垄断行业改革的法律建议(王晓晔 中国社会科学院法学研究所 研究员)

垄断行业改革的法律建议(王晓晔 中国社会科学院法学研究所 研究员)（精选3篇）

篇1：垄断行业改革的法律建议(王晓晔 中国社会科学院法学研究所 研究员)

垄断行业改革的法律建议

王晓晔

中国社会科学院法学研究所

研究员

上传时间:2007-6-25

“抄表工一天抄4次电表可以领取10万年薪”的报道引起了人们对电力供应企业的普遍不满。社会收入严重不公的现象也反映在金融、证券、保险、石油等国有垄断行业以及电信、铁路等被视为“自然垄断”的行业。人们不满垄断行业不仅仅因为这些行业的收入不公，更重要原因是行业垄断会损害消费者的利益，如2005年发生在广东为期2个月的“油荒”。因此，随着我国市场化的经济体制改革越来越深入，特别出于构建社会主义和谐社会的考虑，社会各界强烈呼吁我国加快对垄断行业的改革。

一、打破行业垄断的出路在于引入市场竞争

打破行业垄断的根本出路在于在这些行业引入竞争机制，即允许其他企业包括民营和外资企业进入市场。因为在市场存在竞争的情况下，经营者会努力降低价格，改善质量，增加品种以满足消费者的需求，而且为了实现这些目的，它们会努力改善经营管理和进行技术创新。这即是说，市场竞争是资源优化配置的根本手段，也是提高企业生产效率和改善消费者福利的根本手段。现在，世界各国都在努力降低自然垄断行业的进入壁垒，以实现这些行业经营主体的多元化。例如在美国、英国和澳大利亚，自然垄断性最强的电力企业也在像推销巧克力一样地推销电力。

然而，在垄断行业引入竞争机制不可能一蹴而就。在我国，要进入这些行业从事生产经营活动的企业不仅会受到在位垄断企业的强烈抵制，也会遇到很多体制性的障碍。2005年2月，国务院发布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》。《若干意见》提出要贯彻平等准入、公平待遇的原则，允许非公有资本进入电力、电信、铁路、民航、石油以及金融服务等行业，并提出要加大对非公有制经济的财税金融支持，完善对它们的社会服务等措施。然而，根据非公经济论坛2006年的调查报告，我国三分之二以上的民企认为，我国垄断行业的改革尚未见效，三分之一以上的民企认为没有享受到国民待遇。这个调查说明，行业垄断仍然是制约我国民营经济发展的重要因素。

我国垄断行业排除竞争者进入市场并不全都出于自然垄断或者规模经济的考虑，而在很大程度上是由于体制的原因。即我国大多数垄断行业长期实行事业化管理体制，垄断企业有着市场经营与行业管理的双重法律地位。因此，我国打破行业垄断的重要措施之一就是在这些行业大力推进政企分开，大力推进垄断企业的公司制改革，建立真正的现代企业制度。特别是在一些盈利性的垄断行业如电信、电力等部门，只有建立起企业独立经营和自负盈亏的企业制度，我们才能打破人为的垄断，实现政企分开，引导社会资本的进入，引入市场竞争机制。

二、加强行业监管，建立独立的监管机构

垄断行业的改革方向总体上是打破垄断和引入市场竞争。然而，由于某些特殊情况，如向社会提供电力、自来水、天然气的行业因为与固定的管道或者线路相关，从规模经济出发，这些行业即便引入了竞争机制，这些竞争也是很不充分的。因此，国家有必要授权政府对这些行业进行监管。不同行业的监管可能有不同的目的。如对电信、电力、铁路等被称为公用 1 事业企业的监管主要出于在位垄断企业的考虑；对银行、保险或者制药业的监管主要出于信息不对称的考虑；对石油、航空运输业的监管则可能出于防止过度竞争的考虑。即便对同一行业的监管，不同的时期的监管也会有不同的内容。但总得来说，行业监管都是出于社会公共利益，内容上主要是市场准入监管、价格监管和服务质量监管等。因为行业管制法是国家对特定行业进行监督和管理制度，具有浓厚的国家干预色彩，在性质上是经济法。

我国通过电信法、铁路法、电力法、煤炭法、银行法、保险法等在很多行业建立了监管制度。如1995年《电力法》对供电业的垄断企业做出很多约束性的规定。2005年，国务院还发布了《电力监管条例》，规定了电力行业监管的任务和原则，监管机构的职责和监管措施以及法律责任等。然而，我国目前对垄断行业的监管却不十分有效，如普遍存在的垄断行业收入过高、垄断产品或者服务价格上涨过快、垄断行业只顾自身利益而不顾消费者利益的情况，如广东省发生’油荒’等。

