水权变迁制度管理论文

北京市日坛中学是朝阳区的一所市级示范校。在区域教育发展的背景下，学校于2001年兼并一所小学的校舍；2002年，合并了一所职业高中，形成一校两址的格局；2003年，学校承办了一所新建小区配套学校，又变为一校三址；2004年，学校改造扩建，原有高中部分年级和初中年级迁到其它两个校址，形成了一校四址。下面是小编精心推荐的《水权变迁制度管理论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

水权变迁制度管理论文 篇1：

国有大型集团企业产权变动档案处置面临的问题及解决路径

摘  要：在资产与产权变动过程中，国有大型集团企业因其经营管理上的特点，档案处置较其他企业更为复杂，且面临着制度依据不够细化、全宗理念与实际工作存在矛盾、前端控制不到位、处置工作机制不健全等若干突出问题。在遵循国家有关规定的前提下，结合企业实际细化了在资产划转、企业改制等新业态下的档案归属流向，总结提出了档案处置工作的实施路径。

关键词：国有企业;产权变动;档案处置;档案流向

当前，我国国有企业资产与产权的变动频率日益增加、形式日趋复杂多样。尤其是國有大型集团企业，因其资产规模、管理层级、经营范围、分布地域等特点，资产与产权变动较其他企业更为复杂，因而有关档案的处置也就面临着众多新的情况和问题。

1 档案处置面临的突出问题

1.1 依法处置的制度规范依据有待深化。《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》（1999年，简称《暂行办法》）对档案处置应遵循的原则、档案处置的组织工作、档案的归属流向等方面进行了规定，对国有企业资产与产权变动中档案的处置工作起到指导与规范作用。《企业档案管理规定》（2002年）、《企业档案工作规范》（2009年）、《中办国办关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（2014年）均对做好资产与产权变动档案处置提出了要求。但是，“从法律规范体系看，国有企业资产与产权变动中档案处置、管理工作相关的法规体系比较单薄，……当前法规体系多为纲领性、原则性文件，缺乏指导档案处置工作落实的实施细则，法规体系的纵向深度有待探索”。[1]同时，对于已有的档案处置制度政策保证措施不完善，导致政策约束不力[2]。2019年1月，《国家档案局关于在深化国有企业改革中加强档案工作的意见》提出了新形势下做好资产与产权变动档案处置工作的新要求，新增了编制方案、支持社会力量参与等意见，但如何具体落地，还需要结合企业历史特点和发展实际进一步研究细化形成操作规范。

1.2 全宗理念与档案流向确定存在矛盾。国有大型集团企业的分公司档案与集团总部档案在此前的一定时期内多是集中管理的，后因分公司等机构的经营独立性日益提高，众多企业将分公司、大型内设机构（非独立法人）档案参照全宗予以管理。这就带来了全宗管理的独立性与保持企业经营管理的连续性之间的矛盾。档案管理强调全宗的独立性，即一个单位所产生的各门类档案均归入本单位档案全宗。在资产与产权变动过程中，为保证全宗完整，资产交割日前所形成的分支机构的档案须保留在原单位，交割日之后形成的档案才随其划出，这对于分支机构来说无法保持其档案的完整性;而若其档案均随之划出，虽有益于经营管理的连续性，却无法保证原全宗档案的完整性，而且从庞杂的档案之中将某些档案进行抽出也面临操作上的巨大难度。

1.3 档案处置工作前端控制不到位。《暂行办法》第五条规定：“国有企业资产与产权变动档案处置工作是国有企业资产与产权变动工作的一项重要内容。应列入其议程，并同步进行。”但实际工作中，国有大型集团企业不同层级的单位，因其管理特性、档案意识和工作水平等因素，档案处置工作的主动性不尽相同。一般是上级母公司提出总体要求，负责总部工作。集团企业档案工作水平相对较高，能够主动实施，具体负责。其基层单位往往受管理水平和档案意识等因素的影响，不注重档案处置，需在上级单位的指导下进行。“大部分企业未能履行将档案处置工作与企业资产与产权变动工作同步、同时推进的义务，档案处置工作具有随意性和滞后性的特点。”[3]

