财政制度变迁论文

摘要：财政过程是一个不同产权形态转化的过程，财政制度变迁是财政过程产权转化合约进行调整的集中体现。财政过程产权转化不完全合约属性决定于参与方力量的不均衡甚至地位的不平等，第三方实施机制的不完善甚至不存在，行为主体的有限理性，合约履行中的测度成本，信息不对称等。下面是小编精心推荐的《财政制度变迁论文(精选3篇)》仅供参考，希望能够帮助到大家。

财政制度变迁论文 篇1：

日本农村义务教育财政制度变迁与启示

从19世纪中期的明治维新时期开始，日本始终把发展教育作为基本国策之一给予高度重视，通过发展教育来提高国民素质，以达到振兴国家的战略目的，取得了辉煌的成就。20世纪60年代之后，日本的经济腾飞和高速增长，使其成为世界第二经济大国，创造了举世瞩目的“东方奇迹”。这一成就的取得，是与日本政府长期对义务教育的强有力的支持密切相关，特别是战后基础教育普及率的提高以及城乡之间受教育机会均等，促进了国民素质的普遍提高，从而为其奠定了坚实的人力资源基础。日本义务教育特别是农村义务教育的快速发展与其教育财政制度的保障密不可分。本文通过对月本在普及农村义务教育过程中教育财政制度的变迁历程、经验和现行体制特征的分析，以期能对建立适合我国国情的农村义务教育财政制度提供一定借鉴。

一、日本农村义务教育财政制度的历史变迁

日本是一个单一制中央集权国家，行政上划分为三级：中央、都道府县、市町村。日本的农村主要是指町村，町村与市属同一级，属于第三级行政。日本义务教育的发展始于明治维新，其实施和普及并非一蹴而就，而是经历了不同的发展阶段。农村义务教育财政体制的形成也经历了一个几乎全部由町村负担到逐步转由中央、都道府县、町村三级政府共同分担的演变过程，可以划分为两个阶段。

1、第一阶段(明治维新——第二次世界大战)。日本明治维新时期，国家都处于经济高速发展，财政资金紧张，财政对义务教育保障处于不充分的阶段，大部分教育经费都由地方支付。日本明治维新后在实施初等义务教育之初，曾把实行初等教育管理经营和经费负担的责任人事部交给了町村级基层地区政府。根据当时的《教育法》(1879年)，设置和管理学校被规定为“地方事务”，遵循“设置者负担”的原则，小学所需经费应由地方全额负担。《学制令》(1872年)规定学费负担分为学生缴纳的学费，民间负担的捐、赠款和学区筹集款以及诸项存款利息，国库补助的委托款三部分，并以前两部分为主。1885年(明治18年)，日本全国市町村地方基层政府负担义务教育经费占全国总经费的比例曾达79．3％。因此，当时日本义务教育财政体制属于典型的分散模式。在农村地区，町村级地方政府不仅需要购买土地、建设校舍，而且需要支付教师工资以及行政运转经费。上述费用支出对于许多财政负担能力原本就有限的町村政府来说几乎不堪重负。针对地方财政的实际困难和地方财政之间的不平衡，日本中央财政通过立法开始对市町村义务教育经费实行补助，以便保证那些人不敷出的地方政府能够获得必要的财源，保障全国范围内最低程度的教育上的机会均等。当时颁布的有关法律主要有1896年的《小学教师工资国库补助法》和1900年的《市町村立小学教育经费国库补助法》这些法律确立了町村立小学义务教育经费由中央财政予以补助的基本原则。1918年，日本政府进一步公布了《市町村义务教育经费国库负担法》，决定由中央以国库负担金直接承担全国公立义务教育教师的部分工资。该法律的实施有力地推动了日本义务教育的发展。

2、第二阶段(二战以后)。二战后，伴随日本经济的复苏和发展，日本将义务教育延为9年，开始实行定员定额制，并建立了教育委员会制度，废除了旧的义务教育费国库负担法，建立了地方财政平衡交付金制度。但实践证明，这种制度不能有效保障在地方财政制度中所占比重较大的义务教育经费，因而1952年日本政府又一次重新制定了新的《义务教育经费国库负担法》。该法规定，都道府县支付的各义务教育学校教职员工资额的1／2由国库负担；教育中最重要的经费之一即教材费为国库负担；在特殊情况下，通过平衡交付金制度，重点保证义务教育经费的支付，从而及时纠正了偏差，保证了教育的顺利发展。从义务教育费国库负担制度的恢复到1958年《义务教育诸学校设施费国库负担法》的制定，以地方交付税法的创立、各种国库丰助立法的制定和补助政策的实施为中心，建立了一整套义务教育财政制度。从以上历史变迁中可以看出，在日本百余年的推行义务教育实践中，通过立法确立的日益完善的中央财政对农村町村级地方政府的财政援助制度，为农村义务教育教师工资提供了可靠的经费保证，从而为农村义务教育全面实施奠定了重要基础。

二、日本现行的农村义务教育财政制度

1、日本现行的财政体制

一国的义务教育财政体制是与该国的财政管理体制密不可分的。日本政权由中央、都道府县和市町村三级组成，并实行地方自治。与政权结构相适应，日本实行财政联邦主义，即一级政府一级财政，各级财政只对本级政府负责，预决算由本级议会批准，独立征税，上下级财政间不存在行政和业务上的管理关系。三级政府间财政职能配置和财权划分包括细节都由相关法律作出了明确的界定，政府一切财政收支活动均纳入法制化管理轨道。日本的财政体制经过多年的实践和改革，已经形成了比较成熟的税收制度和规范的各级政府间的财政关系。在税收方面，日本实行较为彻底的分税制，全国共设45种税，全部税分为中央税和地方税。在其1993年的中央税和地方税的收人构成中，中央税占65％，地方税占35％，由此可以看出日本的财力是由中央高度集中的。由于日本在财税体制上实行地方自治基础上的集中型财政体制，因此在中央与地方的财政实力上存在着“垂直型不平衡”，财政实力的重头在中央。还由于地方财政的主要来源是行政区域内的所得税和财产税，地方之间的较大差异导致了地域之间的“横向型不平衡”，相当一部分地方政府仅靠地方税等地方自筹财政收人难以满足事权范围的支出需要。因此；日本政府的财政制度在依据明确划分各级政府的事权范围确定各级政府间财政分配关系的同时，采取了由中央向地方政府大量转移财源的办法，以保证地方政府能够获得必要的财源，从而向本地居民提供全国统一标准的公共产品和服务。日本中央政府对地方政府大规模的转移支付主要有三种方式：国库支出金、地方交付税(地方交付税不是一种税收，而是一种拨款或补助)和地方让与税。其中与教育有关的主要是前两种。

2、日本现行的农村义务教育财政体制

日本没有独立的教育税，其教育经费主要由国家和地方公共团体的一般财政资金中支出。在日本初等中等教育财政中，义务教育经费是核心部分。如所周知，日本在教育经费方面主要是采取谁办学谁负担的设置者负担原则，但义务教育经费，“法令上有特别规定”的例外却很多。根据1947年3月颁布的《学校教育法》的规定，市町村(政府)必须设置所辖区域内的学龄儿童就学所需要的小学和初中(该法第29条和第40条)。尽管《学校教育法》把举办公立义务教育学校的职责确定在了市町村(政府)，但并不意味着中央政府和都道府县一级政府在举办学校方面就没有相应的职责了，该法同时还规定，当都道府县一级的教育委员会确认市町村(政府)无法完成上述规定时，都道府县(政府)必须对市町村给予必要的补助。另外，根据同年颁布的《公立学校设施费国库负担法》等法律的规定，市町村(政府)在举办义务教育学校时，国家(中央政府)也要负担相应比例的经费。

