县域企业预算管理论文

摘要：县域经济发展是我国经济协调可持续发展的关键，县乡政府以其财政收支活动对县域经济发展有着重大影响。督促政府合理负债，促进县乡政府财政可持续发展至关重要。关键词：县域经济；政府；负债；风险1引言县域经济既是一个区域经济概念，又属农村经济的范畴，是国民经济的重要组成部分。今天小编为大家推荐《县域企业预算管理论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

县域企业预算管理论文 篇1：

河北省县域财政可持续发展问题研究

摘 要：当前，河北省县域财政面临着总体发展水平低、发展差距逐步拉大的双重困难。其形成具有深刻的经济根源和体制根源。对此，河北省新农村建设应着眼于统筹城乡发展，坚持“发展与改革并举”，以实现全省县域财政可持续发展。

关键词：县域财政；新农村建设；双重困境；体制改革

河北省县域财政一直面临收不抵支、赤字严重、债务负担沉重、发展不平衡等诸多问题。农业税取消后，农村地区基层财政困难日益加剧，县域财政发展面临困难。2006年，全省贫困县数量51个，占全部县域数量的37.50%，其中国家级贫困县39个，省级贫困县12个。发展的现实促使我们必须全面审视河北县域财政问题，探寻县域财政可持续发展的思路与对策。

一、制约河北省县域财政可持续发展的突出问题

党的十六大以来，河北省县域经济取得较快发展，县域财政实力取得长足进展。但全面审视，全省县域财政发展依然滞后，面临着双重困境。

（一）县域财政整体发展水平低下，乡镇财政极度脆弱

1. 县域财政总财源有限，规模偏低。2003-2006年，河北省县域全部财政收入占县域生产总值的比重分别为4.65%、5.17%、6.02%、6.74%，低于各年全省平均水平（8.94%、8.81%、10.25%、10.81%）4个百分点左右；县域人均全部财政收入分别为420元、567元、786元、988元，明显低于各年全省平均水平（938元、1 143元、1 645元、1 773元），仅为全省平均水平的一半。

与全国相比，2003-2005年，河北省县域平均GDP分别为37.28亿元、45.34亿元、54.36亿元，高于各年全国平均水平（32.04亿元、38.44亿元、43.86亿元）。但是，各年全省县域财政平均规模（按地方一般预算收入计算）分别为0.79亿元、0.91亿元、1.18亿元，持续低于各年全国平均水平（1.21亿元、1.32亿元、1.64亿元）0.4亿元左右，可见全省县域财政平均规模明显偏小。

2. 县域财政可用财力明显偏低，收支矛盾较为突出。2003—2006年，河北省县域财政一般预算收入占全省一般预算收入的比重保持在30%左右，省级、市（区）级政府集中了大部分地方财政收入，县域财政一般预算级次较低，能够掌握的地方财政收入十分有限。转移支付后，县域财政可用财力占全省可用财力的比重达到了40%~46%，但仍远低于县域财政供养人口占全省的比重（65%左右）。县域财政用不到全省一半的可用财力，供养着全省一大半的机关、事业单位人员。2006年，全省县域地方财政一般预算收入合计195.1亿元，地方财政支出合计557.53亿元，存在比较严重的收不抵支，县域财政支出的大部分需要上级补助来确保。

3. 乡镇财政极度脆弱，债务负担较重。乡镇财政处于五级财政体制的末端，财政收入十分有限。农村税费改革取消了农业税和乡统筹，切断了乡镇原有的占绝对比重的收入来源，使得原本就拮据的乡镇财政雪上加霜，许多乡镇连正常的运转都难以为继，乡镇财政名存实亡。2006年，河北省乡镇财政一般预算收入43.92亿元，占全省的比重由2003年的13.07%下降为9.83%；乡镇本级支出60.97亿元，支出总计则达135.58亿元，总支出的一半以上要靠上级补助收入来维持；当年出现财政赤字的乡镇236个，占全省乡镇总数的11.82%。此外，全省大部分乡镇都存在有不同程度的负债。例如，某县2005年债务达32 440万元，其中乡级负债7 179万元，平均每个乡镇512万元。

（二）县域财政发展不平衡，财力差距逐步扩大，财政弱县逐步边缘化

1. 河北省县域财政发展不平衡状况逐步加剧

本文选用泰尔系数测度河北省县域财政发展的差异，它的优点在于可以将总体差距进行分解, 从而看出总体中的各个组对总体差距的贡献值及变化趋势。利用泰尔指数分解法，可以把河北省县域财政总差异分解为一线地区、南厢地区、北厢地区的内部差异以及各个区域之间的差异，以总体差异为100%，分别观察这四种差异在总差异的形成中所占的比重或贡献份额。

根据泰尔指数的定义，得出河北省县域地区全部财政收入差异的泰尔指数分解公式为：

其中IW衡量区域内差距，Ib衡量区域间差距，g为分组组数（根据一线两厢格局将全省分为一线、南厢、北厢三片区域），Yg为第g组县域地区全部财政收入在河北省县域地区全部财政收入中所占的份额，yi为第i个县的财政收入占该组县域财政收入的比重，ng为第g组的县域地区人口占全省县域地区总人口的比重，ni表示第i个县的人口占该组县域地区人口数的比重。

由表1可以看出，第一，2003-2006年，河北省县域财政收入的泰尔指数呈现出先递增后小幅下降、总体递增的特征（2003-2005年逐年递增，其中，2004年的增幅较大；2006年泰尔指数略有下降，但仍然较大幅度高于2003年的水平），这表明新时期河北省县域财政发展不平衡状况有所加剧。

第二，在“三片区域”内部，一线地区县域财政收入的泰尔指数逐年递增，南厢地区、北厢地区各自区域内的县域财政收入的泰尔指数呈现先递增后小幅下降、总体递增的特征，这表明新时期全省“三片区域”内部的县域财政发展不平衡状况均有所加剧。

第三，综合加权的“三片区域”内的县域财政差异系数呈现先递增后小幅下降、总体递增的特征，区域间县域财政差异系数则呈现先递减后较大幅度递增、总体减少的趋势；县域财政区域内差异系数远远大于县域财政区域间差异系数。这表明新时期河北省县域财政发展的区域内不平衡状况有所加剧，区域间不平衡状况总体趋于缓和，但2006年出现较大幅度的反弹。