1.4 缺少有效的处置工作机制。完善、适用的档案处置工作机制是保障档案安全处置等处置工作顺利进行的基础。目前，企业在开展档案处置工作时，“无法厘清档案处置工作开展的完整流程，……部分企业制定的档案处置程序过于笼统、模糊，可操作性较低，致使企业档案处置工作领导小组在具体实施过程中无所依靠”[4]，尚处于各自为政、独立探索、自主实施的阶段，亟待探索建立起一种相对规范、科学有效且具有普遍参考借鉴意义的工作机制。

2 档案归属与流向的确定依据

需要说明的是，《暂行办法》仍然是档案处置工作开展的首要遵循，其有关企业在重组、并购、出售、改制、与外商合资合作经营、终止清算等情况下档案归属与流向的规定仍具有现实指导意义。但在资产划转、企业改制过程中，国有大型集团企业档案的流向面临新的境况，需要结合企业实际做出适应性的修订。因此，此处着重对企业重组划转和改制两种情况下的档案流向进行界定，是对《暂行办法》的必要补充。

2.1 基于系统边界确定企业重组档案的处置流向。立足国有大型集团企业角度，以最大限度保护企业利益为出发点，将系统边界（见图1）作为确定档案归属和流向的重要依据，即集团企业以上级母公司管控范围为边界，采用档案在系统内、外单位划出的处置原则，在此前提下，对独立法人、非独立法人或仅部分职能划转时档案的处置进行分类明确（详见表1）。在系统内，因同属于一个上级母公司，有着统一的管理制度、相近的管理要求和相似的管理环境，区分法人（全宗）保管情况，能够充分尊重大型集团企业的档案管控历史，尽可能地确保档案的完整和后期的利用工作，同时也有助于档案处置工作的顺利开展。这种处置方式在大型集团企业内部资产与产权变动时更能发挥作用。

2.2 改制企业档案的处置与流向。企业改制情况下，分改子、子改分、股份制改制等均涉及企业历史档案的处置。分公司改制为子公司的，改制前的档案管理形式保持不变，改制为子公司后形成的档案另立全宗。子公司改制为分公司的，原有档案独立全宗保持不变，改制为分公司后形成的档案，归入上级主管单位全宗或继续保持独立全宗管理。全民所有制企业改制为有限责任公司的，档案全宗可保持不变。以全部资产改组为股份制企业的，改组后的档案另立全宗，由股份制企业管理。以部分资产改组为股份制企业的，进入股份制企业的部分，参照《暂行办法》;未进入股份制企业的部分，其档案由原单位管理。

此外，朱亚鹏等在《改制企业档案处置研究》[5]一文中从公有制和非公有制角度对档案的归属与流向进行了详细梳理，也具有一定的参考意义。

3 档案处置工作的实施路径

资产与产权变动中的档案处置是一项系统性工作，需要超前谋划、统筹考虑、协同推进、规范实施。

3.1 统一认识，提供意识保障。企业档案意识的强弱是影响档案处置工作的重要因素。唯有树立档案资产意识，才能有效保障后續处置工作的顺利进行。档案是企业重要的知识资产和信息资源，企业档案的处置必须同资产产权的处置同步考虑、同步研究、同步进行。档案处置未完结，资产产权变动工作就不能结束。

3.2 成立工作组，提供组织保障。前端控制思想和主动介入行动的有效落实，需借助于强有力的工作组织，同时该组织必须从单位整体层面进行设置，即在单位层面成立由分管领导牵头的档案处置专项工作组，或在资产处置工作领导小组下设立档案处置工作组。档案处置工作组由办公室牵头，资产与产权变动工作主办部门、有关业务部门参加。档案人员应全程参与资产与产权变动有关工作。

3.3 确定原则，提供行动指导。合法性原则，档案处置必须遵照《档案法》《暂行办法》等法律法规，在法定框架下结合企业实际确定具体的组织形式、操作规范等，保证各项工作合法进行。合理性原则，档案处置必须尊重企业历史，统筹制定工作方案、确定档案流向，最大限度保证相关企业或业务经营管理的连续性。安全性原则，从维护国家、企业的安全和利益，保守国家秘密和企业秘密出发，既要保障处置过程中档案实体的安全、完整，又要确保档案信息的安全。

3.4 编制方案，提供行动路线。方案的主要内容应包括档案处置的背景、原则、范围，档案的归属与流向，档案交接的时间、地点、责任部门或责任人，具体工作步骤及要求等内容。需要注意的是，因资产与产权变动需向公司系统外单位移交档案的，应在档案处置前，将方案报上级主管单位审查。

