关于巴彦县实施农村集体经济产权制度改革的调查与思考11

关于巴彦县实施农村集体经济产权制度改革的调查与思考11（共7篇）

篇1：关于巴彦县实施农村集体经济产权制度改革的调查与思考11

关于全县农村集体经济产权制度

改革的调查与思考

农村集体经济产权制度改革课题调研组

随着新型工业化和农村城市化进程的不断加快，农民的生产、生活方式发生较大变化，长期以来形成的传统农村集体经济管理模式已不能适应新形势的要求，集体经济组织债务繁重、集体资产产权不明晰、集体资产经营的运营机制不健全、集体经济组织收支差距过大等问题导致农村集体经济“造血”功能丧失，引领农村经济发展职能殆尽，农村正面临新一轮的制度创新，农村集体经济面临新的转轨过程。面对农村集体经济发展的新形势新任务，巴彦县率先在全省范围内实施了农村集体经济产权制度改革，经过一年来的改革实践，取得了显著成效。

一、有益探索：坚持借鉴经验与县情实际相结合，科学谋划发展思路，农村集体经济产权制度改革稳步实施

1、改革前，深入开展调查研究，积极寻求农村集体经济发展新途径。为破解农村集体经济发展瓶颈问题，县委、县政府领导班子坚持从县情实际出发，在深入农村广泛开展调查研究的基础上，将推进农村集体经济发展的有效载体锁定在活化农村集体资产资源上。为进一步检验决策的 1 科学性和可操作性，县委、县政府组织县乡党政主要领导赴成都彭州市进一步学习了改革经验，并结合县情实际，进一步明确了通过推进农村集体经济产权制度改革，化解制约农村集体经济发展的瓶颈问题，进一步恢复农村集体经济“造血”功能，增加集体经济发展活力的发展思路。编制了《农村产权制度改革指导手册》，制定了《全县农村产权制度改革方案》，明确了改革必须严格遵循的“五点原则”：坚持二轮土地承包政策不变的原则，坚持保持资产资源使用现状不变的原则，坚持尊重农民主体地位、依靠村民议事的原则，坚持公开透明、稳步推进的原则，坚持稳定压倒一切的原则；“六项内容”：土地承包经营权，林权，宅基地使用权，房屋所有权，集体资产资源产权以及其他产权；“四个证照”：着重对涉及集体和个人切身利益的四方面内容进行确认，颁发土地承包经营权证、林权证、宅基地使用权证和房屋所有权证。

2、改革中，突出试点村的示范带动作用，规范操作程序，改革顺利平稳推进。改革之初，全县确定了松花江乡五一村作为全县农村产权制度改革示范村，其他乡镇也都确定1个村同步开展试点。县里统筹抽调专门力量，驻点培训和指导示范村产权制度改工作，促进了全县农村产权制度改革工作的有序开展。目前全面完成了农村产权制度改革确权颁证任务。改革过程中，重点是突出发挥“三民 2 优势”、规范了“四个程序”、推行了“五项新机制”。“三民优势”：一是引导农民支持改革。县乡村加大了宣传力度，在县电视台开辟专栏，重点宣传农村产权制度改革的重大意义和其它地区的成功经验，动员全体村民提高认识，积极参加改革，促使农村产权制度改革相关政策入村入组、入户入心，夯实改革的群众基础。二是发动农民参与改革。成立了村民议事会和监事会，由村民监事会进行全程监督，保证了整个改革的公平、公正和透明。在改革中梳理、归纳和整理了六个方面32个难题，而且针对这些难题都拿出了切实有效的解决办法，保证了改革的顺利推进和农村的社会稳定。三是让利农民推动改革。在确权发证过程中，各种测量费用全部免收，每户只收工本费20元，为全县农民减免各项费用4000余万元，极大地调动了农民支持、参与改革的积极性。“四个程序”：一是清产核资，摸清家底。全县成立六个确权工作组，对村集体经济组织的土地、宅基地、房屋、林地、村级债务等资产资源进行了全面清理，通过严把政策法律关、清产核资关、公示公开关、问题处理关、确权颁证关和检查验收关，做到了“两到、两清”。即：具体到人、详细到物；资源底数清、存在问题清。通过清产核资，核清了农村资源，真正做到了帐与物清、人与户符。二是公示公开，复查复核。以屯为单位将土地承包经营权、林权、宅基地使用、房屋以及村集体资产、资 3 源和债权债务等情况进行张榜公示，对公示期间农户反映的问题，复查复核组及时进行了调查和答疑。在公示期满后，对数据在群众无异议的基础上再次进行复核，并进行权属分类建档造册保存。三是明晰产权，依法颁证。严格坚持对口负责、遵循工作流程、走好法定程序、确保准确无误的原则，由农业、国土、建设、林业等部门分别对土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权、林权逐一进行了确权颁证。四是规范制度，加强管理。在推进改革中，同步加强了对农村“三资”的管理，实行了委托代理服务制、基本状况实行台帐制、重大决策实行众议制、资产资源处置实行招投标制、资金支出实行审核审批制、“三资”运行实行公示制、“三资”使用实行审计制、管理监督实行责任制，促进了农村“三资”管理制度化、规范化水平。“五项新机制”：一是实行领导专题推进制。县委、县政府成立了以主要领导为组长的试点工作领导小组，乡镇也相应成立了工作机构，配备了工作人员，形成了“县产权制度改革办公室指导、乡（镇）组织实施、部门搞好服务、村屯具体操作”的层层推进工作机制。二是实行督促检查制。县农村产权制度改革办公室和县委、政府督办室定期地对此项工作进行督促检查，建立工作情况通报制度和情况信息反馈制度，采取“看进度、查质量、讲效果、教方法、推经验”的方式，及时对工作提出建议和指导。三是实行目标考核 4 制。县委、县政府把农村产权制度改革工作任务完成情况纳入乡镇、部门年度目标考核内容，年终进行统一兑标考核，奖优罚劣，激发了各乡镇、各部门参与改革的内在动力。

3、改革后，积极搭建平台，进一步推进农村资产资源市场化运营。巴彦县农村集体经济产权制度改革已取得阶段性成果，为促进农村各类生产要素合理流动，在全部完成产权制度改革确权颁证的基础上，积极筹备搭建“一个中心、三个公司”，即巴彦县农村产权交易中心、巴彦县农业投资发展有限公司、巴彦县农村基础设施建设投资发展有限公司和巴彦县农村产权流转担保公司，农民通过平台，利用证照作为信誉抵押凭证，进行社会融资和银行贷款，加快农村产权要素市场化、资本化进程。

二、主要成效：农村集体经济产权制度改革大大激发了农村集体经济发展活力、提高了农民民主参与意识，为农村经济健康发展创造了良好的发展氛围

经过改革实践，农民精神面貌发生较大改观，农村集体经济焕发新活力，农村社会健康和谐发展。具体是凸显“四大效应”：

1、发展效应。一是为推进城乡一体化打下了坚实的基础。通过对土地承包经营权、宅基地使用权、房屋产权、林权等农村资产资源进行确权，为城乡一体化要求的农村 5 实现“三个集中”做了一些必要的基础性工作。二是为农村集体建设用地的置换提供了保障。全县宅基地面积为7929万平方米，按照法律规定，每户农民的宅基地面积不超过350平方米。通过确权以后，全县超占的宅基地面积为4083万平方米。这部分土地作为集体建设用地，为将来开发利用提供了土地保障。三是增加了村集体收入。全县通过清产核资，明确集体机动地权属面积11.12万亩，比改革前多出5.91万亩,村级集体年可增收700万元。2009年，全县农民人均纯收入实现6099元，同比增长13.4%。四是为农民资产资源投融资搭建了平台。为促进农村各类生产要素合理流动，筹备搭建“一个中心、三个公司”投融资平台，即巴彦县农村产权交易中心、巴彦县农业投资发展有限公司、巴彦县农村基础设施建设投资发展有限公司和巴彦县农村产权流转担保公司。农民通过平台，利用证照作为信誉抵押凭证，进行社会融资和银行贷款，加快农村产权要素市场化、资本化进程。例如松花江乡在8月25日确权颁证结束后，农民仅在银行利用证照抵押贷款就达702.7余万元，其中投向一产425.8万元、二产24.7万元、三产252.15万元,有力支撑了一产发展、二产兴起和三产繁荣。

