人事行政救济探讨论文

2022-04-20

（一）内部行政行为的概念内部行政行为是一个学理概念，指行政机关与其所属机构及其工作人员之间基于隶属关系、内部管理关系而产生的仅涉及行政机关内部的工作和人事事务的行为。下面是小编精心推荐的《人事行政救济探讨论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

人事行政救济探讨论文篇1：

我国高校教师权利校内救济制度研究

摘要:我国高校教师权利校内救济制度中同时存在校内教师申诉制度和人事劳动争议调解制度,在功能上均为高校在校内建立的一种纠纷解决的自我纠错制度,是保障教师权利的第一道防线。高校外部教师权利救济制度存在明显的不足,更加需要构建完善的高校教师权利校内救济制度。在高校对教师权利校内救济重视不够、救济力量投入不足的情况下,避免功能一样的高校教师权利校内救济制度重复设置造成资源内耗与浪费,通过吸收高校校内劳动人事调解制度的相关优点,单独采用并进一步完善与校内学生申诉制度并行的高校校内教师申诉制度,是构建完善的高校教师权利校内救济制度的关键。

关键词:高等学校;教师;权利救济

作者简介:刘永林(1978-),男,江西赣州人,北京信息科技大学学校办公室,法学硕士,主要研究方向:行政法学、教育法学;卢玲军(1963-),女,河北饶阳人,北京信息科技大学工会,讲师,主要研究方向:工会理论、教育管理。(北京 100192)

基金项目:本文系北京信息科技大学工会项目资助(项目编号:200901)的研究成果。

改革开放以来,我国教师群体的社会经济地位得到了显著提升,教师合法权益也得到了有效维护。1993年出台的《教师法》明确了国家对教师经济地位的保障,教师法律地位也从国家干部向专业人员转变。在我国事业单位改革的大背景下,近年来,根据国家关于推進事业单位人事制度改革的整体部署,教育部按照《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》精神,大力推进高校人事制度改革。在不断推进教师聘任制改革、高校职员制改革试点、高校编制标准研究、深化收入分配制度改革过程中,我国高校已初步形成了充分发挥教师积极性、创造性的良好的制度环境。[1]然而,在社会转型的深刻变革中,高等学校人事制度的各项改革,尤其是教师职务聘任制改革,使得高校与教师之间的关系发生了深刻变化,由此引发的纠纷日益增多,滞后的教师权利救济制度已成为教育界关注的热点之一。因此,进一步完善教师权利救济制度显得尤为迫切。

综观当下我国教育法律制度和人事政策的现状,以及法律界和教育界关于教师权利救济制度的研究成果,高校教师权利救济方式主要有:人事劳动争议调解制度,①人事争议仲裁制度,②人事争议民事诉讼制度,③教师申诉制度,④行政复议制度和行政诉讼制度。⑤但是,构成高校教师权利救济机制的两条线六种制度均有待完善,存在依据法律位阶不高或无法律规定,或有规定但不甚明确、不够具体,缺乏系统性、操作性、科学性等问题。尤为突出的是教师救济机制整体结构松散与各制度间相互衔接无序。基于此,理论界应不遗余力加快对上述救济制度及相互衔接问题的研究,以便实务界吸收最新研究成果,通过立法尽快完善教师权利救济机制,切实保护教师权利。教师权利救济机制研究是一个系统工程,其中涵盖的内容庞杂。笔者试图根据自身的工作实践,结合高校教师权利救济机制的现状,从选取高校校内教师权利救济机制作为开始,随后展开更加全面而深入的研究。

一、高校教师权利校内救济制度的现状

在我国教师人事制度改革中,教师聘任制已成为我国学校的一项基本的用人制度。但是,在此用人制度下,存在于高校与教师之间的法律关系,争议颇多。高校与教师之间的法律关系决定高校教师权利的救济制度,有必要对高校的法律地位、教师的法律地位,以及高校与教师之间的法律关系等相关内容进行相应阐述。

1.当前高校与教师的相关法律问题

高校的法律地位是根据高校与其他教育主体之间法律关系来评判的。学校具有三种不同的法律地位:(1)法律、法规授权的行政主体;(2)法人;(3)行政相对人。[2]其中,高校与教师之间管理与被管理的关系决定了高校只能是法律法规授权的组织和法人两种法律地位或者仅为法律法规授权的组织,这就是高校的法律地位。再看教师的法律地位。我国《教师法》将教师定位为专业技术人员,但是,笔者认为此规定只是说明了教师工作性质的专业性,并没有明确教师的法律地位。如何定位教师,目前仍然是一个存在争议的问题。理论上存在三种可能:第一种是将教师等同于一般的劳动者,适用《劳动法》规定的权利义务及争议的解决途径;第二种是将教师等同于一般的公务员,适用《公务员法》的规定;第三种是将教师作为特殊的公务员和特殊的劳动者看待、原则上关于教师的权利义务和权益保障适用特别法律规定,在法律无特别规定时,适用《公务员法》和《劳动法》的一般规定。[3]笔者认为在当下教师法律地位模糊的情况下,第三种情况最符合教师的地位和工作性质,可以给予教师最全面的法律保障。

基于上述高校法律地位与教师法律地位的定位,高校与教师的法律关系在不同的法律制度中,其性质、内容不同,救济途径各异。在此主要对教师资格制度、教师职务制度和教师聘任制度中高校与教师之间的法律关系作简要阐述。根据《教育法》、《高等教育法》、《教师法》等法律法规的规定,在教师资格制度、教师职务制度和教师聘任制度中,高校与教师形成不同性质的法律关系。首先,在高校与教师在教师资格的认定、取得过程中所形成的法律关系,是教育行政部门与教师之间的行政法律关系;高等学校在教育行政部门委托的情况下,有权认定在本校任职的人员和拟聘人员的高校教师资格,与教师之间形成委托性质的行政法律关系;其次,教师职务评定是一项行政管理权力,不同层次、不同类型的高校具有不同的教师职务评审权,高校的这种权力是法律法规根据不同高校的师资力量、科研水平以及高校的整体实力授权的,高校是法律法规授权的组织,具有行政主体资格;[4]再次,根据高校的法律地位,高校在教师管理中具有行政主体资格,教师聘任合同属于行政合同。在聘任合同中,高校具有:对合同的变更、解除权,对合同的监督指挥权,强制履行权和制裁权;教师则具有:身份保障权,教学权,获得劳动报酬权,民主参与学校管理权,享受保险和福利待遇权,获得赔偿权,提出申诉控告权等。[5]

