行政许可证制度变迁论文

[摘要]经济全球化与区域一体化是当今世界公认的两种发展趋势，区域一体化在全球化的浪潮中高歌猛进。尽管当前中国区域一体化进程初露端倪，但毋庸置疑，其区域一体化程度不深是不争的事实，区域一体化发展面临着路径依赖的消极影响。行政區行政的治理理念、初始制度设计的影响乖区域主体行为的消极影响等都成为区域一体化发展的制约。以下是小编精心整理的《行政许可证制度变迁论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

行政许可证制度变迁论文 篇1：

论我国营业行政许可的制度变迁与改革路径

摘要：我国营业行政许可制度经历了“计划经济时期的普遍行政许可——改革开放时期的严格行政许可——2003年以后的例外行政许可”三大制度变迁阶段。选择并不断完善例外主义营业行政许可的制度范式，有利于建立我国未来自由、开放型营业准入制度，切实维护民事主体的营业自由权利，充分释放投资主体和营业主体的营业潜能。实现经济的可持续发展。

关键词：营业行政许可；普遍主义；例外主义；营业自由

一、经济制度与营业行政许可制度范式的选择

民事主体进入营业领域的机会平等与选择自由，除决定于主体的自由意思和独立决策外，还受制于以营业行政许可为代表的营业准入制度的限制。由于营业行政许可所依据的制度背景的不同，因此，营业行政许可存在自由主义、普遍主义和例外主义三种典型的制度范式。

(一)经济所有制形式与营业行政许可模式的选择

就经济制度与营业行政许可的关系而言，经济所有制形式对营业行政许可的决定性作用更为直接。一般地，以公有经济为主体形式的国家或地区，其经济制度的安排倾向于国家利益本位和公有经济主体本位，其营业机会的分配和经济资源的配置会自然向国有经济主体或集体经济主体倾斜。由于国有经济主体或集体经济主体本身与国家机关有千丝万缕的联系，因此，国家会习惯性地利用国家公共权力来维护其特殊营业利益和具有垄断性的经济地位，就会更多地选择利用营业行政许可手段限制民间资本进入营业领域或禁止进入特定产业领域。故在国有经济占主导地位的国家或地区，其营业行政许可一般会选择这种模式。反之，以私有经济为主体形式的国家或地区，经济资源大部分集中于民间投资主体，社会财富也主要聚集于民营经济主体。由于国家直接控制的经济资源有限，能直接调动的社会财富也就相当有限，其对经济的调控力也就较弱，此时经济制度的安排会更多地考虑以营业主体的利益为本位，营业机会的分配和经济资源的配置更多地依赖营业主体的自主选择和市场竞争的自发调节。国家对营业进入或退出的干预弱。营业行政许可的利用机率就大大减少，营业行政许可范式一般表现为自由主义或例外主义。

在我国封建社会的自然经济时期，由于土地的国家所有制(集中表现为王有制)和自成系统的官营手工业、官府专卖制度的存在，国家长期采取了严格限制甚至禁止民间营业的经济政策。至近代，国家资本主义以清末官办洋务和民国时期的官僚资本主义等极端形式出现，因为当时的政府基本丧失了对全国的有效控制力，代表政府控制民间营业的营业行政许可因政府本身不能而难以有效地产生影响，民间营业才在官僚资本和殖民资本的夹缝中获得一定的发展。新中国成立以来，实行以公有制为主导的经济政策，在1956年突击式的社会主义改造运动之后形成的以全民所有制经济为主要经济成分的单一所有制经济结构中，国家已不需要考虑民间经济的发展，因此，在1956～1979年国有经济一统天下的时期，国家管理国民经济、分配营业机会、配置经济资源的主要手段是行政审批制度，营业行政许可就自然经常地、普遍地得到运用。

(二)国家调控经济的方式与营业行政许可权的运用

现代市场经济的营业行政许可制度还决定于特定市场经济模式和国家调控经济的方式。现代市场经济是营业得到高度普及和营业交易深入社会各个方面的经济形态，同时又由于市场调节本身的有限性而使政府调控市场具有必要性。在当今，由于各国的经济制度、发展程度和历史传统的差异，其市场经济模式和政府调控市场的方式也就各具特色，其中具有代表性的制度模式有：以美国为代表的竞争与垄断并存、私人经济与政府公共经济共利的典型现代市场经济制度；以英国为代表的基于自由竞争传统而发展起来的古典市场经济制度；以法国为代表的政府有效干预市场的经济制度；以德国为代表的在国家法律保证下多种所有制经济形式平等竞争的社会市场经济；以日本为代表的政府对市场进行主动干预的政府主导型市场经济制度；以瑞典为代表的福利市场经济制度，等等。

由于国家调控经济的方式存在较大的差异，决定了其在营业准入制度安排和营业行政许可手段的运用方式上大不相同。如美国为保证其经济的适度竞争，营业行政许可设立的事项主要包括对市场调节机制本身无法解决的自然垄断、过度竞争、供给不足的行业和对产品或服务可能产生诸如安全、质量、环境污染等不良外部效应或者公共物品配置的管制两类。英国政府遵循竞争自由和行政不干预政策，在营业领域较少使用行政许可，只是在涉及土地规划、消防安全、娱乐场所、酒类销售、公交车运营、电视收视等领域，且大多数由地方政府来实施。德国基于公共利益原则，营业行政许可往往只存在于影响公共利益或可能造成社会危害的经济活动，如建设医院、经营铁路等某种公益事业经营的主体资格许可，可能造成不利影响的工商营业许可、公害防治法上的设施许可、建筑法上的建设施工许可等。日本基于利益性自由和公益性一般禁止的原则，对汽车驾驶执照、风俗营业执照、医师执照、当铺、公共浴室、饭店经营等可能给公共秩序造成恶劣影响的，就设置如警察许可等一般营业许可。除此之外，电力、煤气等公共事业，铁路、公共汽车等运输业，因其具有高度公益性，设置有公用企业的特许制度。在日本整个经济领域中，以许可及与许可相关的认可等方式实施行政规制的范围占到GNP的40％。

凡政府对市场调控的方式比较直接和管制措施比较严格，其所设立的营业行政许可项目就相对要广泛；相反，政府对市场只实施间接的调控，或者其对市场的管制措施比较宽松，则其所设立的营业行政许可领域会相对要少得多。但不管怎样，涉及到公共利益、外部不经济、竞争过度、公共产品供给、自然垄断行业等领域的营业事项，绝大多数国家和地区均设置了营业行政许可或营业行政特许制度。

二、我国营业行政许可制度变迁的历史考察

我国营业行政许可制度经历了“计划经济时期的普遍行政许可——改革开放时期的严格行政许可——2003年以后的例外行政许可”三大制度变迁阶段。

(一)计划经济时期营业的普遍行政许可(1949～1979年)

这一时期是全民所有制经济为主体的社会主义计划经济的定型时期，普遍性的营业行政许可在这一阶段已制度化。其特点表现为：(1)营业行政许可制度建立的价值取向是维护社会主义公有制经济，特别是维护以全民所有制经济为核心和主体地位的经济制度，对私有经济主体和民间投资主体的营业持基本的限制或禁止政策，因此，营业行政许可基本是作为政府对私有经济主体和民间投资主体之投资、营业活动进行限制或禁止的一种手段。(2)自然人、企业和其他社会组织的任何营利性经济活动均

须取得行政许可，营业行政许可的事项范围十分广泛，几乎包括营业的各个方面和营业的一切环节。(3)营业行政许可设定的权限和标准极不规范，表现在营业行政许可的设立依据大多为行政法规或政府行政规章，没有法律的严格规范，许多党内红头文件、单位内部规定、地方性规定甚至村级内部规定，都可以作为营业行政许可的依据。(4)营业行政审批和许可程序十分严格，作为营业行政许可的各种规范性文件所赋予行政机关或执行机关的自由裁量权也特别广泛，营业行政许可程序执行过程中的任意性较大。(5)对营业行政许可没有设置行政复议、行政诉讼等行政监督程序，投资主体和营业主体在营业行政许可或行政审批过程中被限制或剥夺的营业自由权利没有事后的救济手段和纠错程序。

(二)改革开放时期营业的严格行政许可(1979～2003年)

这一时期又可以分为两个阶段：1979～1993年，集中表现为传统计划经济条件下普遍营业行政许可制度的适度松动和严格营业行政许可制度的逐步建立；1993～2003年，为社会主义市场经济制度确立过程中严格营业行政许可不断改革时期。