2、防腐效应。一是解决了家底不清的问题。以机动地承包为例，全县在农村产权制度改革之前，各乡镇掌握的机动地数为5.21万亩，改革确权后全县机动地数为11.12 6 万亩，多出5.91万亩，村级集体年可增收700万元。2009年，全县农民人均纯收入实现6099元，同比增长13.4%。清理出的私占滥占激动地重新发包收入作为集体积累进入村级集体经济台帐。二是解决了暗箱操作的问题。改革之前，部分农村资产资源没有按照规定的程序公开、竞价拍卖发包，导致村集体经济组织资产流失。如红光乡先锋村在没有经过村民同意的情况下，村干部私自将28公顷水田已每公顷350元的价格发包四年，改革后，按照实价每公顷2000元的价格发包，为集体经济组织挽回经济损失18.48万元。三是解决了个别承包合同失实的问题。如西集镇繁荣村裕民屯，赵荣晨拥有林地面积为480亩的林权证，通过此次改革，发现此证为假证，现已被集体经济组织收回。

3、稳定效应。通过农村产权制度改革，有效化解了历史遗留的土地承包经营权、宅基地使用权和林权权属的纠纷问题，通过农村产权制度改革，对资产资源实拉实测，解决了历史遗留的宅基地、土地等权属不清的问题；对资产资源进行确权颁证，使农民对资产资源的权属有了“抓手”，进一步稳定了人心；整个改革让农民参与，使农民有发言权、表决权和建议权，推进了基层民主政治建设。全县在大力推进农村集体经济产权制度改革过程中未出现一起上访事件。

4、安民效应。通过确权颁证，使集体经济组织成员拥有了明晰完整的集体资产产权，从制度上最大限度地维护了广大农民的利益，给农民吃了一颗“定心丸”，农民的精神面貌发生了深刻变化，加快发展奔小康热情和干劲倍增，极大地促进了农村经济社会的发展。

三、深刻思考：农村集体经济产权制度改革是市场经济条件下孕生出的农村综合改革，改革的推进必然会出现新情况、新问题，需要各级组织超前谋划、统筹安排

第一，未雨绸缪，统筹考虑改革过程中的相关问题。一是推进农村集体经济产权制度改革的外部环境问题。在思想意识上，积极引导群众从对集体经济组织的发展和改革漠不关心的消极思想中转变过来，从自身长远的经济收入和生活保障的高度出发，积极关心、支持和参与产权制度改革。在改革的外部环境上，要在坚持贯彻执行国家、省市关于推进农村产权制度改革的政策规定的前提下，积极借鉴先进地区改革的成功经验，针对本地发展实际，灵活掌握和运用上级政策法规，积极探索符合本地实际的改革方式方法，进一步增强改革的适用性和可操作性。二是集体资产的管理主体问题。改革以前，村级集体资产的产权代表是村集体经济组织。改革后，集体资产经过量化产权清晰，但集体资产的管理主体处于缺位状态，各地在推进集体经济产权制度改革过程中，应积极探索组建村级集 8 体资产管理协会或农村集体资产管理委员会等集体资产管理主体。三是集体资产的经营风险问题。建立起规范的企业治理结构，强化内部控制机制，规避农村集体资产参与市场流通的经营风险。

第二，积极深化农村配套改革，探索农村社区化建设。一是推进村庄社区化。加快对布局分散、村落规模小、人口少的村进行撤并，对原行政村的“人、物、地、债”进行整合，集中建设农村社区。加快推进农村房地产开发，在辐射范围大、带动能力强的中心集镇，开发建设符合农村群众经济能力能够承受的商品房，鼓励农民向社区集中，经济发展向社区集聚。二是推进农村基层组织建设社区化。在组织建设上，撤销以原行政村为单位的党组织，在行业、群体内部或产业链上建立新型党组织，把党员纳入各协会和合作组织党支部，形成以社区党总支为主体、产业协会党支部为骨干、专业党小组为基础的新型基层组织体系。三是农村公益事业社区化。消除阻碍劳动力自由流转的体制性障碍，进一步建立健全社区现代就业保障体制。妥善解决好应保尽保的社会养老保险的弱势群体，加快农村社区文化体育事业建设，推进农村公益事业与城镇接轨。

第三，妥善处理好微观操作中的各种关系，推动农村集体经济产权制度改革稳步实施。一是处理好社区公共利益与社区成员个人利益关系。改革后出现的新型经济实体 9 具有经济的和社会的二重属性，在股权设置、股权界定、利益分配等具体制度安排上具有弹性，需要在操作和实施中把握好尺度，协调好社区公共利益与社区成员的个人利益关系。二是处理好新型经济组织与村级基层组织的关系。村委会的领导人在自身利益本质上也是与村民社员一致的，要在突出职能分开、财务分开的基础上，健全民主管理制度，建设高效、精干的领导班子和干部队伍，在提高班子凝聚力和战斗力上做文章。三是处理好集体经济组织职能与政府职责的转换关系。改革后的集体经济组织应随着改革后农村各类经济组织逐步走上正轨，政府职能的到位而逐步退出社区服务和社会管理的角色，还企业和新的经济组织自主经营管理权限。

第四，因地制宜找准改革切入点，切实提高农村集体经济产权制度改革成效。一是明确改革目的。农村集体经济产权制度改革的最终目的是要建立起符合现代企业经营管理制度的新型农村集体经济体系，使传统的农村集体经济逐步融入社会主义市场经济的体系中，使农民由原来被动参与式的角色，成为投资主体、决策主体和经营主体。二是选准改革模式。由于各地区域位置、经济实力、资源要素结构等差异的存在，各地在推进改革过程中应力戒照抄照搬，盲目效仿的现象，结合各自发展实际，积极鼓励和充分尊重基层干部群众的创造，因村制宜确定选择改革 10 模式，确保实现经济效益与社会效益双赢。三是健全新型集体经济组织运营监督机制和利益保障机制。建立健全财务管理和民主管理、民主决策、民主监督制度，把集体资产的管理、使用作为监督工作的重点，严格管理，避免经营管理和决策权力高度集中的问题。

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思考与建议

推进农村产权制度改革，实现农村产权登记规范化、市场交易化、资产资本化，是解决“三农”问题的有效途径，是统筹城乡发展改革的重大举措。2010年中央1号文件明确提出：“鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革。”为加快推进我市农村产权制度改革，根据相关法律法规，借鉴外地先进经验，结合我市实际，提出以下思考和建议，供领导参考：

一、我市实施农村产权制度改革的紧迫性

农村产权制度改革主要是对农村集体经济组织股权、土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权等进行确权登记，明确产权；创新耕地保护机制；推动农村各类产权的流转。农村产权制度改革的目标是建立符合市场经济规律的归属清晰、产权明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。实施农村产权制度改革，不仅有利于增加农民财产性收入，还可以促进农业生产要素的集聚，为现代农业发展创造基本条件，同时通过农村集体经济组织的股份制改造，可以实现农村治理结构的创新。就我市而言，抓紧实施这项改革，尤为重要。

（一）我市已经具备了实施农村产权制度改革的良好基础。一方面，我市部分农村产权确权工作已经结束。确权是农村产权制度改革的第一个环节，也是整个改革的基础。在林权方面，我市从2006年起启动了林权制度改革，发放林权证12万本，发证面积261万亩；在土地承包经营权方面，实施二轮土地承包以来，我市先后颁发农村土地承包经营权证书8万余份、补换发经营权 证书2100份，发证面积23万亩；在农村集体建设用地方面，我市确权发证工作正在有条不紊地推进之中，今年年底有望完成。另一方面，我市部分农村产权流转已取得良好成效。仍以林权和土地承包经营权为例：林权制度改革后，我市新增投资100万元以上投资的林业大户100多个，新增300亩以上的基地200多个，规模经营的总面积60多万亩，占林地面积22%；全市流转土地承包经营权2万余亩，形成了五禾蔬菜合作社等一批规模经营的新型经济组织。

（二）群众要求实施农村产权制度改革的愿望比较强烈。尽管我市在林权制度及其配套改革上走在了全省前列，但是林权只是农村产权的一个部分，农民的大量财产表现为土地和房产，目前既不能与城市土地、房产一样进入市场，转化为资本、资金；又不能通过抵押贷款融资，进一步限制了农民和农村中小企业获取资金需求的渠道。如我市大多数农产品加工企业在融资上都有过这样的困惑。再者，多数村民作为村集体经济的成员，实际上难以拥有本村集体经济资源、资产、资金使用情况的决策权和监督权，形成了农民群众对集体资产抽象所有、共同共有、实际上却很难保障应得利益的体制怪圈。