2.高校教师权利校内救济制度的现状

从当前高校与教师之间法律关系的现状来看,与多数进入公众视野的“学生状告母校”案件,比如田永诉北京科技大学案、刘燕文诉北京大学案等形成鲜明对比的是,高校教师状告高校的诉讼案件寥寥无几,个中原因甚多,高校教师权利救济状况堪忧。教师诉讼(含行政诉讼和民事诉讼)在无法律明确规定的情况下,高校教师权利救济相当艰难,具有明确法律规定的人事争议仲裁的受案范围有限,教育行政部门教师申诉制度亟待完善,以上均为高校教师权利外部救济制度存在的问题,希望在将来的立法中予以解决。与此相反,综观各类高校,在高校教师权利校内救济制度中,对应上级的相关主管部门,当下主要建立了人事争议调解制度或教师申诉制度,虽然制度依据同样缺少高位阶的法律规定以及其他一些问题,在长期的实践中却发挥着重要作用。

我国的教师申诉制度成为一项专门保护教师权益的法律制度,包括向人民政府提出申诉、向教育行政主管部门提出申诉以及向所在高校提出申诉。在《教师法》确立了向人民政府提出申诉、向教育行政主管部门提出申诉的教师申诉制度后,国家教育行政部门多次在相关规定中要求建立校内教师申诉制度,⑥地方教育行政部门纷纷出台相关的教师申诉办法。目前,一些高校已经制定了教师校内申诉办法,建立了教师申诉委员会。如《北京科技大学教职工申诉管理办法》、《北京工业大学教师申诉制度》、《山东大学教师申诉复议暂行办法》等。

高校人事劳动争议调解制度来源于劳动争议调解制度。我国《劳动法》、《劳动争议调解仲裁法》等法律从调解组织、调解申请、调解方式、调解协议等方面对劳动争议调解制度作了较全面的规定。中共中央组织部、人事部、教育部印发的《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》的通知(人发〔2000〕59号)“四、……15、根据国家有关人事争议处理的有关政策,积极稳妥地处理有关人事争议,依法保障教职工和学校双方的合法权益。教职工对学校作出的涉及本人权益的人事处理决定不服,可向人事争议调解组织申请调解;调解未果的,可向人事争议仲裁机构申请仲裁。”以及省级人民政府教育行政主管部门要求各普通高等学校做好劳动人事调解工作的意见;⑦大部分高校制定了劳动人事争议调解委员会工作规则等,建立了劳动人事争议调解制度。比如:《中国农业大学劳动人事争议调解委员会工作细则》、《北京林业大学劳动人事争议调解委员会工作实施细则(试行)》、《武汉理工大学劳动人事争议调解暂行办法》、《清华大学劳动、人事争议调解工作规则(讨论稿)》等。

二、高校教师权利校内救济制度存在的问题

在我国高校教师权利校内救济制度中同时存在校内教师申诉制度和劳动人事争议调解制度,这两种制度在功能上均为高校在校内建立的一种纠纷解决的自我纠错制度,是保障教师权利的第一道防线。这两种制度是如何发挥其作用的,有待于从考察这两种制度之间的关系入手。

经过对众多高校教师申诉制度和劳动人事制度进行考察发现,两种制度内容高度相似。對此,本文举例比较《山东某大学教师申诉复议暂行办法》(以下简称《申诉办法》)和《北京某大学劳动人事争议调解委员会工作实施细则(试行)》(以下简称《调解细则))的适用对象范围、事项范围以及机构组成等。(见表1)

从《申诉办法》和《调解细则》上表内容比较中,可以看出:(1)两者适用对象范围是一样的,均为全校教职工。虽然《申诉办法》对教师和职工作了区分,但职工参照适用,实际上是一样的;(2)两者适用事项范围是一样的,可以概括为高校教职工权益争议,两者采用制定技术不一样,前者为概括式,后者为列举式;(3)机构组成成员都是由教职工代表、学校代表、学校工会代表组成,只是在组成结构中的人数比例上有细微差异。

通过横向比较上述《申诉办法》和《调解细则》,其主要内容基本相同。笔者同样发现,纵向比较大学之间的教师申诉办法大同小异,劳动人事争议调解规则高度趋同,比较其他教师申诉办法与劳动人事争议调解规则,发现其内容也基本一致。因此,校内教师申诉制度和劳动人事调解制度功用一样,实现途径一致,只是名称各异而已。

校内教师申诉制度和劳动人事调解制度的存在依据不一样,在高校却功能一样,高校之间在制度选择上的不同更多是因为贯彻执行上级要求不一样,但在困惑中同时建立两种制度的高校不多。由于同时存在两种制度,在理论和实践中出现了一些误解与混乱,存在诸多问题:

(1)在上级规定和政策中,既要求各高校建立校内教师申诉制度,又要求建立劳动人事调解制度,各高校无所适从,不利于保护教师权利;(2)在上一级救济途径中,形成校内劳动人事调解后只能进行人事仲裁和校内教师申诉后只能到教育行政部门或人民政府申诉的误解,况且上级人事仲裁和教育行政部门申诉的受理范围并不明确,让广大教师们迷惑不解,影响教师进一步向上一级维权;(3)在两者功用与内容一致的情况下,理论界和实务界仍然采取校内教师申诉制度和人事劳动调解制度两条线,但是在高校校内重视不够、救济力量不足的情况下,同时设置两种功用一致的制度没有必要,且不利于教师权利救济制度的发展。

三、重构高校教师权利校内救济制度

在深入推进人事制度改革过程中,由于我国高校与教师之间存在的纠纷日趋增多而且具有一定的特殊性,加上《教育法》、《高等教育法》、《教师法》等法律中规定的高校外部教师权利救济制度存在明显的不足,迫切需要构建完善的高校教师权利校内救济渠道,在高校对校内救济重视不够、救济力量投入不足的情况下,通过吸收高校校内劳动人事调解制度的相关优点,单独采用并进一步完善与校内学生申诉制度并行的高校校内教师申诉制度是其中的关键。