行业监管法虽然有很多具体规定，但考虑到监管的目的之一是促进和培育市场竞争，行业监管至少应体现无歧视、透明度和程序公正的原则。无歧视即指所有符合市场准入条件的企业有平等参与市场竞争的权利；透明度原则至少要求公开监管的法律和规章，以使市场主体对其法律行为有可预见性；程序公正则应当保证在当事人对监管机构裁决不服的情况下有得到法律救济的权利，即监管机构的行政裁决有得到司法审查的可能性。

行业监管还应当保证监管机构的独立性。这个独立性主要表现在两方面：第一，监管机构应独立于被监管的企业，以保证它在被监管企业与其他企业或与消费者的争议中处于中立地位，即不至于偏袒被监管者，成为它们的俘虏。在我国当前，要保证监管机构独立与被监管的企业，最重要的前提条件是在这些行业实现政企分开。第二，监管机构独立于政府其他部门，即它们在案件审理和裁决时不受制于其他政府机构。考虑到我国垄断行业的企业一般隶属于国资委，为保证行业监管的公平和公正，这些监管机构也应当独立于国资委。

三、建立和完善反垄断法

垄断行业的企业有着显著的市场势力，甚至处于市场独占地位。因此，民法的合同自由原则或者当事人意思自治原则不能适用于这些企业。这即是说，垄断行业的企业应受到反垄断法的制约。在过去，这些行业因为大多是国家垄断经营，即行业内没有竞争，这些行业一般可以得到反垄断法的豁免。但是，自上个世纪80年代以来，随着世界各国实行经济自由化和在这些行业放松管制的政策，垄断行业不再能够从反垄断法中得到豁免。

反垄断法对垄断行业的监督主要有两个方面：第一是禁止剥削性的滥用。即禁止垄断企业在提供产品或者服务时，对用户和消费者滥收费用，牟取不合理的垄断利润。第二是禁止妨碍性滥用。即禁止垄断企业为排挤竞争对手采取的不合理限制竞争行为，如搭售、歧视或者拒绝交易行为。在与网络相关的行业，垄断者不合理地拒绝进入网络常常被视为滥用行为。我国反垄断法草案在禁止滥用市场支配地位方面也有很多禁止性的规定，如在没有正当理由的情况下拒绝交易、搭售或者对交易对手实行差别待遇等。反垄断法在市场经济国家有着极其重要的地位。它在美国被称为“自由企业的大宪章”，在德国被称为“经济宪法”，在日本被称为经济法的核心。

我国1993年的《反不正当竞争法》第6条规定，“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。”然 2 而在实践中，这条规定没有很大效力。原因有两个，一是这个规定不具有很大的威慑力，如对违法企业的最大罚款金额是20万元人民币；二是工商管理机关的权威性不够。因此，为了有效监管垄断行业，我国应尽快建立和完善反垄断法，而且还应当建立一个统一、独立和权威的反垄断执法机构。

四、理顺行业监管和反垄断执法的关系

监管垄断行业涉及到行业监管和反垄断行政执法两种机构，因此，如何协调它们在行业监管中的关系便很重要。世界各国在这个问题上主要是两种做法。

一是由竞争机构监管垄断行业，如澳大利亚和新西兰将监管垄断行业的权力交给了竞争执法机构。这种做法值得提倡，因为它考虑到了垄断行业改革的方向，即将监管指导思想定位于打破垄断和推动竞争方面。荷兰从2005年7月1日起，也将过去独立的能源监管局（DTe）并入了荷兰竞争局。

另一做法是把行业监管的任务授权给一个独立机构，即由行业监管机构处理被监管行业的竞争问题。如德国网络监管局（BNetzA）作为电力、天然气、电信、邮政和铁路的监管机构有权处理这些行业的竞争案件。但是，这种做法一般不会剥夺反垄断执法机构对垄断行业的管辖权。如在德国电力行业，BNetzA作为监管机构只是处理互联互通和网络进入问题，而且在这些问题上，界定相关市场和认定市场地位等涉及市场竞争的方面也得征求联邦卡特尔局的意见。而在涉及电力生产和电力供应条件等竞争案件中，管辖权则属于联邦卡特尔局。美国反托拉斯行政执法机构也有权调查被监管行业的限制竞争案件，如美国司法部在上个世纪80年代指控美国电话电报公司（AT&T）违反了反托拉斯法，最后导致该公司一分为八。比利时、法国、日本等国家的监管机构只是从市场准入和安全生产等方面进行行业监管，因此，这些行业竞争案件的管辖权基本是在反垄断执法机构的手中。另一方面，几乎在所有国家，即便监管机构和反垄断执法机构共享对被监管行业的管辖权，行业监管机构处理竞争案件的法律依据是竞争法，而不是与之相冲突的其他法律。如美国1996年《电信法》明确规定，“本法的任何规定及其修订都不得解释为是对适用反托拉斯法的修正、损害或者取代。”