（三）实施农村产权制度改革是建设统筹城乡发展示范区的必然要求。城乡差距的根源，就是城乡居民基本的权利方面存在差距。当前，城乡居民权利差距体现在很多方面，但是最根本的还是产权问题上的差距。农民三大产权（宅基地使用权、土地承包经营权、集体资产所有权）的虚化，正是城乡二元结构制度设计弊端的集中体现。因此，我们在统筹城乡发展过程中必须牢牢抓住农村产权制度改革这个“牛鼻子”，从根本上有计划、有步 骤地逐步缩小城乡居民在产权问题的差距。

二、加快建设交易体系，确保农村产权制度改革取得实效 农村产权流转是农村产权制度改革、实现农村资产资本化的核心环节。只有通过产权流转，才能实现要素流动和价值显化以及与社会资本的结合。因此，我们必须着力抓好农村产权的流转服务体系建设，为各类农村产权流转提供专业服务，以推动农村产权的合理流动，促进农村资本的有序流转，优化农村资源配置。

从我市实际分析，我市已组建了以林权交易为主的林业要素市场；同时，随着农村集体土地承包经营权流转工作的深入，还需要建设土地流转服务体系；为配合土地整治整村推进工作，农村集体建设用地（农村宅基地）也将进入市场。因此，必须整合行政资源，加快建设以各类农村产权流转服务为主，集相关产权的确权发证、政策咨询、纠纷调处等功能于一体的农村产权交易市场（农交所）。在借鉴外地经验的基础上，我们对农村产权交易市场有如下设想：

1、体系建设。市政府专门成立由常务副市长挂帅的市农村综合产权交易监督管理委员会，负责指导、监管农村综合产权交易行为、中介机构服务的合法性。同时，整合现有资源和部门职能，按“六统一”模式（即统一交易规则、统一交易鉴证、统一信息发布、统一收费标准、统一监督管理、统一平台建设），在市、乡镇（街道）、村建立三级联网的农村产权交易服务平台，根据各级权限，分别确定职责。市级可依托行政服务中心或林业要素市场，整合农业、林业、国土资源、房管、水务等部门窗口职能，建立市农村产权交易市场，负责全市各类农村产权交易信息发布、政策咨询、业务指导等。乡镇可依托全程代理服务中心，整合农经、水利、国土等部门职能，建立农村产权交易服务站，负责辖区内农村产权交易信息收集上报、政策咨询等业务。有条件的村可设兼职服务员，负责本村相关信息收集工作。

2、内设机构。农村产权交易市场可根据工作职能，设立交易部、鉴证部、信息部、市场部、综合部。交易部主要承担政策咨询、项目策划、挂牌审核、组织交易职能；鉴证部主要承担鉴证服务、风险控制、理论研究、制度建设、交易档案管理职能；信息部主要承担信息收集、发布、网络技术支持、软硬件维护职能；市场部主要承担市场开拓、项目推介、分支机构建设与管理、间接融资服务职能；综合部主要承担交易价款结算、行政、财务、后勤、外联等职能。也可根据交易品种设立集体建设用地使用权交易服务部、土地承包经营权交易服务部、农村房屋产权交易服务部、林权交易服务部、金融服务部、担保服务部、法律咨询仲裁服务部等，分别负责相关产权的交易服务。

3、交易品种。农村产权交易市场设定的交易品种应包括：农村土地承包经营权、农村集体经济组织“四荒地”使用权、农村集体经济组织养殖水面承包经营权、农村集体林地使用权和林木所有权、农业类知识产权、农村集体经济组织股权、农村房屋所有权、农村闲置宅基地使用权、农业生产性设施使用权等农村产权。

三、不断创新配套改革，确保农村产权制度改革效益最大化 农村产权制度改革，确权是基础、流转是核心、配套是保障。现阶段，受有关法律法规的限制，农村产权交易有限化、交易品种性质和用途固定化的特点十分明显。如《土地法》第63条规定“集体土地不能出让、转让、或出租用于非农业建设”；国务 院出台了“农民住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”；国土资源部出台了“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”等等，均明确农村集体土地不得直接出让、转让或者出租，该类土地只有在先行转化为国有土地后才能在市场上流转，农村房屋所有权和土地承包经营权的流转也仅限于集体经济组织成员之间。又如《担保法》第37条和《物权法》第184条规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”，明确土地承包权和农村集体建设用地使用权作为农民的生活保障，不能进行抵押担保贷款等，这直接制约了农村产权的融资功能，不利于全面激活农村产权要素，也极大地影响了农村产权交易市场作用的发挥。为此，我们必须以敢为人先的精神，不断创新配套改革，确保农村产权制度改革效益最大化。

一是要创新农村宅基地流转方式。近年来，各地农村宅基地流转已有不少有益探索，创造了多种多样的流转形式。归纳起来，大致有转让、出租、抵押、入股、有偿放弃以及集中置换等形式。在政府的政策层面上，应允许各地根据自己所在地区（城乡结合部、郊区、远郊和边远地区），因地制宜地自由选择符合本地实际的宅基地流转方式。如，在城郊及经济较发达地区，可采取宅基地农民自营形式，允许农民将闲置房屋整体或部分出租、转让，出租、转让人获得租金收益；也可采取土地股份合作形式，以宅基地入股成立农民股份合作社，农民成为股东，由村委会管理公司，统一经营土地，宅基地流转收益归农户和集体共有，村民凭借股权，享受资产增值和股份分红权利，并依法继承；还可以采 取“两股一改”形式，即农村集体资产股份化、集体土地股权化，农民按股份和股权享有相应的收益。在经济较落后、农民生活条件较差的地区可推进“宅基地换资金”、“宅基地换住房”方式，由政府强力主导、委托房产商开发、村民自建公助等几种方式推进农民宅基地换房，通过“宅基地换资金”、“宅基地换房”、“土地换保险和补偿”，先把土地收归乡镇政府，整合后将集体土地转为国有再招拍挂出售，实现集约土地及用土地收益弥补小城镇建设资金缺口；也可采取异地置换建设用地指标形式，在一定范围内进行建设用地指标异地置换，置换双方在收益分配以及占用土地的利益补偿方面达成一致。

二是要创新农村产权融资模式。农村产权如无法抵押融资，农村资产就难以激活。因此，在建立农村产权的流转机制的同时，必须抓紧研究制定农村产权抵押融资的相关政策，坚持市场化运作和政策引导相结合，完善激励机制，充分调动和激发借贷双方积极性和创造性。如为了避免与相关法律规定的冲突，可通过专门成立的担保公司做担保，然后农户用房屋产权、土地承包经营权等提供反担保的方式进行行为担保和信用担保。行为担保是指对土地承包经营权、林权等流转行为进行的担保，目的是防范和化解流转行为可能给农民和业主带来的风险。信用担保则是以农村各类权属证明质押融资，利用宅基地、农村房屋抵押融资等进行的担保。再如为了维护金融机构的合法权益，政府可以按一定比例出资设立农村产权抵押融资风险基金，用于收购抵债资产;逐步扩大政策性农业保险试点范围，增加涉农保险产品，增强农业和农户的抗风险能力；采取风险补偿、政府资源配置等方式引导商业保险机构开发面向农户的小额信贷保证保险产品，并与银 行共同制定合理的风险分摊机制。同时，为了保障农民的基本生活，还需要对农村产权抵押进行相关限制性规定。在以房屋产权抵押贷款时，农户在抵押农村房屋时，还必须承诺设定抵押的房屋在依法偿债后有适当的居住场所，并且征得所在农村集体经济组织同意；在以集体建设用地使用权和土地承包经营权抵押融资，借款人都必须坚持不改变土地所有权性质、不转移农村土地占有和农业用途的前提。

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1 基本情况

目前, 晋中市涉及农村集体产权制度改革的有5个县 (区) 和晋中经济开发区的21个村, 其中:祁县6个、灵石县4个、榆次区3个、昔阳县3个、太谷县3个、开发区2个。21个村中已经完成或基本完成改革的有7个, 正在进行的村有14个。从推进的情况看, 大致有三个特点:一是改革尚处于初始阶段。农村集体产权制度改革事关农村改革、发展、稳定, 各级各有关部门对这项工作基本的态度是积极探索、稳妥推进。各县 (区、市) 都是采取先行试点, 总结经验, 成熟后逐步推广的方法步骤来开展这项工作。二是推进和实施改革的多数是“城中村”。上述21个村中属于“城中村”的有16个, 占到76%;已经完成或基本完成改革的7个村中, 属于“城中村”的有6个, 占到86%。三是农村集体产权制度改革进展较快、成效比较明显的, 往往是当地党委、政府高度重视, 措施得力, 村级组织战斗力比较强, 集体经济有一定实力的村。