现行的高校劳动人事争议调解制度来源于企业劳动争议调解仲裁制度,企业与作为事业单位的高校有着本质的区别,高校教师权利校内救济制度采用人事劳动调解制度,在应用中将教师完全等同于一般劳动者;况且在一般情况下对人事劳动调解不服,教师申请人事劳动仲裁,然后可能再提起诉讼,在程序上与企业劳动争议处理无任何区别,难以体现高校与教师之间的特殊的法律关系,更不利于教师权利救济制度的长远发展。相反,高校教师权利校内救济制度采用校内教师申诉制度,其与校内学生申诉制度一起,将共同构成高校内部两大权利救济制度,在横向上教师学生两个申诉制度尤其是在程序制度的设计与完善方面能够互相借鉴,相互促进,共同发展;在纵向上分别与现有的人事仲裁制度和教育行政部门的教师申诉制度衔接,避免高校教师权利校内救济中并存制度可能产生的资源内耗与浪费,在高校教师权利校内救济制度中单独采用校内教师申诉制度切实可行。

当然,关于校内教师申诉制度,《教师法》及相关实施意见已对教师申诉制度有了较完善的规定。学界有了相当的研究,⑧在如何完善问题上关键在教师程序权利的保障方面,当然,在实践中的可操作性也相当重要。笔者认为,较为完善的校内教师申诉制度应当具备以下三部分内容。[6]

1.校内教师申诉制度的实体内容

(1)申诉当事人。校内教师申诉的当事人包括申诉人与被申诉人。申诉人,即提出申诉的人,通常理解为专任教师,但此处应为广义的教师群体,不仅包括专任教师,而且包括教学科研辅助人员、管理服务人员等;被申诉人,即申诉人的相对方,一律应为学校,受权代表学校进行涉诉工作的校内各单位负责人,为被申诉人的委托代理人,委托代理人代理被申诉人处理教师申诉过程中的事务。

(2)申诉范围。申诉的范围是指教师可以就哪些事由提出申诉。在表述申诉范围时应当以概括的方式,避免列举方式可能造成挂一漏万的情况,但以概括的方式表述申诉范围,在申诉事项不能确定属于申诉范围的情况下,应作出属于申诉范围的处理,以更充分保护教师权利。教师申诉的范围一般应为,一是对高校所作出的涉及其个人权益的处理决定不服的;二是认为高校侵犯了其合法权益的。

(3)申诉机构。申诉机构的建立应考虑其地位的独立性、组成人员的多样性以及议决过程的民主性。名称可为教师申诉委员会(简称申诉委)。申诉委由教师代表、学校代表、学校工会委员会代表三方代表9至17人组成。教师代表由教代会主席团会议推选产生;学校代表由学校法定代表人指定;学校工会代表由学校工会委员会委派。

申诉委设主任1人,委员若干人;主任由申诉委委员在申诉委学校工会委员会代表中选举产生。申诉委委员调整由选派单位按规定递补,同时公告全校。申诉委下设申诉工作办公室,具体负责处理申诉的日常事务,为了不增加部门设置与人员,申诉工作办公室可以与学校工会办公室合署办公。

2.校内教师申诉制度的程序内容

一般来说,校内教师申诉制度的程序内容包括提出申诉、受理申诉和对申诉的处理三个环节组成。

(1)提出申诉。为保证教师及时行使权利,应作出提出申诉的时效规定,要求教师在知道或应当知道权利受到侵犯之日起一定期限内提出申诉,无正当理由,超过期限,即丧失提出申诉的权利。申诉委不主动进行申诉处理,必须是在申诉人申请的情况下,依申请进行申诉处理。在形式上,申诉人可以书面提出申诉,也可以口头提出申诉。书面提出申诉的,申诉委提交的申诉书应当载明申诉人的基本情况、被申诉人及其委托代理人的基本情况、申诉请求、申诉理由、提出申诉时间、其他相关情况等事项:口头提出申请的,申诉委应当当场记录申诉人的基本情况、申诉的主要事实、理由和时间等。

(2)受理申诉。申诉委对申诉人的申请只进行形式审查而非实质审查,不涉及申请事项的事实与理由是否成立、是否超过时效等问题。主要审查申诉人是否具备申诉资格,申诉事项是否属于受理的范围,并据此在收到申诉书之日起最长七日内作出受理与不予受理的决定,书面送达申诉人。受理或不予受理的决定内容应包含受理或不予受理的理由或依据。

申诉委应当于受理之日起不超过七日,将申诉书副本及相关文件资料送达被申诉人,被申诉人应于收到申诉书副本之日起七日内向申诉委提交书面说明。被申诉人提交书面说明的,不影响申诉委的处理。申诉委应于受理之日起不超过三十日作出处理建议。

(3)申诉处理:申诉委一般通过合议方式作出处理决定,以书面审查和不公开举行为原则,必要时听取双方意见基础上进行议决或经申请举行听证。申诉委在一定期限内对申诉事项进行全面调查核实,经申诉委集体讨论表决通过,根据不同情况提出处理意见,比如认为被申诉人处理决定正确的,驳回申诉人申诉;认为被申诉人处理决定需要变更或撤消的,提出变更或撤销原处理决定的建议,在一定时限内,由被申诉人委托代理人提请,经过相应程序决定,并将结果书面报申诉委,送达申诉人。

3.与校内教师申诉的相关制度

与校内教师申诉制度相配套,确保校内教师申诉制度的实施效果,应当贯彻完善以下几项制度:

(1)主动查明真相的调查制度。申訴委虽依申请书面审查进行申诉处理,但是在整个申诉过程中应当以事实为依据,以法律政策为准绳。在书面审查不能查明事实真相的情况下,应采取人民法院庭审方式,通过陈述事实、举证、质证、辩论等程序进行事实调查,并在当事人调取证据有困难时依职权调取。

(2)民主决定的合议制度。申诉委在合议作出处理决定时,应当明确在达到比如三分之二以上申诉委委员参加时决定作出有效,并规定参加合议的比如三分之二以上申诉委委员一致同意时决定通过,以确保决定作出的民主性。

(3)回避制度。当申诉委委员是申诉人本人或者与申诉人是亲属或者有其他利害关系的,申诉委委员应当主动提出回避。申诉委也有权决定委员回避。申诉委委员的回避,由申诉委主任决定,申诉委主任的回避由申诉委其他委员投票过半数决定。申诉委委员或主任回避的,应由原产生办法递补或选派临时委员或主任。

