产权与制度变迁读后感

制度是共同遵守的办事规程或行动准则。制度对实现工作程序的规范化、管理方法的科学化,起着重大作用。以下是小编为您整理的《产权与制度变迁读后感》，供大家阅读，更多内容可以运用本站顶部的搜索功能。

第一篇：产权与制度变迁读后感

产权制度变迁下农户林业生产行为研究

作者：王洪玉 翟印礼来源：农业经济2009年第3期

摘要：一直以来，产权制度成为制约集体林业发展的重要因素。本文通过阐述集体林地产权制度变迁的过程及特点，分析了产权稳定性和产权结构变化对农户林业生产行为的影响，并总结了集体林产权制度变迁为林业制度创新带来的启示。

关键词：产权制度变迁农户生产行为 集体林

林地资源能否实现合理、高效的利用，对于我国林业发展、生态环境建设和山区农民生活水平提高无疑具有十分重要的意义。一直以来，相对于自然条件、资金投入、技术进步等因素，人们愈来愈感觉到产权制度对于林业发展的重要性。尽管如此，目前对于林地产权制度的研究偏重于探讨特定林地产权制度本身，忽视了林地产权制度变迁中产权稳定性和产权结构变化对于产权主体行为的影响。因此，本文通过阐述集体林地产权制度变迁的过程及特点，深入研究产权稳定性和产权结构变化对产权主体行为的影响就显得非常有意义。为此，本文在理论分析的基础上，对产权制度变迁下农户林业生产行为进行研究，以期为今后我国林地产权制度的完善提供探索方向。

一、产权制度的基本理论

产权制度是制度集合中最基本最重要的制度。经济学中的问题，实际上是产权应该如何界定与交换以及采取什么样的形式的问题。产权是一组权利束，包括使用权、收益权和处分权，不同权利束的排列与组合决定了产权的性质及结构。新制度经济学强调所有权、激励和经济行为的内在关系，认为产权制度对资源使用决策的动机有重要影响，并因此影响经济行为和经济绩效。产权通过一些重要途径来影响经济行为，排他性激励着拥有财产的人将之用于带来最高价值的用途，可转让性促使资源从低生产力所有者向高生产力所有者转移。产权的非排他性是产生“外部性”和“搭便车”现象的主要根源。缺乏排他性权利和不能按市场出清价格进行交换相联系的资源再配置，可归因于产权组合的这些限制带来交易费用的增大。因此，一个完整的产权必须包括排他的使用权、自由的转让权和独享的收益权，三者缺一不可。交易费用是人们用于创造、确定和保护产权的费用。“产权”和“交易费用”在产权经济学的研究领域已经成为了两个等价的概念。科斯定理表明，在市场交换中，若交易费用为零，那么产权对资源配置的效率就没有影响;如果交易费用大于零，那么产权的界定、转让及安排都会影响产出与资源配置的效率。产权和交易费用的关系是：产权越清晰、稳定、对权利束的限制越小，交易费用就越低;反之，产权越模糊、多变、对权利束的限制越大，交易费用越高。

二、集体林产权制度变迁的过程及特点

20 世纪80 年代以后集体林权制度改革主要经历了林业“三定”、林权主体多元化和林权全面改革三个阶段，各阶段的具体情况及特点如下：

(一)林业“三定”时期

20 世纪80 年代初期，在农村土地改革的推动下，开展了以划定自留山、责任山和确定林业生产责任制为内容的林业“三定”工作。然而，林业上的分林到户政策并没有像农业上进行的那样彻底，1984 年基本就停止运作了，有些地区甚至将分下去的林地又收了回来。

截至1983 年，辽宁省61个县(区)，基本完成林业“三定”工作的有40 个县(区)，占65.5%，给124 万户社员划分了1106.75 万亩自留山，为4596.32 万亩林业用地、71885.64 万株林木发了林权证。但这一改革并没有成功，主要原因是：一是当时市场经济的秩序还未建立，受计划经济体制的影响，木材及林产品实行统购统销，价格相对较低。1980 年，木材平均价格87 元/ 立方米。二是林业经营周期长，见效慢，而简单照搬农村耕地家庭联产承包责任制的做法，忽视了当时的经济条件和林业生产规律，配套改革跟不上。三是林业税费负担过重，农民经营林业交完税费后，收益十分有限。1983 年我国开始实行利改税政策，总的精神是逐步增加税种、国家扩大前执行的稳定收入。实行利改税之后，林区的税费开始有所增加。四是农民对政策稳定性和连续性充满怀疑，农民担心林业政策多变，出现了不种树，只砍树的现象，一度出现乱砍滥伐的严重局面，山林资源遭到严重破坏。据统计，1982-1983 年，辽宁省乱砍乱伐森林面积达3.07 万亩，乱砍乱伐森林件数达3.34 万件。

(二)林权主体多元化时期

20 世纪90 年代初开始了村集体将森林控制权(部分或全部)逐步通过股份合作制、荒山拍卖和林地租赁等方式将森林转移到村庄外个人与组织或村庄内少数人手中。这一时期的集体产权由家庭经营、股份经营、合办林场、专业户造林(或管理)、国家与乡村(或个体)联营等多种林业公有产权，形成多种形式并存的格局。这一时期，辽宁省组建股份合作制林场达300 多处，经营面积为1072 万亩，占l4.6%;1991 年至1997年林木有偿转让交易发展最为迅速，6 年间共发生转让面积达1167 万hm2 , 交易金额达几亿元。这一阶段的改革存在很多问题，主要体现在以下几个方面：一是产权不清。相当一部分林地、森林、林木尚未完成确权发证，所有权尤其是使用权和收益权模糊不清，存在无主山、无主林现象。二是利益分配不明确。林地产权不清导致林地、林木经营与农户的切身利益联系不紧密，经营管护的积极性不高。作为集体林产权所有者的农民在集体林产权制度安排与变迁中缺乏主动权和能动性。三是政府对集体林产权制度安排与变迁干预过多过滥，政府插手集体林产权制度安排与选择的具体事务。四是家庭经营虽然具有委托———代理内置化等优势，但是由于林地细碎化以及每个家庭林地面积小，增加作业与管理成本，难以实现规模效益。五是林地流转不规范，签订的山林承包合同大多数不规范，如有的合同无违约责任条款，有的合同标底不明确，有的合同无数量指标，有的合同无交款时间，有的拍卖价格明显偏低等。一些乡镇干部、村庄精英和林业大户利用信息优势和专业知识，先行承包集体林地，购买山林所有权，一些地区出现了“干部林”。

(三)全面改革时期

2003 年《中共中央国务院关于加快林业发展决定》颁布后，促进了以产权制度为核心的林业各项改革。福建省在全国率先开展了以“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”为主要内容的集体林权制度改革，为南方集体林区改革和发展创造了许多新的经验。2004 年、2005 年，江西和辽宁省也相继开展了以“明晰产权、放活经营、规范流转”为主要内容的集体林产权制度改革。这一改革是20 世纪80 年代林业“三定”产权制度安排的延续与完善。相对于前两次改革，本次林权改革主要有两大特点：一是明晰产权。明晰产权就是在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包经营方式落实到本集体经济组织的农户，确立

农民作为林地承包经营权人的主体地位。通过确权发证，确定70 年承包期限，承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包，发出了党的农村政策长久不变、永久不变的强烈信号，帮助农民形成对收益的稳定预期，提高农户参与林业生产的积极性。二是以“放活经营权、落实处置权、确保收益权”为目标的配套改革。集体林权改革后，各地开展了完善木材采伐管理制度、规范林地林木流转制度、建立支持集体林业发展的公共财政制度、完善林业投融资政策以及健全林业社会化服务体系五个方面的改革。

三、产权制度变迁对农户林业生产行为的影响

(一)产权不稳定性对农户林业生产行为的影响

从集体林产权制度演变的过程来看，我国林业产权制度极不稳定，主要表现在：一是多变反复的政策以及政府态度的摇摆不定，使得农户对政府政策缺乏信任，社会对林业产权缺乏认可。除产权政策外，我国木材市场化改革过程中也出现了政策反复，1985 年全国集体林区进行了木材市场开放， 1987年又改为独家经营，1993 年又重新开放，这些政策也加剧了产权的不稳定性。二是林业承包期限短，难以适用林业生产的要求。2003 年林权改革将林地承包期延长到70 年，而在此之前承包期限最多30 年，有的荒山和河滩地只有10 年左右，对于有的树种来说还不到一个轮伐期，产权期限短限制了林业生产长期投入。三是由于产权不明晰及多次改革存在的许多历史遗留问题，群众之间、村落之间产生争夺森林资源的矛盾，造成林权纠纷，这些纠纷长期得不到解决，在一定程度上加剧了产权的不稳定性。