2 主要措施

2.1 加强组织领导, 保障农村集体产权制度改革顺利推进

农村集体产权制度改革试点工作涉及到清产核资、户籍变动、集体资产的保值增值、农民生产生活的保障等方方面面。为此, 各级党委政府高度重视, 加强对试点工作的组织和指导。太谷县确立了“试点先行, 加快推进”的工作思路, 成立了由县长任组长、组织部长任常务副组长、县级包乡镇领导任副组长、县相关部门为成员的改革工作领导组, 专门研究推进这项工作。全县计划在对北关、明星、南关三个村进行试点的基础上, 结合“大县城”建设, 对明星镇其他的23个村也进行改革。榆次区在推进郭家堡乡安宁村“撤村转居”过程中, 成立了区委牵头, 郭家堡乡和区有关部门组成的领导组, 下设综合协调、清产核资、治安接待、机构设置四个工作小组, 具体负责开展各项工作, 保证了这个村改革的稳妥推进和顺利完成。

2.2 严格工作程序, 保障改革规范有序进行

农村集体产权制度改革是一项政策性强、工作量大、涉及到广大农民群众切身利益的工作, 在推进农村集体产权制度改革过程中, 严格按照有关法规政策要求, 努力做到认真细致、程序到位、操作规范, 确保公开、公平、公正。像祁县会善村在实际工作中总结出了“三个阶段、九个环节”的工作程序:

第一阶段是组织发动阶段:包括组织领导、宣传发动、摸底调查三个环节。这一阶段的重点是统一思想, 摸清家底。具体的讲:一是在统一村“两委”干部思想的基础上, 充分发动群众, 召开党员大会、村民代表会议, 表决通过《改革实施方案》、选举产生由村“两委”干部、党员代表、群众代表组成的工作组。二是由工作组负责组建人口变动摸底组、土地变动摸底组、三资摸底组, 分别开展人口增减变动、土地实地丈量 (包括尚未占用的建设用地、宅基地、企业用地及其他地类) 和“三资”摸底核查工作。

第二阶段是具体实施阶段:包括清产核资、资产分配、组建公司三个环节。这个阶段的工作重点是清产核资、资产分配。一是清产核资环节, 主要是在认真摸底的基础上, 通过理财小组对集体资产的实有存量、丢失的、破损的、往来陈欠等经村“两议”会讨论核销, 核实集体资产的净资产。然后聘请认证机构, 进行资产评估。二是资产分配环节, 根据上一个阶段对全村人口、土地、“三资”摸底清查的实际情况, 确定集体资产分配人员资格界定办法和具体分配办法, 经群众代表讨论表决通过后, 张榜公布, 广泛征求村民意见后, 报上级审核批准执行。三是公司组建环节, 包括选举产生股东代表、制定《集体经济股份改制管理办法》、产生董事会、监事会成员。

第三阶段是总结验收阶段:主要是区域管理、组建机构、归档移交。这一阶段主要是名称的变更, 档案资料的归档。一是完成了村党总支、村委会的变更手续;二是对原村委及财务资料的归档整理, 确保不遗失, 做到妥善保管;三是落实了村转居后社区干部的待遇。

2.3 立足长远发展, 保障农民群众生产生活

各地在改革过程中, 始终坚持把发展好、维护好农民群众的利益作为整个工作的前提。特别是在城中村改造过程中, 不仅要确保广大农民群众在城镇化发展过程中对集体资产所有权、收益权、民主管理权等权益的连续性, 而且要为农民村转居后的基本生产生活提供长期稳定的保障。像撤村转居较早的榆次区郭家堡乡安宁村, 于2003年5月成立安宁实业有限公司。对原村集体兴办的各类企业按照公司法实行股份制改造, 将村委资产积累等全部移交有限责任公司, 使村民变为股民。2012年, 市政府在制定《关于加快城中村改造的补充意见》中规定, 为妥善解决“城中村”改造过程中原村民的居住和生活保障问题, 在编制“城中村”改造规划时, 分别按人均80平方米的标准留出安置用地和生活保障用地 (根据被改造村的土地情况, 也可规划为保障居民生活的经营性房产等) 。同时, 对居住安置用地和生活保障用地在土地开发出让时, 分别按土地实际拍卖价格的95%和90%, 由财政补助给村集体经济组织, 加上税费减免等优惠政策, 支持“城中村”改造公共设施的配套建设, 保证了集体经济组织成员对集体资产的占有权、管理权、监督权和收益权。

3 困难问题

一是农村集体经济普遍薄弱, 稳定的经营性收入不多。据统计, 到2013年底, 全市2 752个村集体经济组织中, 当年有经营收益的村有1267个, 还不到总数的一半;全年经营收入总额为8 659万元, 1 267个村村均6.8万元。

二是村级债务沉重, 发展困难重重。从负债情况看, 2013年全市村集体经济组织总负债达61.6亿元, 村均负债223万元。这些客观情况直接影响到村级组织和农民群众对推进农村集体产权制度改革的积极性和参与程度。同时, 也难以承担改革过程中资产评估等前期费用。

三是受农村长期落后的影响, 农村集体经济组织人才匮乏。由于历史的原因, 广大农村地区长期缺乏各类人才, 虽然近年来加强了农村的教育建设, 并通过下派大学生村官, 充实农村基层组织, 但短时间内还难以从根本上改变这个状况, 再加上农村劳动力向城镇的大量转移, 使这一问题更加突出。这种状况直接造成了两个方面的困难:一个是不同程度的影响农村集体产权制度改革的推进;再一个是改革完成后将成立的新的股份经济组织, 在实行现代化企业管理、参与市场竞争过程中, 股东代表能否具备议事能力以及经营人才的匮乏将成为影响和制约企业发展的瓶颈。

4 对策建议

一是总结经验, 探索规律。通过认真总结农村集体产权制度改革过程中内在的、规律性的经验, 并在实践中不断发现新情况、解决新问题, 努力探索农村集体产权制度改革的成功模式和有效途径。

二是因势利导, 加快推进。按照有关要求, 在积极推进改革实践过程中, 研究、培养、树立典型和范例, 积极发挥示范带动作用, 指导和推进面上的工作。

三是深化改革, 加快发展。通过积极稳妥的推进农村集体产权制度改革, 加快农业和农村经济发展, 壮大农村集体经济实力, 为促进农村改革发展稳定探索新路。

摘要：深化农村改革最大的难点是土地问题, 农民最大的利益诉求是收入问题, 要解决这些问题关键是赋予农民财产权力, 而最重要的引擎就是农村产权制度改革。

篇4：关于巴彦县实施农村集体经济产权制度改革的调查与思考11

与思考

农村小型水利产权制度改革的调查与思考

x县是一个农业大县，也是一个水利大县。全县共有水利工程万处，其中双牌大型灌区1处，中型电灌站2座，小一型水库30座，小二型水库178座，小型河坝167座，大小山塘7万余口，总蓄引提水量亿立方米，有效灌溉面积56万亩，旱涝保收面积49万亩，形成了以四大灌区为主，大、中、小并举，渠库站相结合的水利工程灌溉体系，为全县工农业的增产增收及县域经济的发展作出了重大贡献。但由于我县水利工程大多始建于二十世纪五、六十年代，经

过30多年的连续运行，水利工程的病险隐患日趋严重，灌溉效益逐年下降，尤其是农村税费改革后，小型水利设施建设资金难以筹集，现行农村小型水利设施的产权制度越来越不适应生产力发展的需要。为尽快建立与社会主义市场经济相适应的水利工程产权制度，促进水资源的可持续利用，充分发挥农村小型水利工程的经济效益、社会效益和生态效益，使水利工程成为推进社会主义新农村建设的生力军，我们成立了一个课题组，对全县的水利工程进行了深入的调研，并引发了一些思考。

一、我县小型水利工程在产权制度上存在的问题及原因

（一）产权不清晰，责任主体不明确

1、农村小型水利设施产权界定不清。我县水利设施财产所有制性质多次变动，资产底数长期不清，所有权模糊，资产关系紊乱，给产权界定造成很大的困难，水利工程一直存在“产权不清、责