我国高校教师权利校内救济制度同时存在人事劳动争议调解和校内教师申诉制度,实践中两种制度大同小异,功用一样。为更好地与人事争议仲裁制度和教育行政主管部门的教师申诉制度相衔接,并避免功能一样的校内权利救济制度过多设置造成的混乱与浪费,在校内建立完善与校内学生申诉制度并行的校内教师申诉制度,是当下完善高校教师权利校内救济制度的重要途径。本文只对我国高校教师权利校内救济制度作了粗浅的探讨,教师权利救济相关制度还需要进一步的探索和研究。但是,完善我国高校校内教师申诉制度的路径,除了理论上提供参考之外,更多依赖于各高校的认识与实践以及立法者的关注,更多期待在将来修订《教师法》时与校外教师申诉、人事争议仲裁、司法救济等救济途径一并予以统一规范。

注释:

①《中华人民共和国劳动法》第80条规定:“在用人单位内设立劳动争议调解委员会.劳动争议调解委员会由职工代表、用人单位代表和工会代表组成.劳动争议调解委员会主任由工会代表担任.”中共中央组织部、人事部、教育部关于印发《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》的通知(人发〔2000〕59号)“四、……15、根据国家有关人事争议处理的有关政策,积极稳妥地处理有关人事争议,依法保障教职工和学校双方的合法权益.教职工对学校作出的涉及本人权益的人事处理决定不服,可向人事争议调解组织申请调解;调解未果的,可向人事争议仲裁机构申请仲裁.”

②《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》(2003年8月27日公布,法释[2003]13号,自2003年9月5日施行),以及《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》(2004年4月30日发布,法函[2004]30号)

③《人事争议处理规定》(2007年8月9日中共中央组织部、人事部、总政治部发布,国人部发[2007]109号,自2007年10月1日起施行)

④《中华人民共和国教师法》第39条规定:“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的,或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的,可以向教育行政部门提出申诉,教育行政部门应在接到申诉的30日内作出处理.教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的,可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉,同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理.”

1995年原国家教委《关于实施<中华人民共和国教育法>若干问题的意见》规定:“各级各类学校还应建立和健全校内的申诉制度,维护教师、受教育者的合法权益.”2003年7月23日发布的《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》,指出:“建立校内教师申诉渠道,依法公正、公平解决教师与学校的争议,维护教师的合法权益.”

⑤原国家教委《关于<中华人民共和国教师法>若干问题的意见》指出:申诉当事人对申诉处理决定不服的,可向原处理机关隶属的人民政府申请复核.其申诉内容直接涉及其人身权、财产权及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围事项的,可以依法提起行政复议或者行政诉讼.

⑥1995年原国家教委《关于实施<中华人民共和国教育法>若干问题的意见》规定:“各级各类学校还应建立和健全校内的申诉制度,维护教师、受教育者的合法权益.”,2003年7月23日发布的《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》,指出:“建立校内教师申诉渠道,依法公正、公平解决教师与学校的争议,维护教师的合法权益.”

⑦如:北京市委教育工委、市教委、市教育工会《关于做好高等学校劳动人事争议调解工作的意见》(京教工[2004]62号)

⑧笔者认为比较有代表性的有:湛中乐,《论我国高等学校教师申诉制度的完善》,载于劳凯声主编《中国教育法制评论》第6辑,教育科学出版社2009年3月第1版;程刚俞建伟,《高校内部教师申诉制度的研究与设计》,载于《教育研究》2009年第5期(总第352期)第80-87页.

参考文献:

[1]劳凯声.中国教育改革30年(政策与法律卷)[M].北京:北京师范大学出版社,2009,(1):97.

[2]陈鹏,祁占勇.教育法学的理论与实践[M].北京:中国社会科学出版社,2006,(2):214.

[3]王敬波.高等教育领域里的行政法问题研究[M].北京:中国法制出版社,2007,(6):181-182.

[4]陈鹏.祁占勇.教育法学的理论与实践[M].北京:中国社会科学出版社,2006:310-332.

[5]周光礼.教育与法律:中国教育关系的变革[M].北京:社会科学文献出版社,2005:123.

[6]程刚,俞建伟.高校内部教师申诉制度的研究与设计[J].教育研究,2009,(5):80-87.

(责任编辑:张中)

作者：刘永林卢玲军

人事行政救济探讨论文篇2：

内部行政行为的可诉性探析

（一）内部行政行为的概念

内部行政行为是一个学理概念，指行政机关与其所属机构及其工作人员之间基于隶属关系、内部管理关系而产生的仅涉及行政机关内部的工作和人事事务的行为。按着姜明安教授的观点，内部行政行可以分为两类：第一类是工作性质的，如上级对下级机关或行政首长对所属机构工作人员工作上的指示、命令、批准、批复等，以及行政机关的内部工作安排、计划、制度等；第二类是人事性质的，指行政机关对工作人员的奖惩、任免、考核、调动、工资、福利待遇等[1]。工作性质的内部行政行为不涉及公务员的权益，而人事性质的内部行政行为则直接涉及了公务员的权益。

（二）内部行政行为特征

内部行政行为的特征主要是通过与外部行政行为的比较得出：

第一，内部行政行为作用的对象为行政机关内部的国家公务员，而外部行政行为作用对象为自然人、法人或者其他组织。

第二，内部行政行为法律关系的主体之间为隶属关系，而外部行政行为法律关系的主体之间为行政管理关系。

第三，内部行政行为法律关系的客体为内部管理事务，外部行政行为法律关系的客体为社会管理事务。

第四，内部行政行为的法律效果只及于行政机关内部，外部行政行为的法律效果及于行政机关外的自然人、法人或其他组织。

二、内部行政行为的立法现状

（一）内部行政行为的国内立法现状

我国《行政诉讼法》第12条第3款规定行政机关工作人员奖惩、任免等决定不属于行政诉讼受案范围。这里列举的“奖惩”、“任免”就属于影响公务员权益的第二类内部行政行为。法条虽然仅列举奖惩、任免两项，但这类内部行政行为当然不止这两项。其他的如辞退、开除，对公务员的人身权和财产权的影响几乎与行政机关吊销外部行政相对人从事某种职业、工作的许可证、执照相同[1]。同样是涉及人身权和财产权，但是对于这类行为却被明文排除在行政诉讼法受案范围之外，只能依靠行政途径救济。如《公务员法》第15章就规定公务员对于这人事处理可以申请复核、申诉、控告，还可以通过信访途径解决，另外检察机关也对此类行为进行监督，《行政监察法》还专门规定了公务员不服行政处分的复核、复审制度。

