行政许可法临时性研究论文

《中华人民共和国行政许可法》已于2004年7月1日正式施行。本文公以档案从业人员资格认定、重点建设项目档案专题难收为例，对档案行政计可有关问题谈些看法。下面是小编整理的《行政许可法临时性研究论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

行政许可法临时性研究论文 篇1：

论我国行政许可制度的完善

摘   要：2004年7月1日颁布和施行的《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》），是公法建设发展历程中一个重要的立法项目。它的面世对于维护我国经济稳定发展、转变政府职能以及营造健康良好的行政环境具有重大的积极意义。我国行政许可法律制度在现实运作中的一些具体做法尚可进一步完善，规定中的一些细节也有待商榷和探讨，应按照党中央依法治国理论加以改进和规范。

关键词：行政许可制度;法律制度;措施

一、我国行政许可制度的问题分析

（一）行政许可监管机制不够完善

监管对于行政许可制度有着举足轻重的作用，如果监管力度不够大、监管机制不够完善，就会导致一系列不良的影响[1]。从古至今，分权制衡思想无论是在中国还是外国都被视为重要的社会治理原则，都发挥着重要的作用。当前，我国行政许可还未形成完善的监管体系，缺乏对行政许可有效的检查和监督，这一点可以体现在近年来备受关注的食品安全问题、环境污染问题等一些造成较大影响的社会案件之中。因此可以看出，完善内外部监督机制使其有效运转对于行政许可制度具有重要的意义。

（二）行政许可实施主体的职权不够明确

根据《行政许可法》的规定，对于管理公共事务职能，应尽可能在为了实现行政许可的“法定职权范围之内”。但是，个别行政许可主体并不具有相应的法律权限。例如，南方某市于2015年组织开展了对部分行政部门及相关组织的“大扫除”并收获成效，发现其中一些组织和部门并不在法定职权范围之内。这次清理体现出行政许可制度对于实施主体的规定有待完善。

（三）行政许可的审查标准不够清晰

《行政许可法》对于审查标准的规定，虽有条文作为解释，但并不够清晰，使其在现实操作中遇到一定的困难，同时对须明确的部分缺乏较准确的解释。这种缺乏精细度的设置也引发了在学术或法律实践中的讨论。比如，《行政许可法》第34条中的法定条件是否指符合法律法规、规章的条件，甚至在现实适用中可能是一些部门制定的“相关规范性文件”等。此外，《行政许可法》的规定中出现不够明晰的标识语，如“其他”、“相应”等等，使得所表述的法条规定内容模糊、不精准，也给法律适用、行政执法带来一定的困惑。这些问题都有待于解决。

（四）行政许可实施程序不完善

一个健全的法律，如若使用任意的强势程序来执行，则可能不会产生好的效果;反之亦然[2]。《行政许可法》有关规定实施程序的问题主要表现如下。一是行政主体在有关许可信息公布方式上欠缺广泛性。比如，《行政许可法》规定了行政主体在办公场所公布相关信息，这样的公布方式较为机械，在现实生活中会出现一些申请人由于不可抗力的原因没有及时了解信息而失去申请机会。二是行政许可在接受程序上有一些瑕疵。比如，接受行政主体的公民须接受为期五天的行政许可期限，对最后的期限临界点会有一些怀疑的态度。从以上可以看出，我国在行政许可实施完善上的问题尚有待于进一步探讨和研究。

二、完善行政许可法律制度的思考

在理论的架构上，法治应该包含双重含义：既定的法律得到普遍的遵守适用与支持，而我们所遵守的法律本身应当是健全和完善的法律[3]。法治的实现应包括两个方面：站在立法角度的方面来看，人们所遵循的法律是一部完善的良法。站在执法角度的方面来看，制定的法律应有普遍的群众基础。因此，基于彼此视角下人们应广泛接受与遵守良法，我们更应遵循社会发展规律提出合理建议，并对此加以完善，从而实现其立法目的，保障好公民的合法权益。

（一）行政许可设立的完善

1.规范行政许可设定主体和形式

针对当前许可设定主体数量较大、行政审批标准不够明确等问题，有部分学者认为，我们可以采取取消国务院进行临时决定的形式，在地方以地方性法规的形式设定行政许可。这一假设虽有助于提升执法的效率方便管理，但在一定程度上忽视了部门和地方管理的关系、相互作用等因素，因此尚应研究。我们要采用合理视角规范行政许可设定主体和形式，可以从三个方面进行考量：一是明确许可设定权的程序;二是对行政许可的评价监督机制予以健全;三是明确“临时性”与“及时性”等标准，使部分标准的模糊化减弱甚至消除。