严格行政许可的基本特点表现为：(1)营业行政许可制度建立的价值取向是维护以全民所有制经济为核心和主体地位的经济制度的同时，对私有经济主体和民间投资主体的营业在一定程度限制的前提下予以适当鼓励、支持，因此，营业行政许可基本是作为政府对私有经济主体和民间投资主体之投资、营业活动进行适度开放、开禁的一种手段。(2)自然人、企业和其他社会组织的大多数营利性经济活动须取得行政许可，营业行政许可的事项范围总体还十分广泛。(3)营业行政许可设定的权限和标准由无法可依到逐步有法可依并不断走向规范，表现在营业行政许可的设立依据大多为法律和行政法规等效力等级较高的规范性文件，政府行政规章、党内红头文件、单位内部规定、地方性规定、村级内部规定作为营业行政许可依据的现象在逐步消除。(4)营业行政审批和许可程序基本趋向规范和合理。法律和行政法规对行使营业行政许可权的行政机关或执行机关的自由裁量权进行了一定限制和规范，对营业行政许可的时限进行了较为明确的规定，从而大大减少了营业行政许可程序执行过程中的任意性。(5)法律和行政法规对营业行政许可普遍设置了行政复议、行政诉讼等行政监督程序。

2001年12月中国加入WTO，我国对中央和地方行政审批和行政许可事项进行了大幅度、全方位的改革。2001年9月，国务院成立行政审批制度改革工作领导小组，集中对国家65个行政审批部门的4000多个行政审批项目进行了全面清理。2001年10月18日国务院发布《关于行政审批制度改革工作实施意见》，提出行政审批制度改革的总体要求是：不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批，坚决予以取消；可以用市场机制代替的行政审批，通过市场机制运作。2002年11月1日国务院公布《关于取消第一批行政审批项目的决定》。共取消789项行政审批项目。2003年2月27日国务院公布《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》，又取消406项行政审批项目。

(三)2003年8月以后营业的例外行政许可

新的《行政许可法》中其特点表现为：(1)营业行政许可制度建立的价值取向为致力于鼓励多种所有制经济的发展，特别体现为对私有经济主体和民间投资主体营业的鼓励、支持，因此，营业行政许可已不是政府对私有经济主体和民间投资主体之投资、营业活动进行限制或禁止的手段，而是促进公平营业、全面开放市场、支持正当经营的保障手段。(2)自然人、企业和其他社会组织的绝大多数营利性经济活动无须取得行政许可，在营业行政许可事项的范围已十分有限，只是在涉及公共安全、经济安全、社会公益和环境生态的营业领域和经营环节，才须取得行政许可。(3)营业行政许可设定的权限和标准由法律作出了明确规定，一些地方政府行政规章、党内红头文件、单位内部规定、地方性规定、村级内部规定作为营业行政许可依据被法律所禁止。(4)营业行政审批和许可程序被法律所规范，法律和行政法规对行使营业行政许可权的行政机关或执行机关的自由裁量权进行了明确的限制和规范。(5)法律和行政法规对营业行政许可普遍设置了更严格的行政复议、行政诉讼等行政监督程序。在《行政许可法》颁布至正式实施期间，国务院出台了一系列行政措施，为《行政许可法》的顺利实施作准备，其中绝大部分是对原行政许可事项的清理和撤销。

《行政许可法》实施后，国务院对以投资准入、企业经营事项变更、民营资本准入为重点的营业行政许可制度进行了一系列改革。2004年7月16日国务院发布了《关于投资体制改革的决定》，与该《决定》同时公布的还有《政府核准的投资项目目录(2004年本)》，从目录指引来看，属政府核准的投资项目大多为与公共安全、公共利益和环境生态有关o2005年2月19日国务院发布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，更明确提出放宽非公有制经济的市场准入，贯彻平等准入、公平待遇原则。2004年6月10日国家工商行政管理总局发布新的《企业登记程序规定》，正式改企业登记实质审查制为形式审查制。2004年6月14日国家工商行政管理总局发布了《企业经营范围登记管理规定》，对企业经营范围变更的登记作了调整。2005年10月27日，新的《公司法》修正案经全国人大常委会通过，新的《公司法》删除了原《公司法》有关股份有限公司必须履行行政审批的规定，正式确立了以准则主义为主、以许可主义为特例的公司设立原则。至此，例外主义的营业行政许可制度在公司法等商事立法中得到延伸。

三、我国未来营业行政许可制度改革的路径选择

(一)我国现行营业行政许可制度的缺陷

1.营业行政许可的价值取向错位。如在确定营业行政许可的设置事项时，执政者、立法者、决策者首要考虑的是交易安全和经济秩序，而对鼓励营业、促进交易则重视不够。如《行政许可法》实施后，国务院部门规章、地方性法规和省级地方政府规章所设立的以限制营业为主旨的许可事项还大量存在，特别如投资准入和企业设立方面的行政许可还大量保存。

2.营业行政许可的例外情形尚不透明。如《行政许可法》第12条所规定的行政许可事项绝大多数为营业行政许可事项，虽然第13条规定的基本精神为不必要设立行政许可的事项，但该“可以不设行政许可”的任意性规定并不足以排除行政机关通过行政法规而实质设置行政许可的可能性。再从2004年6月29日国务院发布的《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》和2004年7月16日国务院公布的《政府核准的投资项目目录(2004年

本)》的内容看，例外保留的行政审批事项有500项之多，需要政府核准的投资项目其范围涉及农林水利、能源、交通运输、信息产业、原材料、机械制造、轻工烟草、高新技术、城建、社会事业、金融、外商投资、境外投资等13个领域中多方面的营业事项，营业行政许可的范围总体上还比较广泛。至于地方法规和地方政府规章所设定的营业行政许可项目，就更难以准确划定和统计。

3.营业行政许可的差别待遇依然存在。比较典型的是民间资本、民营经济主体不能享受与国有投资主体、外商投资主体同样的行政许可待遇。据统计，目前我国有近30个产业领域基本不对民间资本、民营经济主体开放，在开放的某些产业领域里，民间资本、民营经济主体在办理营业行政许可时所受到的限制也远远比国有投资主体、外商投资主体要严格得多。现行法律和政策允许公有资本或外资进入的许多行业和领域，如垄断行业和领域、公用事业和基础设施领域、社会事业领域、金融服务业、国防科技工业建设领域，非公有资本、民营企业则因存在行政审批或许可制度而不能进入，营业行政许可制度的安排明显存在限制民间资本、非公有制经济的政策倾向。

4.重营业资格许可而轻营业事务许可。长期以来，营业行政许可制度由于致力于维护交易安全和竞争秩序，重点是对投资主体和营业主体准入的规范，大量的营业行政许可均设置在有关投资项目的审批和企业设立之前，而对投资之后可能产生外部效应和企业经营过程中后续增加的营业事项，缺乏有针对性的行政许可规制。尽管我国在食品、药品等行业正逐步推行产品质量安全的市场准入制度，法律或行政法规也设立了范围广泛的营业事务许可证制度，但离完善的营业事务准入制度还有相当距离。重营业资格许可轻营业事务许可的直接结果是投资和营业进入因有行政许可制度的阻挠而相当艰难，就不可避免诱发权力寻租和投资准入、企业登记中的虚假现象，而又因国家对投资主体和营业主体的营业事务、营业成果缺乏以营业事务许可为必要环节的有效监督，致使不正当营业和损害公益的营业成果泛滥市场，严格影响了市场交易秩序和营业本身的信誉。

5.营业行政许可的地方保护主义远未消除。新的《行政许可法》第15条对地方规范性文件设定行政许可的权力进行了严格的限制，却是以保留地方性法规和省级地方行政机关设立临时性行政许可的权力为前提，这意味着过去较为严重且目前远未消除的地方保护主义，未能在《行政许可法》的制度框架内得到有效的解决。