（二）内部行政行为的国外立法现状

1.英美法系的内部行政行为的立法概况

李常俊：内部行政行为的可诉性探析十堰职业技术学院学报2012年第6期第25卷第6期作为英美法系代表的英国，法院是“法律之院，是施行公正或者经营正义的场所”[2]。基于自然公正原则，所有的争讼不论主体是谁都可由法院管辖。对于行政案件除个别外，均可以寻求司法救济。需要明确的原则是，英国行政法对于受案范围的规定采取的是排除式，即只讨论何种案件不能进行司法审查，而不讨论何种案件可以进行司法审查。所以英国行政法排除的案件一般认为包括议会的立法、自由裁量权行为、不具有案件性质的行为等。但是这个否定式排除也并不是绝对的，比如基于“越权无效”原则，对于越权和滥用自由裁量权的行为，都将被确认无效。对于公务员基于雇佣合同而取得的法律对受雇者的保护，也即关务公务员的人事行为则最终可以提起司法审查。所以，英国行政法上公务员对于这类不正当人事行为可以通过三个途径得到救济：基于普通劳工雇佣合同传统上英国的公务员的职业保障主要由普通法或者习惯法来调整，而现代英国公务员更多的受到普通劳动法的影响，一方面是英国公务员法普通化的表现，另一方面也是弱化对公务员权力的过分保护的结果。享有提起民事诉讼的权力；在公务员系统内部则可以申诉，并上诉到公务员上诉委员会；对于内部的最终裁决可以进行司法审查，从而使其内部救济外部化。

美国的内部行政行为的司法审查经历了两个阶段：在1946年《联邦行政程序法》颁布前，公务员与行政机关的关系由主管机关全权决定，无需司法权的介入；1946年美国《联邦行政程序法》颁行后，所有行政行为都是可以进行审查的，法律规定不能进行司法审查和问题本身不适合由法院决断的除外，这被称为　“可以审查的假定”原则。除外的情况主要指成文法明文和默示的排除、自由裁量权行为以及问题本身性质不适合司法审查的行为，包括外交和国防行为、军队内部管理行为、总统任命高级助手和顾问行为、国家安全和追诉职能行为。美国的文官制度自1978年改革以来，对于公务员的人事处理救济主要是向功绩制保护委员申诉途径解决。《美国法典》（宪法与行政法卷）第701条规定：雇员或雇用申请人可对根据任何法律、规则或规章向功绩制度委员会申诉的任何处分向该委员会申诉，申诉人享有听证和聘请律师的权力。根据《联邦行政程序法》704条规定“不直接受司法审查的初步的、程序性的或中间阶段的机关行为或裁定，在复审机关最终确定的机关行为时，也应接受司法审查”[4]，　对于功绩制保护委员会的裁决，应受司法审查。

2.大陆法系关于内部行政行为的立法现状

在大陆法系说到内部行政行为就不能不涉及“特别权力理论”。特别权力关系是19世纪末德国学者拉邦首先提出，奥托·迈耶进一步完善的一种理论，指国家与公民之间的一种紧密关系，其主要是教育关系、监狱管理关系和其他设施关系，以及公务员关系和兵役关系。根据这种理论，处于特别权力关系中的公民一律被纳入行政领域，不适用法律保留和基本权力，行政机关使用内部规则进行自我调整。内部行政行为以特别权力从属关系为基础，不作用于社会公众，而只作用于这个权力关系中已经被包括了的人。“内部行政规定也不按着法律和法规命令需要公布的基本原则进行公布，而是以特定方式来达成一个事实上的足够知晓，并使有关人员能有知晓的途径。”[4]按着特别权力理论，“内部行政规定当然不是行政法的渊源”　[4]，当然也不能作为行政诉讼的受案范围。

法国虽属大陆法系，但它的行政法恰恰是判例法。法国也对行政行为进行划分，“一般而言，行政法院以是否影响利害关系人的法律地位为标准，一切损害利害关系人的法律地位的行为不再属于内部行政行为”[5]，按着一般的行政行为可以进行诉讼。其普通法院之外的行政法院可以包揽对一切行政事务的审理，无论内外行政事务，还是一般与特别的行政事务。但是法院对于具体的案件是否受理也有一个权衡，如对于内部行政行为本身的撤销之诉一般不予受理，对于违反内部行政行为的行政处理的撤销之诉则有时受理有时不受理，比较特殊的是对于内部行政行为的损害赔偿之诉已经得到法院的承认。

同属大陆法系的日本则继承了德国的“特别权力理论”，将公权力行政关系划分为两种，一种是一般权力关系，另一种是特别权力关系。司法权一般不介入为维护内部纪律而采取的惩戒处分。但超过单纯的维护内部纪律范围，将特别权力服从者从特别权力关系中排出出来的行为，或者涉及有关作为公民在法律上的地位的措施，都将构成司法审查的对象。公务员关于职务行为请求权、财产性请求权、劳动基本权以及其他的基本人权如果受到不利处分时，可以通过向法院提起撤销之诉得到最终救济[6]。但这个救济要有一个前置程序，《行政不服审查法》规定公务员对于不利处分必须要先进行申诉，而后不服申诉裁定的可以提起撤销之诉。

中国台湾地区深受德国法与日本法的影响。早在20世纪的二三十年代，德国的特别权力关系理论经日本传入中国，至今中国台湾地区的行政法所述特别权力关系理论与德国、日本的描述基本一致。

因此，即使对行政行为有内外区分的国家，如果该行为影响到利害关系人最为普遍享有的权利，那么它是允许通过诉讼寻求救济的。

三、内部行政行为的可诉性探讨

（一）内部行政行为纳入行政诉讼受案范围的必要性

我国行政诉讼法在立法之初排出内部行政行为作为受案范围，其理由大致由三点：第一，我国行政系统内部已设立对这类行为的救济，如各级政府均设有受理申诉、控告、检举的机构，包括各种信访机构、检查机构。第二，有利于保障行政机关及其首长对工作人员的监督，保证行政首长负责制的实现。第三，这类内部行政争议大多涉及行政政策问题、行政内部纪律和内部制度问题，不便法院处理，而这类问题由行政机关自行处理更有利于保证行政管理的效率。然而，随着社会经济的不断发展，社会法制建设的不断发展，不论从理论上来说还是实践上来说，内部行政行为的不可诉的法律规定已经滞后，从而使人们的合法权益的保护受到了极大的挑战。