林业产权的不稳定性极大的降低了农户林业投资的积极性，使得毁林现象普遍。主要的原因是：首先，产权的不稳定性降低了农户林业投资的收益预期。这是因为农户林业投资的预期收益取决于产出和成本，而成本包括生产成本和交易成本。一旦国家政策变化，分散的小农处于不利的谈判地位，较高的交易成本使得农户的预期收益大大降低，或者根本无法得到由产权变动带来的投资损失的补偿。其次，计划经济体制或市场经济不发达的条件下，农户无法通过市场交易将林地投资价值化，降低不确定性和风险。在林业“三定”时期，农户担心林业政策多变时，当时的计划经济体制使得农户无法通过森林资源流转等方式获得林地投资的补偿，只能采取了极端的毁林现象，这是农户在面临林地很可能被收回去这一巨大风险的情况下的唯一选择。因此，发达的林业市场在一定程度上可以降低产权的不稳定性。最后，产权不稳定性会产生示范效应。不稳定产权的负面影响并不局限于那些在调整中利益受损的农户，而且会对周围其他农户有影响，他们可能会持币观望，减少林业投资。

(二)产权结构对农户林业生产行为的影响

从集体林产权制度变迁的过程来，林业产权受到了很多约束和限制，表现在：一是在2003 年以来的林权改革之前，集体林产权界定不清，极大的削弱了产权的排他性。2003 年以前，很多地区的集体林产权制度改革操作很不规范，大都没有实地测量、没有台帐、没有林权登记，存在无主山、无主林现象。二是采伐限额制度限制了产权主体的收益权。1987年开始实施的采伐限额制度要求林业经营主体在采伐林木时必须申请采伐许可证，虽然这一政策在一定程度上遏制了林业乱砍滥伐的现象，但是却对林业经营主体的合理采伐权进行了极大的限制。而森林分类经营之后，从1998 年开始的天然林禁伐政策，使得生态林丧失了皆伐的权利，只能进行择伐，而政府对由此给林农带来的损失并不能进行足够的补偿，这在很大程度上限制了林农的收益权。三是林地流转市场、

森林资源评估、林权抵押贷款等发展滞后限制了产权主体的处分权，同时，2003 年以前，国家并没有真正落实抵押、继承、入股等处分权。

一般来说，通过限制性措施的牵制所导致的私有(或国有)产权的削弱，会影响所有者对他所投入的资产的使用的预期，也会影响资产对所有者及其他人的价值，以及作为其结果的交易的形式。首先，产权界定不清所导致的产权非排他性，使得无法通过将外部性内部化对产权主体行为进行激励。这样，就会产生负的外部性，林农在做出生产决策时不会考虑其行为的全部成本，不能对未来交易形成合理预期，从而造林森林经营中的短期行为。同时产权不清，也会引发很多林权纠纷，并导致交易费用的增加，降低林农的资源配置效率。2003年产权制度改革后，产权明晰使得农户造林的积极性明显提高，造林面积增加。2003 年辽宁省非公有制造林占造林总面积的80%，2004 年辽宁省非公有制造林占造林总面积的77.6%。其次，采伐限额制度对收益权的限制，造成了产权残缺，从而使林农无法按照经济效益最大化的目标对自己所拥有的资源进行配置，直接后果是林农的投资积极性降低，阻碍了资金的流入。20 世纪90 年代我国农村经济林出现的繁荣发展恰恰证明了这一点。最后，处分权的限制降低了财产的流动性，使得森林资源资产无法盘活，无法通过抵押贷款获得资金，只能通过木材等林产品获得收益，资金的短缺以及较长的投资回收期降低了农户对林业的投资。而林业产权的可转让 性，也确保了使用是最有价值的，能够提高资源配置效率。

四、启示

20 世纪80 年代以来，我国集体林产权制度变迁主要经历了三个阶段，不同的产权制度安排下，农户林业生产行为明显不同，从中我们得到了一些启示：第一，产权制度是制约林业发展的重要因素。产权制度通过影响林农的经济行为而影响经济绩效。有效的林业产权制度安排是林业经济发展的基础和核心。第二，林业产权政策应保持稳定和连续，这有利于为农户从事林业生产创造一个良好的制度环境，增强林业发展的活力。延长林地承包期限、解决林权纠纷以及加快林业市场化进程等有利于降低林业产权的不稳定性。第三，减少对林业产权各项权利的约束和限制，有利于降低交易费用，激励农户参与林业生产，提高资源优化配置的效率。通过配套改革，进一步放活经营权、落实处置权、保障收益权。一要完善林木采伐制度，通过以经营主体为单位编制森林经营方案，把采伐限额落实到山头地块、林班小班，并简化审批程序和手续，减少采伐管理上的限制条件，向农民提供便捷服务;二要进一步发展林业要素市场，为森林资源资产评估、林地林木流转，林权抵押贷款等提供平台;三要建立支持集体林业发展的公共财政制度，从而加大对林农的森林生态效益补偿。

参考文献：

[1] 科斯，阿尔钦等.财产权利和制度变迁[M]，胡庄君等译，上海：上海人民出版社，1994.[2] 柯水发，温亚利.中国林业产权制度变迁进程、动因及利益关系分析[J].绿色中国，2005，(20).

[3]张道卫.为什么中国的许多林地不长树?[J].管理世界，2001，(3).

[4]潘永.产权清晰对产权效率的影响：理论分析与实例论证[J].广西大学学报(哲学社会科学版)，2008，3

第二篇：县级财政制度的历史变迁与改革思路

马昊

摘要：建国60 年来，县级财政制度变革大致经历了三个阶段。1993 年以前以“财政包干”为主;1994 年以后比照中央与省级的分税制实行了分税的模式;2003 农业税制度改革以后开始实行“省直管县”和“乡财县管”的体制调整。我们在考察县级财政历史变迁的基础上，提出了县级财政制度改革的建议。

关键词：县级财政;财政体制;分税制;省直管县;乡财县管

县级政府是中国历史上最重要和最稳定的政府级次，它在中国政治稳定和经济繁荣以及社会稳定方面发挥着无可替代的作用。从地方财政运行的总体情况看，县级财政是具有财政运行能力的最低政府级次，处于财政收入的最初端和财政支出的最末端。本文考察了建国后我国县级财政制度历史变迁的三个阶段，分析了县级财政制度在各阶段存在的主要问题，提出了今后县级财政制度改革的政策建议。

一、分税制以前县级财政体制的演变：1953-1993 年

1953 年之前，县一级还没有建立较为独立的财政，列入省财政内，县级政府仅可以随同国家公粮征收不超过15%的地方税附加。[1](P108)1953 年，县级财政正式独立，随后县级财政体制伴随着国家财政体制的演变而发展变化。分税制之前的变化大致分为三个阶段：

1. 第一阶段(1953-1978)：“统收统支，分级管理”的财政体制

建国以后，地方政府有不断扩大财力和财权的需要。1953年成立了县一级财政，此时的县级财政虽有一定的收入和支出的范围，但总体说，县级财政十分薄弱。1958 年中央对地方财政实行了放权改革，县级财政有了明确的收入来源，县一级的财政实力有所增强。1959 年中央开始实行“总额分成，一年一变”的财政管理体制。这一年的财政改革的基本方针，一直执行到1970 年，这期间县级财政的管理体制基本没有大的变化。1971 年财政部实施了“定收定支，收支包干，保证上缴，节余留用，一年一定”的财政收支包干政策，该项政策扩大了县级财政收支的范围。1975 年，中央提出“收入按固定比例分成，超收部分另定分成比例，支出按指标包干”的办法，对保证县级财政的必要支出起了较好的作用。1976-1979 再次实行了“收支挂钩、总额分成”的财政体制，保留了县级财政在固定比例分成时的既得利益。

2. 第二阶段(1980—1983)：“分级包干”的财政体制

1980 年，国务院确立了分级包干的财政体制。主要做法是以1979 年的收入数为基数，收入大于支出的，多余部分按比例上缴;支出大于收入的，不足部分由中央从工商税收中确定一定的比例进行调剂;个别地方仍不足的，中央给予定额补助。1980 年的财政体制是按照事权与财权相统一的原则设计的，它第一次承认了中央和地方各自的利益和地位，这是走向分级财政体制的重要一步。[2](P41)

3. 第三阶段(1983-1993)：“财政包干”的财政体制

1983 年实行了“划分税种、分级包干”的财政体制的改革，体现了财政分权的思想。改革后县级政府的固定收入有：县级国营企业和集体企业的所得税、农牧业税;集市交易税;契税;县级包干企业收入、县级经营的粮食、供销、外贸企业的亏损;尚未开征的土地使用税、房产税和车船使用税等。支出方面包括：县级基本建设支出;县级企业的挖潜改造资金;支援农业支出;维护建设费以及地方的农林水利事业费、工业、交通、商业部门事业费和文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济费、行政管理支出等。1988 年实行了收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等6 种不同的财政包干体制。各省和各县政府采取逐个谈判、逐个落实的办法相应在地方财政之间进行了财政的包干。

