社会保障制度变迁管理论文

过去二十年，社会保障在中国国民经济和社会发展中的重要性日益凸显，从初期作为国有企业改革的配套制度到后来成为社会主义市场经济的重要组成部分，以至于写入国家级发展规划甚至写入宪法，无不彰显它的重要地位。随着社会保障改革实践的发展，社会保障方面的专著出版了不少。但当我读完高书生先生的新著《社会保障改革：何去何从》时，还是十分兴奋。下面是小编整理的《社会保障制度变迁管理论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

社会保障制度变迁管理论文 篇1：

对中国农村社会保障制度模式变迁的思考

摘要：建国50多年来，我国农村社会保障制度模式大体经历了三个阶段的变迁，即土地保障＋国家救助模式—→集体保障＋国家救助模式—→土地保障＋国家、社区扶助＋现代社会保障试点模式。在我国农村社会保障制度变迁的过程中，不管是哪一种模式，土地保障和家庭保障始终发挥着无以替代的作用，这可视为制度变迁的“路径依赖”。而国家对农村制度供给责任和其“暴力潜能”不足，是农村社会保障制度发展缓慢、现代社会保障制度缺失和不到位的重要原因。因此，积极改善制度环境，强化政府职能、突破传统路径依赖，加强制度规范化建设，才能真正促使农村社会保障制度实现从传统型向现代型的转变。

关键词：农村；社会保障制度；新制度经济学

建国50多年来，我国农村社会保障制度模式大体经历了三个阶段的变迁，即土地保障＋国家救助模式—→集体保障＋国家救助模式—→土地保障＋国家、社区扶助＋现代社会保障试点模式。这个变迁过程，是传统社会保障制度逐步走向现代社会保障制度的过程，是农村社会保障制度逐步纳入法制化、社会化、规范化建设轨道的过程。按新制度经济学关于制度与制度变迁的解释，就是一种效益更高、更为适合国情的社会保障制度模式对原有模式的替代过程，是一种社会保障制度的正式规则在其整个制度结构中所占比重逐渐增加的过程。

一、农村土地保障＋国家救助模式（1949－1955年）

新中国成立后，在党和政府的高度重视与组织领导下，伴随着国民经济的恢复和土地改革运动的发展，以农民个体经济为基础、以农村土地保障为主体、辅之以社会救济和优抚安置以及农民之间互助的传统型农村社会保障制度逐步建立起来。这一模式主要有如下特点：第一，该模式建立在以小农土地私有制为基础、以家庭为生产经营单位的个体经济基础之上。第二，农村的社会保障以土地保障这种非正式的制度安排为主，土地保障可以说是这个时期政府和社会给予农民的最大保障。由于农民家庭的绝大部分收入和生活需要来源于自己所有和经营的土地，家庭是最基本的生产经营组织单位，土地保障通过家庭保障形式来实现，因此，这个时期的土地保障可以看作是家庭保障的同义语。第三，国家积极参与到农村社会救灾救济、社会优抚等社会保障事业中来，社区乃至整个国家范围内的社会互济活动也发挥了重要作用。这一模式与建国前的土地保障模式相比较，虽然存在着历史的渊源关系，但它们毕竟又有显著的不同，表现在：一是农民拥有政府分配的等量土地并真正享有土地所有权，彻底废除了地主占有绝大部分土地的封建土地所有制，免除了过去每年向地主交纳的约700亿斤粮食的地租，农民成为土地的真正的主人。二是人民政府的积极参与以及社会救助的广泛性。可见，这一时期制度模式的变迁更多地体现出政府供给主导型制度变迁的色彩，人民政府是社会保障制度变迁的关键性组织，而制度变迁则是社会利益格局重新调整的产物。

新中国成立后，国家在农村的重点任务就是进行土地改革和恢复国民经济，即没收地主的土地并把它平分给广大农民，采取一切措施恢复、发展农业生产，增加农民收入，改善农民生活，救助处于生活困境中的灾民和贫苦农民。按照新制度经济学的解释，可以说，建国以后我国的政治制度环境发生了根本性的变化，中国共产党领导的工农联盟新政权建立，改善民众生活、救助灾民和贫困农民进入了政府的目标函数，政府对此必须做出制度安排。这不仅是因为制度供给是政府的基本功能之一，而且也是新政权和社会主义中国优越性的体现。然而，由于当时我国生产力水平较低、国家财力有限和受以城市为依托建设新中国理念的影响，国家难以拿出较多的资金在农村建立如城市那样的劳动保险制度。因此，对绝大部分农民来说，他们的生、老、病、残、死等人身风险不得不以土地保障为主要载体，而主要由家庭来承担，国家或政府所提供的社会障项目则处于辅助性的地位，这可视为政府制度供给的约束条件所导致。国家和政府一般则是在农村遭遇天灾人祸和青黄不接之时，拨粮拨款进行救济，组织生产救灾，或以工代赈，或减免农业税，或号召和动员整个社会进行互助，帮助灾民、贫民渡过难关，使他们的基本生活得到保障。可见，这个时期的社会保障制度不仅保障水平较低，而且结构具有单一性，救灾救济和社会优抚几乎就是该时期正式社会保障制度安排的全部内容。同时，限于国家百废待兴的现实，国家根本不可能建立起专门的农村社会保障基金，这就使得国家所采取的各种救灾救济措施不可避免的具有“救急”、“救火”性质，缺乏制度运行的规范性。