2.限定行政许可设定的范围

行政许可的范围涉及到关乎公众日常工作生活的方方面面[4]。在某些领域由于涉及社会、公民的重大利益要严格审查，而某些领域应采取合理的方式如选择其他的监管手段代替等。总之，限制许可设定范围是要在保障个人权利与维护公共利益之间寻觅恰当的平衡，而这种平衡需要行政机关严格的遵守。例如，对于涉及食品安全、环境污染、土地划拨等领域应加强许可管控。但在某些经济领域可以适当减轻控制，这有利于创造良好的投资环境与空间，在这背后是我国多年以来的社会主义法治建设所形成的坚实保障。

3.完善行政许可设定程序

行政许可设定程序在强化提升的同时一定要做到合理合法。首先，行政许可的设定必须是民主的，行政机关应完善程序更充分地听取群众的意见建议。其次，行政许可的设定必须是有效的。行政许可要适应经济社会的发展才能更好实现其立法目的。一方面，行政机关应及时清理低效，以及与现实情况变动较大的行政许可事项;另一方面，行政机关须精简调整行政审批事项的审批流程，各部门应高效协同推出一系列创新举措[5]。近年来，我国在行政审批制度改革中逐步加快审批速度并使审批流程简化，实行部门间并行审批和协同审批等多方面取得了良好成效。比如，广州、深圳等地区在行政审批方面通过不断探索积累了宝贵的经验，值得其他地区借鉴学习。此外，“一照一码”“七证合一”等优秀制度紛纷在全国成功推行。正因为这些适应时代且高效便民的改革举措，才促进了市场主体的增长态势，达到了创新发展。

（二）行政许可评价制度的完善

1.建立许可领域的专门评估机构

许可设置机构作为许可项目的创建者，其通过评估自身的许可来确保评估结果的公平性是在一定程度上有阻碍的，甚至可能会给评估体系的权威性以及公正性造成影响，所以需要建立许可领域的专门评估机构。由于评估活动是有限的，我们鼓励这些机构分设，如专职的行政执照机构等，并负责对行政许可进行评估。凭借专业的平台利用专业知识和技能对执照评审进行公平公正的评估，在执照评估活动保持中立的地位，从而确保对审议结果进行中立又客观的评价。他们负责的方面有许可证评估的建议和反馈，特别是对许可项目进展趋势进行调查。针对许可证部分项目是否应该存在还是废除等问题，还可以考虑引进对许可证项目感兴趣的专家学者、行政对口人员和管理层等相关人员，并对专业领域的许可证评估人员、管理层和职务人员进行补充，总结民众和专家及行政人员等提出的意见和建议，最终通过科学的规划和设想作出相关的决定。

2.构建完备的评价体系

首先是细化许可事项评价内容。评估许可的整体实施状况，从整体维度动态把握实施中事项的设置依据和全貌，及时反映许可事项在行政活动中的作用，以最大限度发挥其社会效果[6]。具体来说，评价许可项目可包含以下几个方面：许可设置机关设置许可的法律合理性和必要性、许可执行机关的执行能力和实施许可采取行动的适当性、许可项目设置的合规性与适当性以及许可执行机关执行许可项目的群众认可度等。

其次是细化标准。对相关事项进行必要性合规审查，这是很有必要的。通过许可证的现实实施情况并结合标准对许可事项进行恰当修改与调整，防止行政机关的自由裁量权被滥用，推动行政机关规范执法[7]。

最后是行政许可评估时间点要设置为一个合理的时间段。各级地方政府具体确定评估时间点时要结合当地实际情况，通过对当地情况的预评估，根据许可证项目的特点制订科学合理的时间点，而不是照抄其他地区或领域的现有规定。