3.5 清点鉴定，确保档案完整。档案部门清点档案库存，按照档案去向分别编制移交目录。组织本单位内设部门清理业务工作中应归档的各类文件材料，按要求完成归档或登记造册。需要注意的是，还应做好资产与产权变动过程中形成的文件材料（如资产变动批准文件、决算报告、资产处置方案等）的收集、整理和归档。按照有关规定完成档案的留存与销毁鉴定工作。

3.6 交接归档，完成处置工作。档案交接各方应对档案移交目录和档案内容进行认真核对，履行交接登记手续，由交接方和单位档案处置工作组负责人签字。交接登记台账由交接方各执一份，永久保存，同时报上级主管单位备案。

参考文献：

[1][3][4]李子林.国有企业资产与产权变动中档案处置工作研究[J].档案管理，2018（5）：44-49.

[2]卜鉴民，刘迁，朱亚鹏.改制企业档案管理政策制度及处置原则探讨[J].档案与建设，2018（3）：80-83.

[5]朱亚鹏，陈鑫，刘迁，卜鉴民.改制企业档案处置研究[J].中国档案，2019（2）：58-60.

（作者单位：南瑞集团有限公司    来稿日期：2019-10-16）

作者：刘伟谦

水权变迁制度管理论文 篇2：

一校多址办学　关键在管理创新

北京市日坛中学是朝阳区的一所市级示范校。在区域教育发展的背景下，学校于2001年兼并一所小学的校舍；2002年，合并了一所职业高中，形成一校两址的格局；2003年，学校承办了一所新建小区配套学校，又变为一校三址；2004年，学校改造扩建，原有高中部分年级和初中年级迁到其它两个校址，形成了一校四址。短短5年的时间里，学校由28个教学班扩大到近70个教学班，其中高中由12个教学班扩大到34个教学班，初中由16个教学班扩大到29个教学班，并增加了小学6个教学班及2个国际班。学校规模的扩大与“一校多址”的办学方式，给学校管理带来怎样的挑战？带着这个问题，我们采访了北京市日坛中学的赵欣校长。

记者：赵校长，您好！日坛中学从2001年至今，学校规模有了很大程度的扩大，从一校一址变成了一校四址，您如何看待“一校多址”这一规模办学方式？

赵校长：从内涵上来说，“一校多址”办学应该是一所名校以若干小区为依托，在共同的办学理念指导下，以合理的方式，有效地配置教育资源，从而实现优质教育资源最大限度的共享和所有校区的均衡发展的办学方式。

一方面，“一校多址”办学作为一种教育资源的重组，有利于发挥优质教育资源的辐射、带动作用，适应了教育发展的客观需要；另一方面，随着学校办学规模的迅速扩大，管理的难度、复杂性和不可预知性凸显，尤其是在“一校多址”办学中，遇到了许多新问题，其中两个问题最为突出：一是办学者如何应对一系列复杂的学校管理难题，调整学校的管理运行机制使之协调运转，确保学校发展的实效性；二是怎样确保“优质教育品质”不会由于多个校址的存在而被“稀释”。