任不明、难以为继”的问题。⑴国家投资兴建的水利设施产权界定不清。二十世纪五、六十年代，为尽快改变落后的农业生产力，解决广大人民群众的温饱问题，各级政府发动广大人民群众，把大量的人力、物力、财力集中使用到水利建设上来，开展了波澜壮阔的农田水利基本建设，建成了一大批以灌溉工程为重点的水利设施，我县的大多数水利工程就是在这一时期建成的。这些工程绝大部分是公有制形式，即国家所有制和集体所有制，因为把集体所有制看作是全民所有制的过渡形式，所以国家所有制和集体所有制界限不清。几十年来，虽然进行了改革，但总体上看改革的步伐缓慢，与社会主义市场经济体制的建立还很不适应，人们常说的“所有者缺位、产权不清、责任不明”就是这种体制的集中表现。⑵国家和集体共同投资兴建的水利设施产权界定不清。国家和集体共同投资兴建的水利设施，由于国家和集体的投资额难确定、土地使用权作

价难确定、农民的投工投劳难评估，产权关系往往界定含混，常常导致承包过程中责任不清，有的“包盈不包亏”，有的“大锅饭”，造成人力、财力、物力资源的严重浪费。⑶以集体投资为主兴建的水利设施产权界定不清。小型水库、灌区、机电井、塘坝等农村小型水利工程大部分由群众投工投劳、集体投资兴建，属于集体所有制。从我县来看，有些小型水利设施由几家农户管理，有些由村民小组管理，有些是村集体管理，但大多所有权和责任主体不明确，特别是处于瘫痪半瘫痪状态的工程更是无人问津。在经营管理方式上也没有统一的管理和维护规则，更没有维修养护的硬性规定。

2、农村小型水利设施责任主体不明。农村小型水利设施的建设、使用、管理、维护，理应有一个明确的责任主体。但实际上目前绝大多数的小型水利工程的主体并不明确。⑴国家作为责任主体太抽象。我县的很多水利工程由国

家投资兴建，分别由水利部门、镇、村或农户管理使用，大多数工程国家既没有体现所有权，又没有行使管理权，国家作为责任主体的地位太抽象。同时，这些水利设施工程小、分布散，国家很难承担工程的整修和维护费用，而广大村民认为是国家财产应由国家承担维护费用，难免出现放公家水灌私家田、重使用轻维护的局面，导致这些工程有人用无人管，有人受益无人担责。⑵政府机关不够重视。进入新世纪以来，党中央采取多种措施减轻农民负担，包括取消农村主要用于水利建设的劳动积累工。但是，大部分乡镇不能正确把握政策，认为取消农民的劳动积累工就是不再搞农村水利，或者产生怕苦畏难情绪，不想搞农村水利，因而对农田水利基本建设有所放松，领导不力，发动不够，投入不足，农田水利正面临滑坡的危险。近几年全县20个镇通过“一事一议”筹集资金用于水利建设的村不足30，有些村尽管收取了“一事一议”资金，但每人

5-15元的标准，全村筹资往往不足1万元，根本解决不了水利资金短缺的“瓶颈”，小型农村水利基本上处于“吃老本”状态，难以支撑农业的进一步发展，也不利于水资源的可持续利用。⑶群众缺乏自觉性。实行家庭联产责任制，农户实行一家一户分散的小生产模式，在一定程度上给农村公益设施的建设和维护带来了一系列弊端。一是农民经营土地面积小，改善农田水利设施条件的决心不大，能力有限。二是农民的组织化程度低。没有哪一家农户能够很好地把农民组织起来，让农民出资共同改善水利设施，即使一些有这个愿望的农业大户、中介组织和合作经济组织，因为做农民的思想工作难度大，也不得不中途放

篇5：村农村集体产权制度改革实施方案

推进农村集体产权制度改革，是实施乡村振兴战略的重要任务。完善农村基本经营制度，依法保护农村集体经济组织和农民的合法权益，赋予农民更多财产权利，积极探索集体所有制的有效实现形式，发挥农村集体经济的优越性，促进社会主义新农村建设，结合我村实际，制定我村产权制度改革实施方案。

一、指导思想

全面贯彻党的十九大精神关于推进实施乡村振兴战略的工作部署，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，加快建立适应城乡一体化发展要求的新型农村集体经济运营机制，保障农民财产权益，壮大集体经济，实现农民共同富裕，促进农村社会和谐稳定。

二、基本原则

（一）把握正确改革方向

坚持社会主义市场经济改革方向，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民集体资产股份权能，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进集体经济发展和农民持续增收。

（二）坚守法律政策底线

坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失。坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占，切实保障农民财产权利。严格依法办事，妥善处理各种利益关系。

（三）尊重农民群众意愿

坚持发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，坚持把公平、公正、公开贯穿于改革的全过程，通过民主协商解决改革中的矛盾问题，真正让农民成为改革的参与者和受益者。

（四）因地制宜有序推进

坚持从实际出发，根据不同类型的集体资产和不同地区的条件确定改革任务，分类实施、稳步推进，实行“一村一策”，不搞齐步走、不搞一刀切，坚持试点先行。既鼓励大胆创新，又注重防范和化解风险，着力在关键环节和重点领域取得突破，做到稳慎有序，确保农村社会稳定。

（五）坚持党的领导

坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，注重调动广大干部群众的积极性、主动性、创造性，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革，确保集体经济组织依法依规运行，逐步实现共同富裕。

三、改革目标任务

通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济；管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值；落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。按照“试点先行、有序推进”的要求，将吉安村、五丰村作为农村集体产权制度改革试点村。在总结试点经验基础上，由点及面推进，2018年9月底前全镇基本完成农村集体资产清产核资，2019年12月底前全镇基本完成农村集体经济组织成员身份确认，2020年6月底前全镇有经营性资产的村基本完成股份合作制改革。其中2个试点村2018年8月30日前完成农村集体资产清产核资，12月31日前完成村集体经济组织成员身份确认，2019年6月底前完成股份合作制改革。各村、各包村工作队要严格按照时间表和路线图狠抓落实、全力推进。

四、主要内容

按照省、市、县农村集体产权制度改革统一部署，重点围绕“清资产、定成员、推改革、建组织、促发展”五项任务，把住关键环节，推动全面实施。

（一）全面开展清产核资

1.明确清产核资范围。农村集体资产包括农民集体所有的土地、森林、山岭、荒地、滩涂（海域滩涂除外）等资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产，用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。清产核资是对集体所有的全部账内账外资产进行全面清理核实，重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况。

2.规范清查程序。在清产核资基础上，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，确保产权归属明晰。清查结果要向全体农村集体经济组织成员公示，并经成员大会或者成员代表大会确认。要明确登记主体，清产核资结束后，要对集体所有的资产分类登记造册，据实反映资产资源的数量、种类以及经营使用情况，做到账证相符和账实相符。

3.健全资产管理制度。要以清产核资为契机，加强各项制度建设，全面加强农村集体资产管理。要健全集体资产登记、保管、使用和处置等制度，实行台账管理。要完善农村集体经济组织财务会计制度，建立健全问题移交、定期通报和责任追究查处制度。

（二）科学确认成员身份 1.制定成员身份确认办法。借鉴外地试点经验，结合下都实际，依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，科学制定集体经济组织成员身份确认的指导意见。

2.严格确认程序。各村应在充分进行民主协商的基础上，制定确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法。集体经济组织成员身份确认情况应全程张榜公布，对身份确认有异议的，由集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论决定。成员身份确认既要坚持民主协商，让多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。

3.建立登记备案制度。对经确认的集体经济组织成员，要建立登记备案制度，准确记录村集体经济组织成员的具体信息，并报镇经管站备案。

（三）有序推进经营性资产股份合作制改革

1.集体经营性资产股权量化。在清产核资和成员确认的基础上，将农村集体经营性资产以股份或者份额的形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。农村集体经营性资产股份合作制改革，要体现成员集体所有和特有的社区性，原则上实行“量化到人、确权到户、户内共享”的模式。

2.建立股份权能改革管理制度。建立集体资产股权登记制度，记载农村集体经济组织成员持有的集体资产股份信息，并出具股权证书。健全集体收益分配制度，明确公积金、公益金提取比例，把农民集体资产股份收益分配权落到实处，切实保障农民集体资产股份权利。