这一制度模式尽管保障水平较低，在制度建设方面存在缺憾，但总的来说，与当时低生产力水平下的土地私有制度、经济运行机制和国情是相适应的，而且与建国以前相比覆盖范围广、收益面大，既比较好地解决了灾民、贫民的生活困难，体现了社会公平；又促进了国家经济建设的发展，体现了经济效率，在农村经济恢复发展与农村社会保障制度之间形成了一种比较好的互动机制。国家特别注重在经济恢复和发展中提升农民的保障能力，始终主张救灾救济与生产相结合、社会优抚与生产相结合，用自己有限的财力解决最需要解决的问题。生产自救、以工代赈等救灾方式就是国民经济与社会保障制度协调发展的很好例证。但是，这种低水平的保障制度与党要切实保障人民过上幸福生活的执政理念是有差距的，同时，由于当时对农村社会经济状况与发展趋势判断的失误，为了防止由于自然灾害和市场作用引起的农民两极分化，避免土地所有权重新集中在新生富农手中、走上资本主义道路，更重要的是为了解决小农经济同农业现代化和工业化之间的矛盾，随着国民经济恢复任务的完成，我国又开始了第二次土地制度改革，即通过初级社、高级社的逐步升级与调整，实现了对农业的社会主义改造，完成了从农民土地私有制向农村集体公有制的过渡。用新制度经济学的语言来解释，这可视为当时我国的经济制度环境发生了改变。制度环境是一国的基本制度规定，它决定和影响着其他的制度安排。于是，随着农村生产方式的变化，到1956年农村社会保障的主体就由原来的土地保障演变成为集体保障了。

二、农村集体保障＋国家救助模式（1956－1983年）

1956年底，农业高级社的普遍建立标志着我国农村集体经济制度的基本确立。为了适应计划经济体制下社会主义工业化建设和保证国家对农产品高征购的需要，农村集体经济历经了从高级社到人民公社的体制剧烈变动，加之受“大跃进”和“文化大革命”的冲击和影响，致使农村社会保障制度出现波折，甚至停滞和倒退，但是，这个时期确立了服从计划经济体制下工业化积累资金需要的，以集体经济为基础，以集体保障为主体的农村社会保障制度框架。这一制度模式的主要特点是：第一，该模式建立在生产资料（土地以及大农具）公有制为基础的、以集体为生产经营单位的农业经济基础之上。第二，集体既是重要的生产经营单位，也是农民收入和消费品分配的重要单位，还是农民生活安全保障的载体，作为农民生活安全保障经济基础的农民家庭收入的绝大部分来自于农村集体可分配物的多少。第三，国家在对农村救灾救济事业注入资金和投放物质的同时，积极引导农村五保供养制度和合作医疗制度建设并形成特色。第四，社会保障制度的非规范性，大部分项目缺乏法律基础支持，受政府政策和集体组织负责人主观意志、偏好影响较大。这一模式与建国初期的土地保障＋国家救助模式相比，尽管都属于传统型社会保障制度范畴，但区别在于：其保障的组织单位和载体扩大了，由家庭扩大到集体组织，集体经济组织成为五保供养制度和合作医疗制度普遍推开、社会救济和社会优抚等制度运行的重要基础和载体，集体组织的建立与解体则是制度模式变迁的最关键因素。这个时期，尽管农村社会保障制度模式的变迁是由多种因素决定的，但是，工业优先发展战略的实施应该是其最重要的原因之一。工业优先战略把农村社会经济纳入到我国高度集中的计划经济体制之下，农业要为工业发展提供剩余，农村要形成相对稳定的社会环境。同时，政府作为最大化行为的组织之一，试图通过对农村所有制经济的升级和调整，改变制度约束，解决土地保障模式向集体模式的转换中的“路径依赖”问题。从这一角度来看，本期农村社会保障制度模式的变迁在一定程度上具有被迫变迁的味道，或者说有强制性制度变迁的因素，属于政府供给主导型。但若从颇有特色的五保供养制度和合作医疗制度的产生与存续的角度来看，本期农村社会保障制度模式的变迁又有诱致性制度变迁的成分，属于需求诱致型。当然，本期社会保障制度模式的变迁并没有突破其传统型的制度框架，即保障制度框架不是以社会保险为主体，而且很少体现出社会性原则，包括筹资社会化、管理与监督社会化等等。