记者：对于学校规模扩大带来的学校管理上的难度问题，学校做了怎样的努力以确保学校管理的有序、优质？

赵校长：为了解决管理问题，我们开展了“创新学校管理策略，不断提高办学质量”的重点科研课题。通过研究和实践，我们体会到，要确保学校管理的有序高效，关键要做到两点：

第一，要创新多址办学的学校管理运行机制，这其中包括学校组织结构的变化、学校决策系统的变化、学校管理功能的变化。

在“一校多址”办学之初，出现了一些问题，如管理中心分散，管理关系错位，管理系统交叉，决策程序出现盲区；教育资源不足与资源浪费并存，管理成本增高。这些问题的出现，集中反映出以集权式管理为主要特征的垂直管理已经不能适应新的工作形势，要实现有效管理必须调整原有的学校组织结构。5年中，我们对学校原有的管理结构进行了3次重大变革，最终形成以集权与授权相结合、分散与集中相统一为特征的平面网络管理模式。校区的管理者由被授权处理校区日常工作中的问题，转变成依据校区的任务目标或专项工作要求，独立开展校区工作，从而极大地降低了管理难度，提高了工作效率。另外，“一校多址”办学方式的决策系统是以分权为基础、以任务驱动式目标管理为核心的决策过程的管理系统。这就要求决策团队不仅了解总的工作目标，更要对各自的任务目标有清晰的定位和准确的把握。同时，“一校多址”办学还面临着行政规范和标准在多个校区的统一和重建任务。教师、学生的需求更加复杂，学校外部对教育质量的要求和标准不断提高，与此相对应的，学校的管理功能必须做出相应调整，转变决策者的角色和行为方式：一是学校决策者不再是校长个体组织，而是由校长及各校区校长组成的决策团队，统一领导，分级决策；二是决策形式由静态转向动态，工作重心的下移和横向交叉使学校的权力中心随着工作重点和难点发生转移。例如：校部可以设在初高三毕业年级集中的校区，也可以设在承担重点任务、难点工作的校区；新校建设主要以现场办公、巡视检查、专题会议等决策形式积极推进工作；示范校建设工作需要专项督办，逐项落实，校长办公中心可以位移到重点校区；三是决策方法转向多样化、多级化，如召开会议、印发文件、听取汇报、个别谈话、现场办公检查等；四是更加重视信息技术在管理中的应用，信息宣传工作向网络化、系统化发展。

第二，创新适应多址办学的制度建设体系。多址办学制度建设体系，由三个维度、六个模块组成，渗透了适应、权变、平衡、整合创新的基本思想。其中，三个维度，即宏观——学校校部管理层面，侧重体现统一领导，突出重点；中观——校区管理层面，侧重体现分级管理，办出特色；微观——年级组、教研组管理局面，侧重教育教学常规管理的落实。六个模块指组织管理制度模块、行政管理制度模块、常规管理制度模块、人事管理制度模块、促进教师专业发展制度模块、促进学生综合能力发展制度模块。六个模块，把具有相同和相近职能的制度组群，组成管理模块，逐步完善和健全。这样的框架结构能够反映制度的延续性、扩展性、协调性、生成性的内在要求，容易产生认同感并加以贯彻执行。

记者：那么，学校如何在“一校多址”中保证“优质教育资源品质”不被稀释，在规模扩大的同时坚持学校的内涵发展？

赵校长：我们在对学校特色建设的内涵发展进行梳理的过程中，发现有这样一个脉络：学校从单纯的帮助部分学生实现对特长的追求，到促进全体学生对全面发展的追求；从单纯的对艺术教育质量的追求，到对学校整体办学质量的追求；从一址办学的单一特色到多址办学中具有丰富内涵的整体特色，这一脉络说明，学校的特色建设是伴随着多址办学的推进，在不同维度上得到丰富和发展的。

在校区的建设中，我们始终把学校的文化特色建设摆在重要位置，学校精神文化直接影响学校的办学方向和师生的活动方式，制约着学校的全部教育活动，是学校生命活力的象征。作为管理者，必须认真加以研究、挖掘和营造，注重在做事中成就人的学校文化校本建设。

文化源于古人所云“人文以化成”，要“化成”就得有赖于师生主体基于内在需求的自觉，立足于学校主体的自主性建设。因而，学校文化具有鲜明的个性特质，是学校内涵发展的核心，是优质教育品质不被“稀释”的根本保证。

学校文化可以划分为物质文化、行为文化、制度文化、精神文化等不同层面，由表及里、由浅入深地反映学校文化的个性特征。在学校特色文化建设方面，我们的实施重点是：

第一，以校区建设为根本，因地制宜，深入发展，提高教育实效。第二，根据不同学段特点，活化落实学生综合素质培养目标。所谓“活化”，一是活动，即以活动为载体，给学生以舞台，使学生在展示过程中在不经意间接受德育暗示，以修正自己不当的言行，完成自我教育；二是灵活，将德育渗透于每位教师的工作中，机动灵活地体现在各学科的课堂上，体现在每一次谈话中，甚至是一个眼神里。所谓“落实”，从营造关爱每一个学生成长的校园环境的细微处入手，精心策划，体现“修德、培智、强体、求美”的校训精神，实现净化——绿化——美化——文化的建设过程。第三，实施教师综合发展目标，促进教师专业发展。学校基于“为了学校、在学校中、基于学校”的以校为本的教师专业发展理念，重点实施以促进学生学业进步的教师发展性评价。为提高教师知识结构中的科技、人文含量，构建了体现教师群体特征的《日坛中学教师综合发展目标》，明确了对教师综合发展的要求，即三长、四写、五欣赏、六热爱、七善于，并通过教师综合发展目标年度手册加以落实。第四，加强教研文化建设，弘扬严谨、求实、创新、协作的教风。以学科建设为基础，教研工作要实现从工作总结为主向进行学科质量总体分析转变，分析要找到科学合理的工具和方式，做到数据化、规范化、标准化。从追求教师获奖，向师生共同获奖转变；从个人为主备课，向综合型、多手段备课转变；从单一性个人积累，向共建共享信息资料转变；从对终极性结果负责，向对阶段性结果负责转变；从创造个人发展机会，向打造共同发展平台转变；不断强化质量责任意识，提高学科教研水平。