表2显示，区域内差异是全省县域财政发展差异中占据绝对地位的贡献因素，贡献率在90%以上，其中，一线地区内部和南厢地区内部的县域财政发展差异交替成为全省区域内县域财政发展差异乃至全省县域财政总差异的第一贡献因素，两个地区内部的县域财政发展差异是全省县域财政发展差异的主导因素。

2.财政弱县逐步边缘化。近年来，河北省财政弱县的财政实力得到了一定的增强，但总体来看，依然落后，发展状况不容乐观。

从全部财政收入情况来衡量。一是财政收入规模小。2006年占全省县数近1/4的30个财政弱县（县域财政收入排名后30个县）的财政收入仅占全省县域财政收入的4.19%，全省县均财政收入是30个弱县县均财政收入的5.27倍，全省县域人均财政收入是30个弱县人均财政收入的4.25倍。二是财政收入比重低。2006年全省财政收入占全省GDP的比重为10.81%，县域财政收入占县域GDP比重为6.74%，而30个弱县财政收入占其GDP比重仅为2.30%。三是财政收入增速较慢。2003-2006年，30个弱县财政收入递增率为19.27%，比全省县域33.24%的递增率低13.97个百分点。此外，从地方一般预算收入来看，2003-2006年，30个弱县占全省县域财政收入的比重很小，分别为6.95%、5.83%、4.78%、4.54%，且呈逐年下降趋势，财政弱县存在被逐步边缘化的趋势。

二、制约河北省县域财政可持续发展的经济根源和体制根源

当前，河北省县域财政面临整体发展落后、发展不平衡这一双重困难的原因是多方面的，在本质上可以归纳为以下两个方面。

（一）县域经济因素是制约河北省县域财政可持续发展的经济根源

首先，从总体上看，河北省县域经济综合实力比较滞后，总财源有限，直接制约了县域财政实力的发展壮大。一方面，全省各县基本上都属于农业大县，农业生产水平还比较落后，产业化、规模化经营程度低，农业劳动生产率、农业生产的附加值不高，农业经济对财政的贡献率十分有限。全面取消农业税，又砍掉了农业大县很重要的一部分收入来源。另一方面，河北省县域工业尽管数量不少，但是普遍规模较小，经济效益差，税收征收困难；民营企业起步晚，发展缓慢，尚未形成气候，很难形成稳定的财政收入来源，这种局面一直制约着县乡财政状况的好转。

其次，河北省县域数量较多、行政区划过细，许多县域的经济、人口、土地规模过小，区位地理条件、资源禀赋也较差，不具备必要的经济发展要素，致使其经济发展水平极其滞后，与经济强县乃至全省县域经济发展平均水平的差距逐步拉大，县域财政经济被逐步边缘化，

（二）县域财政体制因素是制约河北省县域财政可持续发展的体制根源

首先是上级集中的收入过多。分税制财政体制将大部分税种作为共享税，县乡基本上没有固定收入，财政收人增量的绝大部分又被上级财政拿走。这种集中过多的分税制财政体制很难调动县域内财政增收的积极性，阻碍了县域财政的发展壮大。其次是财力配置与财政支出责任脱节。县乡财政在各级财政中是最困难的，但却承担着两级政权运转、事业发展和社会保障等重大的支出责任，致使县域财政出现比较严重的收不抵支状况。最后，县域内部财政管理体制不够健全。县乡财政体制不规范，预算管理体制尚未完全建立，县域财政支出缺乏有效的监督和管理，资金使用效率不高，进一步加剧了县域财政困难。

经济因素、体制因素是造成河北省县域财政困境的根源所在，此外，县乡债务负担沉重、行政机构设置不合理、财政供养人员偏多也是造成县域财政困境的原因所在。

三、实现河北省县域财政可持续发展的基本思路与对策

按照建设沿海经济社会发展强省的战略目标和全省社会主义新农村建设的总体要求，结合基本省情，新农村建设时期破解河北省县域财政困境的基本思路应当为“发展与改革并举”。“发展”是指要进一步做大做强县域经济，提升县域综合竞争力，涵养财源，力争实现县域财政的大发展；“改革”是指破除县域财政增收、县域财政经济发展壮大的体制性障碍，提供解困的制度环境。具体对策如下：

（一）大力发展县域经济，有效培植财源，奠定县域财政可持续发展的物质基础

1. 以引导资金为杠杆、以整合资金为手段，建立新的财源建设投入机制。一是加大政府引导资金的投入。继续实行财政贴息、担保、以奖代补等方式，发挥财政资金“四两拨千斤”的导向作用，吸引银行信贷资金、外商投入及民间资本，建立多元化投融资体系，由过去主要依靠财政资金搞建设，转向依靠社会资金搞建设。二是整合专项资金。省财政和省有关部门投入生产领域的专项资金应该统筹、配套、捆绑起来使用，形成资金合力。整合的资金应向财政弱县经济给予一定倾斜，重点支持财政弱县的主导产业、特色产业项目。省财政应协调各方，编制省政府扶持县域财源建设的统一预算，分头实施。

2. 推进农业产业化和产业特色化，培育县域主体财源。农业大县应利用农副产品资源丰富优势，大力推进农业产业化，通过农产品的精深加工实现农业增值、财政增收。一是重点支持农产品加工、贮藏和运销产业化龙头企业，依托龙头企业带动优势农产品基地建设，促进产业整体开发，形成特色农业的板块经济。二是对分布于多数县的众多特色产业，应适当集中各部门资金，建立特色产业发展基金，整合运用支持产业发展。对特色产业龙头企业，可以将其用地纳入县市区土地利用总体规划和土地利用年度计划，通过财政补贴、财政贴息、贷款担保等形式支持其做大规模，并借助于产权关系改革，组建大企业集团，以提升产业集中度，延伸产业链，提高竞争力。