（三）行政许可实施的完善

1.完善行政许可相对集中

《行政许可法》规定了行政主体之间的必要条件和相应的权限。尽管如此，依然出现了主体间权利冲突的问题。因此，提升行政许可的相对集中程度会在一定情况下起到较好的作用。从统一受理地的相对集中到许可证决策权的实质集中，在实践中，为打造顺应时代发展潮流的高效便民平台，应开启多种便民渠道，并以省、市、县、乡行政服务中心等搭建利民窗口。采取行政主体委托的方式[8]，可将行政许可和服务有效打通，使之转化为更完善的相对集中实施的行政许可。

2.重构行政许可审查标准

针对许可事项的审查问题，应依照不同的情况选用合适的审查标准，甚至要在某些领域重构许可审查标准。至于如何正确适用审查标准，则需要通过综合特点、具体功能、主体部门等多维度共同形成正确判断，如商场电梯等涉及公共安全设备的设计、建造和运行等。因此，在登记许可证时，须在正式审查的基础上，对在审查过程中具有重大缺陷的内容进行实质性审查。而在某些关键行业领域，对于不适合时代发展、经济发展的标准也要勇于重构，并辅以配套审查标准。

3.完善行政許可实施程序

对于完善行政许可实施程序，我们可以从以下两个方面进行改进：一是利用网络等多元化手段丰富相关信息的公布。当前我国已迈向互联网时代，行政主体在依法行政的同时也应积极顺应当前“互联网+政务服务”的新模式，通过积极推进电子政务等举措便利公众，提升行政效率。二是规范行政许可受理程序。应充分考虑申请人的时间成本，着力打造便民高效的工作新模式，缩短受理许可的期限;同时，严格遵守程序，对不予受理的行政许可申请，应在不予受理的书面文件中载明具体法规和理由。

参考文献：

[1]   杨新民.中国行政法学原理[M].中国政法大学出版社，2002.

[2]   肖泽晟.行政法学[M].北京：法律出版社，2000.

[3]   陈端洪.行政许可与个人自由[J].法学研究.2004，（5）.

[4]   沈越.行政许可中的自由裁量权[J].江苏警官学院报，2003，（1）.

[5]   杨小军.行政审批制度改革成效、问题与探索[J].行政管理改革，2018，（12）.

[6]   陆冬.行政自由裁量权的表现和防控[J].法学论坛，2007，（2）.

[7]   李馈.试论便民原则在行政许可法中的体现[J].北京社会科学，2006，（1）.

[8]   茅铭晨.对地方行政许可设定权的若干认识[J].中国政法大学学报，2005，（1）.

On the Perfection of China’s Administrative Licensing System

ZHANG Jia-rui

（Heilongjiang University， Harbin 150001， China）

Key words： administrative licensing system; legal system; measures

[责任编辑   妤   文]

收稿日期：2021-05-20

作者简介：张家瑞（1996-），男，黑龙江呼兰人，硕士研究生，从事宪法学与行政法学研究。

作者：张家瑞

行政许可法临时性研究论文 篇2：

档案行政计可的思考

《中华人民共和国行政许可法》已于2004年7月1日正式施行。本文公以档案从业人员资格认定、重点建设项目档案专题难收为例，对档案行政计可有关问题谈些看法。

1 行政许可项目从法律条文到正式实施有—个过程

2004年以来，在学习贯彻《中华人民共和国行政许可法》的过程中，笔者逐步形成一个观点：在省级以下绝大多数档案行政管理部门，学习贯彻《行政许可法》就是根据现有法律法规中有关档案行政许可的规定，积极向同级政府法制工作部门进行申报，并根据同级政府批准、公布的行政许可项目认真组织实施。因为在省级以下，只有国务院批准的较大市的人大及其常委会才有权制定能够设定行政许可的地方性法规，其他任何机构制定的任何规范性文件都无权设定行政许可。既然无权设定新的行政许可项目，那么按照有关程序把现有法律法规中已经规定了的行政许可项目组织实施好，就可以算圆满完成任务了。根据观察，笔者认为一项行政许可项目从纸上的法律法规条文到作为一项行政许可正式实施，中间有一个过程，在行政许可方面省级以下档案行政管理部门同样有许多工作要做。

1．1 一项行政许可项目“落地”的一般程序

1．1．1 现行法律法规有明文规定。即法律、行政法规、地方性法规可以设定行政许可，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。