“财政包干”的体制一直执行到1993 年。

二、分税制改革以后的县级财政制度：1994-2002 年

1. 1994 年分税制改革后的省级以下财政体制简介

1994 年的分税制改革从制度上规范了中央和省级的财政关系、提高了中央财政收入的比重。但分税制改革对于省级以下地方政府之间的财权与事权没有明确规定。在省及以下政府之间，上一级政府尽可能的上收财权，下放事权。分税制改革后，按照集中财力的方式，省以下财政体制主要可以分为以下的模式。一是分税加共享;二是分税加增量提成;三是分税加共享和增量提成;四是分税加增长分成。但无论何种模式都无一例外地造成了县级财政困难的局面。[3](P83)

2. 1994 年分税制改革对县级财政的影响

(1)分税制改革后，县级财政更加困难

分税制改革导致地方各级政府财力发生变化。其一，从中央到县乡财政中，层级最低的县乡支出比重达30%，高于省级和地级财政的比重。其二，分税制改革降低了地方政府收入的比重，由此产生了地方财政的收不抵支，必须依赖上级政府的转移支付。尤其是县乡财政的收入下降较大，从1993 年的29.2%下降到2002 年的18.7%，说明分税制对县乡财政的影响最大。[4]其三，县级财政的自给能力系数最低(不足0.5)，财政缺口达一半以上，财政最为困难。乡镇财政的自给能力系数从1995 年以后下降迅速，2002 年已经不到0.8，财政基本不能自给。

(2)分税制改革后，县级财政的资源配置和资源运行效率低下

具体而言，县级财政资源配置与资源运行效率的低下体现在如下几点：第一，政府间财权、事权划分不清。省地级财政与县级财政、县级财政与乡镇财政经常产生分歧与争执，互相推委责任，效率低下。第二，县级财政本身的支出结构不合理。

比如县级财政支出中，生产性投入和科研及推广的投入相对不足，比如基础教育特别使农村义务教育投入不足。第三，各项制度改革没有到位。在中央与省、地一级，纷纷实行了公共支出绩效管理改革，例如政府采购制度、国库集中支付制度、项目可行性分析和成本效益分析等改革。而大部分的县级财政依旧沿袭传统的财政管理模式，没有任何大的创新举措，结果是县级财政资源的运作效率不高，造成公共资源的巨大浪费。

三、农业税取消后的县级财政制度：2003-2009 年

1. 取消农业税对县级财政的影响

2003 年农村税费制度改革在全国范围内试行，各省开始逐步降低农业税税率。2006 年，全国所有的省(自治区、直辖市)全面取消了面向农民征收的农业税，农民彻底告别了几千年来缴纳“皇粮国税”的历史。农业税的取消是我国财政制度的又一重大的变革，对农村的财政制度，对基层财政体制都产生了深远的影响。

(1)农业税的取消加重了县乡财政的困难

县级财政一般预算收入通常分为三个部分：一是国税收入;二是地税收入;三是财政部门收取的农业税费部分。对于以农业为主的地区，农业税一般占到当地财政收入的30%以上，个别县达到70-80%。取消农业税后，必然使得这些地方的财政更加困难，更加依赖上级财政的转移支付。所以，取消农业税后，农业税占财政收入比重较大的地区，在总体的财力中，上级财政补助的收入比重不断上升，已经从“吃饭财政”沦为名副其实的“要饭财政”。[5]更何况，取消农业税的改革成本决不仅仅是那600 亿元的农业税，而至少是维持目前农村公共服务实际运行所需要的来自农村和农民的那部分资金(这些资金以前以农民负担的形式筹集，随着农业税的取消也一并取消了)。按照财政部农村税费改革办公室的统计，这些资金的数额应在1800 亿元左右，是农业税的3 倍。所以，中央财政转移支付的600 亿元，只相当于农村公共服务所需要资金的1/3，其余的2/3 就没有着落了。[6]

(2)导致了县级财政不均衡的状况更加突出

由于地区经济发展的不平衡，各地的农业税对本地的经济贡献率也不相同，农业税在地方税收的份额也不同。经济发达地区，随着城市化进程的加速和农村人口的减少，农业税在地方财政收入的比重不到1%，因此，这些地区完全有能力自行解决由于取消农业税造成的财政收入的缺口。但是，农业为主的县来说，情况完全不同。越是农业税多的地区，越是经济不发达的地区，越是财政比较困难的地区。而在这些地区取消了作为主体税种的农业税以后，和发达地区的财政差距会越来越大。

(3)导致了公共产品供给尤其是农村公共产品供给的短缺

取消农业税后，乡村两级财政收入锐减，加上县级财力有限，县域范围内的公共产品的提供尤其是农村公共产品的供给出现短缺。表现在：第一，基础设施的建设投入不足，影响县域经济的发展。第二，农村义务教育投入严重短缺，影响农村经济的长期和持续发展。第三，农村社会保障制度不健全。我国现行的社会保障制度城乡分割，占全国人口多数的广大农民几乎没有享受到国家提供的社会保障。农村社会保障制度远远落后于农村经济发展的要求。[7]

2. 近几年县级财政体制改革的探索与实践

(1)“三奖一补”：中央对县乡财政的体制调整2005 年以来，中央财政专门安排资金实施“三奖一补”政策，力图通过这一政策逐步缓解县乡财政的困难。[8]“三奖一补”政策一方面加强了财政体系内部各个财政层级之间的内在联系，特别是高端财政和基层财政之间的信息沟通;另一方面，通过“以奖代补”政策在转移支付制度中建立激励约束机制，在基层财政解困过程之中形成中央、省、市、县、乡五级财政的良性互动，充分调动基层财政优化公共支出结构、提高公共支出效率的积极性，避免上级财政转移支付资金分配和使用上的“寻租行为”和“道德风险”。

(2)“省直管县”：省以下财政管理体制创新

“省直管县”财政体制是相对于“市管县”财政体制而言的。建国初期，我国省以下财政体制主要实行的是“省管县”的财政体制。上个世纪的八九十年代，随着分税制财政体制的确立，“地改市”的实行，“市管县”成为地方财政管理体制的主流模式。近年来，全国部分省市又从解决县乡财政困难的角度出发，重新探索回归“省管县”的财政体制。试图通过财政体制的扁平化进而带动行政体制的扁平化，形成分级分税在省以下的实质性贯彻。比较典型的省份是浙江，近年吉林、湖北、湖南、安徽等也实行了类似的试点。“省管县”的财政体制的核心是财政体制由省直接结算到县，各项财政拨款补助也由省直接分配下达到县，地级市和县之间是并行关系，没有直接的财政业务关系。从各地试点的情况来看，“省直管县”财政体制使县域经济实力明显增强，降低了行政运行的成本，缓解了县乡财政的困难。

(3)“乡财县管”：基层财政内部的体制调整

“乡财县管”是为了配合农村税费制度改革而推出的在基层财政内部的一项改革举措。主要的内容包括：一是预算共编，县级财政部门提出乡镇预算安排的指导意见并报同级政府批准;二是账户统设，取消乡镇财政的总预算会计，由县财政会计核算中心代理其业务;三是收入统管，乡镇财政的预算内外收入全部纳入县财政管理;四是集中收付，乡镇财政的各项收入统一上缴国库，县财政会计核算中心统一安排乡镇资金的拨付顺序。此外，改革中基本坚持“三权”不变，即乡镇预算管理权不变;乡镇财政资金的所有权和使用权不变，仍然归乡镇财政;财务审批权不变，仍由乡镇政府审批。“乡财县管”的改革，规范了乡镇财政的收支行为，强化了乡镇依法组织收入、合理安排支出，严格控制了乡镇财政供养人员的不合理膨胀，防范和化解了乡镇债务风险，维护了农村基层政权的稳定。

3. 对近几年县级财政体制改革的简要评价

上述改革对缓解县级财政的困难发挥了积极的作用。“三奖一补”政策一方面加强了财政体系内部各个财政层级之间的内在联系，也充分调动县级财政优化公共支出结构、提高公共支出效率的积极性。“省直管县”和“乡财县管”的财政体制改革使县域经济实力明显增强，降低了行政运行的成本，切实缓解了县乡财政的困难。

但现实表明，当前县级财政制度存在的问题并没有从根本上得到解决。“三奖一补”仅仅是一项政策性的改革，并没有长效机制，因而也只能是“缓解”而无法从根本上解决县级财政的困难。“省直管县”和“乡财县管”也仅仅涉及财政管理体制的改革，对诸如县级财政收入制度、县级财政支出制度、县级财政预算制度等并无涉及，因而改革是不全面和不彻底的。

