人事行政救济探讨论文提纲

论文题目：税收征管组织企业化改造研究

摘要：在税收研究领域,学术界、理论界和实践界对税制、税收政策、税收征管以及税务公务员建设的研究可以说汗牛充栋,林林总总,形成了一个研究“丛林”景观。但遗憾的是,对税收征管组织建设和变革的研究却是一个相对的“迷失的角落”,尤其是现行税收征管组织不尽优化和一定程度的“组织失灵”,这为论文研究提出了现实需求。 从宏观上看,随着新公共管理运动的影响和市场经济的深入发展,对作为典型行政组织的税收征管组织提出了新的要求,我国税收征管组织既要适应政府改革背景,又要适应公共财政体制与税制改革背景。从微观上看,依照税收征管的客观规律,引入先进的管理理念,依托和利用信息技术,完善税收征管组织体系、提高管理效能、优化资源配置、提升纳税服务,已成为税收实践的一个重要课题。当前,税务系统正在建设功能齐全、协调高效、信息共享、监控严密、安全稳定的信息管理系统。这样的情况下,对税收征管组织提出了新的要求:一是征管业务“流程化”,二是管理手段“信息化”,三是纳税服务“高效化”。因此,以创新的思维、改革的方法,积极适应和把握建立社会主义市场经济条件下的现代税收征管新格局的发展要求,努力构建符合时代特征的高效税收征管组织体系,是当前深化税收征管改革的重要内容。 “税收征管组织的企业化改造”命题不仅具有很强的理论意义,更具现实意义。目前很多专家学者对税收征管组织机构进行了颇多有意义的研究,但所做分析主要是从征税权、征税成本入手进行研究。而从组织的角度研究征管组织,不仅可以弥补研究的“缺失”,而且可以很好地把以上宏观、微观两个方面与税收工作实际相结合。 我国税收征管组织体系建设的实践急需理论指导,尤其要学习借鉴市场经济发达国家的税收征管组织体系建设的实践经验。对此,理论界、产业界（纳税人）和税务行政当局颇为关注。但从理论研究来看,我国尚无基于组织结构本身研究税收征管组织体系的系统论著,本论文研究将力图填补这一理论研究空白。 论文沿着“征管组织变革的模式→征管组织变革对企业化改造的战略选择→征管组织企业化改造的设想”这样一个基本研究思路,通过理论构建、典型分析、提出方法三大部分,对税收征管组织的企业化改造进行系统性阐述。论文共分7章,基本框架为: 第一部分是理论构建,包括论文第1章、第2章和第3章。这一部分是整个论文研究的基本支撑。具体来讲,第1章主要介绍论文研究的目的与意义、研究假设、范式与方法、体系结构等;第2章对国内外税收征管组织变革进行了文献综述,并综合各方面研究的成果,提出税收征管组织的变革的国际趋势和应重点关注的问题;第3章则根据经济体制变化,对税收征管组织的变革模式进行了分类,提出了以行政化为取向的封闭型模式和以企业化为取向的开放型模式,并分析了两种模式各自的优缺点,指出了我国税收征管组织变革的方向。 第二部分是典型分析,主要内容为论文第4章。本部分是本文的立论部分,基于新公共管理视角,鲜明地提出我国税收征管组织变革的战略选择——企业化改造。第4章分析了选择企业化改造的决定性因素,包括演进趋势、问题分析、驱动条件等,从我国建国以来的税收征管组织的变革历史进行分析,指出该选择是征管组织与经济社会变革互动的发展趋势,并通过对现行征管组织存在的问题指明企业化改造为正确之远,又从政治、经济、社会、技术四个层面研究税收征管组织企业化改造的驱动条件。 第三部分是提出方法,主要包括论文第5、6、7章。第5章研究我国税收征管组织企业化改造的基本框架。在分析税收征管企业化改造原则基础上,提出税收征管组织企业化改造的具体目标取向。重点研究开放型税收征管组织的模式格局改进,包括构建扁平化的征管组织模式和板块化的征管组织格局,进一步研究开放型税收征管组织的结构体系改进问题。第6章研究税收征管组织企业化改造的运行机制,重点从业务流程和绩效管理两个方面对开放型税收征管组织的运行机制作了解构。第7章研究开放型税收征管组织运行中的纳税服务问题:分析税收征管组织所提供的公共产品、公共服务――纳税服务与客户关系——征纳关系管理的优化问题,强调以纳税人为本,这也是税收征管组织企业化改造的根本目的所在。 本文整个研究的展开都是基于理论创新的初衷而进行的,是围绕建立一个中国特色现代税收征管组织的基本理论框架体系的目的而进行的。本文课题的提出税收征管组织企业化改造本身就具有一定创新性,在研究过程中,本文注重对相关研究成果的取舍扬弃,并试图在构建理论体系上坚持创新性。 主要体现在以下层面: （1）对税收征管组织的新定义。本文指出税收征管组织虽然在实践方面颇显声势,但理论研究却明显滞后于实践,通过以往研究文献的搜索,并没有发现关于税收征管组织的具体释义,或以税收征管代替税收征管组织,或对税收征管组织的定义不完全,总之缺乏定义的理论概括。