由于国家集中主要财力物力用于工业化建设，在农村集体保障方面突出强调集体的责任，而国家责任为辅，因此，我国城乡社会保障制度的二元化特征在本期得到进一步固化。城市中实施的国家保障制度（企业保障实质上是国家责任性保障），保障范围面向干部、职工等劳动者及其家属，项目涵盖退休退职、待业、疾病、工伤、生育等社会保险、社会救济与社会福利以及教育、住房等保障内容。而在广大农村主要是面向灾民、贫困人口和优抚对象的救灾救济、五保供养、社会优抚以及水平较低的合作医疗等集体保障制度，制度的运行既不符合社会化原则，也没有社会保障法律法规予以保障。用新制度经济学的理论解释，可以说，这种格局的形成源于政府与集体经济组织的博弈，尽管保障农民生活安全已经进入了政府的目标函数，但是，政府由于受支持农村财力有限的约束，在是搞工业化建设还是保障农民生活安全方面，政府不得不把保障农民生活安全的责任推给农村集体组织，甚至以自己的强制力和“暴力潜能”让农村集体经济组织来买单，使农村集体经济组织成为筹集农村社会保障费用的主要承担者。尽管农村社会保障费用的主要承担者是农村集体组织，但是政府也要承担一些责任。一般来说，农村集体组织经济实力越强，政府承担的份额越少；集体组织经济实力越弱，政府承担的份额相对也就越大。由于人具有有限理性和机会主义倾向，集体组织负责人和农民在社会保障中的道德风险现象在所难免，如某些集体组织负责人谎报、虚报灾情和生活困难情况从政府那里为本集体争取较多的救灾款、救济金，以此来减少本集体所承担的份额，或增加本集体成员的福利。

同时，在农村集体组织与农民之间也存在着博弈行为和机会主义倾向。农村社会保障具有剩余型特征，即农村集体组织和国家保障的对象主要是灾民、贫困人口和优抚对象，农村集体组织的其他成员一般享受不到，尽管他们是集体保障费用的提供者。由于权利与义务的不对等，因此，在特定的制度框架下，某些成员就会出现消极的抵制行为，或减少其在集体组织的劳动消耗与贡献份额，进而使集体经济组织运行效率降低，也使保障项目功能弱化甚至丧失。如在合作医疗制度中集体组织内的干部和社员都是一样的合作医疗基金的缴费者，但是由于合作医疗制度运行中的机会主义倾向未被严格约束，干部和社员在合作医疗中的权利与义务不平等和不对等，导致了社队干部及其家属率先过度消费、多拿药拿好药，甚至干部及其家属带头欠账，以至于一些社员认为合作医疗就是“群众交钱，干部吃药”，丧失了对制度公平的信心，进而从社员那里筹集资金也就越发困难。再如农村集体经济近乎平均主义的分配制度虽然在当时社会经济条件下比较有效地照顾和保障了社员及其家庭成员最基本的生活需要，特别是人口多、劳动力少的社员家庭口粮的基本需要，但是，由于这种分配制度脱离了生产力的发展水平，混淆了初次分配与再分配的关系，也给农村社会经济发展带来了两个重要的负面影响：一是巨大的效率损失，即出工不出力，“干多干少一个样”，农民往往通过消极怠工以减少在农业生产中的消耗；二是农村人口的膨胀，即多生小孩，增加人口成了农民提高其家庭保障能力和水平的理性选择。

改革开放以后，党和政府对农村土地经营形式进行再次变革，即在土地集体所有制不变的条件下，实行了土地所有权与经营权适当分离下的家庭联产承包经营责任制。在新的经营形式下，一方面，我国农村经济快速发展，农民收入水平大幅度提高；另一方面，随着农村生产方式的变革，农村集体经济组织普遍解体，原来依托集体经济的保障项目显得力不从心。因此，在制度变迁过程中，大部分农民实际上又回到了土地保障方式之中，或者说土地保障再次成为农村社会保障制度框架的组成部分之一，同时，农村社会普遍出现了社会保障制度的缺失和不到位。但是，社会是进步的，经济在发展，社会保障方式也只能前进不能倒退。为了适应新的生产方式，自“七五”以来，在国务院的统一部署下，民政部门积极倡导，地方政府和农村基层社区的积极支持和参与，我国农村开始了建立现代社会保障制度的探索。