为了保证市町村级地方政府能够获得足够的财源来向本地居民提供义务教育这一全国统一标准的公共服务，促进各地区城乡义务教育的均衡发展，日本政府实施了农村与城市一体化的义务教育财政体制，并以义务教育财政均衡为目标，继续采取了向城乡义务教育财政实施补助的制度。根据1952年重新制定、至今仍然生效的《义务教育经费国库负担法》等法律文件，当前日本中央政府对农村义务教育的财政援助主要有以下两种形式：一是国库支出金。它属于规定使用用途的专项补助，其中国库负担金主要用于负担农村义务教育教职工的部分工资与长期保险福利费，国库补助金主要用于改善义务教育学校设施以及对家庭困难学生的补助等；二是地方交付税。它属于中央财政对地方财政的一般性补助，以地方财力大小等标准作为测定单位，虽然中央政府对地方交付税的使用用途不作规定而由地方政府自主决定，但用于教育服务的地方交付税在整个日本公共教育经费中的比例仍比较高，大体在13％水平上下波动。除了中央政府通过转移支付负担农村义务教育部分经费外，都道府县同样给予补助，分担农村义务教育教师的部分工资。而町村级财政只负担校舍建设和困难学生补助等小部分经费。据有关统计数据表明，从1940—1996年半个世纪中日本中支出的义务教育经费实际上有50％—60％左右用于对市町村地方义务教育的补助。可以说，对地方义务教育经费的补助成为日本中央教育经费的最大使命和国家教育财政的中心任务。

3、日本农村义务教育经费分担结构与方式。

综上所述，日本农村义务教育经费是由中央、都道府县和町村三级政府共同负担的。从农村义务教育经费的财政来源来看，日本农村义务教育主要来自三个方面：地方自有财政收入、国库支出金和地方交付税。在这个农村义务教育财政保障分担机制中，中央财政通过国库支出金和地方交付税等转移支付和专项配套补助相结合的形式实现了对农村义务教育经费的财政补助。当前日本三级政府在农村义务教育经费分担中各自承担的具体责任如表1所示。

三、日本农村义务教育财政的启示

经过不断的探索和改革，日本农村义务教育财政体制形成了完善的体系，建立了规范的农村义务教育经费分担保障机制，对于我国农村义务教育财政制度的改革与发展提供了启示和借鉴。

1、以法理财，重视农村义务教育财政法制建设

教育财政立法，是保障教育经费来源的重要手段。日本农村义务教育得以迅速发展，很重要的一点，就是依靠教育财政法制的不断完善来保障和促进教育事业的发展，形成了完善的农村义务教育财政的法律体系。正如美国著名学者赖甘萧尔在《当代日本人》中强调的那样，“现代日本成功最根本的原因是日本的教育制度。”二战后，为了满足农村义务教育经费的需求，日本先后制定了一系列的法律，建立了一套完备的教育财政制度。如《义务教育经费国库负担法》《市町村立小学人员工资承担法》《义务教育诸学校设施费国库负担法》《就学困难学生国家鼓励补助法》以及《偏僻地区教育振兴法》等，规定各级政府都要按照法律法规的规定承担相应的教育财政义务与职责，确立了农村义务教育由町村级地方政府负责管理，但其经费却由中央、都道府县、町村三级共同分担的教育财政体制。如“地方交付税”制度是日本政府为了解决地区之间财政不均衡的问题、确保各地方政府的基本财政运行而确立的财政调整与平衡制度。这种制度的实施消除了不同地区之间因经济发展水平不同而导致的教育经费上的不平衡状态，从而使各地区的教育得到均衡发展：同时，建立行政信息公开制。挪用教育经费的事件，在日本曾有发生，重要原因是政府信息不公开。为此，日本文部科学省等行政机关实行信息公开制度。日本民间也成立了一些教育经费的监督组织。因此，日本农村义务教育财政法制建设，不仅在数量上，而且在质量上大大促进了农村义务教育业的发展。教育财政法制建设是日本农村义务教育事业迅速发展的强有力的支柱。

2、政府普通财政是绝对财源，义务教育经费各级政府共同负责、合理分担

农村义务教育是农村重要的公共产品。在日本，政府公共投资构成了农村义务教育的绝对财源。教育投资的分配比例来看，日本政府的教育投资明显偏重于基础教育阶段(特别是中小学的义务教育阶段)。在日本的教育总经费中，基础教育(这里指中小学校的义务教育阶段)经费所占的比例为74．6％，而基础教育经费的91．2％来源于国家和地方支出的财政经费。日本中央财政对地方义务教育的经费补助成为日本中央教育经费的最大使命，占中央教育经费的比例历年在50％左右。这种做法充分体现了农村义务教育作为农村重要的公共产品应由政府举办，其经费应由政府公共经费承担的基本原则以政府公共经费负担农村义务教育的重要意义，能够通过政府公共资源再分配，排除各种因素对义务教育的制约和干扰，切实保证一国范围内农村义务教育的实际需要和均衡发展，并为每个适龄儿童接受义务教育创造较为公平的机会。

日本农村的初等义务教育由町村主管，对其公共投资并非遵循“主管者负担”的原则，而是由中央、都道府县、町村三级财政共同负担，且职责划分明确。中央政府、都道府县高层次地方政府与町村基层地方政府共同承担农村义务教育公共投资的责任，合理分摊公共经费，是由农村义务教育公共产品的性质决定的。日本的经验表明，这一共同投资体制对于促进一国内农村地区义务教育能够比较均衡的发展，起着关键性的保障作用。

3、义务教育政府公共投资主体的重心不宜过低，充分关注处境不利地区和群体

在日本19世纪末推行义务教育之初，义务教育投资的主体曾是市町村。当时出现的问题是这种低重心的投资主体给基层地方财政带来沉重的压力，甚至使地方财政长期处于贫困状态，而义务教育的推进则困难重重。后日本从市町村上移至中央和都道府县，使中央财政和都道府县财政在义务教育公共投资中负有主要责任，成为投资主体，在义务教育公共投资体制上选择了相对集中模式。这种模式在适应和保障农村义务教育顺利实施和均衡发展中表现出明显的优越性。同时，将负担农村义务教育教师队伍工资的责任适当集中，以切实保障教师的权益和队伍的稳定。在日本，国立学校教师工资的全额由中央财政独立负担，地方教师工资由中央财政和都道府县财政各负担一半；通过立法将义务教育教师纳入国家公务员或地方公务员系列，其工资由中央和都道府县财政负担，这是日本解决教师工资问题的基本经验。