3. 加快第三产业聚集发展，培植城镇新兴财源。各地要把推进城镇化建设和发展第三产业结合起来，大力培植新兴财源。以城镇作为县域经济发展的载体和推动力量，通过完善交通、水电、住宅及教育、文化、卫生等城镇基础设施建设，提高其对人口的承载力，增强对外来资金的吸引力，扩大对周边农村的辐射力，吸引农村劳动力等生产要素的集聚，促进第三产业发展、培植新兴财源；同时，传统服务业的升级及现代服务业的发展，如传统的运输商贸企业向现代物流企业的转变，也可以聚集城镇发展资本、拓宽发展领域、增强发展活力，推进城镇经济建设与城镇财源的扩充。

4. 以民营经济和中小企业为振兴县域经济的主导力量，挖掘后续潜力财源。首先，要进一步为其发展营造公开、公平、公正的财税政策环境。要清理和修订限制民营经济发展的政策，消除体制性障碍，使民营企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇；要深化“收支两条线”改革，完善行政性收费和罚没收入的“票款分离”管理，全面清理收费项目，取消专门针对民营经济的收费项目；要鼓励和支持民营企业采取收购、兼并、控股、租赁等多种形式参与国有、集体企业改制，允许民间资本进入经营性基础设施和公益性事业领域。其次，要建立完善主要面对个体工商户、民营企业的中小企业信用担保体系，拓展中小企业的融资渠道，引导、聚集社会资本，壮大民营企业实力。最后，要把目前的通过各种行业协会协调各职能部门，逐步过渡到成立专门的中介服务机构，为中小企业发展提供技术、信息、法律、咨询等支持。

5. 转变政府职能，为财源建设营造宽松的发展环境。首先，取消一切不利于各类市场主体发展的歧视性政策和人为的限制性障碍，创造资本获得最大收益的政府环境；其次是建立高效的服务环境，提高政府机关的办事效率和服务质量；再次是打破所有制垄断、行业垄断和地区性垄断，保护各类市场主体公平竞争，维护良好的市场竞争秩序；最后是塑造良好的信用环境。各地出台的优惠政策和服务承诺必须保证兑现，维护政府信誉，建设“责任政府”。同时建立面向个人、企业、中介组织和政府的信用网络，强化信用监督，健全社会信用体系，营造诚实守信的社会环境。

（二）进一步深化财政体制改革，清除困扰县域财政的体制性障碍，为县域财政可持续发展提供制度保障

借鉴国内有关财政体制“扁平化”的经验，河北省县域财政体制改革应当从两方面着手，一是要完善县域内的财政体制，逐步构建县乡公共财政体制；二是要逐步完善省对县的财政管理体制，理顺省、地（市）、县（市）的财政关系。

1. 县域内财政体制改革。其一，推广和完善县乡财政体制模式。2006年河北省财政制定了统收统支加激励和相对规范的分税制两种县乡财政体制模式，并在全省县域内逐步推开。今后，依据适用范围，全省应继续推广和完善这两类县乡财政体制模式。可以考虑制订全面推行两类县乡体制模式的日程表，尽快确保两类财政体制的“全覆盖”，从而规范目前相对零乱的县乡财政体制。其二，加快推进县乡财政管理体制改革。进一步深化预算管理体制改革，实行部门预算；改革国库管理制度，实行国库集中收付制度；完善政府采购制度，提高财政资金使用效率。

2. 完善省对县（市）的财政体制，扩大扩权县范围。首先，进一步扩大省直管县财政体制试点。省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益。其次，为调动财政弱县（主要是人口较多、面积较大、财政经济实力排名靠后，但是经济发展潜力大并具有一定区位辐射作用的县）发展的积极性，在谋划以后各批扩权县时，适当选择几个财政经济弱县，将其纳入扩权县范围，通过对其政策扶持、资金支持，市级财政不再分享其税种分成比例，以增强财政弱县经济发展后劲，促使其财政收入上一个新台阶。

3. 进一步完善省以下转移支付制度。一是进一步规范省级财政对市、县财政的转移支付制度，规范转移支付办法，增加一般性转移支付。二是考虑优化一般性转移支付结构。借鉴湖北省经验，可以将省对县（市）的一般性转移支付分为均衡性（一般）转移支付、激励性（一般）转移支付和政策性（一般）转移支付三种形式。均衡性（一般）转移支付主要用于解决“吃饭”的问题，目的是均衡县（市）财政之间的基本保障水平，实现公平优先的目标；激励性（一般）转移支付主要是在保持已形成各县（市）财力基数的一般性转移支付资金存量不变的基础上，将一般性转移支付资金增量中的一部分作为激励性（一般）转移支付，促进各县（市）努力做大财政“蛋糕”和做小财政供养系数；政策性（一般）转移支付主要是保证党和国家的各项重大政策在县（市）得到全面贯彻落实。三类转移支付补助的具体分配和测算，按照规范化与透明化的要求，采用因素法，实行公式化计算，纳入省及县（市）两级预算管理。

（三）相关配套措施

1. 着手解决县乡政府债务问题，防范财政风险。首先，制定措施，严格控制现行政府债务总量。对县乡已经形成的存量债务，分类处理，逐步消化。其次，建立起防范县乡债务风险的长效机制。严格执行政府担保债务的管理，对技术性和公益性项目，确实需要政府担保的，一定要从实际财力出发，完善贷款手续，落实好配套资金和换代资金来源，并在预算安排上留出偿债准备金。

2. 积极稳妥地推进县乡行政事业单位改革，精简机构，压缩财政供养人员。首先要考虑撤并部分县、乡、村级行政机构，压缩县乡两级行政机构。对人口少、地域小的县进行行政区划调整重组，适当合并、撤销。其次，深化县乡机构改革，按照市场经济的原则和要求重新合理核定县乡机构，对一些职能相似的机构予以合并，对职能萎缩、长期不开展业务的单位予以撤销。最后，按照新的机构和编制规范岗位设置及人员配置，清理清退混岗混编人员、临时聘用人员和靠收费供养的人员，探索多种分流方式，妥善安置分流人员。

3. 创新县域公共产品提供方式。一是改革税收政策，鼓励各种非政府机构向县域教育、卫生、体育等公益事业捐款，积极发展民办教育。二是通过消除进入壁垒、放宽价格管制、通用财政补贴、贷款贴息、征地拆迁优惠等手段或者采用BOT（建设-运营-移交）、TOT（移交-运营-移交）等方式鼓励私人资本向县域公共基础设施（如水电、污水处理、垃圾处理、道路桥梁）、公益事业（学校等）投资。三是鼓励采用信托基金、租赁等方式提供公共产品，如通过市场办法建设电子商务网、政务网、校园网、公共实验室等。

参考文献：

［1］王小龙.县乡财政解困和政府改革：目标兼容与路径设计［J］.财贸经济，2006，（7）.