1．1．2 档案行政管理部门根据现行法律法规有关档案行政许可的规定，认为应当设定行政许可的，须向同级人民政府法制工作部门进行申报。

1.1．3 政府法制工作部门审核后，认为应当设定行政许可项目的，报请同级人民政府通过适当形式进行公布。

1.1．4 根据同级政府确认的档案行政许可项目，档案行政管理部门应当在办公场所或网站上公示办理行政许可需要提交的申请书示范文本和全部申请材料目录。

1．2 行政许可项目“落地”程序的讨论

1．2．1 在上述四条中，法律法规有明文规定是最重要的，如果没有这一点，其他的都无从谈起。但仅有这一点，而不履行其他程序，一项行政许可项目同样是不能按照《行政许可法》正式组织实施的。

1．2．2 上级人民政府公布确认的行政许可项目，下级政府应该全部执行。以档案工作为例，国务院公布确认的档案行政许可项目在全国有效，省一级人民政府公布确认的档案行政许可项目在全省范围内有效。下级人民政府无权变更和缩小上级人民政府已经公布的行政许可项目。

1．2．3 在上级人民政府已经公布了档案行政许可项目的前提下，下一级的档案行政管理部门认为在上级公布的行政许可项目之外，于法有据，在实践中又确有必要的行政许可，可以提请同级政府法制部门审核，以增设档案行政许可项目。

2 有关地方性法规中关于档案从业人员资格认定、重点建设项目档案专项验收的规定

2．1 关于档案从业人员资格认定

2．1.1 《河南省档案管理条例》(2002年3月通过，2004年11月修正)第八条：档案工作人员应当具备档案专业知识并经考核取得岗位资格证书。

2．1．2 《山东省档案条例》(2004年4月通过)第十一条：管理属于国家所有的档案的工作人员应当持证上岗。

2．1．3 《湖北省档案管理条例}(1998年7月通过，2004年1月修订)第九条：档案工作人员应当忠于职守、遵守纪律、具备专业知识，并经培训考核取得岗位资格证书。

2．2 关于重点建设项目档案专项验收

2．2．1 《河南省档案管理条例》第十二条：重点建设项目和重大科学技术研究项目应当建立档案。在其竣工验收或鉴定时，应当由同级档案行政管理部门会同项目主管部门或项目单位对项目档案进行验收。国家对档案的验收、鉴定有特殊规定的，从其规定。

2．2．2 《上海市档案条例》(1995年6月通过，2004年11月第二次修正)第二十条：市或者区、县人民政府确定的重点建设工程和重大科学技术研究项目进行验收、鉴定时、应当由市或者区、县档案行政管理部门组织该项目主管部门的档案机构以及按照规定有接收该档案任务的档案馆对项目档案进行验收，并出具共同签署的档案验收认可文件。未经档案验收或者档案验收不合格的项目，不得进行项目竣工验收、鉴定。

2．2．3 《辽宁省档案条例》(1997年7月通过，2004年6月修正)第十四条：属于省、市、县重点项目的档案，由本级人民政府档案行政管理部门会同有关主管部门验收；未进行档案验收或者档案验收不合格的项目，不能通过项目竣工验收或者鉴定。

2．2．4 《浙江省实施<中华人民共和国档案法)办法》(1998年8月通过，20134年5月第二次修正)第十九条：县级以上人民政府确定的重点建设项目、重大科学技术研究成果的档案，应当按照国家和省有关规定建立档案登记制度。上述建设项目、科技研究成果在竣工验收或者鉴定以前，应当经同级档案行政管理部门和有关主管机关档案机构对其档案先行验收合格。

2．2．5 《山东省档案条例》第十六条：县级以上人民政府确定的重点建设项目和重大科学技术研究项目的档案，应当由同级档案行政管理部门和有关主管部门验收。

2．2．6 《湖北省档案管理条例》第十四条：县级以上人民政府确定的重点建设项目竣工验收前，同级档案行政管理部门应当会同有关主管部门组织对该项目档案进行验收。档案未经验收或者验收不合格的项目，不得进行项目竣工验收。国家对档案的验收、移交有特殊规定的，从其规定。