（四）建立健全农村集体经济组织

1.发挥农村集体经济组织功能作用。集体经济组织是集体资产管理的主体，代表集体行使所有权，现阶段以行政村或社区为单位设立为主，农村集体经济组织经改革后建立股份经济合作社的，统一称为农村股份经济合作社，在基层党组织领导下，探索明晰农村集体经济组织与村委会的职能关系，有效承担集体经济经营管理和村民自治事务。

2.维护集体经济组织合法权利。严格保护集体资产所有权，防止被虚置。承包农户转让、互换土地承包权应在本集体经济组织内进行且需发包方同意；采取出租（转包）或其他方式流转土地经营权的，须报发包方书面备案。对于经营性资产，要体现集体的维护、管理、运营权利；对于非经营性资产，不宜折股量化到户，要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护。

（五）多种形式发展集体经济

推进农村集体产权制度改革不能“一股了之，吃光分净”。要采取利用资源、提供服务、物业管理和发展混合经营等形式发展壮大集体经济，引领和支撑农民逐步实现共同富裕。积极探索搭建农村产权流转交易平台，开展农村承包土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易。同时，要制定产权流转交易管理办法和工作机制，扶持和引导农村产权流转交易市场健康发展。

五、实施步骤及时间安排

我镇农村集体产权制度改革工作按以下步骤进行。

（一）建立镇、村二级组织机构（2018年2-5月）1.成立农村集体产权制度改革工作领导小组，由镇党委书记张福新同志担任组长，党委副书记、镇长袁晓芳同志担任常务副组长，并由郑德英同志负责指导农村集体产权制度改革工作。组织成立由镇村干部、财务人员、农业、林业、水利及村民代表等方面专业技术人员参加的农村集体产权制度改革工作组。领导小组下设办公室，办公室设在经管站，具体负责全镇农村集体产权制度改革指导工作。

2.各村要成立集体经济组织产权制度改革工作小组，由各村支部书记担任工作小组组长。村级工作小组成员由村党组织、村民委员会、村务监督委员会主干以及熟悉集体资产情况的村级老干部组成。各村工作小组名单5月底前报送下都镇经管站。

（二）动员部署及业务培训（2018年5月）

经管站五月底前组织召开辖区内镇村干部参加的动员部署会议。组织镇村干部学习《中共福建省委、福建省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》等有关文件以及其他地市好的做法和取得的经验，使有关人员明确开展村集体产权制度改革的目的、意义、步骤和具体方法，提高工作能力。在实施过程，可根据需要，针对具体问题再行培训。

（三）宣传发动（2018年5月）

通过召开村民代表会议、党员会议、村民小组长座谈会等形式，并利用电视、广播、宣传册等形式，向广大群众宣传党的十九大精神和乡村振兴战略，使广大农民群众认识到开展农村集体产权制度改革的重大意义和作用，激发广大农民群众参与集体产权制度改革的积极性。

（四）开展清产核资（2018年6-9月）

1.镇村联合成立清产核资小组，对各村集体经济组织所有的各类资产进行全面清理核实，核实集体资产的原始价值、累计折旧和净值，依法界定所有权归属。确认资产价值，一般按照会计账目价值核定，对有实无账的资产，由清产核资小组按照国家有关规定，通过科学、民主、公开的评定，经七天公示无异议后确认。对大多数村民要求对集体资产进行评估定价的，应聘请具有资质的中介机构进行评估。

2.划分经营性资产、非经营性资产和资源性资产（含集体土地），在分类清查核实各类资产的存量、价值和使用情况的基础上，召开本集体经济组织成员大会或者成员代表大会，对清核结果进行审核确认，并张榜公开。

3.按经营性资产、非经营性资产和资源性资产分类登记造册，实行台账管理，并纳入农村集体“三资”信息化管理平台。

（五）界定集体经济组织成员（2018年10月-2019年12月）1.各村集体经济组织依据镇里的指导意见，拟定本集体经济组织成员资格认定标准条件，经本集体经济组织成员会议进行讨论修订形成决议。

2.各村集体经济组织对本组织的农民逐人进行甄别界定，对符合本经济组织成员标准条件的人员，直接认定其成员资格；对身份确认有异议的，由集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论决定，确保集体经济组织成员利益不受侵害。

3.成员认定工作结束后，按户造册登记，经户主签字确认。登记结果经本集体经济组织成员大会或代表大会通过后，报镇主管领导审核签字，进行张榜公布，并报镇经管站备案。

（六）依法赋予农民集体资产股份权能（2020年1-2月）1.量化集体经营性资产份额。在清产核资和成员确认的基础上，将农村集体经营性资产以股份或者份额的形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。公益性资产和资源性资产不列入折股量化的范围。

2.股权设置。股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。集体股所占比例不超过30%。集体股可用于处置遗留问题、补缴税费、社会保障支出和必要的公益性支出。设置具体形式由各村的集体经济组织产权制度改革工作小组拟订，报镇两级农村集体产权制度改革工作领导小组审核通过后，提交本集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论决定。

3.股权确定。对成员股采取只确定股份数量不确定股份股值的方式，保障成员股股值随集体资产的增值而增值。

4.建立集体资产股权登记制度，制作《股权证书》以备发放。

（七）完善股份权能（2020年2-3月）

制定股权证书管理制度、台账管理制度，制定农民对集体资产股份的收益分配制度。赋予农民对集体资产股份占有权、收益权。建立集体资产股份有偿退出管理制度，在尊重本集体经济组织成员意愿的基础上，制定集体资产股份继承制度具体的管理办法。赋予农民对集体资产股份有偿退出、继承权。

（八）构建治理机制（2020年3-4月）

组建村集体经济股份合作组织，为依法登记法人组织，制定组织章程，明确记载产权形式、成员构成、组织机构、资产经营、收益分配等内容，提交本集体经济组织成员大会讨论通过后，严格按照章程运行。将集体资产进行折股量化，借鉴现代法人治理结构，建立健全股东大会、董事会、监事会，创新集体经济运行治理机制。

（九）探索多路径发展集体经济，出台发展壮大集体经济政策措施（2020年4-5月）

贯彻落实《中共龙岩市委办公室、龙岩市人民政府办公室关于印发〈龙岩市发展壮大村级集体经济实施意见（试行）〉的通知》(岩委办发〔2017〕41号)和《中共上杭县委办公室、上杭县人民政府办公室关于印发〈上杭县发展壮大村级集体经济实施意见（试行）〉的通知》(杭委办发〔2018〕8号)，多种形式发展，多种措施并举，探索发展集体经济的有效途径。

（十）总结和完善（2020年6月）

1.档案整理。镇经管站对农村集体产权制度改革工作进行总结，各村要对农村集体产权制度改革过程中形成的有关文件、决议、成员界定表格、股东清册等重要纸质、影像资料进行全面整理归档。

2.检查验收。农村集体产权制度改革工作完成后，镇农村集体产权制度改革工作领导小组将组织相关部门对各村产权制度改革工作进行检查验收。

3.监督管理。改制后的股份合作社要根据财政部颁发的《村集体经济组织会计制度》，依法建立健全民主理财和财务公开制度，规范管理，严肃财经纪律，自觉接受各级农村经济经营管理部门的指导和监督。

4.探讨经验。对全镇开展农村集体产权制度改革工作进行总结，探讨好的做法，以提高水平、推广施行。

5.总结报告。全面总结改革经验，形成全面系统的总结报告及相关法律法规建议，向镇政府提交工作报告。

六、工作要求

（一）加强组织领导 农村集体产权制度改革实行县统筹协调，乡镇具体组织实施的领导体制和工作机制。镇成立由镇党委书记任组长、相关部门负责人为成员的农村集体产权制度改革工作领导小组，领导小组下设办公室，具体负责改革工作的组织、协调和督导。领导小组办公室要定期召集联席会，专题研究、统筹解决改革中出现的问题，积极稳妥推进改革进程。制定改革实施方案，经村成员大会或成员代表大会依法讨论通过后实施。镇挂村领导、工作队长要全程参与并督促指导所挂村开展农村集体产权制度改革，确保事有人管、责有人负。

（二）强化责任落实

把农村集体产权制度改革工作作为对镇村干部考核的重要内容，并列入镇对村绩效考核。各村两委、各包村工作队要扎扎实实工作、切实解决改革中遇到的矛盾问题，落实改革的各项措施。要层层压实责任，各村每月27日前要向镇权改办报送工作进度和存在问题。农业、林业、水利、公安、民政、财政、国土、卫计、金融、妇联等部门要积极配合，按照各自职责做好服务工作，形成条块联动、协调推进的工作机制。