记者：从2001年起，日坛中学从原来的一校一址到今天的一校四址，已走过7年，回顾7年来的风风雨雨，您觉得，对于“一校多址”的办学方式，我们最应该注意些什么？

赵校长：我认为，最关键的是管理者要具有先进的现代教育管理学意识：管理者不能采用高度集权的管理体制，要主体决策适度分权，打破金字塔式的垂直层级制度，构建组织共同体这一管理新形式；要从整体入手，加强宏观统筹，包括制定明确的发展目标和阶段目标，形成可持续的发展态势；信息采集不仅来自组织内部，而且来自广泛的环境；指导控制手段不只运用权威，而是更注重内部领导层的合力，形成一种新的平等关系。要使作为管理的各校区是主动的、自主发展的，使学校管理具有历史的动态发展特点。

总之，多址办学是我国基础教育发展到一定阶段的必然产物。新事物的发展，总要经历否定之否定的过程。其中校长的个人风格、管理团队的认知水平、学校的外部环境都对办学质量有着重要的影响。□

编辑 朱桂英

作者：杜　锐　黄煜盈

水权变迁制度管理论文 篇3：

我国城市发展规划管理的经济分析

一、城市消长及运作

我国自从改革开放以来，发展社会主义市场经济，使得产业效率提升，进而快速地提高人均所得。就城市发展而言，城市经济随而提供大量的工作机会，人口大量涌入城市，但也产生了许多城市问题。

有关我国城市成长的变化，可以从两个方面入手。其一为检视城市间的消长，其二为了解城市如何运作。首先，我们从城市间的消长方面来看，也就是探讨城市系统的变化。本文引用递增报酬（increasing returns）的概念来说明此现象（于如陵、赖世刚，2001）。

传统经济学皆认为报酬呈现递减的状态，然而直到最近，学者才提出其实递增报酬的现象亦同时存在，今举科技产品竞争为例。如果有两项科技产品A及B在市场上推出。起初看不出哪一项科技产品将会垄断市场，但是如果其中一项B因小事件，例如价格的降低，使得消费者倾向使用该科技产品。于是有关该项产品的质量及周边服务因成本降低而增加，此举将使得更多的消费者使用该产品，进而使得产品及周边服务的质量得以提升，如此循环不已。当有更多的消费者使用该科技产品，进而吸引其他更多的消费者来使用，最终B产品垄断市场，而A产品惨遭淘汰。这个产品的价值随用户的人数增加而增加的现象称之为递增报酬，也是系统学所谓的正回馈（positive feedback）。

城际间的竞争也是如此。我们可以将区位想象为互相竞争的科技商品，而居民在这些不同的区位从事选择。当某一区位因小事件的影响，例如居住或交通质量的改善，吸引人潮迁往该区位，而形成了聚集的情形。如果该城市人数远超过其他城市的人口，则因递增报酬的因素，使得该城市规模不断成长，最终垄断了区位竞争的市场。也就是说市场“锁定”（lock-in）了该城市成为最终的赢家。理论上我们可以推论，每一个区域或国家都会产生一超大型都会区，使得所有居民皆会迁往该都会区。但是实际上，我们却观察到许多大小不一的城市，其中必然有一都会区其规模远超过其他城市。例如，中国台湾的台北、中国的上海、韩国的首尔、日本的东京及美国的纽约等，皆为显然的例子。然而，为何唯一超大都会区没有在多数区域及国家形成，这是因为区位选择的不可逆性所造成的交易成本过高所致。不可逆性指的是，一旦你决定了生产或居住的区位，并采取了行动，则必须花费很高的成本才能改变这样的决定。你一旦迁往城市A，想要再迁往城市B，所花费的成本必然很高，除非迁往城市B所带来的利益远大于搬迁的不可逆成本。由于区位选择的不可逆性，使得城市的搬迁很困难，因而在一定区域或国家内形成大小不一的城市。