3 设定实施两项行政许可的必要性

简而言之有三点：一是国家法律法规有规定。在前文谈到的六部地方性档案法规中，《河南省档案管理条例》、《上海市档案条例》是在《行政许可法》正式施行后又进行修正的，其他四部也都是在《行政许可法》正式公布后，根据行政许可法的有关精神进行修订的。因此上述关于档案从业人员资格认定、重点建设项目档案专项验收的规定是有效的，有关省市如果不能按照地方性档案法规的规定设定档案行政许可项目，从某种意义上讲就是一种行政不作为。二是在实际工作中确有必要。特别是重点建设项目档案专项验收如果不能很好地坚持下来，项目档案的齐全、完整、准确就很难保证。三是一些相关规章制度要求必须进行档案从业人员资格认定和重点建设项目档案专项验收。比如许多地方执行的《重点建设项目管理办法》都明确要求：须进行档案专项验收。但在实际工作中，许多进行了档案专项验收的项目并不足项目建设单位主动要求的，也不是档案行政管理部门行政手段使之的，而是其他一些行业主管部门要求“不进行档案专项验收，不组织总体验收”，从而使得项目建设单位不得不主动“邀请”档案行政管理部门组织档案专项验收，其质量也可想而知。再比如《河南省档案专业初、中级专业技术资格考试实施办法》(豫人职[2005)14号)第五条规定：报名参加档案专业技术资格考试的人员必须具备的三项条件，第三项就是“取得档案专业人员岗位资格证书”。如果我们不组织实施档案专业从业人员资格认定这一行政许可项目，还会给档案专业技术资格以考代评工作造成被动。

4 档案行政许可设定实施的现状

4.1 《中华人民共和国档案法》及其《实施办法》两部全国性的档案法律法规中规定了行政许可项目。湖北宜昌的姚志成先生认为：《档案法》规定的有2项，《实施办法》规定的有12项。南京市档案局徐广虎先生认为《档案法》及其《实施办法》中，涉及行政许可权的规定主要表现在非国有档案的出卖或赠送、档案及其复制件出国境审批、外国组织和个人利用已开放档案、档案的公布权等五个方面。而地方性档案法规中涉及档案行政许可项目的规定就更多一些。

4．2 经国务院批准，按照现有法律、行政法规设定继续实施的行政许可项目为下列3项：对出卖、转让、赠送集体所有、个人所有以及其他属于国家所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案的审批；对向国内外的单位或者个人赠送、交换、出卖国家所有档案的复制件的审批；对携带、运输、邮寄档案出境的审批。

4．3 一些地方实施的档案行政许可项目较国家局要多。如浙江省确认由省档案局实施的行政许可项目为6项，其中“县级以上人民政府确定的重点建设项目的档案专项验收”和“专门档案馆收集档案范围的审批”2项是根据地方档案法规确认的。叫C京市确认的由北京市档案局组织实施的4项行政许可项目，是在国家局3项基础上，增加了“专业性较强或者需要保密的档案变更向有关档案馆移交期限的审批”1项。

4．4 一些地方实施的档案行政许可项目较国家局要少。如青岛市政府批准，青岛市档案局共1项行政许可事项，即“向国家档案馆以外的境内组织或个人出卖、转让、赠送非国有档案”。(http://www．qdda．gov．cn／indexlinks／2004—11—10．htm)

4．5 还有不少地方档案行政管理部门仅仅是将国家档案局《档案行政许可程序规定》等相关文件进行了转发，没有再做其他工作。有些地方虽然做了一定努力，向同级政府法制部门进行了申报，但地方人民政府尚未批准或公布。

4．6 通过在互联网上搜索，笔者发现在前文提到的地方性档案法规中规定了档案从业人员资格认定的河南、山东、湖北三省，没有一个将其正式设定为行政许可项目。对于重点建设项目档案专项验收，六省(市)中，也仅有浙扛、湖北二省将其正式设定为行政许可项目。

5 结束语

5．1 《行政许可法》正式施行后，行政许可项目的设定与审批将作为一项经常性工作，实行动态管理。只要法律法规有明文规定，在工作中我们又认为确有必要增设为行政许可事项的，就可以按照有关程序向同级政府法制工作部门进行申报。

5．2 档案法律法规中有要求，我们也已经向有关部门进行了申报，但尚未得到政府批准的审批事项，按照《档案行政许可程序规定》第十八条规定的“对于非行政许可类的审批项目，档案行政管理部门可以参照本规定执行。”

5．3 随着经济社会各项事业的发展，各级档案行政管理部门(行政许可的实施机关)对已设定的行政许可项目的必要性、有效性、效益性等应定期进行评价，认为通过行业组织或者中介机构能够实现自律管理的，可以向有关主管部门提出取消或调整行政许可事项的意见。