（三）加强宣传培训

农村集体产权制度改革事关广大农民群众的切身利益，事关农村集体经济发展和社会和谐稳定。要广泛宣传发动，运用广播电视、发放《致集体经济组织成员的一封信》、墙报、入户走访、张贴标语、召开政策宣讲会等多种形式，做好政策宣传发动，组织干部深入基层宣传解读好改革精神，做到改革政策家喻户晓、人人皆知，营造群众支持和参与改革的良好氛围，调动农民群众主动参与改革的积极性。要有针对性地开展专题培训，通过集中培训、专题讲解等形式，使农村基层干部切实掌握产权制度改革的相关政策和具体操作方法，让他们既当好“宣讲员”，又要当好“辅导员”。要加强专项业务指导，积极推进制定方案、清产核资、资格认定、股权设置、股权登记等关键环节实施。

（四）强化经费保障

为确保农村集体产权制度改革工作的顺利开展，根据工作实际给予各村一定的经费补助，工作经费由镇财政统筹安排。

（五）强化督促检查

镇权改办、党政办、效能办要通过联合督查、定期检查、随机抽查等方式，对各村、各包村工作队进行跟踪督查，确保不折不扣完成各工作任务。强化督促结果运用，对工作不认真、成果质量存在问题的村要列出清单。明确时间节点，限期整改到位，对组织推进不力、工作不负责任、工作进度缓慢的，要重点督查，通过点名通报、效能告诫、组织约谈等方式强化领导、落实责任、全力推进。

（六）确保社会稳定

篇6：关于巴彦县实施农村集体经济产权制度改革的调查与思考11

为探索农村集体所有制的有效实现形式，建立适应城乡一体化发展要求的新型农村集体经济运行机制，保护农民集体资产权益，促进集体经济发展壮大，根据《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）和《中共DD省委

DD省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（W发﹝202X﹞27号）及《FF市DD区人民政府办公室关于印发DD区农村集体产权制度改革实施方案的通知》（FF办〔202X〕16号）文件精神，结合我镇实际，制定本方案。

一、目标任务

全面贯彻落实党的十九大精神，认真落实党中央、国务院决策部署，紧紧围绕实施乡村振兴战略和决胜全面建成小康社会目标，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权运行机制，提高村集体经济的经营管理水平，壮大村集体经济组织实力，增加农民财产性收入，促进农村社会和谐稳定。到202X年12月31日，全面完成农村集体产权制度改革工作任务。

二、基本原则

（1）守住底线，风险可控。严格遵守各项法律法规，落实党的农村政策，积极稳妥处理好各种利益关系，严防集体资产被侵蚀和农民利益受损害，控制和化解各种风险，确保改革工作顺利实施。

（2）尊重意愿，民主决策。充分发挥农民的主体作用，尊重群众的选择和创造，坚持阳光操作、规范运行、严格监管，充分发扬民主，使农民群众切实成为改革的参与者和受益者。

（3）因地制宜，分类指导。从实际出发，尊重历史、兼顾现实、依法依规，有针对性地加强业务指导，制定符合实际的改革方案，不搞“一刀切”，不搞一个模式。

（4）坚持党的领导。坚持“三农”工作在全党工作中重中之重的地位不动摇，坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革，确保农村集体经济组织依法依规进行，逐步实现共同富裕。

三、实施步骤及主要工作内容

（一）准备阶段（202X年6月20日—7月31日）

1、宣传培训。采用灵活多样的形式，广泛宣传农村集体产权制度改革工作，在各村要做到家喻户晓。镇组织村有关人员进行培训，重点学习改革工作相关文件精神、基本原则、主要工作内容等。

2、成立组织。为了顺利推进农村集体产权制度改革工作，根据省、市、区有关文件和会议精神，结合我镇实际，成立徐集镇农村集体产权制度改革工作领导小组（名单附后），统筹协调农村集体产权制度改革工作。各村要在村党组织和村委会的领导下，建立由村集体经济组织负责人、村务监督委员会成员、村集体经济组织成员代表共同组成的农村集体产权制度改革工作组，具体组织实施改革工作。区级是责任主体，乡镇、村是实施主体。

3、制定方案。各村要依照上级的文件规定，对工作任务进行细化分解，明确责任，结合实际制定实施方案、股份合作章程等，在广泛征求意见的基础上张榜公布，经村集体经济组织成员大会或成员代表会议讨论通过后，上报备案。

（二）实施阶段（202X年8月1日—11月30日）

1、清产核资。清产核资工作已于2018年底基本完成，各村按照《DD区农村集体资产清产核资工作验收实施方案》的要求，做好自查自纠工作，做到村级资产，账证相符、账实相符。

2、身份界定。各村按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系等因素，协调平衡各方利益，结合实际，制定各村集体经济组织成员确认办法，确定成员身份确认基准日期，建立建全农村集体经济组织成员登记备案机制。成员身份确认要尊重群众，既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，并保护好妇女合法权益，要把符合条件的成员都界定出来，范围宜宽不宜紧。成员确认需经农户签字，结果经镇审核后报区农业农村局备案。

3、股权量化。清产核资和成员身份界定后，在尊重农民意愿的前提下，将经营性资产以份额的形式量化到村集体经济组织每个成员（原则上不设集体股）。健全资产运营的管理、监督和收益分配机制。具体量化事项由村民会议或村民代表会议民主讨论决定。

4、股权管理。农村集体经济组织股权一般实行静态管理，不随人口增减变动而调整，按照“确权到人、发证到户、户内共享、社内流转、长久不变、静态管理”的基本原则管理股权。集体经济组织以户为单位向股东发放乡镇人民政府和区农业农村局负责监制的股权证书，作为其占有集体资产股份、参与管理决策、享有收益分配的有效凭证。农民对集体资产股份拥有占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等权能。在股权静态管理的模式下，农民持有的集体资产股份的流转采取封闭运行的办法，只能在本集体经济组织内部转让或由本集体经济组织赎回；有偿退出不得突破本集体经济组织的范围。

5、机构设置。完成清产核资、成员确认、股权量化等环节后，要及时成立新的集体经济组织（组、村、乡镇农村集体经济组织名称可以分别称为经济合作社、经济联合社、经济联合总社，或者股份经济合作社、股份经济合作联合社、股份经济合作联合总社），制定组织章程及相关管理办法，建立股东大会、理事会和监事会，可与村（居）“两委”同时换届，可连选连任。股东大会是集体经济组织的最高权力机构，实行一人一票表决制度，重大事项须经股东（股东代表）大会三分之二以上审议通过后方可实施。理事会、监事会由股东（股东代表）大会选举产生，理事长是法人代表，从理事会成员中选举产生。监事会组成人员不得少于3人，监事长列席理事会会议。理事及财务负责人不得兼任监事。改革后农村集体经济组织要依法依规完善治理机制，涉及成员利益的重大事项实行民主决策，防止少数人操控。村干部被选举为理事长的，原则上兼职不兼薪。

6、运营管理。对集体资产应采取市场化运营方式，可以由改制后新的集体经济组织自主经营，也可以通过承包、租赁、拍卖、托管、联营、股份合作等多种方式由其他主体经营或与其他主体联合经营。无论采取哪种经营方式，都要有利于集体资产完全完整、保值增值，并实现可持续利用。

7、收益分配。改革后的新型集体经济组织，收益分配要依据当年经营收益情况，合理确定分配方案。没有设置集体股的集体经济组织要在章程里明确提取公积金、公益金的最低数额，确保集中用于处理遗留问题、偿还债务、公共服务管理、基础设施、公益事业建设和突发事件等。确定收益分配比例，按其成员拥有股份的权重进行分配，实行同股同利。坚持效益决定分配原则，无效益不分配，严禁举债分配。收益较少，经股东（股东代表）大会讨论通过，当年可不分配，收益结转下年。分配方案需经股东（股东代表）大会三分之二以上审议讨论通过，报乡镇人民政府审核批准。

（三）总结阶段（202X年12月1日—12月31日）

集体产权制度改革工作完成后，对改革过程中形成的有关文件、方案、决议、摸排登记、成员确认、清产核资、股权设置、集体经济组织设立等重要资料进行全面整理归档，总结经验，建立农村集体产权管理长效机制，同时做好迎接检查验收等工作。