有趣的是，这些大小不一的城市并非毫无规律地排列，在统计上，它们呈现一种幂次法则的分布（于如陵、赖世刚，2001）。也就是说，将城市的排序及人口取对数分别作为y及x轴，其分布呈一直线，且斜率接近-1，这就是著名的Zipf法则。这个法则在时间上及空间上具有恒常性与普遍性（薛明生、赖世刚，2002）；也就是说，不论在哪个国家或区域或是在过去、现在及未来，这个法则都是存在的。至于为何会出现幂次法则的现象，到目前为止仍没有一个令人满意的答案。

一旦聚落或城市形成了，它的内部是如何运作的呢？已有许多学者尝试解释这个现象，同样地，目前仍没有一个令人满意的一统答案。笔者从组织理论建构了空间垃圾桶模式（A Spatial Garbage-Can Model），尝试解决这个问题（Lai， 2006）。

复杂城市系统可以视为一个看似混乱，却又乱中有序的系统。该系统主要由五种形态的元素所组成：决策者、问题、解决之道、决策情况及场所。这五种元素以近似随机的方式遭遇，其中决策者、解决之道及场所提供资源，而问题需要资源来解决。这四个元素在决策情况中遭遇，如果前三者所提供的资源恰好满足问题的需求，则决策便能制定，问题也获解决，否则没有决策产生，而问题继续存在。例如，问题如果是提供舒适的大众运輸系统，解决之道之一便是兴建捷运系统及所需之资金与土地，决策者包括政府及厂商，场所则为路线及沿线的土地，决策情况则为一连串正式及非正式的会议。

除了这五种元素的随机遭遇外，复杂城市系统尚包括一些结构上的限制，使得某些遭遇不能产生任何结果。这些结构限制构成了城市的制度系统，限制了行为，且包括四种类型：管道结构、解决之道结构、决策结构及空间结构。管道结构指的是问题与决策情况之间的关系。有些问题只能在某些决策情况加以考虑。例如，捷运系统的兴建只能在与交通有关的决策情况加以考虑。解决之道结构指的是问题与解决之道的关系。有些问题只能被某些解决之道来处理。例如，有些数据可以由计算机来处理，但是其他数据则必须由人工来处理。决策结构指的是决策者与决策情况间的关系。有些决策者只能参与某些决策情况以制定决策。例如，捷运系统兴建的官员无法参与环境影响评估的决策。空间结构指的是决策情况与场所间的关系。有些决策情况指能在某些场所发生。例如，购物的活动只能在购物中心进行。

城市复杂系统中的活动便以这种随机却又受限的形式而展开。资源的产生与消耗、问题及决策者在决策情况间游走以及结构限制对活动的影响，产生了错综复杂的现象。而复杂城市系统中人、事、物的发生，也因这种复杂的因果关系而难以预测。规划管理在这样的系统中会产生何种影响？解答这个问题，将有助于让我们知道何时应制定何种计划。

二、 设计与战略的规划管理方式

城市复杂系统中，决策者、解决之道、问题、决策情况以及场所不是既定的，而是突现的。我们不知道明天会发生什么问题，更不知道它们会在何种场合出现，这种因突现的特性而产生的不确定性，正是困扰着规划管理者的主要因素。而在这样不确定的世界，规划管理者必须能考虑决策在时间及空间上的相关性，进而拟定计划以采取行动。这也是规划管理的精义；因此计划其实就是一种决策在时间及空间上权变的安排。面对不确定性并考虑相关决策的规划管理，传统上的作法有两种：设计（design）及战略（strategy）（Hopkins，2001），兹分述如下。