(二)我国未来营业行政许可制度改革的基本路径

营业行政许可所设事项的合理性和程序安排的公正性，直接关系到营业机会的公平分配和营业领域的开放程度，对民事主体营业权保护制度的构建及其整体制度的合理性、公平性和有效性意义重大。因此，我国未来营业行政许可制度改革的基本路径应是：(1)以鼓励营业、促进交易，兼顾社会公益、经济安全为营业行政许可之价值取向。(2)完善行政许可的配套法律和行政法规，使营业行政许可的例外情形确定、透明。(3)统一国内营业行政许可立法和企业立法，消除营业行政许可在主体、地区方面的差别待遇。(4)建立营业资格许可与营业事务许可的适度分离制度，以保证营业过程的正当和交易行为的规范，确保营业的外部负效应最小化。(5)依照《立法法》规定的权限和程序，建立地方营业行政许可的备案审查制度和立法审查制度，对地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章设立的地方行政许可和临时地方行政许可进行及时清理和撤销，严格控制地方营业行政许可和部门行政许可的滥用。(6)健全行政许可实施机制，使营业行政许可设定权与执行权适度分离。(7)建立有效的营业行政许可侵权救济制度，严格限制营业行政许可实施过程中行政权力的滥用和渎职，确保投资主体和营业主体的营业机会和营业权利不因营业行政许可程序的设立而被任意限制或剥夺，同时要及时遏制因部门利益和地方保护主义而擅自软化强制性营业行政许可、损害公益的不作为行政行为。

四、结论

营业行政许可根据事项范围和权力边界划定的不同，有自由主义、普遍主义和例外主义三种典型的制度范式，其中例外主义的营业行政许可制度构架，因其能把主体意志自由、企业营业效益与社会公共利益、市场交易安全等完美地统合，而被现代大多数市场经济国家或地区所普遍采纳和适用。因此，选择并不断完善例外主义营业行政许可的制度范式，对建立我国未来自由、开放型营业准入制度，切实维护民事主体的营业自由权利，充分释放投资主体和营业主体的营业潜能，激发营业当事人的创业积极性，保证经济发展与社会进步的协调、财富增长与社会和谐的同步、营业效益与生态效益的一致，实现经济的可持续发展，其意义无疑是十分重大的。

作者：肖海军

行政许可证制度变迁论文 篇2：

基于路径依赖视角的中国区域一体化发展研究

[摘要]经济全球化与区域一体化是当今世界公认的两种发展趋势，区域一体化在全球化的浪潮中高歌猛进。尽管当前中国区域一体化进程初露端倪，但毋庸置疑，其区域一体化程度不深是不争的事实，区域一体化发展面临着路径依赖的消极影响。行政區行政的治理理念、初始制度设计的影响乖区域主体行为的消极影响等都成为区域一体化发展的制约。因此，破解区域一体化发展的路径依赖需要治理理念、体制框架、制度网络、利益格局和动力结构等方面的创新。

[关键词]区域一体化

区域治理

路径依赖

一、路径依赖理论与区域一体化的路径依赖分析

中国当前的区域发展正从“碎片化”冲突向一体化的方向发展，其本质是区域发展模式的制度变迁过程。经济学家道格拉斯·诺斯在其制度变迁理论中提出了著名的路径依赖思想。所谓的路径依赖，简单来说就是指“今天的选择受历史因素的影响”。路径依赖理论对于我们理解中国区域发展模式转变的制度变迁过程有重要的启示。

1.路径依赖分析框架。路径依赖方法最初是用来研究技术变迁的。大卫·保罗认为，某一过程的路径依赖后果是指：具有正反馈机制(positive feedback)的随机非线性动态系统，一旦为某种偶然事件所影响，就会沿着一条固定的轨迹或路径一直演化下去；即使有更佳的替代方案，既定的路径也很难改变，即形成一种“不可逆转的自我强化趋向”。阿瑟则对经济中的报酬递增与路径依赖的关系进行了研究，并认为，一种技术的市场份额不仅依赖于偏好和技术的可能性，而且还依赖于报酬递增而导致锁定效应(lock-in)的历史小事件。随后，诺斯把路径依赖从技术研究领域引入制度研究领域，并建立了路径依赖的分析框架。他认为技术变迁机制同样适用于制度变迁，这是因为制度变迁同样受类似于阿瑟在分析技术变迁时采用规模经济、学习效应、协同效应和适应性预期四种自我强化的机制。具体来说，规模经济，即创设制度的大量成本和投资；学习效应，即顺应制度产生的行为主体能够把握好制度产生的获益机会，通过与现有制度框架的磨合、网络的外部性以及制度矩阵的学习，使制度被大家认可、采纳和接受；制度的协同效应，即在制度提供的合作空间中，为了更好地合作，一项制度的产生促使行为主体加强对制度的投入，促使其与其他组织特别是政府合作产生一些新的正式制度和非正式制度，以弥补和协调这项制度发挥作用；制度的适应性预期，即由于一项制度的产生会降低不确定性的预期，人们会更好地合作并从中获得利益，制度的协同效应得以发挥，人们会对这项制度产生强烈而普遍的适应性预期或认同心理。从而使制度找到合法性基础。可见，制度通过上述四种机制产生收益递增，而收益递增反过来又深刻地决定着制度变迁的进一步发展，制度就会沿着既定路径发展下去，形成路径依赖。

2.区域一体化的路径依赖分析。中国的区域发展在不同阶段不同程度地受到制度安排的影响，如地区倾斜政策、分税制和财政分权、GDP考核机制等。由于这些制度的约束，区域合作和一体化发展举步维艰。当前推进区域一体化发展的其实就是把区域分割的行政壁垒等消除，代之以促进要素流动、建立统一市场、公共资源优化配置、公共服务融为一体、公共问题联防共治的区域一体化制度安排，其本质是一种制度变迁的过程。诺斯认为，正如技术变迁一样，制度变迁也存在着自增强(self-reinforcing)或正反馈(positive feedback)机制，这种机制使制度变迁一旦走上某条路径，它的既定方向就会在以后的发展中得到自我强化，从而形成对制度变迁轨迹的依赖。首先，一个地区的发展机制和模式通常存在着报酬递增的自我增强机制，如地方保护。其次，由于这种制度模式的强化机制作用为区域发展的初始条件提供了强有力的制度惯性，导致区域发展模式遵循初始的路径和既定的方向运行。这也与克鲁格曼提出的所谓“区域路径依赖”一致，即“存在本地稳定均衡的可能性意味着，地理模式不是预定的，而是‘路径依赖的’。这意味着，所达到的某种均衡取决于系统以前的历史”。最后，一个地区人们既有的观念、认知能力、传统文化和意识形态，对本地区发展的制度稳定和变革具有重要作用，通常作为一个地区的既得利益者总是希望区域发展按以往的发展路径和已设预期进行，如资源型地区总希望发挥资源的优势。此外，区域扩大开放、加强合作和实现区域一体化后的影响可能导致预期收益的不确定性，人们为避免可能要承担的区域一体化发展成本，通常会选择维持现有的区域发展模式和开放状况，尽管现有的区域发展模式已经难于解决本地区所面临的大量的区域公共问题的挑战，难于适应经济全球化和区域一体化下的总体发展趋势。因此，不难理解，区域一体化的发展过程本身就是一种制度变迁的过程。当前中国区域发展中出现的区域壁垒与行政分割严重、区域公共问题层出不穷、区域公共产品缺失、区域公共资源配置失衡等现象，也是消极路径依赖影响的结果。

二、中国区域一体化进程中的路径依赖困境

1.行政区行政的治理理念阻碍区域一体化发展。在制度变迁过程中，制度变迁主体的思想意识观念和主观能动的选择在制度变迁中发挥着关键的作用。人们会在特定社会历史条件下对社会选择和制度设计形成既定的观念和思维定势，从而对其社会行为和路径选择产生根深蒂固的影响。长时间在一定的制度环境中的社会实践活动和制度学习，形成了人们对现有制度框架的深刻认同和固有观念，同时也约束了他们对新制度的重新选择，而极力维护和支持原有的制度设计和路径选择。在中国的区域发展上，区域分割和行政壁垒的制度安排形成的区域封闭发展思维在很大程度上制约着区域一体化程度的提高。陈瑞莲指出，当前我国区域治理中行政区行政的治理理念根深蒂固，难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理，当然，区域一体化的程度也就难于提高。所谓“行政区行政”，就是基于单位行政区域界限的刚性约束，民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。其一，中国有着几千年的封建建制、地盘观念和“大一统”治理意识，成为区域发展不可逾越的观念鸿沟。其二，新中国成立后计划经济管理体制下一度实施条块分割、高度集权、自成体系、各自相对封闭的区域发展战略，排斥区域分工与合作，更是强化了各自为政的行政区治理理念和阻碍着区域一体化发展。其三，在改革开放后的一段时期，受财政分权政策和被GDP扭曲的政绩观影响，地方政府间竞争激烈，地方保护主义严重，而各行政区则成为地方政府竞争的区域载体。“这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式，可以称之为‘内向型行政’或‘闭合型行政’模式。内向型行政模式从根本上讲是画地为牢和各自为政的，甚少关注行政区划边界或跨行政区域的‘区域公共问题’”，区域一体化发展也就步履维艰。