四、保障措施

1、加强领导，协调配合。镇政府主要领导作为第一责任人，要高度重视、统筹推进，建立推进机制，联系村的镇班子成员具体抓所联系的村，充分调动全社会力量参与改革工作。相关部门职责：镇农管站做好业务指导，组织相关职能部门制定各项配套措施，并做好有关政策解释工作；镇财政所负责保障试点工作经费落实，并对改革配套政策给予资金保障；镇国土所负责做好集体土地，房屋、林权确权登记颁证工作，提供不动产登记相关信息；镇水利站负责提供水面资源信息；镇派出所负责提供户籍资料；镇司法所负责做好相关配套政策的审核工作。镇直其他相关部门依据各自职责做好相关工作，积极参与和支持改革。

2、严把政策，规范操作。探索改革工作要在国家、省、市、区有关文件精神的指导下进行，做到依法、合理、规范。改革中群众反映的突出问题要做深入细致地研究，切实解决好群众关心的问题，确保农村社会稳定、确保农村集体产权制度改革工作平稳有序进行。

3、严格督查考核。建立日常督导与专项督查制度，由镇农村集体产权制度改革工作领导小组办公室重点围绕清产核资、成员确认、股权量化等，深入各村（居）进行日常督查指导。产权制度改革工作推进情况纳入单项考核，压紧压实工作责任。

篇7：关于巴彦县实施农村集体经济产权制度改革的调查与思考11

一、推进农村产权制度改革的必要性分析

(一) 明确产权主体, 发展集体经济的需要

《宪法》规定“农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有;宅基地和自留地、自留山, 也属于集体所有”。《农村土地承包法》则规定:“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有, 由村集体经济组织或者村民委员会发包”。从《宪法》、《农村土地管理法》来看, 农村产权主体可以是集体、村民集体、村民委员会, 而“村民委员会”作为自治组织, 并不具备产权主体的法人资格。而我国实行家庭联产承包责任制以后, 农村集体资产实质上都归村民委员会管理, 正因为农村产权的归属不清, 运作规范、监管有力的农村集体经济组织没有真正建立起来, 集体经济没有得到有效发展。

(二) 赋予农民更多财产性权利的需要

农民和村集体最大的财产是农村土地和房屋, 如果按城市国有土地及房产同比价格计算, 广大农民和村集体十分“富有”。但根据调查显示, 济源年集体经济收入在5万元以下的村占到55%左右, 有近30%的村集体收入在1万元以内, 村均债务49.5万元, 城乡差距为1.93:1, 这与农民拥有的土地、房屋等实物财产, 与村均上百亩建设用地, 上千亩耕地林地的集体土地资源相比有较大差距。这就迫切需要通过农村产权制度改革将农民的产权进行确认、激活、流转、抵押等, 盘活资源, 增加财产性收入。

(三) 推进农村金融创新的需要

新型城镇化的推进, 使得大量的农民涌入城镇, 现代农业的发展、农村基础设施的建设、进程农民的自主创业等需要巨大的资金支持, 这单靠政府的财力是远远不够的, 迫切需要推进农村金融创新。虽然党的十八届三中全会赋予农民对集体资产股份抵押、担保、继承权, 赋予农民对承包经营权抵押、担保权能, 慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让等。但是农村产权抵押变现的运作机制并未真正建立起来, 当发生银行不良贷款时, 农村承包土地、房屋等产权无法处置。因此, 这就迫切需要在地方层面上针对中央的要求推进产权制度改革, 完善运作机制。

二、济源市农村产权制度改革的基本情况

济源于2013年启动了农村产权制度改革。主要内容包括:在全面开展农村“六权”确权颁证的基础上, 推行以“两股两改两建”为主要任务的农村产权制度改革。当前主要的工作集中在“六权”确权、搭建农村产权交易平台和集体经济股份制改革。

(一) “六权”确权稳步推进

“六权”指农村集体土地所有权、土地承包经营权 (含林地经营权和林木所有权) 、集体建设用地使用权、宅基地使用权、集体土地上房屋所有权、小型农田水利工程所有权。这项工作于从去年5月份开始, 主要分两个阶段进行。第一阶段分三批选取了30个村作为“六权”确权综合试点, 去年年底已全面确权到位。2014年在全市全面铺开。

(二) 交易平台初步搭建

济源市农村产权交易中心已挂牌成立, 是河南省首个挂牌成立的农村产权交易中心, 农村产权的交易服务职能已整合到公共资源交易中心, 为全市农村各类产权交易提供场所设施、信息发布、组织交易等服务, 对交易行为进行鉴证。

(三) 集体资产股份制改革试点推进

集体资产股份制改革是一项系统工程, 牵涉到老百姓的切身利益。目前, 济源已下发了《集体资产股份制改革工作规程 (试行) 》, 在各镇办摸底调查的基础上, 有计划的各选择1-2个村开展试点。

三、济源市农村产权制度改革中存在的主要问题

(一) 认识有待提升

从“六权”确权来看, 部分干部群众对土地“固化”存在疑虑。虽然国家土地承包政策是“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”, 但是在实际操作中存在着“三年一小调, 五年一大调”的情况。如果确权就没有调地的可能性, 群众存在顾虑。从集体资产股份制改革来看, 部分干部担心改革后权力受到约制, 部分群众对经营者不信任不愿承担风险, 部分干部思想观念没有及时转变, 对集体经济的长远发展没有考虑等。

(二) 农村产权有待进一步明晰

由于历史、现实和纠纷等原因, 部分产权在确权过程中存在很多问题。一是因继承、分家、结婚等多方面的原因, 一户多宅及超面积的现象还不同程度的存在。二是土地承包政策执行不到位。三是林地纠纷难度大, 由于济源山区面积大, 加上以往的林改不彻底, 林权四肢不清晰, 致使林权纠纷不断。四是农村房屋权属不清。因农村人口更迭, 产权意识淡薄等, 使得农村房屋的权属关系复杂, 历史遗留问题较多。

(三) 交易平台有待完善

确权是基础, 流转是关键。但是目前农村产权交易中心存在进场交易约束机制不健全、人才缺乏、中介机构不健全等, 影响了农村产权抵押流转的速度、规模和效益, 从而影响了群众确权的积极性。

四、进一步加快农村产权制度改革的对策建议

(一) 深化确权颁证工作, 严格保障农民权益

一是完善操作规程。在试点完成的基础上总结前期确权颁证经验, 形成一套行之有效的颁证流程, 围绕地籍调查、外业测量、纠纷调处等问题, 进行细化和总结, 为下步的确权颁证提供参考。二是依法依规登记。土地承包经营权确权颁证要严格执行国家的政策, 颁发实权并长久不变, 同时运用市场和法律的方式进行流转, 宅基地和房屋确权要严格执行一户一宅和房地一致原则。三是建立矛盾纠纷协调机构。借鉴四川、成都等地的经验, 引导村民建立内部纠纷调委员会, 建立监督管理机构, 由村民自治的方式解决确权过程中出现的各种矛盾。

(二) 加快推进集体资产股份制改革, 为集体经济发展奠定基础

一是股份制改革要因地制宜。结合济源山区面积大的特点, 在进行集体经济股份制改革过程中要将城乡结合部和“村改居”的行政村作为改革的重点, 对于集体资产小或者为负的不宜进行改革。二是界定集体经济组织成员资格。在确保农村社会稳定的前提下, 审慎探索集体经济组织成员资格界定的原则、具体办法。坚持“四议两公开”工作法, 将农民群众认可和满意作为界定成员资格的唯一标准。三是厘清集体经济发展思路。结合市镇两级未来产业规划与空间布局, 探索村集体经济发展战略规划, 要把集体经济发展与镇功能定位结合起来, 发展当地适合并具有发展潜力的产业。

(三) 完善农村产权交易平台建设, 推动农村产权有序流转

一加强引导。通过舆论宣传、政策扶持等渠道, 积极引导农村产权入场入市交易, 逐渐规范交易流程和规则。二不断探索。借鉴先进地区经验, 探索推进索土地承包经营权、林权、农村集体建设用地使用权、小型水利设施产权等方面的抵押贷款办法, 扩大农村有效担保物范围, 使农村产权逐步进入资本市场。协调金融部门积极参与农村产权抵押融资工作, 进一步创新金融产品和服务方式, 为农村产权制度改革创造良好的环境。

参考文献

[1]张同波.关于推进农村产权制度改革的思考[J].三农问题, 2011 (7) .

[2]修振竹, 魏引庆.山东经济战略研究[J].威海市农村产权制度改革调查, 2013 (8) .