［2］河北省财政厅课题组.新时期河北省县乡财政体制改革研究［J］.农村财政与财务，2006，（2）.

［3］杨华.县乡财政：困境与出路［J］.中央财经大学学报，2006，（1）.

［4］刘建国，等.新疆县级财政收支状况分析［J］.经济研究参考，2005，（16）.

责任编辑：武玲玲

责任校对：周海鸥

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作者：张　波

县域企业预算管理论文 篇2：

县域经济政府负债的经济学分析

摘 要：县域经济发展是我国经济协调可持续发展的关键，县乡政府以其财政收支活动对县域经济发展有着重大影响。督促政府合理负债，促进县乡政府财政可持续发展至关重要。

关键词：县域经济；政府；负债；风险

1 引言

县域经济既是一个区域经济概念，又属农村经济的范畴，是国民经济的重要组成部分。县域经济政府是一个集合概念，包括县政府和乡、镇政府（本文简称县乡政府）。县域经济发展的好坏，直接关系到广大农村地区的全面振兴，更关系到我国全面构建小康和和谐社会的长远目标。在县域经济发展中，县域经济政府起着至关重要的作用，他们以其财政收支活动引导着农村市场经济的发展，并为县域经济社会提供必要的公共产品和公共服务。但当其财政活动持续出现收不抵支时，县乡政府就会陷入负债的困境，致使县乡政府职能部分或全部丧失，进而制约县域经济可持续发展。当前我国县乡政府负债问题十分严重。据国家统计局提供的资料显示，从全国来看，早在2001年全国就有一般预算赤字县731个，赤字面达到35.6%，全国乡镇政府负债总额为2200万亿元，平均负债总额400万元，中西部地区更为严重。如果不正确认识和高度重视县域经济政府负债问题，必将对我国财政金融的稳健运行带来严重的后果。本文将从理论上全面审视县域经济政府负债现象，并建立起县域经济政府适度负债的概念框架和指标体系，进而分析县域经济政府过度负债的风险，在此基础上提出防范负债风险的政策措施。

2 县域经济政府负债的内涵

县域经济政府负债既是我国公债的重要组成部分，又是目前最为困扰我国“三农”问题的重要因素。从会计学的角度讲，负债是债务人依法对债权人所承担的全部经济责任或义务。相应地，县域经济政府负债是县乡政府依法对债权人所承担的全部经济责任。但县域经济政府负债仅从会计学的角度理解是不够的，会计学上的负债主要是从静态的角度加以解释，而县域经济政府负债应从静态和动态的角度分别加以理解。动态的县域经济政府负债是指县乡政府以债务人的身份向债权人举借债款的过程。这个过程的终结产生了县乡政府债务增量，它和以往县乡政府举债形成的债务存量一起构成县乡政府债务总量。静态的县域经济政府负债一般是指债务存量概念，也即县乡政府及其关联的单位以债务人的身份举借的各种债务，它往往是在政府履行职能的过程中，因各种原因发生的各种债务构成的总和。因此，县乡政府动态的负债过程形成了静态的债务总量。需要特别指出的是，目前我国县乡政府的一部分负债并不是依法进行的，而是存在隐性操作。

根据债务形成与县乡政府之间的关系，以及需要县乡政府偿还的直接程度，县乡政府债务可划分为直接债务和或有债务两类。目前的县乡政府直接债务主要有历史累积的财政周转金借款、政策性借款（如政策性银行贷款）和商业性借款（商业银行和农信社贷款）、中央国债转贷和其他直接债务（如拖欠工资，向企业法人和个人的借款等）。直接债务是县乡政府在任何条件下都无法回避的责任和应当履行的偿债义务。或有债务则是县乡政府在特定条件下必须承担的责任和履行的义务，其中一类是县乡政府及其职能部门的具体行政行为引致的债务。包括政府担保债务、地方投资所欠债务、地方政府不规范行为所形成的债务和地方政府的延期支付（如拖欠工资）等。另一类是县乡政府承担的社会性债务。主要包括地方金融机构债务、社会保险资金缺口、粮食棉花采购和流通中的累计亏损挂账、国有企业转制中的下岗人员安置问题、自然灾害突发事件的救助等。

3 必须正确看待县域经济政府负债现象

县域经济政府负债已成为我国的一种普遍的财政现象，防范县域经济政府负债的风险，就必须正确认识县域经济政府负债的动机和必然性。

（1）县域经济政府负债并不违反现行我国的制度规定。县域经济政府属于我国最基层的地方政府，现阶段根据《中华人民共和国预算法》第二十条“地方各级预算按量入为出，收支平衡的原则编制，不得列赤字”的规定，县域经济政府在法律层面上是无权发行地方公债的，但这并不等于县域经济政府就完全没有负债，或不能有债务。相反，目前各县乡政府都通过各种形式的融资行为包括不规范的甚至是暗地操作的举债方式获取资金，从而形成了无法估计的债务规模。

（2）县域经济政府负债的动机是十分明确的。我国县域经济政府举债的动机来自多方面：一是平衡财政预算收支。追求财政收支平衡，是各县乡政府财政收支活动的基本目标之一。加之在现行《预算法》的规定下，不允许我国地方政府预算列出财政赤字。县乡政府在向上级政府财政部门报送年度预算时，对收不抵支的预算缺口，只能依靠借款平衡预算。这种动机归根结底是外生的，是现行预算管理体制的产物。二是加快县域经济发展。当前，加快县域基础设施建设，改善居民生产生活条件，加快经济发展，已成为县域经济政府的第一执政要务。三是维护社会稳定。县乡政府在维护社会稳定方面具有重要的责任。按现行财政支出责任划分，县乡两级政府需要提供基础教育、公共卫生、弥补社会养老保险资金缺口、地方社会安定等具有明显外部效应的公共物品，这些支出均与社会稳定有关。当政府财力不足时，就只有举债来满足这部分资金需求。