四、我国县级财政制度改革的政策建议

从长远考虑，今后我国县级财政改革的基本思路是：完善县级财政制度，使其逐步向规范化的公共财政制度靠近，更好地实现新时期县级财政的职能。具体的政策建议包括：明确界定县级财政的事权，培育新的主体税种，下放税权并且加大转移支付力度，加强县级财政债务制度和预算制度的建设。

1. 明确划分县级财政的事权、调整支出范围

(1)明确县级财政的职能，逐步划清县级政府的事权根据市场经济条件下政府与市场分工的基本原则确定中长期县级政府职能调整的方向，应按照“有所为，有所不为”的原则，将县级地方财政的主要职能转移到保证地方政府区域性公共职能发挥，为辖区提供公共产品及公共服务上来。

(2)要依据县级政府职能，调整支出范围

县级财政要逐步退出一般建设性领域，逐步减少对企业生产经营的直接干预;逐步整理行政性经费的供给范围，减少行政管理费;结合新的事业单位财务管理制度的实施，对事业单位划分不同类型，具体确定不同的财政资金的供给政策;在退出一般竞争性生产领域的同时，要加大对能源、交通、农业等基础设施建设以及关系国民经济命脉的重点基础设施的投资。

(3)要注重县级财政支出决策和执行过程中的改革

从决策的角度看，要制定并遵守民主的支出决策制度和决策程序。从执行的过程看，要不断完善国库集中支付、部门预算、收支两条线、政府采购等改革。

2. 培植县级财政税源、确定县级财政的主体税种

(1)大力发展县域经济，培植县级财政的税源

要改善县级财政状况，完善县级财政收入制度，就要提高人均GDP 水平。各县市的经济基础，发展条件不同、在推进

一、

二、三产业发展过程中，必须立足县域经济比较优势，有所侧重。要大力发展特色经济，带动县城经济工业化;以县城城区为中心，加快城镇化步伐;提高财政支农资金比重，重点扶持一批农业产业化的龙头企业。

(2)逐步完善地方税收体系，确定县级财政的主体税种

要逐步实行城乡税制一体化，可探讨对农业流转收入开征增值税，对城乡、内外统一开征土地使用税。将房产税和城镇房地产等合并为物业税(不动产税)，并创造条件开征社会保障税、环保税、教育税和遗产及赠与税。要合理划分各级政府之间的收入范围及征管权限。县财政的固定收入包括“不动产税、城市维护建设税、车船使用税、印花税、地增值税、遗产及赠与税、教育税和契税”等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种以及其他国税、省税以外的较小税种。

(3)加强县级预算外资金的管理

县级政府部门要积极配合中央开展的清理分流预算外的资金工作，各县不得越权设立不合理的基金(收费)项目。在县级财政全面推行预算内、外财务统管，实行预算外资金的决算管理，逐步尽可能地将预算外收入纳入政府预算内的统一管理，实现最终取消预算外资金这个概念。

3. 规范县级财政转移支付制度、加大对财政困难县的财政转移支付力度

(1)规范财政转移支付制度，提高县域公共服务水平

上级政府有责任通过转移支付的方式补充公共支出标准范围内的财政缺口，保证县级政府的公共职能。要实行标准的转移支付制度，均衡各地的财力。在转移支付的结构和项目安排上，根据政府和地区间不平衡的实际，合理确定转移支付项目、资金比例、计算方法和指标体系。

(2) 加大中央财政和省级财政对财政困难县县级财政转移支付力度

在因素的选择和权重的设定上，要充分考虑中西部地区及其县级财政的困难问题，努力促进不同区域间经济社会的协调发展、省级财政在分配中央拨给地方的转移支付资金时，不仅要更多地让利于基层，而且要做到辖区内公平、公正、公开透明，把解决县级财政的困难问题作为稳定基层政权和完善财政体制的战略任务，力争在较短的时间内有效缓解县级财政困境。

4. 加强县级债务制度的建设

(1)加强县级债务管理的基础制度建设

要进行政府会计和预算基础的改革，考虑在政府会计与预算中分阶段引入权责发生制，以全面反映债务风险信息。要编制财政风险预算，以此来预测财政风险的发展趋势和财政的可持续性。要建立完整的政府综合财务报告制度，编制和公布政府广义的资产负债表。

(2)尽快建立并完善县级政府债务管理的各项制度

首先，要建立严格的债务投资决策责任制，明确项目负责人应承担的管理和偿债责任。其次，要建立健全县级政府担保机制。对于市场竞争性项目，要采取借款单位与贷款机构借贷直对的方式，财政不予担保。第三，要建立县级财政偿债机制。县级财政部门建立财政偿债基金，专项用于各种县级政府债务的偿还，以保证财政偿债有稳定的资金来源。第四，要尽快建立县级政府债务风险的预警系统。尽快研究确定科学合理的债务监控指标体系，以保证县级政府债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应。

5. 强化县级财政的预算自主权、提升预算管理法制化水平

(1)要强化县级政府的预算自主权

首先，县级政府的预算自主权是指它的预算编制独立于上级政府的预算。其次，县级政府应该具有相应的税收自主权，以自主增减调整自身的预算规模，至少应该具有部分地方税的自主决策和税率调整的权力。再次，县级政府的预算中的收入和支出要有稳定性和可预测性，上级政府避免对下级政府的“财政管制”。最后，县级财政预算的自主权，包括自身有权根据需要按照优先次序使用财源，按照效益最大化的原则安排财政支出，提供公共产品和服务。

(2)规范预算体制，提升预算管理法制化水平

规范预算体制的关键是在人大与政府之间、财政部门与其他部门之间以及财政部门内部之间合理配置预算职能，从法律上形成预算编制执行、监督既相互制约，又相互分离的预算管理和制衡机制。因此，必须加快政府预算法、税收征管法、转移支付法等法律的制定和完善，从法律的高度对政府预算的性质、原则、管理体制、部门与机构间的职能、主体与客体间的关系等进行科学界定，以立法的形式构建民主理财的管理体制，把预算分配决定权和调整权真正赋予人民代表大会。

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第三篇：宁夏农村金融发展的制度变迁与路径选择范文

内容摘要：宁夏面临着加快各项事业发展的机遇和艰巨的历史任务，同时还面临着由此而来的巨大的资金需求与资金瓶颈压力。农村金融作为农村经济发展中最为重要的资本要素配置制度，在农村经济发展中的作用越来越显著。在宁夏农村发展进入新阶段的今天，更需要农村金融强有力的支持，从而更需要我们重视和研究农村金融问题，探索一条适合宁夏农村实际情况的金融改革之路。

关键词：宁夏 农村金融 制度变迁

从目前情况来看，宁夏农村金融制度仍然是由正式金融机构一统天下。但是，随着我国经济体制的转轨和西部大开发新十年战略的实施，宁夏农村经济获得了长足的发展。此时，原有的农村金融制度已经无法满足宁夏农村经济发展的需要。

正式金融制度供给不足

正式金融制度是指具有官方或者半官方性质的金融制度安排。从宁夏农村经济主体的贷款需求特征看，正式金融部门很难满足他们的贷款需求，其中的原因既有微观上的市场失灵，又有宏观上的政策歧视。从微观角度来讲，导致宁夏农村金融供给不足的根本原因是信息以及建立在信息基础之上的信用，就此而言，宁夏正式金融制度为农户提供贷款面临的是高于东部的信息成本。从宏观层面上看，由于宁夏总体经济比较落后，各地采取侧重于城市工业化的发展战略，相对忽视了农村经济发展的需求。

(一)国有商业银行金融供给不足

近年来，随着国有商业银行改革的深入，国有商业银行在降低不良资产率和防范金融风险的同时，因其采取了逐步撤并分支机构、上收信贷管理权限等改革措施，事实上造成了县域金融的萎缩，直接导致县域资金的巨额外流。特别是在欠发达地区和农村地区，国有商业银行大量撤并机构，纷纷退出农村市场。

(二)中国农业发展银行金融的供给不足

中国农业发展银行作为我国的农业政策性银行，其成立的目的就是承担农业政策性贷款，支持我国农村经济发展。从其他农业发达国家来看，积极发挥政策性金融机构的作用也是普遍做法。但由于中国农业发展银行存在诸如资金来源渠道单

一、业务范围狭窄等问题，不但农业发展银行自身经营状况不佳，经营风险不断加大，也使其扶持农业生产、发展农村经济的作用大打折扣。作为政策性银行，农业发展银行的资金按规定应主要来源于财政无偿拨款，也可以其他形式的有偿措施作为补充。但由于财政拨付资金有限，且常常不能按时到位，农业发展银行实际上不得不主要通过向中央银行借款的方式筹集资金，目前农业发展银行资金来源中约90%是中央银行的再贷款，筹资成本较高。这种资金来源的高成本与农业发展银行面向农业提供优惠利率贷款形成了利差缺口，这就使农业发展银行举步维艰。宁夏作为欠发达地区，已失宠于国有商业银行，因而更需要政策性银行的投入与支持，但是据我们所调查的宁夏中宁县、同心县及盐池县，中国农业发展银行均未提供足够的政策性金融服务，制约了当地农业生产条件的改善、农业产业化的发展，也制约了农民收入的提高和农村经济的发展。