三、农村土地保障＋国家、社区扶助＋现代社会保障试点模式（1984－）

这一模式的主要特点是：第一，该模式建立在以土地集体公有和家庭承包经营为产权结构特征的经济基础之上，农民家庭替代了原来统一组织农业生产和统一分配的集体组织，既成为农业生产经营的基本单位，也是土地保障功能得以实现的基本组织单位。第二，土地保障再次成为农村社会保障制度框架的重要组成部分之一，不过，这种非正式的保障制度安排，随着市场化改革的深入、人口的增长和土地比较收益的下降以及老龄化浪潮的到来，其功能不仅不断弱化，地位和重要性降低，而且以土地作为农民生活保障的形式也越来越阻滞着农村城市化和农业现代化的进程。第三，在部分富裕地区开始了建立现代社会保障制度的试点，如进行社会养老保险制度试点和恢复重建合作医疗制度以及对最低生活保障制度探索等等，但是，对大部分农民和农村地区来说，正式的社会保障制度供给依然严重短缺。

这一时期，我国农村社会保障制度建设的制度环境是：整个经济体制改革以城市为重点，国有企业改革是中心环节，各级财政支付了绝大部分改革成本；综合国力的逐步增强和工业化发展进入中期阶段，以农养工的历史使命基本结束，农民收入增加而且收入来源多元化，但其中来自土地收益所占比重呈下降趋势；农村经济发展为农村社会保障制度建设奠定了日益雄厚的经济基础，而向市场经济转轨则把农民的生产生活置于市场和自然灾害的双重风险之下，农民对现代社会保障的需求日趋强烈。这种制度环境决定了本期农村社会保障模式的变迁，尽管有政府制度供给主导型的特点，但很大程度上还是属于需求诱致型的，因为许多传统保障项目的变迁和现代保障项目的建立首先起源于地方上的变通作法或试点，待它们产生效果后，再向各地推广并推出全国性制度规定。社会救济制度中的定期定量救济和困难补助费乡镇统筹、五保供养制度是如此，优抚安置制度改革和恢复合作医疗保健制度是如此，输血式扶贫模式向开发式扶贫模式转变是如此，具有现代性质的农村社会养老保险项目、最低生活保障项目更是如此。对此，借用诺思的制度变迁模型——“滞后供给”模型（即制度供给中存在着时滞）可作进一步解释，就是本期社会保障制度模式的变迁是渐进式的。无论是新制度的试点，还是新规则的确立，人们更多地是在“边干边学”，是人们不断地“试错”、不断总结经验、不断学习的结果；反过来，而有效的制度又鼓励人们不断学习，进一步创建新的规则和制度。

从1984年到现在，土地保障一直是农村“土地保障＋国家、社区扶助＋现代社会保障试点模式”的基础和重要组成部分。不过，这一时期由于家庭收入来源的多元化，与建国初期家庭收入绝大部分来源于土地收入相比较，土地保障的重要性已经明显降低。根本不像有些人士所认为的那样：国家已经给了农民土地，农民通过土地即可解决其生活安全问题，国家已没有必要再承担其对农民的社会保障责任了，因为国家给农民提供了土地保障，而且农民以前不就是通过土地来解决其生活保障问题的吗？对此，笔者认为，土地保障的重要性源于我国经济的发展状况，更源于政府正式社会保障制度供给的不足，进一步说，是政府正式社会保障制度供给的不足，凸显了土地保障的重要性，强化了其主体地位，而不是因为土地保障具有重要性，于是正式的社会保障制度供给不足便具有合理性。用新制度经济学解释，这可以理解为与路径依赖有关，新的制度未建立，则只能依赖旧制度，但这并不能说明，旧制度依然具有存在和发扬光大的合理性，而新制度没有建立的必要。进一步说，即是：我们再也不能继续把土地保障作为农村社会保障制度的主体了，而应强化政府为农民提供社会保障的责任，逐步推开目前正在试点的一些具有现代性质的社会保障项目，扩大新型合作医疗制度、最低生活保障制度、社会养老保险制度等的实施范围和比重，在新旧体制转轨中解决模式转换的“路径依赖”问题，为建立城乡一体化现代社会保障制度奠定坚实的基础。根据新制度经济学的分析，国家在使用强制力时有很大的规模经济，即可以低得多的费用提供一定的制度性服务，而且在制度实施及其组织成本方面也有优势，而这正是减少制度供给时滞的重要途径之一。在本期制度模式变迁中，国家对农村制度供给责任和其“暴力潜能”不足，可以说是农村社会保障制度发展缓慢，现代社会保障制度缺失和不到位，社会保障与经济发展之间出现不协调，以及“三农”问题越来越严重的重要原因之一。就拿90年代以来为解决农民因病致贫问题恢复和重建合作医疗来说，在合作医疗经费筹集上仍然依赖传统路径，即经费来源于从集体经济组织的筹资和农民群众的缴纳，政府是基本不出资的。尽管该筹资模式颇受各级政府的欢迎，但是，这种政府请客由集体组织和农民买单的做法除在集体经济发达的农村地区尚能恢复和发展外，在广大农村地区却难以行得通。所以，只有加大政府在农村社会保障制度强制性变迁的责任和力度，才能使农村保障制度走出传统路径并向现代型迈进。