（3）县乡政府适度负债是必要的，也是必须的，是符合效率要求的。长期以来，资金紧缺一直是制约县域经济发展的关键因素。从理论上讲，县乡政府负债是县乡政府调控县域经济的重要辅助手段，它可在一定程度上缓解资金困难，成为县域农业产业化、企业改革与城镇化发展的重要推动力。从现实来看，县乡政府适度负债有其必要性。县乡政府如果为县域基础设施融资负债，对促进经济增长是有益的，而且也符合效率要求，它可促进经济主体有偿使用财政资金，促使用款单位增强风险、责任与约束意识，提高财政资金使用效率。同时，政府适度负债并作为信用资金反复周转使用，不仅能增加财政再投资的能力，集中力量向制约本地区经济发展的“瓶颈”环节投入，而且还可为经济持续发展改善落后的基础设施，增强发展后劲，因而，允许县域经济政府适度负债所引致的经济效率会明显抵消其负债风险可能带来的损失。

（4）县域经济政府适度负债不会存在风险，只有过度负债才会导致风险产生，并带来严重的财政金融危机。县域经济政府负债在我国已成为一种客观事实，我们认为，只要县域经济政府将债务控制在严格的适度规模范围内，就不会存在风险。但如果县乡政府债务的需求膨胀，导致实际债务规模突破适度临界点而产生过度负债时，县乡政府债务风险就会产生。一般认为，风险是指资产及其收益蒙受损失的可能性，县域经济政府债务风险则是县域经济政府不适当的举债活动或举债行为给政府本身以及社会经济带来的各种潜在危害和损失的可能性。把政府债务风险简单地等同于财政风险是不正确的。政府债务风险仅是财政风险的一个方面。当财政收支总量平衡，但支出结构不合理导致重大损失仍属财政风险范畴，而不是债务风险。

4 县域经济政府适度负债规模的理论界限

（1）县域经济政府适度负债有严格的条件限制。这主要是：①在县域经济政府举债之前，必须先建立适当的监管和申报制度（黄佩华、迪帕克，2004），让政府举债公开、公正、透明。②不能用举债的资金弥补经常性赤字的差额。如果经常性预算出现差额，说明县域社会管理成本太高，必须从降低社会管理成本入手（而不能靠举债）来弥补缺口；③县乡政府债务资金的投资收益率一定要高于举债成本，或者通过政府举债对公共部门和非公共部门资源分配的影响，能够促进整体经济效率的提高并促进县乡财政的良性运行（张秀英等，2004）。④县域财源比较充裕，二三产业比较发达，财政收支可以实现平衡，即便有举债，也有足够的偿还能力作为保证。

（2）县域经济政府适度负债规模的理论界定。受制于适度负债的严格条件，县域经济政府适度负债规模有其客观界限。只有确定适度的债务规模，才能把县乡政府债务限定在社会各方面所能承受的界限之内，避免债务过度导致各种不良后果产生。确定县乡政府债务适度界限可从供给和需求两方面加以考察：首先在需求方面。从理论上讲，当县乡政府持续举债的边际效率等于边际成本时，政府债务有效需求则达到极限。从现实来看，县乡政府债务实际需求量取决于经常性财政赤字和建设性财政赤字的大小。经常性赤字需求一般是刚性的，有多少赤字就得有多少债务弥补，建设性赤字需求则是有弹性的，需要多少债务应视客观经济条件而定，特别是纳税人的实际需求。很明显，只有适当的建设性赤字需求才能满足边际效率等于边际成本的条件。其次在供给方面。县乡政府债务的供给量取决于社会应债能力和政府偿债能力，二者的最大值均取决于当年县乡的有效产出，即GDP的总量。其中政府的偿债能力是最关键的因素，它是当年县乡财政所能筹集到的用于偿债的资金总量，主要来自政府预算支出、偿债基金积累和举借新债还旧债。无论哪种形式的偿债资金都要落实到税费的增加上，最终要靠县域经济发展带来的财源增长。

5 县域经济政府负债指标的设置和风险的测定

考察县域经济政府负债的规模，需要构建一套科学的指标体系，以便对县域经济政府债务风险及财政收支状况进行监控。为此，我们将县域经济政府债务指标体系设置为以下三组：

第一组：核心指标组。包括：（1）债务负担率。是指一定时期县乡政府债务余额相对于县乡GDP的比例。它反映县乡政府债务总量对县乡经济发展的影响。根据欧盟国家签署的《马斯特里赫特条约》，债务负担率一般要控制在当年该地区国内生产总值的比重60%以下。作为基层政权的县乡政府，债务负担率的警戒线还应该更低一些。（2）财政负债率。它是反映一定时期内县乡政府债务余额相对于县乡财政收入的比例。该指标越高，表明县乡政府要动用更多的财力偿还债务，而用于其他公共服务支出的资金就会越少。（3）财政偿债率。又叫债务清偿率，它是县乡财政当年还本付息额与当年县乡财政收入总额的比例。用该指标并借助其他指标，可判断县乡政府负债偿还能力的高低。（4）债务依存度。就是当年县乡政府债务收入与当年县乡政府财政支出的比例，它反映当年县乡财政支出中有多少依靠借款来实现。该指标越高，表明县乡政府对债务的依赖性越大，自有财力就越弱。国际上通常认为债务依存度不宜超过30%。（5）居民个人负担率和居民个人偿债率。居民个人负担率是一定时期内县乡政府债务数量相对于居民个人纯收入的比例（宋洪远，2004）。该指标反映居民纯收入中有可能用于清偿债务的资金比例，比值越高，居民债务负担越重。居民个人偿债率是县乡政府债务当年还本付息居民人均额与居民人均纯收入的比例。牛竹梅（2002）认为，当年个人债务负担率不宜超过10%，个人偿债率不宜超过当年农民人均纯收入的2%。

第二组：结构指标组。包括：（1）县乡政府内、外债比例；（2）县乡政府债务期限结构；（3）县乡政府直接债务与或有债务的比例；（4）应债主体债务比例。

第三组：弹性指标组。包括：（1）县乡政府债务余额增长率/县乡GDP增长率；（2）县乡政府债务余额增长率/县乡财政收入增长率；（3）县乡财政年偿债额增长率/县乡财政收入增长率。

