定不移地推行费改税,将不合理的收费取消,把合理的收费改为税收。如把教育附加费、教育性基金改为教育税,将资源性收费、基金纳入资源税,把城市维护建设方面的收费、基金纳入城市维护建设税等。通过税制改革,增加地方政府财政收入,为扩大转移支付规模提供资金保证。

参考文献:

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作者:马晓蓉