内部行政行为纳入行政诉讼受案范围是紧迫和必要的，主要体现在以下几个反面：

首先，驳上述反对理由。第一，一个行为的救济途径不限于一种，并非有了行政救济，就要排除诉讼救济，二者可同时适用，而非选择适用。第二，首长负责制的实现与内部行政行为不可诉有必然的因果关系吗，如果说只有内部行政行为的不可诉首长负责制才能实现，那我们赞同，如果仅是一方面因素，那么这条理由也站不住脚。第三，不是说涉及行政政策、纪律和制度问题都不适合法院处理，适不适合法院处理的标准应该是是否影响到利害关系人的合法权益，如果涉及政策、纪律和制度的同时侵害了合法权益，那就可以通过诉讼解决。还有一点就是，行政管理不能只强调效率而忽略公正、公平，应两者兼顾。

其次，公务员对于影响其合法权利的行为提起诉讼诉权是法律的应有之意。不论是宪法还是公务员法都规定公务员有“提出申诉和控告”权力。而“控告”一词就包含有提起诉讼之意。

再次，这是尊重和保障人权的需要。2004年宪法修正案规定“尊重和保障人权”，对一般公民我们强调人权保护，对于处在内部行政关系的公务员也应时如此。特殊的身份不应当成为他们享受各项公民权利和自由的障碍，也不应成为限制和剥夺他们公民权力的借口。

最后，将内部行政行为纳入行政诉讼是现代行政法发展的趋势。我国行政诉讼法当初把内部行政行为排除在行政诉讼受案范围，很明显是受到了国外特别权力关系理论的影响。然而，近年来由于更加注重对人权的基本权力的保护，各国都一定程度地规定内部行政行为的可诉性。尤其是在发源地德国，特别权力关系理论开始动摇。法国、日本、我国台湾地区也都不同程度地承认内部行政行为的可诉性。将内部行政行为纳入司法审查是发展的大趋势。

（二）内部行政行为纳入行政诉讼受案范围的可行性

1．内部行政行为纳入行政诉讼受案范围的理论基础

对于行政诉讼的受案范围自《行政诉讼法》立法到颁行以来，受到的争议也是最大的。其中内部行政行为的可诉性也是学者们研究较多的，学者们一般赞同将其纳入受案范围。如有专家建议《行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益时，有权向人民法院提起诉讼”，修改为“公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员行使公共事务管理职能的行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。这样修改一是去除了具体行政行为的要求，从而对于内部行政行为纳入诉讼范围提供了基础，二是将主体范围扩大到“公共事务管理职能”的组织。

2．内部行政行为纳入行政诉讼受案范围的实践基础

近年来，人民法院陆续受理了一些与教育行政法律关系有关的案件，其中影响较大的有“田永诉北京科技大学案”、“刘燕文诉北京大学案”等，这些案件的受理和判决起了很重要的判例作用，而上述案件在过去被认为属于内部行政行为。司法审判实践为内部行政行为的可诉性已经打下了实践基础。

（三）内部行政行为的可诉性制度设计

首先，内部行政行为可诉性的范围。从前述介绍的国外关于内部行政行为的可诉性规定开看，并非所有的内部行政行为都是可诉的。这里我们就要确定一个标准——是否影响利害关系人的合法权益，来确定何种内部行政行为可以进行诉讼。我们按照姜明安教授的分类将内部行政行为分为两类，一类是工作性质的，一类是人事性质的。其中人事性质由于涉及公务员的合法权益，应当纳入受案范围。因为奖惩和任免的影响不亚于吊销许可证、执照。

其次，关于内部行政行为可诉性的原则——穷尽救济原则。并非所有情况下关于人事性质的内部行政行为都是可诉的，只有在受内部行政行为影响的权益在穷尽内部救济仍然解决不了时可以向法院提起诉讼。现有的关于公务员的申诉、控告制度是必需和必要的，公务员在合法权益受到威胁影响时应当先行进行申诉或者控告，而后对于这种内部裁决不服的可以向法院提起行政诉讼。穷尽救济原则在保证给予公务员最后的司法救济权的同时，一方面给予行政机关改正错误的机会，也有利于减轻法院的负担。

其次，修改现行《行政诉讼法》关于确定受案范围的方式。现行《行政诉讼法》由第2条予以总的概括规定，11条予以肯定式概括，12条予以否定式概括。这种确定方式不能穷尽现实中的各种被诉行政行为，肯定的标准也不统一，相互发生交叉，同时也限制了司法实践中充分扩展行政诉讼受案范围的张力，并且肯定式列举也未与否定式列举形成紧密对接。将内部行政行为纳入行政诉讼首先要解决的就是技术问题，即怎样设计确定受案范围的方式。笔者认为可以采取在第2条对总的受案范围和诉权进行规定，将11条的肯定式列举改为肯定式概括，12条的否定式列举方式不变。这样的确定方式就可弥补现行确定方式的上述不足。

再次，修改行政诉讼法相关条款。第2条关于诉权与适用范围的规定修改为“公民、法人和其他组织认为行政机关和行使公共事务管理职能组织的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第11条关于受案范围的概括性规定第一款修改为“公民、法人或者其他组织认为国家行政机关的行政行为侵犯其合法权益，依法提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围，人民法院应当受理。本法另有规定的除外”。前文说要采取肯定式的概括，由于本文针对内部行政行为，所以余下的条款如何修改本文暂且不议。第12条关于不予受案范围的规定第3款改为“行政机关对其工作人员具有工作性质的指示、命令、批准、批复等，但具有人事性质的除外”，从而将内部行政行为中的工作性质的行为排除，而将人事性质的行为纳入受案范围。

［参考文献］

[1]　姜明安.行政诉讼法[M].北京：法律出版社，2007：165.

[2]　张越.英国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，2004：703.

[3]　胡建淼.中外行政法规分析与比较下[M].北京：法律出版社，2004：1704.

[4]　奥托·迈耶.德国行政法[M].刘飞（译）.北京：商务印书馆，2002：88.