(三)农村信用社金融供给不足

农户贷款难问题能否得到解决，解决的具体程度和效果如何，关键在于农村信用社。当前农村信用社比较普遍的存在两个问题：一是信贷资产质量低下，拖欠率和风险贷款率高，存在较大的金融风险。二是多数信用社处于亏损状态，财务风险高。另外，在宁夏还普遍存在农村信用社占有人民银行数额不小的再贷款问题。以上这些突出问题形成了一种“吸收存款-贷款沉淀和亏损及耗费占用-再吸储和人行再贷款补充”的恶性循环。

从农村信用社发放贷款来看，农村信用社自身经营管理中的许多问题，直接导致了农户贷款难问题。一是贷款手续太烦琐，办理贷款时间过长。无论贷款数额大小，均需层层负责

联兴棋牌官网 lxq 人审批后农户才能获得贷款，程序过于复杂。而且往往是同一贷款人多次贷款就得多次重复上述手续和程序，这无疑增加了每次只需一千或者几百元贷款用于购买种子、种苗、肥料等农户的负担，无形中影响了农户正常生产经营活动。由于手续烦琐有些农户干脆不贷，许多农户宁可碍着面子向亲戚朋友借款甚至是高息民间贷款，也不愿意向农村信用社申请贷款。二是农村信用社“官商”作风还未得到根除，不及时调整经营理念和思路。“官僚主义”的风气很严重，并且对贷款发放缺乏有效的监督和必要的透明度，在贷款利息外加重了农户的各种负担，增加了农户贷款的直接和间接成本。三是客观上农村信用社人员偏少，与广大贷款需求面严重失衡。大多数农村信贷员平均要面对成百上千的农户，据中国人民银行的统计，平均每个信贷员对应的农户达到1662户，信贷员只能对农户贷款进行“粗放式”管理。这些主客观原因，直接导致了农村信用社金融供给不足。

正式金融制度供给的趋同性

宁夏农村正式金融的供给不仅在量上存在着明显的缺口，而且在质上也存在着严重的趋同性。这导致了宁夏地区农村金融机构无法满足农村经济发展所产生的多元化和个性化的需求，同时也增加了同一地区内金融机构的竞争压力，从而形成了资源配置上的低效率。主要表现在：一是金融机构在空间上配置十分均衡，几乎每个县域内都设置了农业银行、农村信用社和农业发展银行等金融机构。它们的设立几乎与当地的经济发展水平和发达程度无关，这严重降低了资源配置的效率。二是金融产品在横向服务上基本同质，宁夏农村正式金融机构的主营业务均是存贷款业务和中间业务两类，金融产品的同质性较强，无法满足宁夏弱质农业的多元化需要。从金融需求角度来看，宁夏农户和农村企业的金融需求具有鲜明的层次性特征。然而，不同的需求应该由不同的金融组织和不同形式的金融供给来满足。如贫困农户，其生产和生活资金均较短缺，其作为金融机构放款的承贷主体时是不健全的，贷款风险较大，虽然其对贷款也产生需求，但是被排斥在正式金融组织的贷款供给范围之外，只能以较为特殊的方式满足资金需求，如政策性金融的优惠贷款资金、民间渠道的小额贷款、政府财政性扶贫资金，都是贫困农户满足资金需求的重要方式;市场型农户由于从事专业化技能型生产，对于贷款资金的需求大于一般农户，但其缺乏有效的承贷机制，缺乏商业贷款供给所要求的抵押担保品，因而难以从银行申请到贷款。目前农村信用社和农业银行主要开展的是传统的存贷款业务，业务单一，大多饱受不良贷款之苦，金融效率低下。这种农户、企业需求的多层次性与农村金融供给的趋同性形成了矛盾。

非正式金融的兴盛

非正式金融制度是相对于官方正式金融制度而言的，民间借贷属于非正式金融制度。西北地区农户面临着正式金融制度的缺口和金融产品单一的问题，其对正式金融制度的多样化需求处于一种被压抑的状态，也就是说这些潜在的需求因种种原因未能得到满足。而在现实中这种需求又确实存在，无奈之下，只好转而寻求非正式金融制度来满足自己的需要。在这种情况下，非正式金融制度就自发成长、壮大起来，并对西北地区农村经济的发展产生了一定的影响，同时它的兴起对宁夏农村金融制度的变迁也有着一定的促进作用。据调查统计，仅2010年宁夏中宁县农村地区的民间借贷比例已经高达65%，农村民间的高利贷借贷金额，就约占了农村信用社发放农业贷款金额的14.55%，约占农村资金需求总量的45.76%。从经济学上来说，游离于官方监管之外的民间借贷，实质上是一种处于国家货币政策宏观调控和规范金融市场之外，由民间自发推出的，进行中、短期投资或投机的个人金融行为。作为一种借贷资本形式，民间借贷的存在与发展有其客观性和必然性。

诚然，非正式金融的发展解决了农村经济发展中的部分资金需求，但同时也要注意到非正式金融的发展给农村金融的安全带了不小的隐患，如：高利率与资金流向的失调、组织不规范性与运营中的高风险、活动的隐蔽性与政府监管的困难等。

农村金融制度变迁的路径安排

就目前而言，宁夏农村金融制度的变迁无非两条路径：一是对现有的正式农村金融组织

联兴棋牌官网 lxq 进行功能性的调整;二是赋予非正式的农村金融组织进行平等的竞争。但无论选择哪一种变迁的路径，都必须兼顾改革的成本和资源的优化配置效率。

(一)正式农村金融机构的功能应该回归和强化

正式农村金融机构在成立之初，其宗旨是服务于农村经济的发展。但是随着经济的转轨，这些机构的功能也在悄悄的发生着变化，由最初的“输血”功能演变为后来的“抽血”功能，给农村特别是宁夏农村发展造成了很大的负面影响。鉴于此，为了促进宁夏农村经济的健康发展，有效解决宁夏“三农”问题，不仅必须使正式农村金融组织回归到服务农村的功能上来，而且还要对这一功能进行强化。改变其主营存贷款的单一功能，使它们的功能逐渐扩展到现代金融领域，比如，结算、同业往来、信息咨询以及信用卡服务等。让正式农村金融组织具有现代意义上的金融机构的特点，以便满足农村经济的多样化需求。

(二) 赋予非正式金融组织合法的地位

正式农村金融组织的功能回归和强化，在某种意义上来讲只是对其功能扭曲的一种纠正，并不是真正意义上的制度变迁。根据制度经济学原理，制度变迁能否实现，取决于选择的路径是否改变了既有的制度结构，是否开拓了制度选择的集合以及制度的空间。因为一种创新的制度安排，只能从可供选择的制度安排集合中挑选出来。制度选择的集合越大，制度变迁成功的可能性越大。宁夏农村金融制度变迁的路径如果只在现有的农村金融框架和利益结构中进行选择，那最多是做些“技术性的改进”而已。

金融制度结构反映了金融资源的各种配置关系，金融制度运行本身并不仅仅依赖于某些有形的经济部门(如银行等)，而且还依赖于很多经济部门(包括家庭、企业等)之间的市场联系与资金交易关系的确立。因此，宁夏农村金融制度变迁的主要内容是农村金融资源的配置关系。显然，这意味着我们在选择宁夏农村金融制度变迁路径时，就要在现存制度框架之外去寻找答案，即赋予非正式金融组织合法的地位。从理论上讲，宁夏农村金融制度的变迁需要多种金融产权形式的并存。因为，制度变迁的本身就是不同的产权之间进行竞争与重新界定产权边界的过程。在只有一种金融产权(正式农村金融产权)的情况下，不管人们作何努力，都不会出现令人满意的农村金融制度变迁的结果。在此情况下，宁夏农村金融制度变迁最多是在现存的制度结构和利益框架内进行一些修补，而不会从根本上形成真正意义上的变迁。允许和鼓励非正式农村金融组织发展，是宁夏农村金融制度变迁的要害之处。因为作为一种制度选择的一个增量，它具有完整的、明晰的和可交易的产权。而且它还是“轻装”上阵，没有太多的历史“包袱”，制度创新的余地大。根据制度经济学理论，金融制度的实质是金融运行的规则，金融运行的规则又内生于金融产权交易，金融产权交易本身又是不同金融产权主体之间“私人利益”的冲突过程。