为了在全国范围内实现基础教育基本均衡的发展，日本政府强制推行义务教育这一公共服务，向全体适龄儿童少年提供接受这一教育的较为平等的机会。日本政府十分重视普及义务教育中处境不得地区与群体问题，在长期实践中根据具体国情和实际需要，形成了各自的针对不得地区和群体的特别财政支持制度：一是国家实施免费义务教育，即城乡义务教育的全部费用支出均由政府公共经费承担。在推行义务教育之初，日本一国财力不可能承担全国范围内的免费义务教育，其免费义务教育首先从经济落后的处境不利地区开始，并遵循社会贫弱阶层优先，初等教育优先的原则。二是建立有效的政府财政转移支付制度。日本没有独立的财政转移支付制度，其义务教育财政转移支付体现在政府间财政转移支付中。日本中央政府对地方政府的转移支付，与教育有关的主要有地方交付税和国库支出金。通过财政转移支付，帮助处境不利的农村地区达到一定的义务教育财政水平，以使义务教育能够在不同发达地区得到较为均衡的发展。三是为处境不利的贫困沉重就学提供财政援助，主要包括免费提供教科书、学习用品、上学用品、上学交通费等。

作者：杨会良　粱　巍

财政制度变迁论文 篇2：

财政过程的不完全合约属性、成因及趋向

摘要：财政过程是一个不同产权形态转化的过程，财政制度变迁是财政过程产权转化合约进行调整的集中体现。财政过程产权转化不完全合约属性决定于参与方力量的不均衡甚至地位的不平等，第三方实施机制的不完善甚至不存在，行为主体的有限理性，合约履行中的测度成本，信息不对称等。财政制度变迁由不完全性合约逐渐向完全合约演化，走向财政主体地位平等化、影响范围扩大化、内容明细化、形式规范化。

关键词：财政过程，不完全合约，财政制度变迁，趋向

Fiscal Process: Nature of Incomplete Contract, Causes and Trends

CUI Chao

(Henan College of Finance and Taxation, Zhengzhou, Henan 451464, China)

Key words：financial process; incomplete contract; changes in fiscal system; trend

财政过程，是由一系列财政活动所构成的连续变化，是财政主体在公共权力名义下取得和运用经济资源的全部活动。对“财政过程”的研究，把财政活动看成动态的、一连串与政府决策相关的行动，研究在一定历史横断面上的财政活动运作程序及其意义。这里的“过程”，虽然含有时间顺序的含义，但不是指历史过程，而是对财政行为进行分析的一种方法与视角。财政过程的产权转化具有不完全合约的属性，成为导致财政资源运用低效率的潜在原因。人类财政活动的演化，是一个财政过程产权转化从不完全合约到完全合约的进程。

一、财政过程的产权转化

在财政过程中，公共权力中心从社会资源中剥离出财政资源，并进行重新配置。财政资源在筹集过程中体现为财政收入，在使用过程中体现为财政支出，停留在政府中的时期体现为国库库存或国库存款。财政资源因其行为主体的合法性、运行目的的公共性、决策过程的自主性、受益范围的广泛性而具有公共产权属性。在财政资源的确立过程、筹集及使用过程，无不体现出产权方式的转化。如私人产权向公共产权的转化，公共产权向个人产权的转化，“小”公共产权向“大”公共产权的转化等。

政权的建立往往伴随着其财政制度的确立。新的财政制度确立的过程，往往是一个公共产权扩大的过程，财政资源及其所有权、占有权、支配权、处置权走向集中和归一。这时，区域性的公共产权将转化为中央政府的公共产权，甚至全社会的私人产权也在颁布的法令下成为公共产权。如政权建立初期宣布土地国有、没收前政权财产及实现统一财经等行为，都属于这种情况。为了维持和增进政权的合法性，在中央政府掌控公共产权后，会采取分封、委托、分配等方式，使公共产权转化为区域性公共产权、集体产权甚至私人产权，以换取合法性支持。如君主打下江山后，将土地分封给功臣诸侯，免其赋税，这些功臣诸侯在区域内形成小共同体。这时体现为国家的公共产权转化为区域性公共产权。如果采取分级政府的官僚制管理方式，将国家的公共产权委托给官僚代管，形成局部性公共产权。而公共产权向私人产权的转化，可体现在向功臣赏赐物品、向自耕农分发土地等行为中。

国家取得临时财政收入的方式，如强制的贡纳、抄没、捐献等，伴随着暴力或暴力威胁的使用，将私人产权快速转化为公共产权。国家（政府）的暴力潜能优势越突出，采取这种掠夺性财政收入方式的可能性越大。但采取这些方式政府取得的多是一次性收入，实施成本较高，一般用于征服初期、政权更迭、战争及灾害紧急状态、处分政敌罪犯等特定阶段与特定情况下。出售国家资产资源、专卖专营权等，以交易方式为政府取得短期收入，公共产权的性质没有改变，只是改变了公共产权的资产方式，提高了流动性。出售官爵等即期财政收入方式，则是将长期的公共产权（公共权力、公共信誉）转化为即期的公共产权，是降低政权合法性的行为。

对土地及资本等的直接占有，是不同时期国家取得“自产滋生”财政收入的主要手段。国家集政权与产权于一身，政治与经济一体化通过财政收入过程紧紧联系在一起，国家政权对全社会具有极大的控制力，财政收入过程成了国家取得“自家”财富的过程。田赋在我国是历史悠久的财政收入形式，按土地交纳粮食及其他土地产品，或交纳货币“地丁银”。帝王通过控制耕地与人口，建立政权之初宣布土地国有，然后分地给农民，编户齐民，根据土地人丁每年征收田赋，实质上是国家依托土地最终所有权而征收的地租俨然是皇家土地上的田租，是地主、农民的私人产权向皇家私人产权的转化。专制帝国的私人家族性是不完全的，客观上存在一定程度的公共性，于是田赋也具有地主、农民的私人产权向公共产权转移的性质。政府收取的国有企业（或官庄、皇庄等）利润，实际是资本使用的租金或特许权租金，是管理者与劳工私人产权向国家公共产权（或君主私人产权）转化的过程。

现代税收具有政府与社会的契约交易性质，是国家承认和保护私人产权，通过法律规定按照规范的程序与社会约定，依据商品价值、财产价值或所得征收的货币收入，是在得到公民授权的前提下私人产权转化为公共产权。进入现代化阶段后，流动性强的工商业资本成为财富增长的主要载体。如果政府主要向流动资产征税的话，由于其存在真实的和潜在的避税能力，统治者倾向于和纳税人代表谈判使他们同意纳税。如果一个专制国家亏待资本家，他们会选择把业务迁到别国，从而使该国的财政军事基础受到削弱。

以公债方式组织收入的过程，是私人产权暂时转化为公共产权，到偿还期再从公共产权向私人产权逆向转化，是私人产权与公共产权的时间调换。进入现代化阶段以来，工业革命与军事技术进步互相推动，只有财力充裕的国家才能在残酷的政治、军事和经济竞争中保持优势。虽然税收对“自产滋生”收入的替代，加强了政府与社会的联系，提高了政府的渗透能力、汲取能力和协商能力。但最好的税收制度，也无法让一个国家的财政收入在短时期内大幅增长，各国的竞争力还来自于国家迅速的、低成本的资金融通能力。