[5]　王名扬.法国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1998：184.

[6]　盐野宏.行政法[M].杨建顺（译）.北京：法律出版社，1999：717.

作者：李常俊

人事行政救济探讨论文篇3：

事业单位工作人员申诉有关问题研究

随着事业单位人事制度改革的深入，人事争议仲裁机制已经逐步建立。但是，对于事业单位因某些内部行政管理所引发的各种争议至今还没有解决救济渠道。因此，建立事业单位工作人员申诉机制势在必行。

一、事业单位工作人员申诉工作现状及问题

目前，我国事业单位申诉工作可以概括为：整体制度尚未建立，个别行业已有框架。

众所周知，在我国事业单位工作人员权益保障方面，已经从整体制度上建立起了人事争议仲裁制度，并且在不服仲裁的情况下可以提起民事诉讼，实现了仲裁与司法救济的接轨。不过需要强调的是，提起仲裁或诉讼的事由是有所限制的，根据《人事争议处理规定》①第二条第（二）项的规定：主要指“事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议。”可见，现有的事业单位工作人员在权益保障范围上还是有所限制的。在公共部门中通常存在的另一个重要的权益保障机制——申诉制度，在我国事业单位中尚未完全建立起来，涉及事业单位内部行政管理所引发的争议尚无有效的救济渠道，这对构建和谐人事关系和和谐人事管理都是不利的。

不过，在我国事业单位中，教育行业是个例外。1993年颁布的《中华人民共和国教师法》第 39条明确规定:“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构做出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的 30日内，做出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当做出处理。”1995年国家教委出台了《国家教育委员会关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》②，对高校教师申诉机制作出了具体规范。之后，一些地方教育行业部门也随之出台了关于地方教师申诉的法规，如1996年北京市开始实施《北京市教师申诉办法》③和《关于办理教师申诉工作若干规定》，1998年成都市出台《成都市教育委员会关于教师申诉若干问题的暂行意见》，2004年苏州市开始实施《苏州市教师申诉办法》④等。

总的来看，当前我国事业单位的申诉制度建设还处于初级阶段，对工作人员的权益保障仍然处于个别（教育行业）状态，而且已有的教师申诉制度建设本身还存在着大量的不完善不健全之处，普遍认同的主要问题有以下几点：

1．受理机构欠缺。已有的相关法律法规没有对受理教师申诉的专职机构作出准确规定，受理申诉机构的设置具有较大的随意性，各部门之间经常相互推诿，导致有些教师有诉无处申，合法权益难以保障。

2．受案范围模糊。已有的相关法律法规对申诉范围或事由基本上采取的是概括性描述，没有明确规定申诉的范围或事由，这使得在认识上对现有的教师申诉制度存在两个误区：一是将申诉范围泛化，认为只要是侵犯了教师的人身或财产权益都可以进行申诉；二是将申诉与行政复议、行政诉讼的关系掺杂在一起。

3．程序公平保障缺失。已有的相关法律法规在申诉程序上还缺乏一些重大的公正保障制度，如缺乏听证、陈述、回避制度等。

4．其他问题。如对申诉制度的认识、申诉时限、申诉救济、申诉执行效力、申诉文书规范化等方面还存在许多不足⑤。

二、事业单位申诉制度的定位

在我国公共部门中，由内部行政管理行为引发的争议是通过建立内部申诉制度的途径来加以解决的。如：通过《公务员法》、《公务员申诉规定（试行）》，以及《行政监察法》等法律法规，为公务员建立了一套解决内部管理行为所引发争议的权益保障和救济制度。相对于事业单位而言，其工作人员虽然被排除在公务员序列之外，但由于事业单位的基本特征和性质，决定了事业单位仍然属于公共部门范畴，其工作人员具有公职人员的身份。所以，其内部申诉制度的建立，完全可以参照公务员的申诉制度。而且，《教师法》已经明确在事业单位的重要行业之一——教育行业建立教师申诉制度。不仅如此，在国外一些国家中，也存在着教师申诉制度。如美国在20世纪 70年代许多大学逐渐出现了关于处理教师不公正待遇的申诉机制（Grievance mechanism ），随即被几乎所有大学和学院所采纳并付诸实践，而且还被以制度文本的形式记录在教师手册中，以便每位教师在受聘的时候就可以明确这项机制⑥。

不过，要看到的是，内部行政行为不可诉所依存的理论基础，随着现代社会人权保障呼声的高涨、各国政府厉行法治决心的加强，其合理性受到了学界的普遍质疑和批判，将内部行政（管理）的某些行为纳入诉讼受案范围已经得到了学界的普遍认同。即使在过去奉行特别权力关系理论的国家和地区，也开始采用概括式的表述方式扩大行政诉讼受案范围。“就现代法治理念来看，凡影响到公民身份、地位的事项，无论涉及的是外部关系还是内部关系，均应向当事人提供有效的救济途径，尤其是诉讼渠道 ”。⑦在我国，从理论研究的角度，我国行政法学界也已经关注到行政法的国际发展趋势，将具有准行政行为性质的内部行为纳入行政诉讼受案范围，不仅必要而且可能⑧。

尽管如此，还是需要认可的是，由于目前我国《行政诉讼法》和《行政复议法》并没有进行有关修改，行政法制的基本格局和体系尚未改变。因此，按照已有的行政法制原则，对内部相对人的争议仍然实行申诉制度，即内部工作人员通过申诉这一制度渠道来获得权益保障。《公务员法》和《国家公务员申诉规定（试行）》、《行政监察法》是按照这一法制格局构建的，事业单位的申诉制度目前亦不宜打破这一格局或体系，仍然是将申诉作为内部行政管理行为争议的救济手段或途径。

三、事业单位申诉范围或事由的确定探讨

（一）确定申诉范围或事由的标准

从目前对教师申诉的有关法律规定看，对申诉范围或事由没有作出详细的规定。如《教师法》第 39条规定的申诉范围或事由有两条：

一是教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构做出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉；

二是教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以提出申诉。

其他的几个地方性法规，如《北京市教师申诉办法》、《成都市教育委员会关于教师申诉若干问题的暂行意见》、《苏州市教师申诉办法》等，也采取了与《教师法》基本相同的概括式表述，缺乏具体细化，在实践中难以把握和操作。