设计同时考虑相关而确定的决策，并将其做以适当的安排。因此，在设计的过程中没有外在环境的不确定因素。设计也可视为一种最适化（optimization）的过程。最适化的过程指的是如何在线性规划管理问题上寻找最佳解。在都市土地设计的问题上，一般是无法找到最佳解的，因为可能的解答空间几乎是无限大，而难以一一尝试并寻找。因此设计便是退而求其次的方法，但其也隐含着最适化的精神。如果找不到最佳解，局部最佳解也可接受。设计的方法一般都是迭代的（iterative）或演化的（evolutionary）。两者都是尝试错误（try-and-error）的方法，只是传统的迭代方法不如新近的演化方法更具备系统性，如基因算法。设计的解答无法一次到位，除了问题的复杂性外，尚因为问题的未充分定义性（ill-defined）。未充分定义问题的本身，其定义也会随着解题的过程因学习因素而有所改变，传统数学演绎的解题法便不适用于解这类型的问题。

战略如同设计一般，也是考虑相关的决策，所不同的在于这些决策包括不确定因素。战略所追求的不是一次到位，而是且战且走，摸着石头过河的权宜措施。战略与决策分析有密不可分的关系；它最适用于当有许多决策者参与，且面对极大的不确定环境。具体而言，战略可以判定树（decision tree）加以分析。判定树包括决策点及机会点，而从决策点分出去的分支为决策的选项；从机会点分出去的分支表示决策后果的可能性。机会点也可表示决策情况所形成决策的不确定性，以表示决策的可能性。一个战略或一个计划可以判定树的路径表示，以表达决策的权变选择。

设计与战略方式的计划都会给规划管理者带来净利益，但两者适用的时机不同。设计如同综合性长程计划，一旦确定，则依照计划实施。战略则如同短程滚动式计划，其不断随着时间的演进而修正并制定。根据笔者的计算机仿真实验发现，以最适化为范型的设计规划管理，并不能解决更多的问题，虽然在资源的利用上它是比无计划有效，且带来系统的秩序（Lai， 1998）。虽然没有证据显示战略式计划要比设计式的计划来得有效，但是我们可以推论战略式计划在解决快速变动环境下所产生的问题，要比策略式计划来得有效。主要因为战略计划具弹性，且其制定的成本低；而设计计划较不具弹性，且其制定成本较高。从某个角度而言，战略计划介于渐进式无计划与蓝图式设计计划之间，也就是复杂理论所说介于混沌与秩序之间，故可兼顾两者的优点。

三、 应对快速变迁的环境

当都市面对快速变迁的环境时，随之而来的是大量的问题涌入都市内部，譬如失业、游民、犯罪、交通拥塞及环境污染等问题。这些问题的激增将影响都市内部功能的运作，例如公共设施无法发挥功能，交通流量超过道路的容量，游民无法寻找到适当的居留所，住宅及土地供给量不足以及水及空气污染的恶化等等。今假设在没有规划管理的情况下（参见图1） 。

图1（a）表示在没有规划管理的情况下，让复杂都市系统自行发展，且刚开始即有大量问题涌入时，系统的反应为何？我们可以看到，当问题不断涌入直到时间t时，由于系统无法负荷大量问题，而导致问题累积在系统中，使得系统的总效用或社会福利骤减至最低点z（Lai，2006）。一旦在时间点t问题停止涌入，系统便逐渐自行消化解决这些已涌入的问题，于是社会福利水平便逐渐回升到渐近水平u。此时规划管理便没有必要了。反观图1（b），当问题以一定的数量不断涌入复杂都市系统中时，系统无法解决并吸引这些问题，而该问题便一直随着时间以逐量增加的方式累积在系统中，使得社会福利水平随着时间逐渐的下滑，永无回升的机会。此时复杂系统的运作，因为这些问题的产生与累积，受到阻碍，甚至于瓦解，于是规划管理便有它的必要。当都市面对快速变迁的环境，问题的产生便层出不穷，使得都市发展的轨迹如同图1（b）中的虚线所示，其社会福利更加速下滑，造成复杂都市系统运作的加速恶化。而在显现实世界中，问题是不断以不同的量及强度涌入复杂都市系统中，因此如果在没有规划管理的情况下，图1（b）的都市发展轨迹比较贴近真實状况，因此，从事规划管理以解决问题显然有其必要，如图2所示。