政府购买性支出被用来支付公共品的价格，体现为是货币形态的公共产权变为物质形态的公共产权，或对私人劳务的购买。公务人员劳务的运用是公共权力的使用过程。如果这些公共权力异化为官员个人权力，“国家权力部门化，部门权力个人化”，本应用于“办事”的办公费用却成了养人费用，衍生的贪污腐败也可能使其他的“公共产权”转化为官员“个人产权”。转移性支出体现为公共产权向私人产权的转化，是政府支付财政资源后，没有相对应的物资、劳务回馈的财政支付方式。在君主专制时代，转移性支出往往成为特权群体的奢侈性消费品。在现代的人民主权国家，转移性支出则大部分流向社会弱势群体。转移性支出的转化可分为四类：一是转化为特权群体的“权贵”收益，是权力等级制下“权贵”群体的自我优遇，是加强“权贵”特权利益群体凝聚力的“黏合剂”，对经济的长期增长具有抑制消解作用。二是转化为弱势群体的生存保障，是财政支出支付给出现生存危机的群体，如孤残、失业、受灾民众，提供满足生存需要的基本品，有利于提升政权合法性。三是转化为优遇对象的津贴，是政府为达到意识形态目标，为符合标准的对象支付优遇津贴。四是转化为公债债权人的利息补偿，是政府承认债权人私人产权的重要标志。

二、财政过程产权转化的不完全合约属性

从整体上看，财政过程主要体现为私人产权→公共产权→私人产权的转化过程。转化前后两个阶段构成两组合约，两组合约连接构成一个合约链。两组合约分别表现为财政收入与财政支出的各种制度，如法律、条例、规定、办法等显性合约，惯例、习惯等隐性合约，以及它们的实施机制。显性合约通过书面协议或法律协议的形式，规定了主体之间的协作关系与利益关系。每一主体既在相关的单个财政合约中被赋予权利或义务，又在财政负担与公共品受益间与政府存在着总的隐性合约。隐性合约又称默认合约，指在各方之间客观存在的，无需或无法通过特定的文字声明来达成明确的责任权利关系，是建立在信任基础上的合约关系，没有书面文本和法律效力。社会与政府间在财政负担与公共品受益间也存在一个总体上的隐性合约，表现为长时期内社会各阶层能够分享由于国家规模效应和协同效应带来的合作剩余。无论是显性合约还是隐性合约，能够完好执行保证双方利益的，属于完全合约，否则就是不完全合约［1］。完全合约，指合约中能够最大限度地明确规定未来所有状态下合约所有各方的责任与权利，将来各方都不需要再对合约进行修正或重新协商。不完全合约，指由于信息不完全与非对称性、有限理性等因素使缔约双方无法预见将来的可能性事件，因而达成的合约不包括所有的可能性，不能规定各种或然状态下所有各方的权责，包含缺口和遗漏，可能不会提及某些情况下各方的责任，而对另一些情况下的责任只作出粗略或模棱两可的规定。［2］由于政府行为的复杂性、合约时限的延续性、合约链条的互联性、履约效果的难以证实性，财政过程产权转化的合约（简称财政合约）多具有不完全合约的性质。

如果财政主体具有高度的履约自觉性，信守承诺，财政合约无论以显性合约或隐性合约的形式存在，都能够完好执行而成为完全合约。显性合约具有较强的约束力，尤其对于物质属性部分，对于违约方有明确的制裁约定，但需要有效的实施机制保障。由于交易成本的存在，显性合约或隐性合约中的不完全性疏漏可能被特定利益集团俘获，导致财政的公共性发生异化，成为满足私人利益的工具，财政合约的不完全性弱点就暴露无遗。如果合约是不完全的，如果相关方可以共同预期到他们间的关系，合约的实施机制将发挥作用，在博弈中实现新的交易均衡条件，建立新的财政合约。

财政过程产权转化的不完全合约属性体现在三个方面：

首先，体现在财政合约的内容上。由于私人产权向公共产权的转化与后者向前者的转化基本上不能一一对应，各类财政主体的总体财政负担与财政受益多显现出不对应性。政府及其他当事方关于权利与义务的总合约，要么以隐性合约的形式，在认识存在差异的情况下达到暂时的均衡；要么以政府宣言、领导人承诺的方式，作出原则性的表态，或散见于宪法等法规文件的条文中，但缺乏有效的实施性机制保障。在政府处于主导地位的情况下，政府会努力使合约对社会产生更多的约束，但留给政府更多相机抉择的机会。财政收入法规的严肃性与细密性，与财政支出法规的原则性与粗略性，是在政府主导下财政过程产权转化合约的一般特点。民众福利损失最大的那一部分财政制度安排，尽可能通过完全的合约详细规定，以法律或者国家强制力来保证完成。对于通货膨胀和债务等可以给政府间接带来收入，执行中交易成本小的项目，多以隐性的不完全合约形态存在。而对民众福利收益最大的那一部分的收入分配，政府以完全合约进行详密规定的激励不足。

其次，体现在财政合约的执行过程中。财政过程的产权转化，在财政收入过程多体现为公众私人产权物质属性的消失，而通过财政支出过程公众享受的福利多体现为安全、秩序、文化教育、社会保险等劳务服务项目。合约中劳务属性部分由于难以衡量和标准化，难以证实，更易诱发政府的机会主义行为。政府提供服务项目的分次性、复杂性与难以监控，为执行中带来道德风险。在财政过程产权转化合约的执行过程中，私人产权向公共产权转化的显性的内容，如税收特性的强制、无偿、固定性更受重视。对财政支出的标准，在财政规定中往往偏好从低的规定，在执行中有选择地宽泛地执行。

第三，体现在财政合约的调整变迁中。在政府力量高度集中和强大，内部缺乏制衡机制的情况下，财政合约的执行过程就会因为没有第三方实施机制，而民间力量分散而无法具有自我实施能力，不断衍生出不利于民间的财政合约隐性条款，并通过各种机会取得形式上的“合法”认证。如历史上名目繁多的苛捐杂税以及皇亲贵戚的优待项目层出不穷，杂派分批地被纳入“正税”成了“黄宗羲定律”的主要内容，通过财政改革给予追认似乎是摆脱不了的“宿命”。而当维系政府与民间“共容利益”无以为继，政府与民间的隐性财政合约无法执行时，强制性改签财政合约——财政革命伴随着社会革命只好如期而至了。

三、财政过程产权转化合约不完全的成因

财政过程产权转化不完全合约属性的存在，决定于多重因素。参与方力量的不均衡甚至地位的不平等，第三方实施机制的不完善甚至不存在，行为主体的有限理性，合约履行中的测度成本，信息不对称等，都是财政合约不完全的成因。