确定申诉范围或事由首先应当确定的是，划定范围或事由的界定标准，根据申诉法理分析和参照公务员的申诉范围，其划定标准应该有以下四条：

一是属于行政主体的内部行政管理所为，即具有内部行政行为的性质。即行为标准。

二是这些行为给当事人带来了利益损害，是不利益的处理行为。即结果标准。

三是上级行政机关可以予以纠正或责令纠正的行为，换言之，不属于单位自主用人权范围的事项。即管理权限标准。

四是排除既有救济渠道的事项，如人事争议仲裁或诉讼。即不重复救济标准。

将以上四条标准综合运用，就能较为准确地划定申诉的范围，确定出具体的申诉范围或事由（项）。

（二）申诉范围或事由的确定

这方面《公务员法》、《公务员申诉规定（试行）》，以及尚未出台的几个事业单位人事管理办法可以作为重要参考。

综合上述相关法律法规规定的申诉事由，在事业单位中，不存在争议的申诉受案事由主要应有以下三项：受到处分的；撤销奖励的；考核不合格的。但除此之外，其他事由是否也纳入申诉范围也值得讨论：

一是职务任免

随着事业单位聘用制的推行，事业单位自主用人权得到进一步落实，单位与中层以下职工基本实现了合同用人。但是，由于事业单位还存在着分级分类的行政管理体制，各级事业单位的领导班子成员，基本上还实行着由上级行政主管机关直接任命、委任或派遣，在管理方式上类似于公务员的管理。因此，事业单位领导班子成员的形成基本上仍属于纯粹的政府内部行政行为。所以，对这组人群，其职务的任免是可以列入申诉范围或事由的。《行政监察法》也有这样的规定。

《行政监察法》第18条第（四）项规定，监察机关履行的职责有：“受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉”；根据《行政监察法实施条例》第2条第2款的规定“国家行政机关任命的其他人员”是：“指企业、事业单位、社会团体中由国家行政机关以委任、派遣等形式任命的人员。”

《行政监察法》第23条规定，监察机关遇有下列情形之一的，可以提出监察建议，其中第（四）项的情形是：“录用、任免、奖惩决定明显不适当，应当予以纠正”；第25条规定：“监察机关依法提出的监察建议，有关部门无正当理由的，应当采纳”。

以上表明，事业单位中由国家行政机关以委任、派遣等形式任命的人员已纳入《行政监察法》的适用范围。他们在职务任免、奖惩等方面不服时可以提起行政申诉。因此，应当将由国家行政机关以委任、派遣等形式任命的事业单位人员对职务任免不服的，纳入事业单位申诉范围或事由中。

二是职称评审

职称评审是事业单位专业技术人员普遍面临的问题，而且也是矛盾的多发环节。但因职称评审引发的不服是否纳入申诉范围，就目前情况看，不宜纳入申诉范围。理由如下：

1．评价主体不是行政主体。职称评审是对专业技术人员进行的专业技能与水平评价，其评价主体一般是行业或专业人士，相关政府部门可能在程序上进行了某些参与或协助，但一般并不直接参与评价。因此，职称评价的主体不是行政主体，而是社会主体。

2．评价行为不属于行政行为。职称评价一般是经过专业人士民主投票做出的，其行为属于社会第三方的中介行为，即使评价不公，行政主体也无权强制纠正。

从以上理由看，行政主体在职称评审上没有直接的相关性。其他的职（执）业资格和各种水平能力评价基本上也都属于这一性质。因此，职称评审不宜纳入申诉范围。

尽管目前事业单位的职称评审在某些地区已经实现了行业化或社会化评价，但不少事业单位在职称评审时，单位内部的主导力量过强，有的甚至完全是由单位内部专业人士进行评价，其中行政领导人的影响至关重要，其公正与公平性容易受到质疑，由此而引发许多矛盾。而这些矛盾缺乏有效的救济渠道。从申诉事由排除后，仍然需要寻找一条不同于行政申诉的救济途径，这样才能化解矛盾，确保人事和谐。

三是未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇的

鉴于目前事业单位工资分配形式多样化，既有国家统一的工资分配、福利、保险待遇部分，同时，不少事业单位还存着单位内部的分配及待遇部分。因此，借鉴公务员的作法，应当将对属于国家统一制定的工资、福利、保险待遇部分处理的不服，纳入申诉范围。

四是申请辞职（聘）、提前退休未予批准的

1．关于事业单位工作人员辞聘。辞聘属于解除人事关系、履行聘用合同范畴，此点已纳入人事争议范围。因此，辞聘不宜再纳入申诉范围。

2．关于提前退休未予批准的。此条适用于公务员。政府对事业单位职工退休年龄及相关待遇都有专门规定，而且事业单位养老保险政策尚未建立，基本上还是沿用传统的退休政策，即职工达到法定退休年龄应当办理退休手续，享受相关退休待遇。但在事业单位目前改革状态下，往往不是职工申请提前退休未获批准，而经常是单位在改革中不严格执行有关政策，强制职工提前退休，因而给职工带来利益损失。因此，如果单位违反国家政策，强制职工提前退休而影响了职工利益，是应当纳入申诉范围的。

五是降职

前已述及，对由国家行政机关以委任、派遣等形式任命的事业单位人员，如果他们对降职不服，是可以进入申诉程序的，不过已将此点纳入“职务任免”不服事由中，故不再单独列出。

而对事业单位其他聘用人员，降职主要以岗位调整的形式出现，而岗位调整属于事业单位内部自主管理权限的范围，政府行政机关一般不介入。这一点不同于行政机关的“任命或派遣”行为。因此，一般性的“降职”不宜纳入事业单位申诉范围。

六是辞退（聘）或者取消录用

公务员适用此条，但在事业单位，这一条属于解除人事关系、履行聘用合同范畴，此点已纳入人事争议范围。因此，不宜再纳入申诉范围。

注释：

①国人部发〔2007〕109号。

②教人〔1995〕81号。

③1996年3月19日北京市人民政府第2号令发布根据1998年7月8日北京市人民政府第8号令修改。

④苏州市人民政府令第 46 号

⑤杨珍、刘彦博：《我国教师申诉制度研究综述》，药学教育2007第2期。

⑥姚继斋、陈小鸿：《我国教师申诉制度的内涵、缺陷及其完善》，浙江工业大学学报（社科版），2008年6月第2期。