如前所示，一般常用的规划管理方式有两种，即设计与战略。今以图1的都市发展轨迹为例，比较以设计及战略为手段的规划管理方式及其所带来的效益如图2所示。首先考虑设计，如图2（c）所示。假设问题以大小不一的量及强度不断地涌入复杂都市系统中，使得初始时社会福利不断锐减至z，而同时在时间t，政府决定以设计方式从事规划管理以解决问题。假设设计从时间t开始生效，且问题也获得部分解决，于是社会福利便开始回升至u，即在时间T时设计达到它最大的效果。然而环境不断的变迁，原先的设计已失去其时效，也就是许多变数的值已与当初设计的假设不符，设计便逐渐失去了它的作用。然而在此同时，问题仍不断地涌入，社会福利便又开始下滑，而无法逐步回升。其次我们考虑战略的规划管理方式，同样地在时间t时，政府开始从事规划管理，但是这个计划不是如设计般未考虑未来变化的权变行动，且不是一长期而大规模的物质建设。该计划的范畴是小的且为短程的，且后续有一连串这样的计划制定，譬如在t1、t2及t3，地方政府视当时的情况更新初始的计划以符合现状。此时问题虽然不断地涌入，但是战略计划的制定以解决局部的问题，却能使得社会福利递次地增加。也许有人会质问，设计也可采类似的手法，定期或非定期地更新。问题是设计的成本一般而言比较高，更由于其规模大，其不可逆性使得要修正计划变得困难，因此即使进行后续的更新，其效果将不如弹性的策略来得高。

四、 战略规划管理的实践

前一节说明了战略规划管理相较于设计规划管理的优点，本节说明目前中国大陆规划管理所面对的难题以及如何能够加以改善。很显然地，中国大陆的规划管理方式仍以物质设计作为主要的手法，不论地方政府或开发商皆是如此。例如南宁市、上海市及北京市等主要城市，都有以物质设计为出发点的规划管理方式。其所强调的是长期的、全面的及物质的空间设计。如前所示，这种手法在稳定发展的国家中，因环境的变化比较小，因此不失为一种有效的规划管理方式。但是中国大陆随着经济的改革，大环境的变化十分巨大，如前节所述，此时以设计为主的规划管理方式便有商讨的余地。

Intriligator及Sheshinski（1986）证明了规划管理理论的五个定理：

1. 规划期程必须是正的；

2. 如果没有规划成本且无不确定性，永久计划是最适的；

3.当无规划成本且不确定性存在时，具无限期程的滚动式计划（rolling plan）是最适的；

4.当无不确定性时，时间规划与事件规划具相同的效益；

5.当不确定性存在时，事件规划的效益较时间规划为佳。

此处所谓的时间规划管理指的是定期制定或修订计划，而事件规划管理则指当重大事件发生时，才进行规划管理，并不受时间的限制。

根据Intriligator及Sheshinski的定理、前面的论述以及笔者对规划管理效果的模拟（Lai，1998；2003），笔者认为我国城市规划管理其战略规划管理的落实，必须配合规划管理制度的修正，并提出以下四个原则：

1.以事件为驱动力的计划修正

从Intriligator及Sheshinski的第五个定理，以及前一节的分析可知，拟订长期且以设计为导向的计划，并不适合中国大陆城市发展现状的规划管理。取而代之的应是以事件为导向具备弹性的战略计划。

2.规划管理期程不宜过短或过长

前项的战略计划，其计划的期程不宜过短或过长。如果过短，将使得计划必须不断地修正而增加成本。如果过长，便很容易失去时效。

3.规划管理范畴不宜过大

战略计划的范畴不宜过大，譬如涵盖整个都会区，因为这样不但会增加成本，也会使得计划失去弹性。取而代之的应是有许多小范畴的战略计划。

4.计划的内容除了物质设计外，还应考虑制度设计

传统设计式的规划管理强调物质设计，其实制度设计在影响复杂都市系统的积极效用上扮演更重要的角色（Lai，2006）。因此战略计划的内容应同时考虑物质及制度的面向。

五、结论

本文从城市系统形成及城市内部运作的描述，导入城市规划管理两个常用的手法：设计与战略，并以笔者之前的研究说明，在快速变动环境下的城市规划管理，应以战略手法进行为佳。目前中国的城市规划管理以物质设计为主要的手段，笔者认为在中国剧烈的城市化趋势中，设计的规划管理方式恐难以解决所产生的无数城市问题。取而代之的应以事件为导向的战略计划，并同时考慮物质面及制度面的内涵。本文算是对中国城市规划管理方式的一个初步探讨，至于所提战略规划管理的实践原则，仍有待进一步学理及实证上的研究。

参考文献

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（责任编辑：王珊珊）

作者：赖世刚