2.初始制度设计的影响。根据诺斯的制度变迁理论，某项制度一旦成为初始制度的选择及其历史地位得以确认，它就会直接影响整个制度变迁的过程；同样，制度变迁的过程反过来会影响下一阶段的制

度变迁。“这就是说，第一，初始的体制选择会提供强化现存体制的刺激和惯性，因为沿着原有的体制变化路径和既定方向往前走，总比另辟蹊径要来得方便一些。第二，一种体制形成以后，会形成某种在现存体制中的既得利益的压力集团。他们力求巩固现有制度，阻碍进一步的改革，哪怕新的体制较之现存的体制更有效率。”这也就是诺斯所说的“人们在过去作出的选择决定了他们现在可能的选择，或者说，从概念上缩小了选择束并自始至终与决策相连的情形”。可见，初始制度的选择对制度变迁具有强大的约束力。在中国的区域发展过程中，财税政策、区域政策、社会政策以及中央与地方政府间关系的制度设计等作为制度框架对区域一体化发展产生了制约作用，并形成路径依赖。另一方面，当制度变迁的收益递增不能普遍发生时，制度变迁就朝着无效率的或不利于产出最大化的方向发展，而且由此产生的制度网络使改变这种制度的成本高而难于退出，从而陷人“锁定”状态。目前中国区域一体化发展正是面临着过去制度设计的巨大影响。

一是相关的法律缺失。法律是区域一体化的制度保障，然而在作为国家根本大法的《宪法》条文中，尚未有区域协调和区域一体化的相关条款，也没有制定出一部关于区域发展的专门法律。中国区域一体化的制度设计大多是通过区域间签署省级协议、市际协议等“行政契約”作为维系区域一体化的基本手段。这些“行政契约”并非严格法律意义上的契约，而是一种政治宣言，或者说政策声明。大多数协议都是意向性的、倡导性的政策纲领或者主张，缺乏明确、具体的权利义务，缺乏《宪法》和《立法法》上的依据，不具有法律上等同的约束力，缺乏基本的可救济性，一旦发生争议，不具有可诉性和可强制执行性，其制度的功能与绩效也就大打折扣。㈣

二是缺乏完善的区域政策框架。政策作为制度的另一种主要表现形式，在中国现有体制下具有很强的制度功能。尽管中央政府制定了部分推进区域一体化发展的政策，但是采取的措施力度不够，不能够有效地弥补市场不足，促进区域一体化发展；另一方面，中央政府制定的区域政策框架仅仅停留在抽象的政策表述上，给各地区具体执行时留下了很大的调整发挥的空间，难以协调好各区域的利益关系，地方政府受“地方保护主义”的影响，制定的政策和采取的措施进一步阻碍了区域一体化的发展。

三是缺乏区域一体化利益协调的制度安排。当前涉及的区域间利益关系格局主要包括以各地方政府利益为主体的行政性区际关系和以企业(集团)为利益主体的市场性区际经济关系。现有的制度安排赋予了地方政府在区域间关系格局中的主导角色，作为首要的利益主体地位作用明显，区域间的行政性关系直接影响和干预着市场性区际关系，影响着区域间资源的优化配置和要素的合理流动，进而妨碍着区域一体化进程。可见，当前区域一体化发展的樊篱很大程度上是现有体制下地方政府利益主导的产物。

3.区域主体行为影响。“制度，或者至少是正式规则是那些拥有谈判力的人创造的，从而维护他们的利益。”旧制度选择和路径依赖是不同主体行为(利益集团)的意旨的反映。与制度框架“共生的，，相互依赖的主体、组织和利益集团会竭力维护现行的制度，阻挠制度变迁。由于受初始制度选择的报酬递增效应以及选择主体的收益预期，与制度相适应的组织由于既得利益等多方面因素会维护原有的制度，阻挠和干涉不利于现存制度的一切改革行为。在中国的区域一体化发展过程中，主体行为影响体现得非常明显，那就是行政组织的过度干预和社会组织的功能弱化。

一方面，行政组织在区域发展中过度干预。在“分灶吃饭”的财政大包干制度下，中央政府向地方政府进行了以财政权和税收权、投融资权和企业管辖权为核心的行政性分权。

“分灶吃饭，，在调动地方政府发展社会经济积极性的同时也强化了地方政府的利益主体地位。作为强势的行政组织，其行为对区域一体化具有决定性的影响。地方政府出于自身利益最大化的考虑，会采取地方保护主义等一系列妨碍区域一体化发展的壁垒，而这些壁垒会产生报酬递增的协同效应；加上各地方利益主体之间信息不对称，常对地方利益矛盾采取冲突性的竞争方式，强化地方保护，设立地方壁垒，筑起市场栅栏，加大交易成本，妨碍区域一体化发展。同时，考虑其他地方的利益解决一体化的区域公共问题过程中可能会影响地方政府的既得利益或者潜在利益，因此，推进区域合作、促进区域一体化的种种制度创新在一定程度上受到强势的地方政府的干扰和阻挠。另一方面，社会组织在区域发展中功能不足。在区域市场化方面，需要生产要素的自由流动、资源的市场配置和企业的跨地区发展，而在行政区框架下显然容易受到地方政府的影响，即使地方政府不去设置壁垒干预，但是一个地区的地方政府也难于在现行的框架内解决企业在另一个行政区域的问题。作为谋求行业共同利益的行业协会等社会组织可以更好地突破区域壁垒和行政樊篱。建立和维护区域市场秩序，整合资源，协调利益关系，推动区域一体化。在区域公共物品供给和公共事务的治理中，地方政府往往会基于自身利益展开行动，从而产生大量的“公共草地悲剧”现象和“搭便车”行为，区域公共问题大量滋生却难于解决，“好事抢篮球，坏事踢足球”屡见不鲜。而具有民间性、自治性、非营利性、组织性和志愿性特征的各类社会组织在提供区域公共物品和治理区域公共事务中具有生产成本和交易成本低的优势。因此，社会组织在区域一体化进程中的功能不可小觑。然而，当前中国的区域一体化进程中社会组织发展的现实是：各地政府对社会组织的地位和作用等方面的认识还有待进一步提高；区域社会组织还处于自发、分散的状态，缺乏必要的规划和引导；区域间社会组织的立法不统一也为其在区域一体化中发挥作用带来了法律上的“瓶颈”；“双重管理”体制和“一业一会”的规定成为区域性社会组织成立的主要障碍；行政许可证的地域性使其无法在异地发挥功能。因此，尽管社会组织在推动区域一体化发展中具有重要的意义，但是其实际功能受到诸多明显的限制。

三、破解中国区域一体化进程中的路径依赖的路向

如上所述，当前中国的区域一体化进程面临着消极的路径依赖影响，处于锁定状态。要打破这种困境，就必须从地方政府及其领导者的意识理念、区域发展的制度和区域主体的行为等方面改革创新。

1.治理理念创新。诺斯认为制度变迁的路径依赖，先从认知层面开始，经过制度层面，最后达到经济层面。信念决定了制度结构，因为认知的路径依赖，制度也呈现出路径依赖的特性。因此，区域一体化发展首先要具备一体化理念及在政府层面树立区域公共管理的新型治理理念。区域公共管理作为一种新型的空间治理范式，打破了传统的“行政区行政”模式，实现了政府空间治理的转型；作为一种崭新的治理哲学和制度安排，其根本出发点是解决日益叠加和倍增的区域公共问题，实现区域公共利益的双赢或多赢。只有破解地方政府在地区经济发展战略上的篱笆意识、区域问题治理上“自扫门前雪”的狭隘观念，中国区域一体化发展才能有更多跳出传统制度锁定状态的困境。