（一）参与方地位的不平等

财政合约当事方能否处于平等地位，决定了财政过程产权转化合约的完全程度。在存在力量均势的情况下，任何一方采取掠夺手段为自己谋利，都会遭到对方的报复而得不偿失，采取合作手段进行交易才可能使交易方都取得合作剩余。即使不存在力量均势，但有第三方实施机制存在，而且在第三方实施加大了交易成本后，交易双方仍然能分享到合作剩余，那么交易双方的地位依然可以保持平等并达成完全合约。在财政过程的利益博弈中，如果参与者中一方是根本没有人权的奴隶，或者分散如“袋子里马铃薯”的民众，另一方是强大的政府机构，或掌握信息优势的官员，那么财政过程博弈双方力量悬殊，政府官员利用优势地位独占财政利益，甚至使财政过程成为赤裸裸的掠夺过程都有可能成为事实。劳工尽管人数众多，但过于分散并且经济承受力差，处于社会底层，信息获取成本高，集团行动困难，搭便车问题严重，于是成为在社会博弈中的弱势群体。在向政府表达利益诉求时，利益表达的渠道缺乏，呼声不够集中和直接，也不能通过组织化反抗来争取自己的利益，结果使有关财政制度安排不能保证他们的利益，反而可能损害他们的利益。在财政合约制定权、解释权与执行权被个别群体垄断，又缺乏第三方实施机制制约的条件下，财政合约无论是显性还是隐性合约，都可能沦为不完全合约。

（二）有限理性

财政合约的一个基本特征是产品或劳务的跨时交易，在时间上靠后行动的一方有更多欺诈的机会。由于受信息传递、认知能力、测度能力等条件的限制，合约方在复杂多变的环境中，其行为的理性是有限的，很难对长期可能发生的各种情况都做出全面的计划安排，签订合约时条款的遗漏不可避免。虽然事前订立合约试图确定未来所有的风险，但有限理性使完全合约成为不可能，以明确的可由法律强制执行的条款来规范财政过程也无法完全实施。科斯等注意到：“由于购买者不知道供给者的几种方式中哪一种是他所需要的，因此，将来要提供的劳务只是以一般条款规定一下，而具体细节则留待以后解决。合约中的所有陈述是要求供给者供给物品或劳务的范围，而要求供给者所做的细节在合约中没有阐述，它是以后由购买者决定的”［3］。“由于预测的困难，关于商品或劳务供给的合约期限越长，那么对买方来说，明确规定对方该干什么就越不可能，也越不合适”［4］。财政过程涉及的领域宽泛，有的项目时间跨度大，其后果甚至若干代人之后才能显现出来，人类的理性只有在实践中才能不断修正提高。如环境保护问题、污染问题的严重性，往往是相关财政行为发生若干年，甚至出现重大灾害后，才能更清晰地被认识到，但一些当事人的损失可能已无可挽回。

（三）信息不对称

财政合约的不完全性，在有限理性之外，还有当事人出于经济人动机造成的信息不对称。在财政收入合约中，纳税人掌握税收标的价值的信息优势，政府则掌握惩罚手段的信息优势。在财政支出合约中，公共品生产者、提供者具有信息优势，预算安排者具有项目排序信息优势。在财政负担与公共品受益的总的隐性财政合约中，除正式的法定收支可比项目外，还存在大量的隐性项目，如通货膨胀税、垄断价格控制收益，环境成本等，在不同当事方存在巨大的信息差异。在信息不对称条件下，可能诱发当事方的机会主义动机，甚至蓄意误导、歪曲和混淆信息为自己谋利益。作为君主或政府的代理人，官僚在从事社会管理中积累了丰富的信息资源，有可能通过选择性地运用信息为自己谋利益，从而导致大量“潜规则”的出现。

（四）交易成本

财政合约，尤其是涵盖财政负担与公共品受益的总财政合约链条长，具有不确定性、复杂性，要想在事前就规定整个合约有效期内交易双方的行为和交易的具体细节，并预测交易期内可能发生的偶然事件以及交易方在这些事件下的最优行为，需要耗费大量的交易成本，但这些偶然事件还不一定会发生，以至于进行该项交易是不经济的。即使当事人可以预见到或然状态，以一种双方没有争议的语言写入合约也很困难或者成本太高，还伴随着高昂的履约程度度量费用。［5］关于合约的重要信息对双方是可观察的，但对第三方（如法庭）是不可证实的。第三方实施的有效性值得怀疑，使得明确完备的可由法律强制实施的完全合约在现实中无法存在。由于这种“可观察但不可证实”的信息结构，增加了通过第三方实施的交易成本，甚至使第三方实施成为不可能，造成财政不完全合约当事方的机会主义行为。

四、财政过程产权转化不完全合约的影响

财政合约不完全产生的影响，最终可能使国家的“扶持之手”沦落为“无为之手”，“无为之手”沦落为“掠夺之手”，“掠夺之手”沦落为“要命之手”。不仅国家不能成为繁荣的源泉，反倒成为衰落的原因。财政过程是一个个合约，财政收支在每个人心中形成一个以隐性状态存在的总合约，个人总合约汇聚成全国关于财政负担与受益的总的隐性合约。如果相关方具有无限的个人履约资本，那么“敲竹杠”的事情将不会发生。但是，缺乏组织性的作为个体的民众成为财政合约的当事方时，其合约自我实施能力的弱势使其遭遇“敲竹杠”时，如果不选择忍气吞声，就可能选择求助于拦轿告状祈求“青天大老爷”的帮助。但“清官”作为官僚的一部分，并不能成为整个官僚体系的制衡力量。分散的“草民”受到损害似乎是永远的故事。但如果民众一直作为利益受损害的一方，会造成共容利益的缺失，引起社会的严重分化。一旦民众陷入生存危机，就可能在意识形态的感召下汇成强大的洪流去冲击官僚体系的堤坝，甚至引发社会秩序体系的崩塌，并伴随着巨大的财富浩劫和文化破坏。

在财政合约中，维系公平的显性规则，被掺杂进隐性的条款，从而使国家成为一个垄断性的对不同个人提供不同公共服务，并收取不同财政收入价格的垄断者。由于财政合约的不完全性产生的激励效应，将引导整个社会致力于在官僚系统中谋得优势地位，通过社会分配而不是通过创造财富牟利，最终导致人际倾轧的日趋险恶，生产增长动力的不足。官僚在收入分配中的特权给出的示范信息是——仕途是获取物质利益的最佳选择。“做官，在中华帝国通常被认为是读书人的最高理想。……在向绅士提供的各种机会之中，当官不仅是最荣耀的职业，而且几乎是获取巨额财产的唯一途径。”［6］

财政合约的不完全性，助长了政府安排支出时将不同用途的支出互相替换使其账户呈现模糊化的倾向，结果越弱小的劳工个体，可能承担越沉重的负担，取得越少的公共品受益；相反，越是势力强大的利益集团，其财政负担条件越宽松，而受益越宽泛。财政支出的轻重缓急来源于社会不同集团的压力。政府支出的基本原则应根据公共产品的纯度由纯公共品向私人品渐次减少，但却在实施中出现反其道而行之的现象，根据公共品在当时特定的环境下与政府收益的密切程度来变化支出。与官僚体系自身利益相关性小的集团的支出，如基础教育、公共卫生、社会保障甚至国防等公共程度非常高的产品，政府财政安排时出现缺口的可能性更大。而对一些与政府直接利益相关的如行政支出，特别是超出社会需要的奢侈性转移支出，由于与权贵利益密切相关而更容易快速增长。