5.4 一个行政许可事项依法需要上下级多个机关进行审查、决定时，下级机关审查行政许可申请的期限及标准应进一步加强研究。比如“对携带，运输、邮寄档案出境的审批”，《档案法实施办法》规定：各级国家档案馆馆藏的一级档案严禁出境，二级档案须经国家档案局批准，三级及以下档案及其复制件须经省级档案行政管理部门批准。但究竟哪些档案属于一级档案，哪些档案属于二级档案，我们无从掌握，也就很难在《行政许可法》规定的20日内审查完毕。

5．5 对国家档案局《档案行政许可程序规定》中未谈及的各级档案行政管理部门之间，以及档案行政管理部门与行业主管部门之间许可权限的划分，要进一步通过有关法律法规进行明确。比如重点建设项目档案专项验收，哪些需要当地市、县档案行政管理部门组织验收，哪些需要省、甚至国家档案行政管理部门组织验收，行业主管机关档案部门牵头组织档案专项验收做法是否恰当，城建档案主管机关能否单独组织档案专项验收等等。

(作者单位：河南省焦作市档案局)

作者：李兴利

行政许可法临时性研究论文 篇3：

从兰州牛肉面最高限价案看政府应如何依法行政

随着米、面、油、水、电、煤等价格的上涨，兰州市一些牛肉面馆也纷纷涨价，大碗达到3元。针对这一情况，兰州市物价局联合工商等五部门于2007年6月18日出台《关于规范兰州市牛肉面行业价格行为的通知》（以下简称《通知》），对兰州市的牛肉面进行评等定级，实行优质优价，并限制每个级别的最高售价。凡不按规定报批登记的牛肉面馆（店），一律执行普通级的规定价格，违者按《价格法行为行政处罚规定》进行处罚。

此做法引起了各方面的关注和争议。牛肉面限价是否属于政府的越权行为？笔者将对此做一分析。

一、对牛肉面馆（店）通过评等定级实行分类限价属于什么行为

我们认为，行政机关通过对牛肉面馆（店）评等定级实行分类限价管理，属于行政许可行为。行政许可有三个基本属性：其一，是行政机关的行为，是行政行为。其二，是以公民、法人或者其他组织的申请为前提，属于依申请的行政行为。其三，许可的内容是准许申请人从事其所申请的特定活动，而在有关行政机关做出行政许可之前，申请人依法不得从事这类特定的活动。

兰州市物价局所发的《通知》规定：由市物价局、市工商局、市商务局、市卫生局、市质量技术监督局、兰州牛肉拉面行业协会组成“兰州拉面馆（店）等级评审委员会”对牛肉拉面进行评等定级。对不同等级的牛肉面馆（店）实行不同的毛利率、加价率和指导价管理。牛肉面馆（店）经营者必须按规定申报等级，经批准后亮证经营。凡不按规定程序报批登记的牛肉面馆（店，）一律执行普通级的规定价格。这一切，我们不妨将其概括为“评等限价”。

物价局等部门是为了规范牛肉面馆（店）的价格行为、维护公平有序的市场竞争秩序、保护经营者和消费者的合法权益、实施行政管理职能而开展的活动，显然这是行政机关的行为，所以它属于行政行为。

那么这种行政行为是不是行政许可行为呢？首先，这里是以牛肉面馆（店）经营者按规定申报等级为前提的，申报后，经批准才能亮证经营。也就是说，牛肉面馆（店）经营者向行政机关提出申请，行政机关依申请，进行评等定级，颁发证书，经批准后亮证经营。其次，批准的内容是准许牛肉面馆（店）经营者，按照评等定级的结果从事其所申请的特定活动，换言之，牛肉面卖什么价，审批后才能确定。显然，这里的“批准”是行政许可，行政机关的行为毫无疑问也就是行政许可行为。

二、兰州市物价局是否有权设定行政许可

行政许可作为行政机关管理社会和经济事务的基本手段，是行政机关进行事前监督管理的一种方式，是必不可少的。但是，行政许可设定权属于立法权范畴，不是任何一级机关都具有的权力。对于行政许可的设定权限，《行政许可法》明确规定了四层行政许可设定权：一是全国人大及其常务委员会通过法律设定行政许可，二是国务院通过行政法规或者决定设定行政许可和临时性行政许可，三是地方性法规有权设定行政许可，四是省、市、直辖市人民政府以地方政府规章形式设定临时性行政许可。法律明确规定，除此之外，任何机关和规范性文件等，都无权设定行政许可。