社会保障的目标是为绝大多数公民提供最基本的生活保障，在市场经济条件下，威胁大多数人基本生活的风险除了个人必然面对的生老病死之外，主要是经济衰退期或变革期的大规模失业、恶性通货膨胀以及瘟疫、地震等自然灾害。对此，除了国家，没有任何人和任何组织有足够的社会经济条件提供全国性的社会保障制度。同时，社会保障中的机会主义倾向造成的市场失灵也需要政府的力量来矫正。社会保障中的机会主义倾向比商业保险更重，因为社会保障作为一种社会再分配机制，是从全社会收缴社会保障基金来保障收入水平较低的那部分人的最基本的生活，所以高收入阶层和中产阶级参加的积极性较低，他们可能更倾向于参加保障水平较高的商业保险，作为一种“劫富济贫”的分配机制，没有国家的强制力量的干预是不可能的。没有富人参加的社会保障将无法起到收入再分配作用，政府在这里能够做到的是强制每一个符合条件的公民都必须参加。同时，社会保障的共济性强调就是运用“大数法则”以分散风险。因此，当前国家应加大对农村社会保障制度建设的组织与领导以及财力物力支持，弥补现代社会保障制度供给的不足，这才是确保农村社会保障制度良性变迁的关键。尽管制度变迁的结果，可能不一定是帕累托改进，但至少是卡尔多—希克斯改进。

四、结束语

新中国成立后，在工业化、现代化建设过程中，我国在对城市人口实行社会保障的同时，也建立了有中国特色的农村社会保障制度。50多年来，农村社会保障制度不仅在保障农民基本生活安全、促进城乡社会经济发展与稳定方面发挥了重要作用，而且在其制度模式变迁中也积累了不少经验与教训。立足于我国工业化、市场化和现代化背景，站在统筹城乡发展、全面建设小康社会的新阶段，通过对新中国农村社会保障制度模式变迁进行新制度经济学阐释与分析，对于如何顺利实现农村社会保障制度从传统型向现代型转变，笔者得出如下启示：（1）积极改善制度环境。采取有效措施，深化政治经济体制改革，推动农村社会经济发展，增加农民收入，为农村建立现代社会保障制度提供强有力的经济基础支撑。这既是当务之急，也是长久之策。因此，应把农村社会保障制度的发展与完善，放在解决“三农”问题和建立健我国城乡社会保障体系这两个篮子里统筹规划。（2）强化政府职能，突破路径依赖。作为承担保障农民生活安全的传统路径——土地保障和家庭保障，随着我国工业化发展进入中期阶段和市场化改革的深入，它们的保障功能已经明显持续弱化。因此，加大政府对农村社会保障制度建设的组织领导以及财力物力支持，促使国家型社会保障体制向农村延伸，逐步缩小城乡社会保障水平的差距。这既是解决传统路径依赖问题的切入点，也是推进城乡统筹发展和建设社会主义和谐社会的历史使命要求。（3）研究农村社会保障的发展规律，确定未来和近期的改革和发展目标，选择适合我国国情的制度模式和策略，分步骤、有重点的开展农村现代社会保障制度建设，以实现社会保障制度建设与经济发展的良性互动。（4）加快农村社会保障立法工作，强化制度的规范化建设，保证制度政策的连续性和一致性以及以后城乡社会保障制度的顺利接轨。

注释：

① 卢现祥：《西方新制度经济学（修订版）》，中国发展出版社2003年版，第80页。

② Ｄ·诺思：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第22页。

③ 郑功成等著《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版，第265页。

④ 杨翠迎：《中国农村社会保障制度研究》，中国农业出版社2003年版，第53页。

⑤ 宋士云：《中国农村社会保障制度结构与变迁（1949—2002）》，人民出版社2006年版，第257－258页。

（责任编辑 陈孝兵）

作者：宋士云

社会保障制度变迁管理论文 篇2：

一位改革亲历者的观察与思考

过去二十年，社会保障在中国国民经济和社会发展中的重要性日益凸显，从初期作为国有企业改革的配套制度到后来成为社会主义市场经济的重要组成部分，以至于写入国家级发展规划甚至写入宪法，无不彰显它的重要地位。

随着社会保障改革实践的发展，社会保障方面的专著出版了不少。但当我读完高书生先生的新著《社会保障改革：何去何从》时，还是十分兴奋。该书的特点至少表现在三个方面：一是作者独特的“三栖”经历；二是“大事件”和“小故事”相结合的叙事手法；三是全书写作的“茶座”风格。

首先看作者独特的“三栖”经历。高先生从事社会保障研究有十余年，期间曾在高校从事学术研究，在企业从事管理咨询，也曾在政府参与政策制定，这种政产学“三栖”的多维经历为作者深刻理解把握中国社会保障改革的复杂背景和深层矛盾提供了难得的积淀，特别是二○○○——二○○一年作者在国务院经济专题调研办公室参与起草“完善社会保障体系方案”的工作经历，更使他对国内国际社会保障改革的理论和实践有了一个全面的把握。