五、财政过程产权转化合约的演化趋向

产权是一种排他性的权利，是可以平等交易的法律权利，规定人们的行为关系，是社会基础性的规则。有效的产权是一种完备的社会契约，有利于减少经济行为的不确定性，使人们能够明白自己及别人的选择空间，使外部性内部化，从而促进社会财富的长期增长。各当事人的利益通过明确产权得到肯定与拥护，减少了交易费用，有利于资源的有效配置。产权确定使资产变得更容易评估，方便资产组合、分割和应用，流动性提高，促进资产潜能的发挥和充分利用，使资产所有者能够在广泛的人际网络中变成一种经济活动的积极角色。人们通过这个人际关系网络建立起相互信任，社会分工、专业化生产和相互交换剩余产品的市场深化过程得以实现，从而促进经济增长。财政过程产权转化合约的演化，反映了人类追求经济效率与社会公平的过程，体现出财政主体地位平等化、影响范围扩大化、内容明细化、形式规范化等特征。

（一）财政主体地位平等化

财政主体包括共同体全体成员，历史上共同体成员经历了部族成员——君主与臣民——领袖与国民——公民的身份变化过程，不同财政主体间的权利和地位经历了平等——不平等——平等的演化过程。国家是社会共同体的地理区域扩大、超出血缘关系后依靠强制力维系的社会组织。随着社会共同体地理范围的扩大，人口增长，形成社会公共意志存在交易成本增大的障碍。而垄断暴力群体具有强组织性与低交易成本优势，缺乏与其他群体平等协商的意愿和约束力量。君主专制国家的社会群体按照等级制分别享有不同权利，阶级间的剥削与压迫成为全社会通行的法则。但是，平等因素仍然在各阶级和社会群体内部存在。进入现代社会后，伴随着市场经济的扩展，各社会群体逐渐成为在市场中平等交易的利益主体。首先是资产者运用贡献财政收入的方式赎买政治权利，取得了对财政过程的参与决策权与监督权，扩大了财政过程的直接决策参与人员的范围，完善了财政过程的议事机构和规则。随着资产者力量增长，控制了财政收入的来源，迫使君权虚化或推翻君权建立民选政府。民选政府中不同政党为扩大选票，推动有投票资格人数不断扩大，从而使劳工等群体逐步获得更多的财政决策参与权、财政过程监督权，不同财政主体间权利走向平等化。

（二）影响范围扩大化

在低水平生产技术条件下，维持社会成员基本生存耗费了大部分经济成果，不可能集中更多的财政资源用于公共品生产。随着生产技术水平提高，可以集中的社会财富增加，提供大范围受益的公共品的能力也得到提高，于是，财政活动影响的范围扩大。财政活动从社会汲取资源的能力提高、范围扩大、规模增加，提供公共品改善个人福利的广度和深度都得到加强，财政过程逐渐渗入社会的各个领域，如社会保障、教育科技、环境保护、战略开发等领域。

（三）内容明细化

古代的财政过程，由于测度与信息传递技术落后，主要采取实物、力役等方式，货币化程度低，可换算程度差，财政运行更多地制约于财政资源的具体品类和质量。各种财政资源的不可通约性，不同材质财政资源质量的难以保证性，对于财政管理精细化增加了巨大的难度。进入现代化阶段后，宪政制度的发展促进了国家暴力潜能的分散化和财政信息的公开化，现代计量计算技术的发展，信息通讯技术的进步，推动了财政合约的明细化。

（四）形式规范化

财政合约在演化中逐渐格式化，形式上走向完整和规范。在早期人类社会，由于人们活动范围小，博弈具有重复性，合约的自我实施机制具有约束力，合约形式的规范化没有显得那么迫切。在专制时代，社会“分等定分”，不同等级之间的契约关系十分脆弱，财政过程产权转化合约的模糊领域解释权掌握在政府手中。即使财政合约以法律法规的形式“诏告天下”，甚至“刻石勒碑”，仍然缺乏对政府的约束力。进入宪政阶段后，财政行为主体的平等化推动了财政过程产权转化合约形式上的规范化。

财政制度变迁是对财政过程产权转化合约的动态调整。追求财政净收益最大化，提升国家的合法化水平，是财政制度变迁的初衷。由于历史环境的变化，导致原有财政制度失效甚至出现财政危机，统治者不得不通过重新界定产权结构来建立新的财政制度，使人们在社会分工中的地位和权利发生变化，从而以社会分工利益的重新配置为途径改变人们合作的方式，促进社会经济形态的变迁。如近代西欧从传统国家，到绝对主义国家及民族主义国家的过渡，其基础是租金型财政制度取代贡纳型财政制度，税收型财政制度取代租金型财政制度，带来了西欧社会经济的深刻转型，使特权化的产权结构被市场化、平等性产权结构所代替。在新的财政制度和产权结构下，社会分工利益打破原来依据特权配置的规则，使人们的合作与交往越来越建立在平等的基础上，公民对财政活动的参与程度不断提高,反过来推动了对国家掠夺性权力的约束，使人类社会由特权时代进入非特权时代，原来财政活动的掠夺特征被公共服务特征逐步替代。

参考文献：

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［6］ 张仲礼.中国绅士的收入［Ｍ］.上海:上海社会科学院出版社，2001：4．

［7］ 刘志广．财政社会学视野下的财政制度变迁与社会经济转型——兼论20世纪末社会经济转型的实质及其发展趋势［Ｊ］．经济与管理研究，2007（2）．

责任编辑：梁宏志

收稿日期：2011-10-09

基金项目：本文受到国家哲学社会科学基金重点项目《健全公共财政体系研究》（10AZD020）资助。

作者简介：崔潮（1968-），男，河南邓州人，河南财政税务高等专科学校副教授，经济学博士，研究方向为财政理论与政策等。

作者：崔潮

财政制度变迁论文 篇3：

论新时期的“财政均富”理念

作者简介：王泽彩(1965-)，男，吉林长春人，吉林省财政厅国库处经济师。主要研究方向：财政学。

摘要：城乡居民间初次分配差距不断拉大，区域间再分配差异日趋扩大，财政制度变迁存在路径依赖，转轨财政体制架构的理论建设滞后等，已成为我国当前迫切需要解决的问题。为此，只有按照“财政均富”指导理念，坚持再分配“公平优先，兼顾效率”原则，才能健全和完善公共财政体系，实现基本公共服务均等化目标。

关键词：市场经济；财政均富；财政体制

一、“财政均富”理念的背景

改革开放28年来，我国财政经济改革取得了举世瞩目的成就。但是，再分配制度变迁的路径依赖，并没使所有人平等地分享经济社会发展成果。

（一）不能再放任群体间个体收入差距的日趋扩大问题。国民收入再次分配的公平是社会和谐的基础，但目前在初次分配上存在着严重的失衡。一是经济总量发展不平衡，直接导致地区间和城乡间居民收入差异。二是资本所有者所得畸高、劳动者所得持续下降，逐步拉大个体收入差距。三是电信、石油、金融等垄断行业收入偏高，直接扩大了全社会居民收入的差距。可以说，收入初次分配已相当不均等，财政、税收杠杆的调控作用，远未得到有效发挥。