因此，发展非正式金融组织并鼓励其产权交易对于确立宁夏农村金融制度变迁的路径具有重要意义。首先，在完善的正式农村金融制度迟迟不能够建立的时候，非正式农村金融制度的确立能够有效地弥补正式金融制度所留下的空白点。其次，当非正式农村金融组织以合法化的身份进入到农村金融领域参与竞争时，对正式金融的功能回归和强化有着促进作用。最后，非正式农村金融制度的合法化，能把在国家和地方政府控制之下的农村金融供求的强制性均衡转变为在市场机制调节下的自发均衡，从而降低农村金融交易的成本和费用，提高西北农村金融资源的配置效率。

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第四篇：市小型水利产权制度调查与思考

小型水利设施产权制度改革调查与思考

随着农村改革的不断深入，作为村集体所有的小型水利设施的管理和维护日益成为农村工作中“老大难”问题，也成了制约农民增收的一大“瓶颈”。进一步盘活小型水利资产，提高水利工程的综合效益，实现小型水利工程建管用和责权利的统一，建立适应农村经济发展要求的建管新机制已成当务之急。近期，我们对全市小型水利设施产权制度改革的情况进行了一次全面的调查。

一、改革后的小型水利设施有时那些好的经验还存在哪些问题。

二、未改的小型设施为何推不动的原因。

三、结合这次抗旱对已设的小型水利设施还有哪些问题。

一、全市小型水利设施基本情况。

农村小型水利设施是指国家集体投资或补助修建的国有集体农村小型水利工程。包括小二型水库、坝塘、小水池、小水窑、小型灌区和大中型灌区支渠取水口以下的渠道及配套建筑物等。我市有较好的小型水利设施基础。全市有小

(二)型水库**座，有各类坝塘小水池、小水窖**个，总蓄水量为**万方。小泵站及小型引水工程**处，小型灌区和大中型灌区支渠取水口以下的渠道**公里，配套建筑物有**处，得天独厚的水利条件为全市**万多亩水稻田丰产打下了较好的基础。目前，全市已对**多座堰塘、**座小型水库的经营权、**座村管泵站进行公开的拍卖，末级渠系建设纳入全市以奖代补计划是**公里，实际完成末级渠道硬化**公里。水利设施经过明确产权后，农民投资维修、改造和兴建小型水利设施的积极性明显提高。

二、现状及问题。

小型水利设施长期以来无人管护已成全市带共性的问题，严重制约着我市农村经济发展。出现了干旱严重时有水不放、无水可放的局面。一方面，部分村没有水源而无水可放，另一方面部分水源条件好的村不愿意放水。这主要因为：一是大部分水利设施老化，放水成本高。村级大多数水利设施是

六、七十年代修建的，年久失修，渗漏严重，导致放水成本居高不下;村级大部分堰塘长期无人维护，淤塞严重，蓄水能力严重退化。二是水费难收，影响村干部的积极性。由于

村级债务等多方面的原因，水费难收，而放水时必须缴纳水费(或电费)，一些设备损坏需要及时出资修理，不少村干部需要垫钱维修，形成了管理上的恶性循环。村干部对这项工作积极性都不是很高。**年，由于难以收到水费，河溶镇前程村的一季中稻仅放了一次插秧水，导致部分田块减产严重。三是水利设施难维护。联产承包责任制后，村集体对农户缺乏必要的约束手段。水利设施维护本应由受益农户承担，但部分农户逃避义务，或“给钱就干”，导致大部分水利设施长期得不到维护。农村的小型水利设施根本无法发挥应有的灌溉效益和经济效益，通过上述问题分析，我们认为在全市大面积铺开小型水利设施产权制度改革迫在眉睫，借鉴企业民营化改革的经验，对小型水利设施以“卖”为主，以租赁、承包方式为辅，以自然人和农民用水者协会为主体，面向当地村民，采取招投标等方式拍卖产权或经营权，调动广大农民参与到小型水利设施的管理上来。达到农户和水利设施的管护“双赢”的局面。

四、主要作法。

一、因地制宜、分类指导。我市探索小型水利产权制度改革起步较早，在**年，镇政府将**水库(小二型水库)以**万元的价格卖断了养殖权和所有权，在全市水利产权制度改革工作中迈出了第一步。**年，全市各镇处按照省、市文件要求采取各种改革方式在开展这项工作，基本原则是坚持民营化的主导方向，宜卖则卖，宜租则租。宜包则包。主要采取两种方式：一是“卖”断经营权。市政府以当政文**号下发了《关于开展农村小型水利设施产权制度改革工作的通知》后，各镇处都相继开展改革工作。镇政府及时抓住了契机，动作迅速。二是实行租赁经营。对村内泵站经营权实行公开竞标，报价较低的农户获得当年经营权，农户自己负责机械维护、沟渠维修、水费收取;三是有条件“赠送”经营权。将泵站或小型渠道无偿赠送经营权，获得经营权的农户负责周围农户的农田灌溉，并严格按照水费的收取标准收费。真正实现了村集体摘包袱，村干部减担子，承包业主、农民得实惠。四是全市各镇处相继成立了用水者协会，强化了协会与农户的利益联结机制，实行全面“托管”。农民自我管理，自我约束，沟渠、泵站等灌溉设施由协会无偿使用，并负责维护，村级组织只负责协调

和监督。既减轻了村干部的工作压力，又解决了放水收费难、管理难、水利设施维护难的问题。四是坚持群众自愿、民主决策、公开公平，严格程序。为防止村级暗箱操作，使集体资产流失，大部分镇处专门下发了《关于加强村级资产管理的通知》，对资产处理程序作了明确规定。一是召开村民议事会，形成方案。村民议事会必须要由村民代表的2/3以上参加，方案经一半以上代表通过，并形成书面材料。二是上报审批。形成的方案首先报镇政府审批，批准后方可实施。三是广泛宣传。方案批准后，确定拍卖日期，通过张贴通告、召开会议等形式广泛宣传，吸引广大群众参与。四是公开竞标。召开村民代表大会，由报名竞标的经营户公开竞标，由出价较高者中标，严禁搞暗箱操作。五是签定合同。由村与中标者签定书面合同，明确双方的权利义务。对于放水的收取标准，村委会一般都作了上限规定，最高水价一般不超过35元/亩。

五、小型水利产权制度改革取得的初步成效。

全市小型水利设施产权制度改革工作正在全面铺开，已改革的水利设施正在发挥较好的经济效益。改革工作取得了初步成效。一是集体资产得以盘活。通过改革，小型水利设施灌溉维护形成了良性循环的局面。改革前，水库、堰塘等财产，使村集体不仅不能从中受益，还要负责维护，成了“累赘”。改革后，这些水利设施为村级带来了可观的收入。二是解决了水利设施维护的问题。“卖”断或承包后，水利设施的维护不再由集体承担，为降低放水成本，买断或承包、租赁的个体业者积极投资投劳，改造堰塘、沟渠，以前淤塞的堰塘变深了，沟渠疏通了。三是解决了水费难收的问题。承包者自己进水，自己收水费，不再通过村集体，同时减轻了村干部们的工作压力。水费回收都在98%以上。四是群众满意了。改革后，群众普遍反映水价下降，水也好放了。全市各镇处改革前放水是个“老大难”，尽管机台近在眼前，但村集体无钱交电费，有水不能抽。承包后，只要农户需要，随时可以抽水灌溉。五是减轻政府负担，通过开展小型水利工程产权制度改革，进一步明晰了水利工程的产权，落实了管理的主体，日常管理及经济维护工作逐渐得到落实，水资源的利用效率大大提高。

六、建议。

在产权改革中还需要注意以下问题：一是要因地制宜，要选择操作性强的方式来进行产权改革，不能只强调单一的改革模式。要达到改革后小型水利设施发挥最大的效率和价值，切忌“一刀切”的模式和一蹴而就、一哄而上的方式来进行产权改革。小型水利工程承包要在工程所有权不变的前提下，根据所有权与经营权适当分离的原则，由承包人对承包工程进行维护管理和经营开发。发包方和承包方依法签订承包合同，明确承包的内容、费用、期限及有关合同规定进行管理、经营。

小型水利工程租赁要在工程所有权不变的条件下，所有者以收取租金为条件，发租工程及其附属设施经营权的经营方式。出租和承租要依法签订租赁合同、明确租赁费、期限、违约责任，承租期满时应保证工程完好。承租方在租赁期内、独立经营、自负盈亏，按合同规定按期交纳租金。

小型水利工程股份合作制，是一种劳动合作和资本合作相结合的组织形式，股东可用资金、实物、土地、技术劳务等作为股份入股合作，股份合作制可采取个人与个人联合，个人与集体股合，个人与社会团体联合及个人、集体和国家联合等形式。参股各方要依法制定章程，建立健全管理经营机制，确定专管人员。