2.体制框架创新。在推进区域一体化发展中，必须发挥中央层面的体制创新作用。根据诺斯的观

点，在打破路径闭锁、实现路径替代的过程中，政府的干预和介入十分重要。中央政府无疑是最大的制度供给者，当区域发展进入锁定状态时，需要政府积极探索体制创新，发挥制度的自我强效应，形成一致性行动，打破路径依赖。首先，构建区域合作、区域协调发展的法制基础。制定中央与地方关系法，明确中央政府与地方政府各自的事权和财权关系划分，避免政府间关系紊乱和随意的权力侵蚀现象；尽快制定和完善区域一体化重点发展区域的法律法规等。其次，强化区域规划编制。应按照区域科学发展的要求，发挥现有国家批复的若干区域重大规划，并细化其子区域的规划编制，提高区域一体化发展水平。最后，整合现有的相关区域协调机构。如整合“国务院扶贫办”、“國务院西部大开发办”和国务院部委机关中与地区开发有关的机构，设置专门的区域协调机构。建议在人大设立区域发展委员会(立法机构)、国务院设立国家地区开发署(行政执行机构)等区域发展的权威机构。

3.制度网络创新。路径依赖的过程不只表现在个别组织或个别制度的微观层面，而更突出地表现在组织间、制度框架内、组织与制度间相互作用的宏观层面的“制度基体相互依赖的网络”中。因此，推进区域一体化，需要从制度网络上找突破口，健全区域一体化发展的协调互动机制。主要包括：一是市场机制。要打破行政区划的局限，消除地区间的市场壁垒，促进生产要素在区域间自由流动和合理配置，引导产业有规律地转移和集聚。二是合作机制。探索建立制度化的区域合作机制，开展多层次、多形式、多领域的区域合作，鼓励和支持各地区搭建区域经济协作和技术、人才合作的良好平台。三是扶持机制。按照公共服务均等化原则，推进区域社会政策一体化，加大国家对欠发达地区的支持力度，明确扶持重点，加大扶持力度，推进区域间相对平衡发展，奠定区域一体化发展的基础。

4.利益格局创新。路径依赖的收益可能不是由所有社会成员获得，维持旧的制度通常只符合既得利益集团的暂时利益，因此，如果旧的制度被广泛认为是恶劣境况的原因，就会发生相当快的跳跃性制度变革。如果在各种约束条件下，制度内只有少数人能够认知到外在的强大因素，此时外在因素主要通过示范效应来推动内在制度的跳跃性变革。当前区域碎片化发展的主要受益者是地方政府，区域发展模式路径依赖形成的深层次原因是以地方政府利益为核心的利益格局。封闭式区域发展模式给地方政府带来了较高的财政税收、较低的治理成本和局部发展成本、政绩锦标赛中获得晋升等丰厚的制度收益，并受这种制度安排的影响产生报酬递增，衍生出一些维系现存制度约束的利益格局。因此，要推进区域一体化的发展，必须通过政绩考核、税收核算、协作治理等途径来重构地方政府的利益格局。

5.动力结构创新。改变区域碎片化发展的模式，推进区域一体化发展，需要政府、私营组织、非政府组织和公民等多元区域行为主体的力量以及来自区域内外部的危机和压力。诺斯认为，制度变迁的路径依赖特征并不意味着制度变迁是一个“命中注定”且不可避免的过程，并不是制度变迁在陷入路径闭锁后就无法改变，其实，在路径依赖的每一个阶段、每一步都有新的制度选择的可能和机会，即在制度演进过程中充满路径依赖和创新，只是摆脱路径依赖的锁定状态通常要借助于外部效应，引入外生变量或存在外部压力和内部危机。当前改变区域发展路径依赖面临着重要的机遇，应顺势而为，因势利导。一方面，中国市场经济在不断完善，公民社会持续发育，推进区域一体化发展的外生力量在增强：另一方面，区域产业同构、跨区域的环境污染和生态恶化、严峻的城市管理和公共安全形势、公共服务的区域分割等与科学发展和保障民生的要求有着差距，地方政府面临着区域封闭治理和发展危机的挑战。在这种情况下，一是要充分发挥公众、企业和非政府组织在推进区域一体化发展中的积极作用；二是要通过上级政府加强对区域的整合，充分发挥区域政策和规划的优势，实现区域经济和社会的一体化。

责任编辑：杨向艳

作者：谢宝剑

行政许可证制度变迁论文 篇3：

重塑政府改革的逻辑：以“最多跑一次”改革为中心的讨论

摘要：浙江“最多跑一次”改革通过外置压力构建最强倒逼机制，确立最直观的改革评判标准，将政府效能改革推向极限值，在打破行政审批制度改革“精简—增设—再精简—再增设”的怪圈方面取得了显著的成效，为重塑政府改革的逻辑提供了有益的启示。以“最多跑一次”改革为切入点，形成层层倒逼、层层递进的改革推进机制，将有效推动政府职能转变、政府管理模式和行政流程变革以及大部门体制改革和府际关系调整，形成行政体制改革和政府治理体系现代化的完整路线图。

关键词：政府改革；“最多跑一次”改革；行政审批制度；政府效能；政府职能转变；行政流程；大部门体制改革

政府治理是整个国家治理体系的重心。改革开放以来，中国推进国家治理体系现代化的进程是一个从政府包揽一切公共事务治理，逐步通过政府向市场和社会放权，重新建构政府主导下的政府、市场、社会合作治理结构的过程。行政管理体制因而成为政府与市场、政府与社会关系调整的枢纽。合乎逻辑地，改革开放以来，特别是近三十年来的历次政府改革均以调整政府、市场、社会三者边界的行政审批制度改革为突破口。尽管历次行政审批制度改革都削减了大量行政许可事项，但以审批为基础所构建的管理体制至今没有被真正撼动，致使审批制度改革陷入了“精简—增设—再精简—再增设”的怪圈。要跳出这一怪圈，就必须打破以行政审批为核心的管理体制，进而形成能够不断深化的政府改革自我强化机制。2017年年初以来，浙江以最大的决心，全面推进“最多跑一次”改革，在克服审批制度改革怪圈方面取得了显著的成效，为新时代深化行政体制改革、推进政府治理现代化提供了有益的启示与借鉴。
一、浙江“最多跑一次”改革的实施及其成效

作为我国政府创新最活跃的省份之一，浙江在政府职能转变和政府运行机制创新方面有着相当丰富的实践经验积累。在“最多跑一次”改革提出之前，浙江的政府改革已经走了两步。第一步是从1999年开始的四轮行政审批制度改革，共计取消和下放行政审批事项1300多项翁建荣：《行政审批制度改革的浙江经验与未来——本刊专访浙江省发改委（审改办）副主任翁建荣》，《党政视野》，2016年第4期。。第二步是从2013年11月开始推行的由权力清单、责任清单、企业投资负面清单、财政专项资金管理清单、浙江政务服务网等组成的“四张清单一张网”改革。这场改革通过编制权力清单，进一步限制政府权力通过编制权力清单，省级政府部门权力事项由1.23万项减少为4236项。；通过编制责任清单，进一步强化政府责任通过编制责任清单，明确省级政府部门有543项主要职责、3941项具体工作事项。；通过制定并修订《浙江省企业投资项目核准目录》，进一步赋予企业自由通过制定并修订《浙江省企业投资项目核准目录》，将部分核准事项改为备案，将省级核准事项下放市县等。；通过编制财政专项资金管理清单，进一步减少微观干预通过编制财政专项资金管理清单，将省级财政转移支付专项由235个整合归并为54个，通过切块下达到各市县，由各市县落实到具体企业和项目。；通过建设功能集成、统一架构、多级联动的浙江政务服务网，打造网上政府，从而抓住了政府正确履职的关键，成为当时浙江加快政府职能转变，推进政府改革的总抓手。

“四张清单一张网”改革虽然在建设法治政府和服务型政府方面取得了良好成效，但作为改革核心的权责清单改革主要服务于政府内部管理和运行，其表述相對专业、且展现形式是权力事项和责任事项的集中罗列和办事流程，因而群众对改革的获得感并不理想。在前两步改革的基础上，针对人民日益增长的美好生活需要以及全面深化改革的要求，浙江省委、省政府把提升人民群众改革获得感作为推进和深化政府改革的第三步，于2016年12月召开的省委经济工作会议上正式提出群众和企业到政府办事要实现“最多跑一次”。2017年1月通过的浙江省政府工作报告再次明确提出加快推进“最多跑一次”改革。随后，2月召开的省政府全体会议对推进“最多跑一次”改革进行了全面部署，并研究制定了《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》（浙政发[2017]6号），确定了改革的时间表、路线图和任务书。由此，“最多跑一次”改革在浙江全省各级政府全面推开。