（二）不能再忽视区域间财政收支差距的逐步拉大问题。随着我国财政支持经济和社会事业发展的保障能力进一步增强，区域间差异也呈逐年扩大趋势。一是区域间人均财政收入的差异。据统计资料分析，按照总人口计算，1994年我国东、中、西部地区人均财政收入比为2.30：1.29:1，到2005年扩大为2.54：1.40:1；最高的上海市人均财政收入 7972元，是最低的西藏自治区的18.36倍。二是区域间人均可支配财力的差异。1994年我国东、中、西部地区人均可支配财力比为1.71：0.86:1，到2005年扩大为1.91：0.87：1；最高的上海市人均可支配财力9106元，是最低的湖南省的9.56倍。三是区域间人均财政支出的差异。1994年我国东、中、西部地区人均财政支出比为1.64:1.13:1，到2005年扩大为1.56：0.85：1；最高的上海市人均财政支出9259元，是最低的安徽省的7.94倍。^[1]

（三）不能不质疑制度安排的路径依赖引致地方财政困难问题。现行“保存量，调增量”分税制财政体制是一个非帕累托改善的过程，中央政府凭借行政上的博弈优势，突出高度集中和宏观调控的目标，造成了经济持续增长而财政日趋困难的状况，其根本原因相当程度上是财政体制变迁的路径依赖问题。一是对既得“存量”的照顾，固化了起点上的不公平。现行体制中仍然保留“包干体制”的定额上解、定额补助和结算补助的规定，使原体制确定的人均财力水平基本没有打破，不能不说“双轨制”体制中的“包干基数”对均等化留下了起点上不公平的“后遗症”，加大了实现过程公平的转移支付的压力。二是“增量”返还制度的刚性，削弱了均衡地区差异的功效。现行体制“1：0.3”税收返还系数的设计，意味着“两税”增长速度越快，地方“两税”增量返还数额就越少，而中央集中的财力越多，也就越便于中央均衡地区间财力^[2]。但目前，地方在增量分配中所得比重的下降重新演化为中央高度集权的模式。1994年地方所得“两税”增量为27%，到2005年已变为10%，年均下降1－1.4个百分点。按此速度，10年之后0.3系数将趋向于0，中央财政将集中所有“两税”增量，对地方形成“两税”定额返还。三是缺乏宪政的财政制度变迁，使地方财政供给能力严重失衡。1994年以来，中央先后取消了地方固定收入的屠宰税、固定资产投资方向调节税，“农业四税”，又将企业所得税、个人所得税变为共享税种，肢解了地方税收体系建设，形成“财权上移”格局；同时，中央将煤田、地质、有色地勘等部门和资源枯竭型企业，以及部分高等院校下放地方，增加了地方财政公共支出负担，形成“事权下移”状态。可以说，财政体制变迁同时也表现为不同利益主体在改革选择集中利益互动的多元博弈行为或策略选择行为。财政体制变迁的起点不公平，到过程不公平，必然引致地方财政困难的结果不公平。

我们认为，在此背景下，应按照“财政均富”的指导理念，坚持再分配“公平优先，兼顾效率”的原则，逐步扭转区域间财力分配差距扩大的趋势，形成合理有序的财力分配格局。

二、“财政均富”理念的提出

1994年我国实行的分税制财政体制，在正确处理中央与地方的分配关系，调动“两个积极性”，增强中央宏观调控能力方面取得了重大突破。但分税制财政体制变迁的时滞在某种程度上已影响到经济市场化进程，财政分配制度性约束要求提倡“财政均富”理念。所谓“财政均富”，是指国家（或政府）凭借政治权力，科学配置财政资源，调节收入分配差异，使民众共享发展成果，促进经济共同富裕目标的实现。在倡导“财政均富”理念时所遵循指导原则是：在促进提高效率的前提下，转轨财政体制安排做到起点公平，具体分配把握过程公平，最终促进分配结果公平，最大限度缩小东、中、西区域间财力分配差异，实现经济社会协调发展。其功能表现在：

1.调节财政分配起点的公平。人与人先天的不平等必然造成私人收入获取上的差别，集体行动或公共选择必定会导致目前区域财力差异。着眼地区财力差异来看，财政分配起点的不均等，主要体现在财政体制初始安排上没有做到财权与事权的均等化匹配。考察西方发达国家财政调控财富分配差异的实践，历史地客观地审视现行财政体制，按照“财政均富”理念，加快创新各级政府间财权和事权的制度安排，进一步强化制度的执行力，已是当务之急。这是财政分配过程均等和结果均等的根本和前提。

2.注重财政分配过程的公平。首先，要有公开的、透明、完善的操作程序和操作规定。公开、透明的财政收支政策，能够使操作过程有章可循、有法可依，从而可以减少过程“寻租”成本，减轻过程公平分配的压力。其次，有针对性地制定税收政策来调节个人的收入水平，比如制定合理的个人所得税、遗产税等对高收入人群进行调节；再次，财政利用财政支出手段对低收入者进行补贴，以提高该类人群的实际收入水平，如提供社会保障、低保补贴、支农补贴等。最后，完善必要的过程监督机制。财政政策公开、透明，但必须接受相应的过程监督才能发挥最大效应。

3.实现财政分配结果的均等。从逻辑上推理，过程是公平的，但由于起点不同，结果也会不同，而且由于起点不同在现实中是通例，再加上活动主体能力发挥不同，所以结果不同也是通例，相同却是特例。然而，要纠正起点不公平几乎是不可能的，起点公平并不是我们所追求的最主要内容，最主要的是追求过程公平和结果公平。如果对公共财政制度安排的对起点的公平关注不够，各方面改革不到位极易引发过程的不公平，人们接受效率优先形成的财力分配结果不均等，由此对公共财政管理“错位”和“越位”造成的起点和过程不公平深为不满。进一步地，起点和过程的不公平是结果不公平的重要原因。

三、“财政均富”理念的理论探源

（一）马克思关于财富公平分配的理论。马克思在批判资本主义社会分配不公的基础上，提出了社会主义社会的公平分配理论。(1)公平分配的实现条件。马克思认为，在资本主义社会，市场交换的自由、公平只是形式的公平，它是以工人阶级不占有生产资料为前提的。为了实现社会的公平分配，必须推翻资产阶级的统治，消灭阶级和剥削，建立生产资料公有的社会主义和共产主义。“随着阶级差别的消失，一切由这些差别产生的社会的和政治的不平等也自行消失。”^[3](2)公平分配的基本模式。为了改变资本主义社会收入分配不公的问题，马克思设计了一种理想的社会主义社会和共产主义社会的分配模式——“按劳分配”和“按需分配”。在社会主义的初级阶段，由于社会生产力不够发达，总产品仍然是稀缺的，依据劳动贡献多少来分配就是实现社会公平的惟一途径。而在社会生产力高度发达的共产主义社会，总产品不再稀缺，社会将按需分配。马克思在《哥达纲领批判》中指出，在共产主义高级阶段，社会才能在自己的旗帜上写上“各尽所能，按需分配”。此时，人人都将享受社会进步，体现社会公平和共同富裕。(3)社会主义阶段公平分配的有限性。马克思认为，尽管按劳分配制度体现劳动平等和报酬平等，但是这种公平和平等也只是相对的、有限的。因为“一个人在体力或智力上胜过另一个人，因此在同一时间内提供较多的劳动，或者能够劳动较长的时间，……如此等等。在劳动成果相同、从而由社会消费品中分得的份额相同的条件下，某一个人事实上所得到的比另一个人多些，也就比另一个人富些”。^[4]因此，以“劳动”为尺度的按劳分配，也只是相对、有限的公平。

