财政转移支付制度的法制框架研究

2023-02-24

政府间财政转移支付是构成政府间财政关系制度架构的三大支柱之一。随着经济历史的发展, 财政转移支付法律已经成为当代西方发达市场经济国家中财政法制度体系中不可或缺的组成部分, 成为上级政府用以调节和制衡下级政府财政活动、实施特定政策目标的重要手段。

一、中国转移支付制度的立法和运行情况

当前国际社会的立法实践中, 转移支付立法主要有以下几种模式:一以加拿大为代表的典型的均等化财政转移支付模式;二是以美国联邦为代表的补助金 (拨款) 形式;三是以德联邦为代表的“均衡补助”模式;四是以日本为代表的地方交付税为主体的财政转移支付模式。而我国目前实行的转移支付制度是我国在稳定“分税制”财政管理体制基本框架基础上, 根据我国政治、经济等因素实施的制度安排, 包括政府间税收分享和政府间资金转移两种制度实施。

二、中国转移支付法制的主要问题

当前中国的财政转移支付法制体制对现有转移支付制度的运作发挥了比较积极的作用, 但就整体而言, 其法制结构还存在一定的问题。

(一) 立法位阶较低

世界先进国家的财政转移支付体制的法制结构中, 立法均具有较高位阶, 具有较高效力的法律。而在中国转移支付法制体制中, 中国最高立法机构———全国人大及其常委会通过的财税体制方面的法律仅仅为《预算法》、《监督法》, 其中对于转移支付与预算的关系、转移支付的监督问题做了原则性的规定, 内容不够全面, 也缺乏对实践操作的具体指导。

(二) 政策内容零散不成体系

目前, 我国关于转移支付的法律规则分散在不同政策层级以及不同主体制定的规范性文件中, 内容零散且不成法律体系。一是法律规定的财政转移支付内容较为零散, 各地均颁布了数量繁杂的地方性政策文件;二是转移支付法律规则本身不完整, 表现为中国现行的转移支付政策内容基本上是涉及转移支付的目标、原则、转移支付额度的计算, 而没有从法制化角度出发, 缺乏对法律主体、客体、责权利的规范, 不具备立法上“主体———权义———责任”的法律规范结构, 也不符合法理学中强调的“假定———处理———制裁”的法律规则模式。

(三) 地方政府转移支付立法缺位

当前, 我国地方政府关于转移支付制度在省以下政府的实施制定了形式多样、内容庞杂的政策规定, 但是具体操作中, 各个地方政府缺乏一个统一的较为规范的规则体系框架。在《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》中, 对省以下转移支付制度简单提及, 缺乏实践的指导意义。

三、完善转移支付法治框架的建议

(一) 完善法律体系建设

西方发达国家实践证明:只有健全的法律制度体系才能保障该国财政转移支付制度的良好运作, 实现政策目标。在新预算法有关财政转移支付法定框架指导下, 如何完善中国转移支付法律支付体系建设, 建议走加强立法建设的道路, 通过强化立法, 推行《财政转移支付法》、《转移支付监督法》以及《转移支付管理法》, 明确中央及地方财政转移支付执行的形式, 明确转移支付制度各个主客体之间的关系、转移支付政策的目标、资金分配方法, 以及违反时进行处罚的标准等;特别是对一般性与专项转移支付资金进行全过程监督, 构建全方位监督体系。

(二) 细化转移支付的执行标准

当前我国转移支付政策内容零散, 缺乏对实践的具体指导, 重点是有针对性的解决各地财政转移支付执行标准不同的问题。具体来看:一般转移支付涉及资金分配的基本标准、特殊标准以及计算方法等, 专项转移支付涉及项目性质、测算依据等。在政策的制定时, 建议结合发达国家的经验, 同时与我国具体国情结合, 制定出关于一般转移支付科学规范的标准。

(三) 规范地方政策体系的建立

地方政府财政转移支付制度由于立法不统一、地方实际情况各具特色, 所以在规范地方财政转移支付法制体制上建议以明确省级政府弥补省以下纵向和横向财政失衡的职责为切入点。建议从地方政府事权财权匹配的角度着手, 完善地方下转移支付制度, 特别是建立职责明确、目标清晰地方转移支付制度。对于地方政府在省以下转移支付制度执行中出现政策目标的偏离, 建议地方政府参照《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》中中央对省一般性转移支付办法, 同时结合地方政府的不同情况进行细节设计。同时地方政府转移支付制度药配套行之有效的全方位监督体系。

摘要：2014年8月通过的新预算法草案, 为中国政府财政转移支付制度进一步深化法制建设提供了可能, 也为政府转移支付制度从根本上解决法律位阶低、法律效力差的现实提供了制度依据。结合我国现行的政府间转移支付制度民主性和规范性不足的现状, 本文针对中国政府财政转移支付制度的法治架构进行了思考。

关键词：财政,转移支付,制度,法制