兰州市物价局等部门联合制定的《通知》，在法律地位上不属于法律、行政法规、地方性法规和地方政府规章，而属于其他规范性文件无疑。也就是说，兰价商发[2007]313号文件，是属于无行政许可设定权的规范性文件。这样的规范性文件设定的行政许可，显然是同法律的规定相悖的。因此，以规范性文件形式设定价格许可的做法，其实已经违反了《行政许可法》的规定。

既然兰州市物价局无权设定行政许可，那么它是否有权规定行政许可呢？

根据《立法法》的规定，地方法规的效力高于本级和下级地方政府规章。兰州市物价局的规范性文件只能对实施兰州市人大常委会制定的地方性法规所设定行政许可做出具体的规定，而不能增设行政许可。然而，现实所反映的情况是，不仅地方法规没有设立这方面的行政许可，而且兰州市物价局还在这种情况下，又增设了一种新的行政许可。可见，兰州市物价局的限价令涉嫌违反了《行政许可法》第16条的规定。

三、行政机关是否有权对牛肉面实行最高限价

兰州市物价局对牛肉面的最高限价，是采用所谓“政府指导价”吗？我们从以下几个方面进行分析：

首先，《中华人民共和国价格法》明确规定，商品价格的制定，应当符合价值规律，大多数商品或服务实行市场调节价，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价的调节对象为：①与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；②资源稀缺的少数商品价格；③自然垄断经营的商品价格；④重要的公用事业价格；⑤重要的公益性服务价格。

从以上五个因素来衡量，兰州牛肉面既不属于资源稀缺的少数商品，也不是自然垄断经营的商品。既不能划入公益事业和重要公益性服务，也不能纳入与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数“商品”的范畴。我们认为，“与人民生活关系重大”和“极少数商品”这两个特征，必须综合考虑。无论有多少人喜欢食用牛肉面，它也只是制成食品，就像油条、方便面、大白兔奶糖等一样，是可以选择的食品种类，而不像米、面、油、盐那样是人们生活的必需品，没有选择。也就是说，牛肉面不应当是政府指导价的对象。

其次，按照我国《价格法》的规定，政府指导价的出台，需要符合法定的程序：一是政府指导价的定价权限和具体的适用范围，以中央和地方的定价目录为依据。二是地方定价目录由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门按照中央定价目录规定的定价权限和具体范围制定，经本级人民政府审核同意，报国务院价格主管部门审定后公布。三是省、自治区、直辖市的有关部门才有权按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价。四是如果市、县需要根据地方定价目录制定政府指导价，必须由省、自治区、直辖市人民政府定价授权给市、县人民政府。

在这种情况下，符合法律规定的程序应当是：在牛肉面列入地方政府定价目录的前提下，由甘肃省人民政府授权兰州市人民政府对牛肉面制定限价。现实的情况表明，兰州市物价主管部门和其他职能部门接受的是甘肃省物价局的授权，并不是甘肃省人民政府的授权。况且，牛肉面并未列入地方政府定价的目录之中。显然，兰州市物价局的限价令超出了政府定价目录范围，实际上干预了市场调节商品的价格。

四、兰州市物价局的限价调控措施是否有效

兰州牛肉面不是垄断行业，其行业内部竞争十分激烈，谁家的味道好、服务好、卫生好，消费者品尝一次就能体会出来，市场自然会给出一个合理的价格，价格应该随行就市。如果只对牛肉面加以限价，而不顾面粉、清油、水电房租、人工等价格的上涨，这种“只准水涨不能船高”、以行政限价的措施来代替市场竞争机制的做法，可能会出现以下几种不良效果：

一是，牛肉面馆的经营者不能做赔钱的买卖，因此，可能会对限价措施置之不理，致使限价的调控措施不能产生预期的效果。政府的公信力就会受到质疑。

二是，牛肉面馆的经营者遵从了政府的限价，但由于前端商品的价格上涨导致成本增加，有些经营者为了保证原有的利润不降低，必定会偷工减料，造成牛肉面质量下降，从而对兰州牛肉面品牌产生最大伤害。