上述第一、二组指标基本上是从静态的角度来测度县乡政府债务风险，第三组指标则从动态的角度来揭示债务风险的变动程度。在实际测算中，应当综合加以运用，以第二、三组指标作为参考指标。根据第一组指标的数值反映，并沿用王亚芬等（2004）的财政风险预警方法，我们可以将县域经济政府债务风险程度划分为四个区间：安全区、低风险区、高风险区、危险区。将这4个区间分别赋值：安全区为0分，低风险区为1分，高风险区为2分，危险区为3分，将每一个时点上的风险指标的得分值记为：Sm，t＝1,2…m，表示样本数量，n＝1,2…i，表示指标数量，对每一类每一个指标依据其与债务风险的相关程度的不同，赋予其不同的权重：ωk，k=1,2…m,整个指标体系最后得到综合评价指数：It=∑mωkSm，(t=1…m)。当一时点上指标综合值为3∑mωk时，则债务危机爆发；如同一时点上所有指标的综合指数都为0，则表示并不存在债务风险；若最后综合指数值落在一个中间范围内，则将依据最后的风险指标界限值来判定该时点落在哪个风险区间，属于何种风险状况。

在确定风险指标的综合作用方式后，就必须确定相应的指标界限，才能得到该时点上指标的评分。参照相应指标国际警戒线，并根据县乡政府债务资金实际运行状况，我们以核心指标为依据确定了相应的指标体系界限值，如表1所示。为了比较准确地测度政府债务风险，可以确定出6个指标，并划定安全区、低风险区、高风险区和危机区。每个指标设置不同的权重值，每个时点由各个指标值的具体分布及权重决定不同的指数分数总和，通过这些总和分数段的不同，得到不同的评估信号，就进一步得到表2。若得分为10-30分，则为县乡政府债务安全，债务规模适度；若得分为30-50分，县乡政府债务陷入低风险；若得分为50-80分，县乡政府债务陷入高风险；若得分为80-100分，县乡政府债务陷入危机。

说明：该表中的综合分数也并不是一成不变的，也应该伴随一定的经济周期对财政债务状况具有针对性的调整，并和世界性的预警指标加以对比及修正。

6 县域经济政府负债风险的防范对策

当前我国县乡政府负债已超过理论上的适度界限，衍生出了巨大的风险。目前我国地方政府债务风险实际上已经超过金融风险，成为威胁我国经济发展和社会稳定的头号杀手（魏佳宁，2004）。为防范县域经济政府风险，本文提出如下政策建议：

（1）改革地方政府预算管理体制。修改《预算法》，从法律上赋予地方政府适度负债的必要性和合法性，允许地方政府预算列出财政赤字和发行适量的公债，开放地方公债市场，要求政府负债公开化、透明化，将政府负债置于公开的统计体系和社会的监督之中，并建立起严格的负债申报和监管制度。

（2）完善分税制的财政收支体制。分税制财政体制要求一级政府一级事权一级财权，应事先合理划分各级政府的事权，再明确其财权。在我国财权稀缺的情况下，应建立起中央、省、县三级核心的政府体制，乡镇作为县政府的派出机构，乡财政可以交由县财政统一预算。为此，需要重新界定县域政府的支出责任，规范县乡政府投资范围，并给予相对应的财政收入权，使县域政府在分税制框架内获得事权与财权相对称、收支对等的权益保障机制。

（3）加大中央和省市对县乡转移支付力度，摊销债务存量。当前，各县乡巨额的财政赤字和债务余额是无法由县域经济政府自行消耗的，必须由中央财政、省级财政和县乡财政共同分担，可按各分摊1/3的标准消化债务，贫困县乡债务应当由中央和省级政府分摊，这需要中央和省级财政增加对县域经济政府的转移支付比例，以降低县乡政府负债的风险。

(4)改革县乡行政管理体制。按“小政府、大市场”的要求精简县乡政府机构，分流过多的行政人员，培育一支勤政廉洁的县乡公务员队伍，减少政府消费性支出。改革县乡政绩考评机制，将经济发展、社会进步和环境改善有机结合起来进行综合评价。

（5）建立县域政府债务风险预警机制。应根据县域政府负债的类型和特点，建立起完整的债务统计指标体系和风险预警区间，对可能出现的县域政府债务风险及早预警和防范。

参考文献

［1］张秀英等.中国西部地区乡镇负债问题研究［M］.北京：人民出版社，2004.

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［3］黄佩华.中国：国家发展与地方财政［M］.北京：中信出版社,2003.

［4］宋洪远.乡村债务的规模、结构、风险及效应分析［J］.农业经济问题,2004，(4).

［5］王亚芬等.我国财政风险预警系统的建立与应用研究［J］.财政研究,2004,(11).

［6］牛竹梅.乡村债务问题研究［D］.山东农业大学博士论文,2002,15.

注：“本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。”

作者：金锡鸽

县域企业预算管理论文 篇3：

浅析广西县域财政困难的原因及对策

［摘要］县域财政是国家财政的重要组成部分。县级财政不仅承担本级行政事业的供给，而且更主要地还担负着扶持地区经济、工农业生产及社会事业的发展，维护社会稳定的必需支出的重任。广西作为贫困地区，如何摆脱县域财政困境是广西所面临的一项紧迫而艰巨的任务。

［关键词］县域财政；转移支付；政府职能；财权

［作者简介］苏明华，广西师范大学经济管理学院区域经济学专业硕士研究生，广西桂林，541004

［

2007年，广西经济发展保持了经济社会发展的良好势头，全年生产总值（GDP）达到5885.88亿元，同比增长14.9%；财政收入703.86亿元，新增财政收入超过100亿元，比上年增长23.7%。但与东部发达省份相比，广西的经济发展和财政收入仍然比较落后。财政困难，特别是县域财政困难问题比较突出，过半的县级财政存在赤字问题。因此，广西要想能够实现经济腾飞，切实采取有效措施，解决财政困难已成为当务之急。