通过税收征管概念的演进以及部分研究线索,可以看出传统税收征管组织是为执行国家税收法律而将从事税收工作的人员通过权责和任务的分配,承担税收征、管、查的组织机构。基于这一认识,本文把税收征管组织定义为:税收征管组织是按照国家法定职责,以纳税人需求为导向,以服务为支撑,以绩效为目标,直接承担税款征收、税收管理、税务稽查、纳税服务和税收法律救济的公共服务组织。这一定义与传统征管组织最显著的区别在于:一是在组织导向上,传统征管组织的组织导向是行政执法需要,新的税收征管组织的组织导向是纳税人需求;二是在组织支撑上,传统征管组织以管理为支撑,新的征管组织以服务为支撑;三是在组织目标上,传统征管组织以任务完成为目标,新的征管组织以绩效为目标;四是在职能的划分上,传统的征管组织定义中仅认为征管组织具有征、管、查职能,新的征管组织定义则增加了服务职能和法律救济职能。五是在组织性质上,传统的征管组织强调了对国家法律的执行,实际上是将征管组织定性为执法部门。新的征管组织定义在承认执行法律的基础上,将征管组织定位为公共服务组织,从性质上回应了政府部门与管理对象的关系。 （2）着力于发展的角度,尝试对税收征管组织变革模式的分类。基于我国经济体制经历了计划经济向市场经济的转型,政府职能由管理型向服务型转变,把我国税收征管组织分为两大类型,即以行政化为取向的封闭型模式和以企业化为取向的开放型模式。以行政化为取向的封闭型模式与传统计划经济体制及计划经济向市场经济转变初期相适应,其突出特征是征管组织结构的设计以税务机关为本,强调税务机关的管理地位,从税务机构本身行政管理的需要出发,较少考虑外部管理对象即纳税人需求的充分性,在征收管理上实行税收专管员的“外出下户、分散征收”,整体表现出封闭型管理,是一种行政化（官僚化）的组织结构模式。以企业化为取向的开放型模式与社会主义市场经济体制相适应,它以纳税人为本来设计税务组织结构,将税务机关与纳税人看作是平等互利的关系,尊重纳税人的权力,强调服务与管理并重,努力使税务管理工作适应各类不同的纳税人。 （3）税收征管组织企业化改造是模式选择的基本方向。税收征管组织和企业虽是两种不同的组织,但并不意味着它们之间存在相互对立或相互排斥的关系,因为两者都有投入和产出的问题、两者都有一个如何“生产”的问题、两者都有一个如何管理的问题。税收征管组织的企业化改造,实质是税收征管组织的改制和税收征管资源的优化配置,是税收征管组织变革模式选择的基本方向。在逻辑动因上,税收征管组织的企业化改造,既有组织体制的内生需求（税收征管资源优化配置的客观选择）,又有组织运行环境的外部驱动（政府改革与企业改革互动的结果）。税收征管组织企业化改造的基本含义,是指在税收征管组织在税收管理和向公众提供服务的过程中,在某些方面和在一定程度上,仿效或借鉴企业在经营管理中的一些行之有效的做法,包括管理理念、组织体制、运作机制、人事行政以及管理方法等,使得税收征管组织可以象企业一样具有市场敏感性和变化适应性,提高税收征管组织的服务水平和信誉度。同时,本文认为,企业化改造并不等于企业化。这里的“改造”一词,暗含“仿”与“适度”两个层面的限定,“仿”意指仿效、参照、借鉴等;“适度”则指在某些方面或一定程度上进行仿效、参照、借鉴。 （4）解决机构纵向的多层级问题的核心,是税收征管组织扁平化模式与征管板块化格局。本文认为,在税收征管组织企业化改造中,扁平化的组织结构模式核心是解决机构纵向的多层级问题。作为省以下的税务机关无论是国税系统还是地税系统,都是一个纵横结合的、完整的税收征管组织体系。把转型期税收征管组织定位为“扁平化模式”,其主要内容就是推行“省对县直线管理”和县（区）局“机关基层一体化”的征管组织结构模式。本文同时认为,核心是要突破按照行政管辖权和预算级次设立征管机构的状况。税收征管组织的板块就是要根据经济税源确定征管组织的布局,根据数据集中程度和数据流向确定税收征管组织的层级。“板块化”的征管组织格局应以板块为主,层级为辅,是扁平化的另一展现形式。税收征管组织的板块化格局有三种实现方式:一是以现行征管组织机构为基础按照六统一的要求,实行板块化管理;二是突破行政区划界限,按照税收征管板块,按照分税制要求设置税收征管组织,实施税收征管;三是在税收征管板块内实行国税、地税合并或合署办公。本文认为,推行税收征管组织板块化格局,实施板块化管理关键是对同一征管板块的统一和规范,避免因多头征管、职能交叉、政策理解差异等原因而导致的税收征管漏洞和矛盾。 作为一种开拓性研究,论文研究的缺陷与归纳的创新之处同样突出,由于本人学力、精力所限,本书所尝试搭建的理论分析框架只是一个雏形,无论是研究视角、研究工具、研究方法、研究内容都有待进一步完善,其解释力也需要更多实践资料的检验,尤其是在建立数学分析模型上存在空白,实践分析也略显失之于笼统与肤浅。这些都需要在后续研究中进一步补充、扩展和完善。