三是，虽然许多人赞成政府的限价令，甚至认为这是政府为公民办的“一件大好事”，但是如果因为这样的限价令导致牛肉面的分量、质量都有所降低的话，那么，最终受到损害的是广大消费者的利益。

一碗牛肉面的价格构成有着多种因素，这里的细节管理，用行政手段是很难奏效的。政府可以制定一碗面的最高限价，但最终的效益还是要由消费者和市场来检验。如果因为政府限价，影响了面条的质量，导致经营风险，而政府却不承担任何连带责任，这也是极不合理的。

五、对于百姓关注的、政府又不能用行政手段管制干预的市场，政府应以什么方式去引导和服务

这次兰州市有关部门对牛肉面实行政府限价的主要理由是：牛肉面是当地的标志性食品，价格上涨关系民生，所以政府要干预。我们认为，这样的理由很难成立。在日常生活中，大多数商品或服务的价格变动几乎都与民生有关，如果这些商品或服务的价格发生波动，都由政府干预，实行最高限价，那还符合市场规律吗？而且，这些与民生相关的商品或服务，涨价时政府管制，实行限价，但是，当同样的商品或服务价格下跌时，政府以什么样的机制去补偿呢？

当然，市场经济不排斥政府管制，但政府管制的大前提应当是依法行政，而不是依权行政。目前太多的事实表明，我们一些部门的依法行政意识很淡薄，以兰州市对牛肉面实行政府限价行为为例，我们看到政府对社会公布的理由，有“标志性产品”、有“地方特色”、有“对面馆的分级定价”等，却难见依法行政。市场经济是法治经济，这一命题意味着法治对于经济生活和政府生活的普遍而深刻的影响。市场经济秩序当然需要政府的支持和增进，但不能过分依赖政府加强管制维持市场秩序。与计划经济相比，市场经济的秩序主要依靠市场规则来确立、维持和发展。法治的价值要求政府与经济保持适当的距离，当法律能够约束政府权力时,市场主体就能够保证其自主性；如果政府权力不受法律约束，企业制度的独立性和市场交易的自由性就没有保障，现代市场经济的基础将不复存在。政府与经济保持距离并不意味着经济自由放任，经济生活中不可避免的行政规制涉及健康安全、环境保护、金融市场、持续发展以及反垄断和反不正当竞争等方面，但是政府的规制必须是适度的。权力不能随意进入市场和干预经济，权力介入市场应当符合法治要求，并力求规范。市场经济离不开政府。但是政府支持和增进市场的有效运作应当没有偏见和偏好，不因规模或成分不同而有差别。特别是在制定标准和出台规范时更应平等对待。因此，在建设法治政府、推进依法行政已成为我们工作必然要求的今天，弄清政府自身在市场经济中的行为边界就尤为重要，这也是依法行政命题的应有之意。

国务院2004年3月颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了依法行政的基本要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。合法行政要求行政机关遵循法律优位、法律保留和越权无效的原则，这是建设法治政府的最根本的理念，是依法行政的底线。合法行政要求行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行。没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得做出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。这就是说，政府行政必须在合法的基础上进行。失去这个基础，法治大厦就没有根基。即使行政机关的出发点是好的、善意的，也不能认为就一定是合法的。这个问题认识不清往往会导致好心办坏事，事与愿违。政府有关部门做出行政行为，必须有相关的法律依据，合法才是合理的前提。如果说关注民生是我们政府义不容辞的责任的话，那么，我们就应当在法律许可的范围内，为商品的自由流通创造有利的环境，促进当地经济发展。

可以肯定地说，如果没有确立依法行政的理念，无论我们的工作出发点是为了什么，我们仍然逃脱不了“人治”的窠臼。如果我们不能在法律的范围内行事，无论我们怎么去强调行政的合理性，也不能实现法治政府这一目标。面对市场竞争，对于老百姓普遍关注的民生问题，在不能强制干预的情况下，政府如何采取相应合理的措施，去积极地引导和服务，不仅是兰州牛肉面限价之争带给我们的最有价值的启示，也是当前亟待研究和解决的现实课题。

（作者：国家行政学院法学教研部副主任、教授；甘肃行政学院法学教研部副主任、副教授）

（本文责任编辑 李红）

作者：杨小军　黄梅兰