其次看“大事件”和“小故事”相结合的叙事手法。高书生在这本新著中，既没有遗漏中国社会保障制度变迁历程中任何一个重要的历史“大事件”，同时又为我们揭示了许多鲜为人知的制度变迁背后的“小故事”和花絮。“大事件”如一九五一年的《劳动保险条例》、一九九三年和一九九四年社会保障改革的调研和决策，以及二○○○年国务院制定“完善城镇社会保障体系试点方案”等。同时，“大事件”背后的“小故事”又写得有声有色，引人入胜。比如，一九九二年至一九九四年间，中央组织过三次重要的社会保障改革课题调研，一次由劳动部牵头，两次由国家体改委牵头，在调研过程中，劳动部和体改委如何出现意见分歧，这种意见分歧后来又如何延续到一九九四年十月的国务院总理办公会议上和一九九五年三月出台的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中，作者都有详细讲述。

再看全书写作的“茶座”风格。社会保障改革是一个严肃厚重的话题，但是此著却一改学术研究和政策研究的刻板面孔，跟读者“聊侃”起来。作者在书的“后记”中谈到“四个没想到”时也坦言“没想到在体例和格式上能这样新颖”。“茶座”风格给人一种“亲近感”，凭借这一点，我相信这本书将拥有很好的“读者缘”。

此著分为“回顾篇”和“反思篇”两大部分，以我国社会保障的历史为线索。作者对于中国社会保障改革的观察与思考主要集中在“反思篇”部分。在这一部分作者提出了若干制约我国社会保障改革与发展的重大认识问题，并进行了专门分析，比如“社会保障改革被‘欠账’拖拽”，“别总被人口老龄化‘惊吓’”，“社会保障能‘赎买’吗”，“社会保险何以要‘下乡’”等等。在此基础上，作者亮出了自己的观点，提出了“社会保障的第三条路”，简言之，作者认为“我国搞不起社会保险，只能实行狭义的社会保障或叫做老年社会保障”。世界银行在一份研究报告中将作者提出的社会保障新计划作为一种改革方案做了时限为七十五年的精算验证，认为“大多数建议均比较合理，同时也切中了现行制度存在的许多缺陷”。

对于作者提出的改革建议，可能有些读者不同意。但至少，该书是当前有关中国社会保障改革研究“百家言”中一种值得特别关注的声音！

（《社会保障改革：何去何从》，高书生著，中国人民大学出版社二○○六年六月版，39.80元）

作者：郑　伟

社会保障制度变迁管理论文 篇3：

我国社会保障体系面临的风险及对策分析

摘要：我国处于市场经济过渡时期，市场经济条件尚不成熟，社会保障体系的建立和完善面临着诸多体制风险和市场风险，需要通过合理明确权责范围、加强法制调控、规范收入分配等方式来进行风险控制，以保证我国社会保障事业健康发展。

关键词：社会保障体系；体制风险；市场风险；控制措施

社会主义市场经济的发展为我国社会保障体系的建立和完善提供了基础和原动力，但由于我国仍处于市场经济的过渡时期，市场经济条件仍不成熟，存在着生产要素市场化进程受阻、市场化缺陷暴露等诸多问题，这些都将给我国社会保障体系的建立和完善带来风险和挑战。本文就我国社会保障体系面临的风险进行分析，并提出相应的对策和建议。

一、我国社会保障体系面临的风险分析

（一）体制风险分析

1、制度融合成本风险。我国社会主义市场经济的发展要求提高劳动力要素的市场化程度，排除阻滞劳动力要素市场化进程的制度障碍，因此，要求社会保障体系能够消除城乡二元结构及户籍制度带来的影响。于是，我国社会保障体系将面临以下风险。第一，城乡二元保障融合成本风险。我国目前的社会保障体系适应传统的城乡二元结构，对城镇居民与农村居民的保障模式存在制度差异，这样势必要求未来的保障模式从城乡二元结构向城乡一体化过渡，进而提高了社会保障制度变迁成本。第二，适应劳动力要素流动的制度改革风险。要摆脱户籍制度的负面影响，提高劳动力的流动性，必须扩大社会保障基金的统筹范围，同时对劳动力社会保险账户的流动和衔接也将提出更高要求，社会保障体系面临制度改革风险。