一、广西县域财政困难的原因探析

从2000年开始，广西采取微调自治区以下财政体制、加大对困难县乡的转移支付、专项支出县域公共基础设施建设以及配合农村税费改革、改进支农资金管理等措施，取得了一定的成效。2005年，又采取了包括完善省以下财政体制改革、贯彻实施“三奖一补”办法、完善转移支付制度、继续深化农村税费改革等。这些都有利于摆脱广西县域财政困境，但仍难以从根本上解决广西县域财政困难。要从根本上使广西走出县域财政困境，首先必须弄清广西县域财政困难的原因。

（一）五级政府框架及地方政府的激励机制与财政体制的矛盾

县域财政困难的直接原因是县级政府职能与财权的失衡。从政府职能方面来看，由于没有一个稳定的、制度化的多层次政府间的职能划分规则，县级政府的财政支出责任不断增加，县、乡两级政府既要支持地方经济发展，又要履行相当的事权，而这些事权大多呈刚性，所需支出基数大、增长也快，无法压缩。

长期以来，我国各级政府衡量政绩的标准是GDP，而不是教育、基本医疗、社会保障、环境保护等公共服务的提供。在该政绩观指导下，促进经济增长，尤其是GDP的增加，成为基层政府的中心任务。市级政府为了实现招商引资，必然要加大对公共基础设施的建设。大规模的道路、三通一平项目所需的大量资金主要依靠税收及预算外资金，必然要集中县乡政府的财力来保障资金的供应，加剧了县域财政的困难。另一方面，为了招商引资，有些地方还采取税收优惠或变相的税收优惠政策（如财政返还），这又影响了地方的财政收入。

目前广西有60多个县依靠自身财力无法在短期内解决欠发工资和保障县乡政权正常运转问题。据不完全统计，仅教育“两基”达标一项，广西县乡的负载就高达29亿元。

（二）财力上移，县域事权膨胀

一方面，分税制实施后，县级政府通过培植财源增加的财政收入，上级政府划走的比例偏大，地方留下的比例偏小。例如，除上级补助收入,我国某县地方财政收入1994年至2004年10年期间增长14.86倍；而同期，上划中央及省级财政收入则增长31.41倍。财力上移的直接后果是中央和省、市级在全部财力中所占比重上升，而县乡财政困难却凸现出来。

另一方面，县域财政出现“事权重心下移、财权重心上移”这种财权与事权不相匹配的状况。县、乡两级政府既要支持地方经济发展，又要履行相当的事权，而这些事权大多呈刚性，所需支出基数大，增长也快，无法压缩。

1994年分税制改革之后，全国财政收入中央所占的比重基本上保持在50%左右，中央拿走的太多。对于财政收入不多的广西而言，地方财政能剩下的就更少，区级财政难以给县域财政足够的补助。如表1所示：

（三）“条条与块块”的体制冲突

我国作为转轨国家，政府与市场的关系并没有理顺，因此“条条与块块”的矛盾尤为突出。许多政府部门和公共服务机构采用的是纵向垂直管理模式，如地税、工商、技术监督和国土资源管理等。由于这些部门不隶属于基层政府，而且垂直管理往往收入上划，这不仅影响了地方财政收入，还造成了政府机构内部的财力分配不均。

经营性或准经营性的国有事业单位，以及政企合一的国有企业实行的是行业管理或垂直管理，使地方辖区的优质财源被分割。如铁路系统、全国性金融机构的营业税由中央政府征收；各省交通基础设施的资金及建成后道路的收费收入大多在交通系统内部运行，而县辖区内的支线建设需要县级财政出资。由于县级财政困难，有的甚至无力承担养护费用。

（四）财政管理中的监督制度不健全

县级财政困难的一个不可忽视的原因是财政运行效率低，机构臃肿、冗员过多且资金浪费严重。造成这一现象的根源在于财政监督制度不完善。县级人大在预算编制、审议、监督等方面没有发挥应有的作用，无法形成对政府及财政运行的有效制约。在某种程度上就是因为居民及其代表无法有效参与和监督公共产品和服务的供给过程，才造成了长期以来财政体制“一统就死，一放就乱”的局面。

（五）农业税费改革挤压县域财政空间

为从根本上减轻农民负担,我国自2004年起进行一系列农业税费改革，包括全面取消农业特产税和农业税，这些举措对增加农民收入、缓解“三农”问题起到积极的作用却减少了县级财政收入。对于广西大部分县而言，农业税收入占财政收入相当大的比重，有的县农业税及农业特产税一直是县财政收入中的当家税，占地方财政收入的1/4左右，占乡镇财政收入的70%左右。取消农业特产税、农业税后，县乡财政收入锐减，使绝大多数以农业收入为主要经济支撑的县乡陷入困难。

二、解决县域财政困难的对策

县域财政经济是国家财政经济的重要组成部分。县域财政不仅承担本级行政事业的供给，而且更主要地还担负着扶持地区经济、工农业生产及社会事业的发展，维护社会稳定的必需支出的重任。破解广西县域财政困局，笔者提出的建议如下：

（一）完善区以下财政体制，充分调动各级政府理财解困的积极性

由于广西市管县的行政区划到2003年才基本完成，大部分地级市规模小（只管几个县，而且地级市所在地只有几万人口），经济实力弱，一年的财政收入不到10亿元。如果市不管县，市级政府发展经济的作用空间将会受到极大的限制。实际上，在广西市管县有不少的市管得不错，如南宁、柳州和桂林三个市财政收入占广西财政收入的近50%，这三个市下辖20多个县。南宁市2004年、2005年安排给下辖县的财力补助5亿多元，柳州、桂林两市对县也有较多的支持。

因此，广西在完善区下财政体制改革时，不应该采用“省直管县”模式，而是应该在中央确定对广西分税制财政体制的框架内，打破按照企业隶属关系划分收入的做法，把区级财力补助直接划到县级，同时赋予市级政府对县级政府资金调度管理的权限，充分发挥自治区、市、县（市）三级政府理财的积极性。对那些缓解县域财政困难贡献较大的市，自治区给予奖励，鼓励市级政府将财力往下倾斜；对那些经常拦截自治区给县域财力补助的，或在县域财力还没有达到一定程度的情况下仍然集中县乡财力的市级政府进行惩罚，强制下拨一定的补助给市辖县，并列入地方官员政绩考核。