关键词：税收征管组织;变革模式;企业化改造;封闭型征管组织;开放型征管组织

学科专业：税收学

内容摘要

Abstract

1. 导言

1.1 研究目的与研究意义

1.1.1 研究目的

1.1.2 研究意义

1.2 研究假设

1.3 关于组织变革的一般研究

1.3.1 关于组织变革模式及趋势的研究

2. 税收征管组织企业化改造的由来与发展

2.1 关于税收征管组织变革的研究

2.1.1 关于税收征管概念演进的研究

2.1.2 关于税收征管组织体系的研究

2.2 国内外税收征管组织变革的典型研究

2.2.1 美国税收征管组织的变革

2.2.2 新加坡税收征管组织的变革

2.2.3 我国江苏省淮安市国税局的组织变革

2.3 对税收征管组织及其企业化改造研究文献的思考

2.3.1 各国税收征管组织演进的趋势——企业化取向

2.3.2 税收征管组织变革应关注的问题

3. 税收征管组织变革模式的比较分析

3.1 对税收征管组织的再认识

3.2 我国税收征管组织变革模式的分类及比较分析

3.2.1 以行政化为取向的封闭型模式

3.2.2 以企业化为取向的开放型模式

3.2.3 封闭型模式与开放型模式的比较

4. 税收征管组织变革的战略选择

4.1 我国税收征管组织演进中的企业化趋势

4.1.1 计划经济体制时期的税收征管组织演进——行政化主导期

4.1.2 市场经济体制建设时期的税收征管组织演进——企业化萌芽期

4.1.3 市场经济时期税收征管组织演进的企业化

4.2 税收征管组织企业化改造的背景条件——现行征管组织的不适应性

4.2.1 宏观问题与症结

4.2.2 微观问题与症结

4.3 税收征管组织企业化改造的驱动条件——宏观环境变化

4.3.1 社会条件：从封闭型向开放型转变的社会转型

4.3.2 政治条件：从全能政府向服务型政府转变的政府转型

4.3.3 技术条件：信息化

4.3.4 经济条件：城市化

5. 税收征管组织企业化改造的格局与体系

5.1 基本原则

5.2 目标取向

5.3 模式与格局

5.3.1 开放型征管组织模式——扁平化

5.3.2 开放型征管组织格局——板块化

5.4 结构体系

5.4.1 以法定分工为前提的专业管理系统

5.4.2 以优质服务为重点的纳税服务系统

5.4.3 以数据流向为导向的业务流程系统

5.4.4 以规范执法为基础的监督制约系统

5.4.5 以能本管理为核心的内部管理系统

5.4.6 以信息技术为支撑的技术保障系统

6. 税收征管组织企业化流程再造与绩效管理

6.1 流程再造

6.2 绩效管理

6.3 税收征管组织企业化改造的运行配套措施

7. 税收征管组织企业化改造的核心价值

7.1 税收征管组织企业化改造价值取向的实践回应——以纳税人为本

7.1.1 税务管理应是以纳税人为本的助动式管理

7.1.2 税务管理应注重效果和公众满意程度的绩效评估

7.2 征纳关系的重构与协调

7.2.1 体制内协调：纳税人权利保护和纳税服务

7.2.2 体制外协调：税收信用

7.2.3 构建服务导向的征纳关系

7.3 纳税服务定位

7.3.1 服务对象

7.3.2 服务与管理的关系

7.3.3 服务内涵

7.3.4 服务外延

7.3.5 考核标准

7.3.6 服务资源整合

7.3.7 服务机构职能配置

主要参考文献

致谢