2、行政性资源配置引发的风险。行政权力参与资源配置干扰了土地及资本要素的市场化进程，给社会保障体系带来了以下风险。第一，住房保障风险。住房有效供给不足是目前我国面临的重要矛盾和问题，地方政府滥用对土地要素的行政性配置权力，参与商业用地及房地产开发市场的行为在一定程度上对我国房市矛盾的加剧起到推波助澜的作用。不控制好行政干预，住房保障将面临更大的压力和风险。第二，社保基金管理与运营风险。目前我国社保基金引入了市场化的运营方式，但其管理仍属政府主导模式。而我国目前基金管理机构分散，管理层次过多，又缺乏有效的监管机制，行政权力的滥用致使腐败与寻租行为时有发生，给社保基金的管理埋下了安全隐患。此外，基金投资运营的外部环境对其保值、增值能力影响重大，而我国资本市场由于存在行政性资本要素配置而长期累积的系统性缺陷，将不可避免地给社保基金的运营带来风险。

（二）市场风险分析

1、劳资矛盾加剧带来失业保险及社会救助压力变大的风险。劳资关系在新时期表现出新的特征，资本有机构成提高的趋势也发生了新的变化，但这并不意味着劳资矛盾的缓和，而是矛盾从资本与劳动的对立转变成了资本与非技能劳动之间的对立，即随着创新劳动作用的不断增强，技能劳动要素的投资并未被技术资本所排斥。如此的结果使非技能劳动者成了新的“弱势群体”，他们将面临收入被压低、社保待遇被剥夺、随时失业等困扰。再加上我国日益严重的劳动力供给过剩，劳动力买方市场的局面更易造成更多的失业，更低甚至被剥夺的社保待遇，以及更多的低收入人群。这样势必给我国社会保障体系中的失业保险及社会救助带来更大的压力，在基金来源渠道少、供给有限的情况下，面临入不敷出的风险。

2、市场经济的盲目性带来社保基金筹集困难，社保资源和基金浪费的风险。由于我国相关法律制度不健全，市场经济的盲目性没有得到有效约束，市场经济主体在过分追逐经济利益时忽略社会利益，给社会保障体系的运行带来风险。第一，由于法律执行力度不够，不少企业不为符合条件的职工或仅给少数职工提供社会保险待遇，致使我国社保基金筹集出现困难，从而不利于风险在更大范围内分散。第二，医疗保险缺乏配套的法律约束和监督机制，在运行过程中出现市场化的定点医疗服务机构以追逐自身利益为目标，乱收费、滥用药、滥检查等现象，造成医疗资源的滥用及医疗保险基金的严重浪费，进而影响医疗保障的健康发展。

3、收入差距拉大增加了财政风险。市场经济体制进一步深化，但政府对社会保障承担的责任有增无减，而且由于分配制度的不完善带来的收入差距拉大更增加了社会保障的财政风险，主要体现在：城市低收入人群的养老、救助、住房等保障都需要财政在社会保障资金不足时给予支持。尤其在低收入人群不断增多，救助标准存在刚性，住房需求不断上升的情况下，财政风险更为突出。此外，广大农村面临着土地和家庭养老保障弱化的趋势，城乡收入差距的拉大，使得农村养老保险制度的建立和保险基金的筹集更倾向于依赖财政，给财政带来前所未有的挑战和风险。

二、风险控制措施建议

（一）制度设计预留创新空间或积极探索有效过度机制

针对我国目前城乡二元保障发展不平衡，农村社会保障发展滞后的国情，应积极调整传统经济发展战略，实现工业反哺农业，财政政策向农业与农民倾斜，以增强农民个人参与现代社会保障的经济实力。同时，积极探索与农村经济发展水平相适应，与城镇职工基本社会保险既有区别又相衔接的农村社会保险制度，避免今后付出更大的制度融合代价。而对于已建立起农村社会保险制度的地区则应积极探索过渡模式，逐步实现城乡社会保障一体化。

为了规避适应劳动力要素流动的制度改革风险，在我国社会保障体系尚不健全之时，进行制度设计、完善过程中应尽量预留创新和发展的空间，充分考虑到在全国普遍建立实质相同的社会保险统筹基金或提高统筹层次，以及建立全国统一的社会保险个人专户的必要性，避免制度建立的盲目性和暂时性，减少制度变迁和融合成本。因此，各地区社保部门在制度建立和完善过程中应加强沟通与协作，亦可通过上级部门牵头部署，建立高一层次的统筹基金和保障机制，为在全国范围内实现保障专户自由流动打下基础。

（二）合理明确权责范围并加强监管，以控制行政性资源配置引发的风险

首先，要规避由于行政性资源配置带来的住房保障风险，必须合理划分市场机制与行政干预的边界，合理匹配中央政府和地方政府的事权、财权，并根据公共财力提供的可能性，统筹兼顾，优化各项建设支出结构，增加公有廉租房建设，满足低收入阶层合理的基本住房需求。此外，由于我国土地资源实行分散多头管理，政府对其配置干预、审批过多，有时还由于政府对市场进行垄断和封锁，而影响公平竞争的开展，造成市场信号失真。因此，在尽快转变政府职能，减少其充当资源配置主角的同时，必须加强监管，排除行政权力的负面干扰，为社会保障体系的完善创造良好的宏观环境。