小型水利工程拍卖是对属于集体的小型水利工程、经过资产评估，通过竞价拍卖的形式，将工程的所有权或使用权，经营权出售或转让。根据工程设施的资产结构和规模大小，对工程所有权可实行部分拍卖或全部拍卖，也可以在所有权不变的情况下只转让使用权或经营权。二是小型水利设施在拍卖过程中一定要公开公平，严格程序。小型水利工程产权制度改革，根据不同形式，一般应按照调查摸底、清产核资、资产评估、产权界定、确定方案，审核批准，公开招标，签订合同，依法公证、签发证书、建档立卡等基本步骤实施，镇(处)所有的小型水利工程产权制度，其改革方案应报市水利部门审批，属

村级所有的，报镇(处)政府审批，村民委员会或村集体经济组织主持实施。三是改制工程所有者或经营者必须遵循国家与法律、法规和政策，服从当地经济社会发展大局，服从和维护公共利益，服从市政府及主管部门的统一管理，在工程管理经营过程中，应不断推广采用新技术，兼顾经济效益、社会效益和生态效益。严禁破坏水土资源和生态环境。四是小型水利工程产权改制回收的资金，归工程原产权所有者所有。回收资金的管理，采取上一级部门管理的办法即村有资金由镇(处)政府管理，镇(处)资金由市水利部门管理。使用时专项用于本村或镇(处)小型水利工程维护，建设资金不得挪作他用。五是要建立合理的水价形成机制和有效的收费计收方式，合理确定供排水与服务的价格，小型水利产权制度改革涉及的供排水价格，参照国务院《水利产业政策》等有关规定，根据工程类别和不同用途，由市物价部门会同市水利主管部门制定具体的实施办法。六是小型水利工程产权改制后，双方签订的合同，要依法公证、改制后工程所有者或经营者，应及时到原工程管理权的水利行政主管部门办理统一监制的小型水利工程产权证，使用证或股权证，工程涉及土地使用权的，要到有关部门办理《国有土地使用证》或《集体土地使用证》，小型水利工程产权、使用权发生转移时，要及时处理变更手续。

第五篇：关于林业产权制度改革的调查与研究

孙彪

近几年，随着社会主义市场经济的不断深入，党中央、国务院和省政府制定了鼓励非公有制林业发展的若干政策，促进了我市集体林产权制度的改革。一些地区取得了显著成效，积累了好的经验和做法。

一、集体林产权制度改革现状

1998年以来，尤其是在中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》及省政府《关于加快发展商品林和非公有制林业的通知》下发以后，我市集体林产权和经营方式发生了重大变革。商品林建设的多元化投入、多形式经营、多层次发展的形势已见雏形。至2004年底，全市集体林林地使用权、林木所有权和经营权已经明晰到户的面积为340.98万亩，占全市集体林业用地总面积665.96万亩的51.2%，并有不断扩大的趋势。其中，近几年通过改革分权到户的集体林面积为268.58万亩，具体是：管护承包面积96.1万亩，经营承包面积72.76万亩，招标、拍卖、协商出让面积99.72万亩;1983年林业"三定"工作中分包到户的自留山和责任山面积72.4万亩。

二、集体林产权制度改革的总体评价

集体林产权制度改革，解决的是制约林业快速发展的生产关系问题，改革后的利与弊，是显而易见的。

(一)集体林产权制度改革的突出成效

通过改革，将山林所有权明晰到户，调动了林权所有者投资营造林和保护森林资源的积极性，推动了林业发展。

1、改革充分调动了社会各界投资营林生产的积极性

过去山林归集体所有，在村民谁都有谁都没有的情况下，营林生产与群众利益结合不紧密，造林靠政府发动，村民则是出工不出力，致使造林成活率、保存率普遍偏低，年年造林不见林，林地资源利用率、收益率极低。通过林权改革，将集体林地使用权、林木所有权和经营权明晰到户，建立起合法稳定的承包、租赁关系，增强了村民及社会各界投资林业生产的信心。

在造林绿化方面，我市近三年来完成造林96.27万亩中，非公有制投资造林就达45.8万亩，占全市完成造林面积的47.6%。仅2004，我市非公有制造林就达20175户，完成造林面积27.28万亩，占我市造林面积的88%，超百亩的有141户，超500亩的有5户，超千亩的有2户。昌图县林业局职工韩庆华，通过林地承包方式在朝阳、大兴乡承包宜林荒沟1100亩，投资155万元，营造新品种杨树80万株，现平均胸径已达12cm;铁岭县造林大户刘德信，在完成自有自留山、责任山造林的基础上，于1998年起，又通过承包或转包的方式承包林地550亩，营造杨树10万株，目前平均胸径已达18cm，价值500万元以上。宽松的林业政策，调动了群众造林的积极性，造林大户的涌现又带动了周边的群众。通过林权改革，非公有制造林已逐步成为造林的主体。

2、林业产业长足发展，地方经济又增新亮点

首先，非公有制造林进程的加快，为苗木花卉业带来了新的发展机遇。我市以靠山乡为核心的苗木花卉基地面积已增至9.5万亩，年产商品苗3.7亿株，人均增加收入2200元，占人均收入的60%。其次是逐年递增的森林资源为木材精深加工业提供了原材料保障。继香港独资浩远木业落户铁岭后，沈阳文成木业也看准铁岭的原材料优势，来铁岭落户。目前，全市650家木材经营加工企业，年产值达3.5亿立方米。三是闲弃的经济林资源再现生机，为铁岭创造出了独特的经济发展优势。自明清以来，铁岭榛子一直被视为榛子中的精品，但由于过去体制上的制约，野生榛林呈弃管状态。通过承包、拍卖改革，社会各界有识之士看准了野生榛林开发的潜力和经济优势，积极通过承包经营等方式投资野生榛林复垦，使野生榛林再度发挥了创造新的经济增长点的优势。我市榛林垦复目前已达到18.7万亩，年产成品榛子280万公斤，并已成功地申报了榛子原产地保护标识，铁岭榛子被列入国家原产地保护，创出了"春园"、"铁榛"等名牌榛子产品。铁岭县榛园垦复大户佟宝华，承包榛林0.7万亩，年产榛2万公斤，年收益达到50万元。四是林业立体开发成效显著，林地利用率明显提高。山林处处有黄金，沟塘处处都是宝。沟塘养林蛙，林下育山参在我市已蔚然成风。我市人工、半人工养殖林蛙户已达500多户，开发林蛙养殖沟1100条，林蛙储量达1.9亿只，年产商品蛙1000万只;我市以开原市黄旗寨乡和铁岭县白旗寨乡为代表的林下参开发面积猛增，目前已开发林下参、细辛3万亩,香菇、木耳等食用菌1万亩，刺龙芽，大叶芹等山野菜12万亩，年产值6600万元。

3、林业两滥案件明显减少，森林资源管理得到加强

山林改革实现了产权明晰，权责分明，山林权属和群众利益紧密结合，保护森林资源的安全已经成为群众的自觉行动。森林资产成为公民的自有财产。目前，我市凡是已经开展林权改革、分包到户的森林资源，都形成了山山有人管，林林有人护，人人都是护林员的可喜局面。盗砍滥伐林木、滥征乱占林地案件明显减少，幼林地内砍柴、放牧现象也有所收敛。

4、科技兴林有了新进展，林分质量得到明显提高

通过二次渐伐、林下更新红松等耐荫树种，尤其对于油松等天然更新效果较好的树种，通过二次渐伐实现天然更新更是理想的经营模式，这样不仅不影响林地的经济产出，而且还可以缩短林业的生产周期，对实现森林资源面积、蓄积的"双增长"起到积极作用。但多年来，这种经营方式始终得不到广泛推广，集体林经营单位从少投入多产出的目的出发，一直看中剔光头的皆伐方式，原因就是产权不明晰，林木资产与群众利益结合不紧密。通过改革，密切了群众与森林资源资产的关系，林权所有者从真正意义上将森林资源当作自己的长远利益来谋划，不仅在营林采伐中杜绝了"拔大毛"现象，而且二次渐伐、冠下更新的有利于森林资源长期利用的经营模式也得到推广。

(二)存在的问题

我市的集体林权制度改革虽然取得了一定成绩，但客观地讲，也存在许多不容乐观的问题。

1、个别地区存在无序转让、假招标的现象，低价出售集体山林，造成集体资产的流失。

2、个别地方未经村民代表大会集体讨论，少数人将山林低价出售;还有个别村民委员会未经小组同意，擅自将小组的山林转让出售，导致村民不满。

3、个别地区转让没有经过评估，程序不规范。

4、林木采伐制度不配套，林权所有者收益权落不实，导致个别地方对林权制度改革不感兴趣。

5、个别村民存在短期行为，急功近利，重眼前轻长远。

三、总结经验，推陈出新，坚定集体林产权制度改革的正确发展方向

林权制度是林业建设与发展的核心和基础。推进集体林权制度改革，建立归属清晰、权责明确、流转规范、保护严格的现代林业产权制度，是林权所有者和经营者的内在要求，是林业发展的制度保障，对加快全市林业发展具有重要的战略意义。