（二）西方学者关于财富公平分配的理论。在亚当·斯密的理论中，自由参与的市场竞争处在优先地位，也就是把效率放在优先地位。这种效率优先、机会均等的经济公平观得到了西方大多数古典经济学家的认同，并长期成为发达资本主义国家公平观的主流意识形态。但是，这种只求机会均等、不顾分配结果是否公平的分配机制必然导致社会收入差距的拉大。正因为如此，在20世纪20年代，许多经济学家对这种分配体制进行了批判。庇古认为，按照边际效用递减规律，一个人的收入愈多，其货币收入的边际效用愈小。将货币收入从富人那里转移一些给穷人，社会福利的总量将增加，收入均等化或减低收入不均的程度是实现福利最大化的必要条件。显然，庇古的福利经济学理论不仅注重起点和机会均等，还更加关注分配结果是否平均。除福利经济学外，罗尔斯更强调收人分配的均等化。“全部社会价值……应该被平均分配，除非某种不平均分配……是对每个人都有利。”^[5]他认为，在正义社会里，公共目标是使境况最坏的那部分人福利最大化，社会通过再分配或一些补偿措施使所有成员都处于一种平等的地位。在凯恩斯看来，放任自由的市场制度既不能实现公平，也不能获得效率。凯恩斯曾尖锐批评道：“我们生存在其中的经济社会，其显著缺点，乃在不能提供充分就业，以及财富与所得之分配有欠公平合理。”^[6]为解决财富和收入的分配不公问题，凯恩斯既提出了具有社会改良主义色彩的国家干预政策。对当代经济学有着重要影响的经济学家萨缪尔森提出通过政府来调节这种收入差距。“我们还必须把通过对不同收人阶级的赋税差别而实现的任何收人的再分配包括在现代福利国家的活动之内。”^[7]美国的罗默、韦斯科夫等市场社会主义学者探讨了收入均等和分配平等实现问题。他们认为，资本主义社会由于私有制和剥削的存在，明显地形成了不公正和不平等的弊病，而社会主义与资本主义的根本区别就在于社会主义更强调公平和平等。“社会主义者寻求报酬、地位以及平等，以便最大限度地减少社会的不满，保证人与人之间的公正，使机会均等。它也致力于减少现存的社会分化。对社会平等的信仰是迄今为止社会主义最重要的特征。”^[8]

(三)中国共产党人关于财富公平分配的理论。新中国成立后，我国几代领导人一直把追求共同富裕作为经济发展的重要目标。毛泽东曾提出“使农民群众共同富裕起来，穷的要富裕，所有农民都要富裕，并且富裕的程度要大大地超过现在的富裕农民。”^[9]改革开放以后，邓小平明确指出：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”^[10]“一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕。”^[11]我国第三代领导人江泽民同志继承了前两代领导人的共同富裕理念，在执政过程中非常注重收入分配不公的问题。“应该承认，现实生活中的消极腐败和收入分配悬殊问题，是人民群众强烈不满的焦点。……只有解决这些问题，才有助于创造良好的社会环境，有助于人们围绕提高效率进行积极攀比。对此，我们必须高度重视。”^[12]随着我国经济形势的发展变化，关注和解决分配不公问题已成为当前的重要任务。为此，中共中央政治局召开会议，专门研究改革收入分配制度和规范收入分配秩序问题。

四、“财政均富”理念的实践识踪

(一)西方国家收入分配均等化的实践。（1）目标明确：初次分配培育中产阶级，再分配注重弱势群体。欧美国家在初次分配中确保中等收入人群占多数，再分配中注重完善社会保障和福利制度。他们通过工资、福利和税收调节等来巩固和扩大中产阶级的比重，构建弱势群体的保障“安全网”。（2）均等责任：按照受益和效率原则，合理划分层级政府的事权。从世界范围看，在多层级政府的治理结构中，适度分权与集权是大多数国家普遍采取的财政均富模式。明确政府与市场边界，合理配置政府间事权，按照受益和有效性原则划分支出，财政宪政管理是其普遍做法。（3）均等财权：按照事权与财力对称原则，划分政府间收入。世界上大多数国家,无论是联邦制还是单一制国家都拥有一个相对集中的税收体制和相对分权的支出体制。从集权与分权意义看,各国政府间的收入划分模式大致有分散型、集中型、适度集中、相对分散型。但几乎所有国家都表现出明显的财政收入先集中后给予的特点。（4）转移支付：将转移支付作为平衡地区收入差距的“调节器”。实施转移支付制度的目的，是促进财政能力均等化，实现社会公平，提高国家总体福利水平。总体上看，均等化的范围，与经济发展水平呈正相关的关系。发达国家均等化的范围较大，欠发达国家只能提供基本公共服务的均等化。

(二)中国收入分配政策变迁路径。改革开放后，我国一直继承着按劳分配的基本原则。但是，随着市场经济体制改革的逐步深入，收入分配中的公平与效率问题成为理论界和决策部门所面临的重要问题。要效率，还是要公平？还是两者兼得？这个问题是决定我国收入分配政策的基石。随着经济环境的不断变化，我国收入分配政策正在发生重要的变化。党的十三大报告中提出，“我们的分配政策，……在促进效率提高的前提下体现社会公平。”党的十四大报告则强调，“在分配制度上，以按劳分配为主体，其他分配方式为补充，兼顾效率与公平。”十四届三中全会指出，“个人收入分配要坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度，体现效率优先、兼顾公平的原则”。自此，“效率优先、兼顾公平”的收入分配政策作为我国收入分配的基本政策得到了贯彻和坚持。应当说，这是符合改革开放后我国的经济发展条件的，无疑是正确的。从十六大开始，中央不仅考虑把“蛋糕”做大，更考虑了“蛋糕”做大以后怎样合理分配、公平分配。十六大报告明确指出，“初次分配注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入。”党的十六届六中全会又提出，到二○二○年，构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一，就是城乡、区域发展差距扩大的趋势逐步扭转，合理有序的收入分配格局基本形成。考察我国分配政策的变迁路径，不难发现，我国的收入分配政策在注重社会整体福利增加的同时，更加强调个体之间的公平，强调人人享受社会进步的成果。

(三)现行分税制体制均等化功能逐步显现。从我国财政管理体制变迁轨迹看，现行体制也正在实践着共同富裕的理念，财政体制正发挥其功能作用努力缩小区域间财力分配差距，增进社会公平。从完善体制方面，推行省直管县财政体制，实行“乡财县管”管理方式；从增强地方税收能力方面，打破企业隶属关系对所得税实行中央与地方共享，推行增值税转型扩大地方收入规模；从保障绝大多数人利益方面，提高城市离退休人员基本养老金标准和城市最低生活保障水平，扩大城市居民低保范围；对农民“多予少取"惠农政策，在农村建立和完善农村医疗保险和养老保险制度，等等。但是，由于我国区域面积广阔，政治、经济、社会、历史等方面要素禀赋差异较大，财政体制调控个人收入和区域间财力间差异的功效远未得以有效发挥。为了实现社会主义共同富裕的目标，只有用“财政均富”理念来完善公共财政体系进而建立起来的收入、支出等一系列分配制度，才能解决市场经济体制下区域间财力分配中出现的不公平问题，促进实现共同富裕。

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责任编辑：郑洪昌

作者：王泽彩