其次，要控制社保基金管理与运营风险，需要做从以下几方面努力。第一，加强法制建设，通过法律手段和程序加强对社保基金管理的监督，增强对管理部门的职权控制，减少和避免社保基金“黑洞”的出现。第二，在投资环境的建设方面，应充分发挥市场对资源配置的作用，尊重市场经济规律。政府只需制订正确的引导性政策，创造良好的环境条件，执行监督职能即可，这样才能避免“政策市”的出现，控制系统风险的发生，利于社保基金的保值、增值。

（三）构建和谐劳动关系并加强职业技能培训

首先，构建和谐劳动关系。通过实现劳动关系调整的市场化、法制化，加强劳动用工管理，依法规范劳动关系。通过进一步完善劳动合同制度，推动各类企业与职工签订劳动合同，规范企业劳动用工行为。通过加大劳动保障监察执法力度，对劳动合同签订、工资支付、劳动条件、社会保险费征缴等进行专项检查，促进企业完善用工保障。进一步健全工资支付和最低工资保障，推进预防和解决拖欠工资问题的长效机制的建立，维护劳动者的合法权益。和谐劳动关系的建立将有效抑制失业增加、收入降低，进而规避给社会保障体系带来的风险。

其次，加强职业技能培训，促进就业率提高。第一，以培养我国劳动力市场急需的技能人才和复合型技能人才为目标，进一步推进就业准入制度和职业资格证书制度，大力实施技能人才和农村实用人才的培养和开发，注重紧密衔接劳动力市场需求开展多形式、多层次的职业技能培训，推动技术工人队伍建设。第二，加强高技能人才培养基地建设，充分发挥职业院校培养高技能人才的主渠道作用，构建适应我国产业发展方向的高技能人才培养基地网络。第三，加强对失业人员的再就业培训，积极推动创业培训，增强培训的针对性、有效性和实用性，实现培训与就业对接。只有通过实施以上措施，才能促进就业率的有效提高，规避失业保险及救助压力变大的风险。

（四）增强法制调控力度

社保基金的筹集直接关系到充足稳定的社保基金的建立，这也是社会保障制度的基本内容和首要运行环节。因此，有必要增强法律法规的强制力，强化社会保险基金征收管理，实现依法征收，应收尽收。同时积极探索新的社保基金筹集办法，如借鉴国际普遍经验，以征缴社会保障税的方式筹集基金，有效控制市场化过程中社保基金筹集困难的风险。

针对市场化过程中医疗保险制度面临的资源浪费的风险，一方面要加强道德约束，在全社会加强精神文明建设，树立社会公德和职业道德，消除各种医疗丑恶现象；另一方面是加强立法监督机制的建设，并通过加强多部门合作，对医疗机构实施综合管理，加大惩罚力度，引入社会监督机制和建立诚信制度；通过制订合理有效的医疗供方制约机制，如通过比较研究选择合适的医疗保险基金支付方式（实证研究表明按病种付费方式支付医疗保险基金医疗费用最低）以加强医疗费用控制，促进医疗行为的规范，避免医疗资源的浪费，提高保险基金的使用效率，保证医疗保险可持续发展。

（五）规范收入分配，缩小收入差距，以减轻财政风险

针对居民收入差距拉大的现实，我国应尽快规范收入分配制度。第一，加强对企业收入初次分配的宏观指导和监督。通过加速垄断行业的改革，建立国有企业收入分配的约束机制，完善国有资产管理体制等方式规范企业收入初次分配，避免出现行业之间、企业之间收入差距拉大的现象。第二，加快调节收入再分配的基础建设。通过健全金融和财产实名制及其监测体系，加强对个人收入信息的检测，运用税收等多种手段加强对收入分配的调节，以规范收入再分配机制，在尊重效率的基础上体现社会公平，缩小收入的过分差距。

针对地区和城乡资源禀赋不对称引起的经济发展不平衡进而造成的收入差距拉大，应通过政府加强政策引导并加大财政支持力度，以加快落后地区经济发展，进而改善居民生活水平，缩小地区或城乡居民的收入差距。

收入分配制度的完善，落后地区经济发展速度的提高，在缩小收入差距的同时也将解救为数不少的“弱势群体”，进而减轻财政压力和风险。

参考文献：

1、罗润东.和谐社会中的“劳动-资本”关系解读[J].学术月刊,2007(4).

2、李迎生.探索中国社会保障体系的城乡整合之路[J].浙江学刊,2001(5).

3、中国社会保险学会医疗保险分会.医疗保险基金支付管理及风险防范研究[R].劳动与社会保障部项目,2007(4).

4、解读六中全会《决定》:如何规范收入分配秩序[EB/OL].新华网,2006-11-25.

（作者单位：山东大学威海分校商学院）

作者：刘丹丹　李成超