我市土地利用现状是"四山一水四分田，一分道路和庄园"，林地与耕地面积持平。但对国民经济贡献率，林业产值不足农业的十分之一，其原由就是林业所有制关系成为制约林业快速发展的关键因素。为消除制约林业发展的瓶颈，加快集体林产权制度改革势在必行。

(一)推进集体林产权制度改革条件业已成熟

国家、省政府为全面开展集体林产权提供了政策上的保障。《农村土地承包法》明确规定，国家实行农村土地承包经营制度，林地是土地的重要组成部分，要通过承包、拍卖等方式赋予农民长期而有保障的土地使用权，要对"两权合

一、统一经营"的林业产权制度实施改革为承包经营制度。中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》明确指出，对目前仍由集体统一经营管理的山林，要区别对待，积极探索有效的经营形式，将产权逐步明晰到个人。今年初省政府《关于深化经济体制改革的实施意见》(辽政发〔2005〕13号)对深化集体林产权制度改革也提出明确要求。最近省政府又下发了《关于深化集体林产权制度改革的意见》。

省内、外及我市既往的集体林产权制度改革实践证明：一是集体林产权制度改革有较好的群众基础，群众热情高。二是改革后尽管个别地区由于操作不当而出现了不利于林业快速发展的问题，但如果考虑细致、组织周密、阳光操作，对盘活林业资产、加快林业发展的效果是十分明显的。三是福建、江西两省和我省的本溪市开展的集体林产权制度改革已经说明，通过改革，明晰林业产权关系，落实经营权、处置权和收益权，解放了林业生产力，调动了群众营林生产积极性，不仅林业对国民经济贡献率明显提升，而且也加快了森林资源的快速增长，生态环境明显改善。

综上所述，加快集体林产权制度改革已经成为快速推进林业发展的必由之路。

(二)周密安排，将集体林产权制度改革切实抓出成效

1、将集体林产权制度改革纳入市委、市政府的重要议事日程

集体林产权制度改革是一项事关千家万户利益的大事，社会牵扯面广、利益关系复杂、工作难度大。为保证此项工作保持正确的发展方向，我们将积极争取市委、市政府对此项工作的支持和重视，建立起以市委牵头、市政府操作、各部门参与的领导机制，以切实加强对改革工作的组织领导。建立奖惩并重的责任监督机制，由各级纪检、监察和林业部门组成巡回监督组，随时掌握林权改革的动态。各级党委、政府要正确面对和处理好改革中的"两大"关系，第一，正确处理好森林资源的保护与利用的关系。要从切实保护好资源和环境，充分发挥我省森林资源优势和生态优势的实际出发，以这次"林改"为契机，继续搞好森林分类经营管理。一是严格保护公益林，更好地满足人们对生态环境的需求。公益林承担着维护生态的重要功能，在林业产权制度改革后，公益林的保护只能加强，不能削弱，更不允许遭到破坏。二是放活商品林，加快林业产业发展。要完善林木采伐管理政策。今后对于自留山的林木、定向培育的工业原料用材林、速生丰产林、新造商品林的采伐，在执行国家相关政策和标准的同时，要给林木所有者更多的自主权。第二，正确处理好改革与稳定的关系。集体林产权制度改革直接关系到广大林农的切身利益，总体上有利于社会稳定。始终注意处理好改革、发展和稳定三者的关系，坚持把稳定放在第一位，本着先易后难的原则，妥善处理好历史遗留问题，认真处理好山林纠纷，严格执行改革方案，充分尊重多数群众的意愿。对借改革之名，进行乱砍滥伐、破坏森林资源的违法犯罪行为要认真查处，严厉打击。对改革的程序、方法、内容要做到公开、公平、公正，改革方案的制定必须坚持民主原则，广泛听取村民的意见。要把林改政策和决策权交给群众。

2、方案先行，分区施策，依法操作

在指导思想和工作目标上，我们定位为：以"三个代表"为指导，以实现林业快速发展、有利于森林资源总量递增为目标，坚持"明晰所有权，放活使用权和经营权，落实处置权，保障收益权"的原则，在保持集体林地所有权的前提下，明确林木所有权和林地使用权，落实和完善以家庭承包经营为主体、多种经营形式并存的集体林经营体制;将林地使用权、林木所有权和经营权落实到户，落实到联户或其他经营实体，鼓励森林资源依法合理流转，保护非公有林权所有者的合法财产权，真正实现"林有其主、主有其权、权有其利"。改革中，我们要谨防"四种倾向"。一是防止简单化倾向。就是把林改简单地理解为"一分了之"、"一卖了之"、"一包了之"，这种做法是对改革的一种误解、甚至是一种损害。二是防止绝对化倾向。"绝对化"就是思维上的一种僵化，表现在工作上"千篇一律"，方法上"一刀切"、"一种模式"或照抄照搬。必须坚持因地制宜、科学地区分不同情况，采取不同的对策，做到"改而有序，分而有为"。三是防止浅表化倾向。"浅表化"就是经验化，经验是珍贵的、有价值的，但只凭经验，不讲理性和科学就可能流于形式，达不到预期效果。四是防止短期化倾向。就是既要全力抓好当前的改革，注重针对性、突破性、操作性，又要有战略眼光和思维，突出前瞻性、战略性、政策性。不搞急功近利，不留任何改革的"后遗症"。

在分区施策、方案制定上，我们要充分考虑到村民意愿和森林资源自然条件两大因素，宜分则分、宜管则管、宜包则包，不搞"一刀切"。首先要尊重当地群众意愿，充分听取群众对改革的呼声，改革方式可以因村而异，多种多样，如分林到户，承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拔等，只要改革后有利于发展森林资源，不造成森林资源的破坏，群众满意(三分之二以上村民同意)哪种方式，就采取哪种方式。其次为避免在改革中造成集体林资产的流失，要抽调专业技术人员组建森林资源资产评估机构，作为改革中森林资源资产流转的必备环节，凡未经评估而作价流转的一律无效。第三要充分考虑到森林资源自然条件的差异和改革后林业的发展前景，严格依法依规操作。一是对在以往林权改革成果重新把关，凡是公平、合理、符合政策规定、经过村民或村民代表表决、合同齐全的，均予以维护;凡程序不健全、合同不完备的，要经村民或村民代表大会重新表决，予以补正或废止。废止的要列入本次改革。二是分区施策，依法守规。从林业区划上看，我市现有公益林347.7万亩，商品林429.6万亩，这次改革中，对公益林主要采伐管护承包的方式，经营者依法享有公益林补偿，并可以在不破坏森林资源的前提下开展林下资源开发，如林蛙养殖和种植林下参;商品林则力求分权到户。从森林资源分布区位上看，我市分为东部山区和中西部平原区，东部山区以用材林和水源涵养林为主，中西部以防风固沙林和农田防护林为主。东部山区采取均山、均利的方式分片到户、分包到人;因中西部农田林网无法分条、分段，则采取整带、整网眼地公开招标拍卖等方式落实到人。三是保证改革后实现森林资源的面积和蓄积的"双增长"。从今年起，今后农田防护林更新采伐均签订限期更新责任状，预收造林更新保证金(按每亩700元收取，其中：整地保证金每亩500元，造林保证金每亩200元)，造林更新保证金建立专户，统一支付。

3、未雨绸缪，与时俱进，创建适应森林资源资产流转的交易平台

这次集体林产权制度改革是实现林业由传统的集体所有的封闭经营模式向社会化办林业的开放式经营模式转变的开端。改革后，在社会多主体的普遍参与下，森林资源资产的转让、转包、继承、抵押、担保、入股、信贷等业务将大量增加，林业生产经营模式、理念也将发生重大变革，林业管理的任务将更为繁重。为适应这一重大变革，我们要切实做好以下几方面工作：一是要强化宣传，让林业的社会参与者普遍知晓林业法律、法规、方针、政策，切实提高林业生产各主体的法律意识和政策意识，做到严格依法经营、依法办事。二是建立起完善的与集体林改革相适应的森林资源管理办法，进一步规范森林资源资产的流转程序、流转范围，严格森林经营中林木的采伐设计、审批、林木采伐许可证的核发、伐中监督、伐后验收、运输证的发放、迹地更新等环节的行政管理，以保证森林资源的持续增长、永续利用。第三为满足社会涉林各主体的服务需求，林业主管部门要建立起以有利于森林资源资产流转的林权登记发证、资产评估、林业投资咨询、营造林技术服务等在内的森林资源资产交易平台，采取"一条龙"的服务方式，进一步盘活森林资源资产。

铁岭市林业局