近一年来，浙江各地、各部门对标改革目标，积极行动，破难攻坚，谋划实施了一批群众最期盼、发展最急需的重大改革举措，扎实推进各项改革事项，切实提高了行政效率、优化了服务质量。截至2017年7月底，省级部门已公布“最多跑一次”事项889项，占同级全部事项的93%；设区市本级平均845项，占81%；县（市、区）平均732项，占90%。省市县三级“最多跑一次”事项办件量已占全部年办件量90%以上。

在公布“最多跑一次”事项的同时，“最多跑一次”改革也在多个关键领域向纵深推进。在政府流程再造方面，浙江全面推行行政服务中心“一窗受理、集成服务”改革，将原来按部门设置的窗口由行政服务中心分类整合为投资项目审批、商事登记、不动产交易登记、医保社保、公安服务等综合窗口，再按职责分工由业务部门后台分别审批，从而使群众只需进行政服务中心“一个门”，到综合窗口“一个窗”，提交“一份材料”，就能把“一件事”办成。在涉及多部门、多环节的“一件事”办理优化方面，浙江推进并深化不动产交易登记改革、商事登记制度改革、企业投资项目审批制度改革，使这些群众最渴望解决、以往最难办的事项也能实现全业务全过程的“最多跑一次”。在推行“互联网+政务服务”方面，浙江依托省、市、县、乡、村五级联动的浙江政务服务网，推进权力事项集中进驻、网上服务集中提供、政务信息集中公开、数据资源集中共享。截至2017年10月，省、市、县可网上申请办理事项的开通率已分别达到799%、615%、559%。这些事项通过政务服务网便可实现网上查询、网上申请、网上办理、网上反馈，使群众享受到“全天候、零距离”便捷服务。在强化事中事后监管方面，浙江积极探索智慧监管、审慎监管，全面推行“双随机、一公开”监管“双随机、一公开”，指在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。，推动行政处罚等监管信息全面纳入信用体系，构建“事前管标准、事中管达标、事后管信用”的监管体系，在实现“服务零距离”的同时努力做到“监管不扰民”。

正是由于“最多跑一次”改革把深化政府自身改革要求和群众呼声的结合点作为改革切入点，并以优化调整政职权最重要组成部分的行政审批权作为改革的核心抓手，不仅有效地推动了政府职能的转变，而且显著提升了群众和企业的获得感。根据特定对象电话回访2万份问卷调查，群众对“最多跑一次”改革成效满意率达到95.7%，“最多跑一次”实现率达到826%；对5691名办事群众的面对面调查显示，群众对这项改革的满意率达到96.2%；根据网民意见抽样调查，持正面态度的网民占90.9%，88%网民表示“到政府办事比以前更加方便”车俊：《坚持以人民为中心的发展思想将“最多跑一次”改革进行到底》，《求是》，2017年第20期。。同时，“最多跑一次”改革通过最大限度地降低制度性交易成本，撬动了供给侧结构性改革及其他各方面改革落地见效，发挥了“一子落而满盘活”的枢纽作用。正是由于“最多跑一次”改革所发挥的巨大示范性和引导性效应，福建、山东、河南、湖南、山西、陕西等省份也随之在省、市、县等不同层面开展了“最多跑一次”或“最多跑一趟”等类似改革，在国内掀起了学习浙江“最多跑一次”改革成功做法并进行制度模仿的热潮。

在总结“最多跑一次”改革实施成效的基础上，浙江省第十四次党代会进一步明确提出要以“最多跑一次”改革作为“突出改革强省，增创体制机制新优势”的总抓手，加快打造“审批事项最少、办事效率最高、政务环境最优、群众和企业获得感最强”省份，进而以“最多跑一次”改革撬动各方面各领域改革，最大限度释放改革红利。这一战略思路，抓住了体制改革最有效的切入点，确立了政府改革新的逻辑。
二、以外置压力构建最强倒逼机制：打破行政审批制度改革怪圈

我国的行政审批起源于计划经济体制时期。中央计划经济体制以一种命令-服从的强制方式界定了每个经济当事人的损益边界，不允许当事人之间的自愿谈判和交易，所以使损益效应变成一种“外部性”，进而导致经济扭曲，引起经济短缺张军：《中央计划经济下的产权和制度变迁理论》，《经济研究》，1993年第5期。。在短缺经济成为常态的情况下，行政审批便被作为资源配置手段用以解决政府与企业之间的资源配置问题，后来逐渐演变为整个经济与社会的管理手段，成为计划经济体制下政府管理模式中最核心的制度王克稳：《论行政审批的分类改革与替代性制度建设》，《中国法学》，2015年第2期。。改革开放以来，虽然经济体制从计划逐渐走向市场，但是以行政审批为中心建立起来的政府管理模式仍然得以延续。政府主导的发展模式，以及政府对改革进程的控制，决定了整个改革进程难以聚焦于政府的自我改革，更不可能直接以变革政府管理体制为起点。

经过几十年的运行，行政审批制度已经培育出一种强大的管理即审批的思维定势和政府运行机制的惯性。在这种思维定势的支配下，以前置审批代替后置监管的“严进宽管”成为政府管理的基本格局。相比于需要深入企业生产经营第一线的事中事后监管，事前审批对政府部门而言是一种付出最小化、收益最大化的管理模式，自然成为政府部门最习惯、最喜欢的管理模式。有调查显示，仅涉及食品药品的管理目录就涉及100多门类1000多个品种，且每个“许可证”往往要经过2-3个月的审批周期，交纳各类费用2-10万元俞军：《“不见面审批模式”的探索——基于对江苏省1518户企业的调查》，《中国行政管理》，2017年第11期。。这种管理模式由于聚焦于事前审批，导致政府部门习惯于只批不管，事中事后监管能力严重弱化，极易引发并助长市场的恶性竞争行为，最终形成管理危机。近年来频频暴发的食品药品安全事件、企业环境污染事件便是最好的证明。然而，在以批代管的管理模式形成某種路径依赖的情况下，面对管理失灵，政府部门反而得以轻易地以“加强管理”为由设置更多的审批事项，由此形成了“聚焦事前审批-管理失序-设置更多审批”的恶性循环。

更进一步讲，由于行政审批制度涉及重要资源、权利的分配，行政审批的事项属性及其数量，直接决定着部门权威的强弱。在缺乏有效的权力制约机制的情况下，行政审批制度极易异化为维护部门利益的工具和手段，并固化为政府系统内部一种复杂的利益格局。政府设置不同部门的意义在于通过专业化分工更好地达成政府的目的，也即维护公共秩序，实现公共利益。然而，“政治组织是通向权力之路，但是权力总是保守的”[德]罗伯特·米歇尔斯：《寡头统治铁律：现代民主制度中的政党社会学》，任军锋等译，天津人民出版社2003年版，第366页。，随着组织的发展，“组织从最初的手段变成了目的”[德]罗伯特·米歇尔斯：《寡头统治铁律：现代民主制度中的政党社会学》，任军锋等译，天津人民出版社2003年版，第373页。。因此，以部门为主体的审批，虽然形式上都代表一级政府以公共利益最大化为目标履行审批职能，但是每个部门都有维持本部门存续的基本利益诉求，尤其当这种诉求与配置公共资源、把关市场准入、规制社会活动的高“含金量”审批权相结合后，便自然而然地衍生出巨大的创租空间。在这种情况下，任何一个政府部门为了彰显自身的权威，都会自觉不自觉地设法设立更多的审批事项，审批权逐渐异化为部门维护和扩大自身利益的工具和手段，并在政府部门之间、政府与红顶中介之间形成了盘根错节的利益共同体。在理念与利益的双重影响下，以行政审批为中心形成了一整套与之相适应的政府职责体系、组织体系以及运行机制，多轮改革虽然使之有所改善，但这一管理模式尚未发生范式性的系统变革。