（二）调整地方政府职能，积极推进基层政府事业单位改革

事业单位改革对于调整地方政府财政收支结构，减轻财政负担和履行公共服务职能具有重要的意义。

对于那些肩负教育、医疗卫生等基本公共服务职能的公共部门，应该完善管理体制和职能，对于其一些可以通过第三方（营利性）机构完成的执行职能可以考虑交由第三方来执行，以提高执行成本和执行效率。对于那些拥有或变相拥有政府权力的事业单位，通过加强收支两条线的管理，杜绝这些事业单位将行政性收费变为为本部门牟取的不正当利益。对于那些在市场经济条件下属于营利性机构的事业单位，通过改革成为营利性企业，从而减少财政供养。对于那些负责行业管理的事业单位，可以尝试走行业协会的发展道路。这样既理顺了政府职能，又减少了财政供养，还增加了行政事业性收入从而增加了财政收入。

（三）积极探索破解县域财政债务的途径与方法

地方政府债务是由财权与政府职能不均衡造成的。县乡的债务困境不仅严重制约了县级政府提供公共产品和服务的能力，影响了政府的信誉，而且担保形成的或有负债还会增加金融风险。从总体上而言，地方政府依靠各种正规手段融资负债对于发展当地经济和维护社会稳定起到了一定的作用，虽属非法违规，但在缺乏必要的融资手段的情况下，也属不得已而为之的，所以没有必要追究以往的责任。关键是如何解决现有债务和杜绝新的债务发生。要缓解广西县域财政困难，广西县乡的债务问题就不容忽视；但由于自治区财力有限，不可能大包大揽来解决，可以试行如下路径：

首先，摸清各个县乡债务的实际情况，分清各级政府的责任。要对县乡债务全面清理，对债务归属进行界定，对应各级政府的事权和财权，该由哪一级政府承担的债务就由哪一级政府承担，一级监督一级，分批分期逐步消化。对于一些比较明显属于公共产品购置造成的债务，当前又有资金解决的，如农村义务教育工程欠款，可以先还债后新置。当然这些款项一部分可由上级政府帮助，但其他要由自己解决。通过建立这样的解困机制，逐步帮助县乡化解债务。

其次，要防止不正常债务的叠加。要从机制和制度上，像严格控制人口增长一样严格控制债务的不正常叠加；否则，新的财力支持可能会被债务叠加所抵消。

最后，还要树立还债也是政绩的观念，鼓励县级政府官员主动承担其还债的任务；并转变政府职能，在完善转移支付制度的基础上努力争取实现县级政府经常性预算的平衡，确保不再产生用于弥补经常性开支缺口的债务。

（四）完善转移支付体制

转移支付制度是解决县域财政困难最直接、最有效的手段。目前中央对地方的转移支付主要是通过“税收返还”的形式实现的。

在现有的转移支付体系中，由于广西的许多县税收本来就少，自然返还也就少。对于中央而言，可以通过地区经济不平衡的具体情况，按照“低收入地方多补贴，高收入的地方不补贴或少补贴”的原则，重新设置新的转移支付标准。

另外，改变原来的“按照各市县(区)的实有财政供养人数和实有标准支出来测算转移支付多少”的一次性对各市县区进行转移支付的形式。通过规范收支评估，分项目测算全区标准化支出需要，估算各地的标准化支出，以决定一般性转移支付额。保证条件相近的地区享受到基本相同的一般性转移支付，实现一般性转移支付分配上公平、公正、合理。同时也可以有效地防止一些地方因收入努力程度不足或财政供养人员失控造成财政困难依赖一般性转移支付解决等问题。

（五）完善地方税体制，赋予地方适当限度的税收立法权

深化县域财政改革，重新考虑中央和地方间的税权配置问题。

首先，中央应赋予地方适度的税收立法权。除中央税、共享税及一些涉及到全国市场统一和企业平等竞争的一些重要地方税种由中央统一立法外，允许地方政府根据各地税源状况拥有开设一些地方性税种的权力，扩大税收规模。中央政府可以通过保留审批和否决权对地方政府形成制约。

其次，在税权设置上应充分考虑各地区间的差异，地方企业所得税、个人所得税、营业税、固定资产投资方向调节税、土地增值税和印花税等地方税种可继续由中央控制；对资源税、土地使用税等对国民经济有重要影响的税种可由全国人大拥有税收立法权，但征税权和征管权由地方控制。

最后，通过“费改税”将庞大的地方收费项目和非税收入纳入税收和预算管理体制，将会极大提高县域财政收入规模，增强地方政府的财政能力。

（六）推动预算管理改革

完善预算管理是提高地方政府财政资金使用效率，缓解县域财政困境的重要途径。其措施包括：减少预算外资金、增强预算的完整性，推行部门预算改革和收支两条线管理，完善政府采购制度和过快集中制度等。这样可以减少不必要的支持，节约政府运作成本，从而有利于县域财政解困。

（七）促进地方经济的全面发展

大力发展地方经济，通过促进经济社会全面发展从根本上解决县域财政困难。发展县域经济要以科学发展观为指导，以全面、协调、可持续发展为出发点和归宿，以能让老百姓收入增加和县财政壮大为目标，不必过分强调第一、二、三产业的结构比例，要根据本县的实际和优势，找准县域经济发展的突破口。县级政府努力做好县域经济发展的服务者、组织者和推动者，提供充足的公共物品，营造良好的软环境，使县域经济得到长足发展。

县域财政还必须解决好“三农问题”。农民进城打工并不是解决农民增收的好途径，也不是解决县域财政困境的好办法，要立足于发展农业和农村经济来解决才是最佳选择。通过以市场为导向，促进农村资本、技术、土地、劳动力要素流动，科技兴农等方式，激活农村生产力 ，利用县域内的资源，走新农村发展道路，从根本上解决县域财政的丰源问题。

［参考文献］

［1］李安泽.地方财政改革与思考［M］.北京:中国财政经济出版社,2002.

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［6］黄远忠.调整和完善广西财政一般性转移支付制度问题研究［J］.广西民族学院学报,2004,(7).

作者：苏明华