以审批为核心的政府管理模式，加之中国政府主导的改革规则，决定了每一轮政府改革，都是由政府设置改革目标、确定改革重点、制定改革方案、评估改革成效。这种改革方式基本不触动既有审批体制的权力和利益结构，主要将改革目标和重点聚焦于审批事项的数量增减或审批流程的简化调整，而不是审批制度本身是否依然是一种有效的公共管理模式。从改革的动力机制来看，改革的压力和动机都不会产生于既得利益的内部，而只能来自外部。如果没有足够的压力或者动机，没有人或者组织会自愿放弃自己的利益郑永年：《利益逻辑与中国改革的困局》，载厉以宁、林毅夫、周其仁等著：《读懂中国改革：新一轮改革的战略和路线图》，中信出版社2014年版，第236-240页。。所以，在缺乏外界参与和监督的情况下，审批制度改革往往出现“放小不放大、放虚不放实、放责不放权、明放暗不放”等现象，也即一些撤销和减少的审批项目往往是无足轻重或“含金量”不高的项目，或者应该撤销的项目却加以保留或变相保留，最终造成改革在数字上达标，实则变化不大。显然，仅仅依靠政府部门的自觉，不仅难以突破利益固化的藩篱，而且更难以形成体制改革的强大内生动力。

要打破审批制度改革的体制内循环甚至政府“自娱自乐”的局面，就必须在政府外部形成强大的体制改革的压力机制，并将其转化为体制改革的内生动力。在中国宏观体制环境下，只有执政党才能够代表全体人民的利益，为政府改革设置压力机制。“最多跑一次”改革尽管同样以审批制度改革为突破口，但不同以往历次改革的是，直接由地方党委主导，直接以政府服务对象即人民群众和企业的获得感为改革目标和评判依据。以“老百姓关心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推进什么”的执政党改革理念，作为政府体制改革的根本导向，这就有可能摆脱以往由政府自身决定改什么、怎么改的局限。
三、不留退路的改革逻辑：确立最直观的改革评判标准

“最多跑一次”改革最引人关注的特点即在于改革目标简洁明了、清晰具体。由于行政审批涉及的事务均与企业和群众的生产经营和日常生活息息相关，每一位与政府部门接触过的行为主体，即使是文化程度不高的普通办事群众都能依据自身办事的跑腿次数对这项改革的成效直接作出度量和评判，因而极大地降低了相关政府部门利用信息不对称的优势进行博弈的可能性。与此同时，由于以“最多跑一次”的改革目标作为改革名称，并且在改革总体方案中提出到2017年底基本实现群众和企业到政府办事“最多跑一次是原則、跑多次是例外”，从而进一步明确了实现改革目标的时间表，也使群众和企业对改革有了较高的心理预期。基于上述原因，以到政府办事“最多跑一次”作为承诺，有助于最大限度消除改革目标的模糊性，并使改革成为一场没有退路的攻坚战。

浙江之所以提出这一改革战略，通盘考虑了前期基础与发展要求，具有必要的支撑条件。

一是作为市场经济大省，浙江在全国较早地建立起社会主义市场经济体制的框架，政府与市场关系相对明晰，市场体系发育水平长期位居全国前列。

根据王小鲁等人的研究成果，2008-2014年浙江的市场化总指数在全国31个省级行政区域中分别位居第二、第三、第三、第三、第二、第二、第一。参见王小鲁、樊纲、余文静：《中国分省份市场化指数报告（2016）》，社会科学文献出版社2017年版，第215页。

这就使得政府对微观经济过程的行政干预相对较少，“最多跑一次”改革的阻力也相对较小。

二是浙江拥有以再造体制机制优势作为区域竞争重点战略的地方政治文化传统。浙江自古以来就具有浓厚的人文环境和商业传统，地方政府也乐于倾听民众意愿，尊重民间惯例陆立军、王祖强：《浙江模式——政治经济学视角的观察与思考》，人民出版社2007年版，第104页。。改革开放以来，浙江各级地方政府更加积极顺应经济社会发展内在要求，积极推进政府创新和行政管理体制改革，努力构建与经济发展相契合的政府管理体制何显明：《顺势而为：浙江地方政府创新实践的演进逻辑》，浙江大学出版社2008年版，第36-37页。。在迄今为止的前八届“中国地方政府创新奖”评选中，浙江以25个入围项目独占鳌头（全国共有176个入围项目），遥遥领先其他省份，便是这种地方政治文化传统的集中体现。

三是“四张清单一张网”改革为“最多跑一次”改革奠定了坚实的基础。“四张清单一张网”改革以清权、确权、晒权和制权等为主要举措，通过编制权力清单明确了政府的“权力家底”，通过编制责任清单以及公布公共服务事项目录强化了政府的履职责任，进一步理顺了政府与市场、社会的关系，进而为实施“最多跑一次”改革尤其是梳理“最多跑一次”事项清单奠定了坚实的基础。

四是浙江具备“互联网+政务服务”及大数据领域的独特优势。浙江的互联网经济发展在国内处于领先水平。在借鉴电子商务的成功做法基础上，通过运用互联网思维，浙江在推进“四张清单”改革的同时在全国率先提出建设省市县统一架构的网上政务服务平台——浙江政务服务网。目前，浙江政务服务网已基本建成集行政审批、政务公开、便民服务、效能监察、数据开放、互动交流等功能于一体的网上政府。截至2017年8月，该网站注册用户已突破1000万，日均访问人数90万，日均受理一站式办件10万余件，为推行“互联网+政务服务”，使群众享受“全天候、零距离”便捷服务发挥了重要作用。此外，为了支撑“互联网+政务服务”更好开展，浙江建立包括人口库、法人库、证照库、信用信息库和地理空间信息库在内的省数据中心，构建起一个公共数据共享体系，有效促进了数据流与业务流同步运行，在相当程度上避免了群众重复提交材料。

五是浙江拥有公共服务标准化建设的实践经验。公共服务标准化作为一种治理机制，能够有效破解公共服务提供过程中的效率不高、权责不清、程序不规范、服务碎片化等问题，并有助于在治理过程中逐步实现公共服务的均等化。早在2007年，杭州市上城区政府就在全国率先提出“行政管理与公共服务标准化建设”，借鉴企业标准化管理思路，系统推进区一级政府行政职能与公共服务的标准化管理，有效提升了政务服务的品质与效率。这一成功实践为“最多跑一次”改革过程中长效机制的构建及改革成果的推广提供了极有价值的参考。

需要指出的是，“最多跑一次”改革以政府效能的极限值作为承诺，确立了政府体制改革前所未有的倒逼机制。这场改革实际上是以整个政府的信誉作为抵押，来对改革的成效作出公开承诺，这对政府信用提出了前所未有的考验。如果半途而废，后果将不堪设想。为此，有绝对的必要强化“最多跑一次”改革的战略定力和恒心，并对这场改革的内涵作出清晰的界定。

首先，必须保持“最多跑一次”改革持续深化的战略定力和心理准备。“最多跑一次”改革成功的标准不在于公布了多少件“最多跑一次”事项，而在于能使改革形成一种自我强化机制，真正成为撬动其它各个领域改革的总抓手。因此，“最多跑一次”改革必须聚焦于政府管理模式的系统变革，包括政府运行机制、职责体系与组织体系的深刻调整。就此而言，“最多跑一次”改革是一场只能成功、不能失败的政府改革攻坚战。

其次，必须清晰地界定“最多跑一次”改革的内涵，防止政府所承载的改革期望值严重“超载”。“最多跑一次”改革目标定位直观易懂，必须防止在改革宣传过程中追求短期的轰动效应，误导群众以为所有政务服务事项都能实现“最多跑一次”，或在任何情况下都应该实现“最多跑一次”。这种不切实际的期望值将会造成改革的速度和力度严重落后于社会要求，引发政府信用能力与信用范围脱节，直接加大改革难度。因此，必须明确“最多跑一次”内涵应是群众和企业到政府办理行政审批和政务服务等事项，在申请材料齐全、符合法定受理条件时，才能够“最多跑一次”（包括通过政务服务网“零上门”办理）办结。

第三，改革主体（政府部门）对这场改革要有理性思维。“最多跑一次”体现的是一种结果导向的改革思维，目标是政府服务和管理效能的最优化，因此不宜机械地理解“一次”，必须避免片面纠缠次数。大数据的广泛运用以及行政流程的完善，今天老百姓需要跑到多个部门办理的批量化事务，大部分都有可能在不远的将来实现一次都不用跑。但无论政府如何提高效率，总有一些重要的审批事项，特别是企业投资项目的落地等，基于公共安全要求或者明确的法律程序规定，不可能也不应该强制要求“只跑一次”。“最多跑一次”改革的核心理念，是将政府效能改革推到极限值上，表达的是一种高水平推进政府治理体系和治理能力现代化的决心。

与此同时，必须明确效率是政府改革的重要价值，但决不是唯一价值。效率作为工具理性的核心追求，“对于提高治理能力、增进治理效果有显著作用，但必须同时警惕工具理性的膨胀、过度，防止其走向技术至上和制度崇拜，忘却了人文精神和意义追寻的价值。”蔡拓：《全球治理与国家治理：当代中国两大战略考量》，《中国社会科学》，2016年第6期。在价值理性层面，习近平总书记反复强调公平正义是中国特色社会主义的内在要求，指出：“不论处在什么发展水平上，制度都是社会公平正义的重要保证。我们要通过创新制度安排，努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象，保证人民平等参与、平等发展权利。要把促进社会公平正义、增进人民福祉作为一面镜子，审视我们各方面体制机制和政策规定，哪里有不符合促进社会公平正义的问题，哪里就需要改革；哪个领域哪个环节问题突出，哪个领域哪个环节就是改革的重点。对由于制度安排不健全造成的有违公平正义的问题要抓紧解决，使我们的制度安排更好体现社会主义公平正义原则，更加有利于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。”习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》2014年1月1日，第2版。这充分表明，相对于效率而言，公平正义更具有优先性，是治理过程必须要遵循的基本原则。因此，不应当以牺牲公平来片面追求效率，换言之，并不是所有政府管理事务都要以追求“最多跑一次”为至高无上的目标。
四、没有休止符的改革进程：以政府效能的极限值為目标

“最多跑一次”改革，不是一个简单地方便群众和企业的改革举措，而是涉及整个政府体系和政府运行机制的大变革。目前一些地方通过一个窗口受理，进而以全程代办制的方式来实现“最多跑一次”，充其量只是实现了以政府工作人员跑替代群众跑，并没有真正触及到政府运行机制和政府管理体制的变革，最终也很可能因为过于繁重的工作压力而导致代办制陷入困境。之所以说“最多跑一次”改革抓住了政府改革的牛鼻子，就是因为这一改革必然会不断暴露出现行政府管理体制在各个层面、各个领域、各个环节的弊端，不断深化“最多跑一次”改革，将持续不断地提出政府体制改革的阶段性任务。而逐个解决制约“最多跑一次”改革的种种体制性障碍的过程，实际上就是整个政府治理体系不断优化的过程。

从理论上讲，职能定位决定机构设置，机构设置决定行政流程。但在实践中，政府职能要随着经济社会发展进行动态调整，无法进行精准的刚性界定，而且政府职能是嵌套在改革的现实进程中的，无法推倒重来。同时，政府机构调整涉及大规模的岗位变动和人员流转，改革阻力相对较大。因此，渐进式改革的现实逻辑必然遵循相反的改革路径，从最易突破的行政流程变革入手。事实上，以政务服务流程优化再造为切入点的“最多跑一次”改革恰恰为撬动各个领域的改革，再造浙江体制机制优势提供了历史性的机遇。关键在于要不断破解“最多跑一次”改革遇到的难题，层层深入，持续推进，在实践中形成更多的制度性成果，建立起改革的自我强化机制。从改革发展趋势来看，以“最多跑一次”改革为切入点和核心抓手，如果能够形成层层倒逼、层层递进的推进机制，完全有可能形成一个行政体制改革和政府治理体系现代化的完整路线图。

首先，“最多跑一次”改革要求的简政放权改革，必然将倒逼政府加快职能转变。要实现“最多跑一次”的目标，首先必然要深化简政放权改革，需要本着理顺政府与市场、社会关系的思路，最大限度地还权于市场、还权于社会。相应地，放权改革的思路也必须从数量控制型转型为质量提升型。可从权力本身功能和作用出发，将保留行政权力中对公民、法人和其他组织权利义务产生直接影响的权力分为三类：资源配置类、市场进入类、危害控制类资源配置类行政权力是以资源配置为主要目的，市场进入类行政权力是以限制市场进入为主要目的，危害控制类行政权力是以预防和控制有社会危害性活动为主要目的。。对于资源配置类行政权力，坚持“市场在资源配置中起决定性作用”原则，让市场主体能以公平竞争的方式取代政府对资源的直接配置及对资源要素价格的干预。对于市场进入类行政权力，必须打破进入壁垒，降低进入门槛，做到最大限度减少对生产经营活动的许可，最大限度缩小投资项目审批核准范围，最大幅度减少对各类机构及其活动的认定。对于危害控制类行政权力，那些实践证明已不符合经济社会发展要求的权力应尽快下放，而那些市场和社会无法自主解决且涉及安全生产、食品安全、环境保护等关键领域的权力事项则有必要继续保留。随着把不该管、管不了、管不好的事转移给市场和社会，政府将有更多的精力把该做的事情做好，而其中一个重要方面就是提供优质高效的审批服务和公共服务。因此，“最多跑一次”改革必然倒逼政府加快职能转变，推动由管制型政府向服务型政府的现代转型。

其次，“最多跑一次”改革要求的简化审批环节，必然将倒逼政府推进管理模式变革。一方面，要实现“最多跑一次”的目标，必然要减少、简化审批环节，这就对政府部门的监管能力和水平提出了更高的要求，迫使政府部门为了实现最大的放和最优的服而必须做到更好的管。在这种情况下，监管作为政府核心职责的地位将得到确立，部门工作责任和重心也将随之由事前审批转向事中事后监管。另一方面，审批环节的减少、简化，使政府得以从繁琐的审批事务中解放出来，政府也将拥有更加充分的人力资源与行政资源从事事中事后监管，为探索新型监管模式、运用现代监管技术、构建综合监管体系提供了良好的条件，最终有助于逐步实现政府管理模式的历史性变革。

第三，“最多跑一次”改革要求推動大数据和互联网技术运用，必将加快政府行政流程变革。实现“最多跑一次”的目标必然要求各部门共同参与、协同治理，其中的关键则在于数据整合，“让数据跑路”。为此，必须打破信息孤岛现象，实现公共基础数据在政府各个部门中的共享。这就要求建立公共数据库，由数据管理中心统一采集、归集数据，部门根据需要向数据管理中心提出数据需求，同时向数据管理中心提供其他部门所需的数据。在此基础上，通过广泛运用大数据技术，可以最大限度地简化信息采集、信息确认等办理环节，实现窗口部门和办事群众的双向减负。同时，大数据平台与技术的运用为建立跨部门的审批管理统一平台提供了条件，在此基础上借助互联网技术，能够进一步实现政府部门行政流程的规范化、程序化、公开化，以及履职办事时限的刚性化，从而将推动部门职责明确化，避免因部门间相互推诿造成的审批和服务的梗阻现象。进一步地，大数据与互联网技术的运用，也为政府科学管理、科学决策提供了依据，有助于实现政府治理与社会需求的精准匹配。

第四，“最多跑一次”改革要求整合政府部门间的关系，必将有力推动大部门体制改革。“最多跑一次”改革所推行的前台综合受理，必然会对后台所涉及部门的协调配合提出更高的要求，而实现部门协调配合的最理想方式则是按照业务内在逻辑联系推动部门职能的融合，进而推动部门整合。所以，在深化“最多跑一次”改革的过程中，应积极推进地方政府部门之间职责、权限的调整，以及各部门业务条线系统对接和人员整合，实现后台办理人员从“单部门办理”向“多部门协同办理”转变。在此基础上，应当以职能有机统一为导向，不失时机地推进省、市、县三级政府的大部门体制改革，整合归并职能相近或交叉的部门与机构，形成“大职能、宽领域、少机构”且与前台综合受理相匹配的横向政府组织体系，推进整体性政府的构建。

最后，“最多跑一次”改革要求的审批权力下放，必将有力地推动纵向府际关系调整，优化政府层级间职责分工和组织架构。“最多跑一次”改革所秉持的方便群众办事的理念必然要求实现群众办事“就近最多跑一次”，这就意味着必须本着能放都放的原则，尽可能地将行政管理权限下放到市县甚至乡镇政府。这将倒逼政府层级间公共资源的重新配置，要求高层政府建立与放权改革相配套的人权、事权、财权等保障机制，促使各种公共资源向基层倾斜，进而倒逼政府层级间府际关系与组织架构的调整，减少不必要的中间管理层级，并重新界定各级政府的职能定位以及与之相配套的公共资源保障。

（责任编辑：石洪斌）

作者：何显明　张鸣