根据国务院2006年6月提交全国人大常委会的《反垄断法草案》第44条，我国要排除反垄断执法机构对被监管行业的管辖权。这种做法不符合各国反垄断立法的潮流，而且让人担心，行业监管机构能否有效地执行国家的竞争政策。因为经验表明，监管机构处理被监管行业竞争案件的最大问题是，它们在被监管企业与其竞争对手或者与消费者的争议中，往往站在被监管者的立场上。特别在我国目前仍然存在政企不分的情况下，政府机构运用行政权力维护在位垄断企业利益的现象屡见不鲜。另一方面，现在我国几乎在所有于国计民生比较重要的行业都设立了主管部门或者监管机构。如果这些监管机构各自适用自己的部门法处理竞争案件，这不仅政出多门，我国也不可能建立统一的市场竞争秩序。

从国情出发，我认为我国的反垄断执法机构和行业监管机构都应当对被监管行业的竞争案件有管辖权。这即是说，这两个机构应当通力合作：一方面，因为电信、电力等行业存在技术问题，反垄断执法机构处理这些行业的案件时应征求监管机构的意见；另一方面，监管机构处理竞争案件时，在涉及竞争法专业问题上也应征求反垄断执法机构的意见。为了减少摩查和节约执法成本，两个机构应就案件的管辖权进行划分，即行业监管机构主要处理市场准入和与互联互通相关的案件，而在企业并购、垄断协议以及一般的滥用行为等方面，管辖 3 权则应交给反垄断执法机构。

出处:转载自中国法学网

篇2：垄断行业改革的法律建议(王晓晔 中国社会科学院法学研究所 研究员)

行业收入差距的形成理论上受多因素的影响, 行业收入差距的存在并不一定包含着不合理性。一般而言, 造成行业收入差距的因素有行业垄断因素、行业成本技术特征、行业人力资本存量以及行业需求状况等因素。但是对于中国一些具有自然垄断性质而实行行政垄断的行业而言, 其行业的实际高额利润率以及实际的高额收入水平并不反映其较高的行业技术特征、较高的人力资本存量以及较高的劳动生产率等合理性因素, 其包含着行业垄断因素等不合理因素。目前国内对于造成中国自然垄断性行业与其他行业的收入差距问题的多因素实证研究尚处于起步阶段, 早年金玉国 (2001) 使用行业国有单位从业人数与全行业从业人数之比作为衡量国有化程度以及垄断程度指标并将其作为解释变量, 以行业平均工资以及国有单位平均工资分别作为被解释变量, 研究了行业收入差距同行业垄断程度的关系。汪贵浦 (2007) 发现高速的GDP增长率、金融发展、其它类型经济成分增长对行业间工资收入不平等有明显的抑制作用, 但TFP增长对差距的抑制不明显;而失业率、政府支出、通货膨胀等, 均加剧了行业间收入差距。同时发现产业特异性不构成垄断行业与其它行业职工收入差距的内在原因, 而分租行为、行业内部较高的工资收入增长率、市场势力、进入壁垒及至行政性垄断, 具有构成行业间工资收入差距的明显促进作用。但是这样的研究以及指标选定并不能全面反映形成自然垄断性行业收入问题的全面因素, 尤其是在衡量中国自然垄断性行业垄断程度方面依然没有同该行业所处的中国规制体系所设定的约束条件相结合。

二、中国自然垄断性行业收入问题产生的多因素贡献指标设定

理论上, 中国自然垄断性行业收入问题可以分解为两个基本问题:一是产业的实际高额利润率 (市场势力) 问题;二是厂商内部的分配问题。考虑到中国自然垄断性行业从建立之初就是由国家投资并在国家行业主管部门 (规制者) 的规制下垄断运营的, 因此, 从经济性规制理论的角度来看, 行业主管部门 (规制者) 对该行业的规制包含两个方面的因素:一是进入规制;二是价格规制。其中进入规制构成了中国自然垄断性行业得以垄断运营、维持高额超额利润的主要原因。同时作为自然垄断性产业, 具有在一定需求条件下的特殊成本函数, 成本技术特征 (次可加性) 也会对中国自然垄断性行业的收入产生一定影响。另外, 在中国自然垄断性行业中也存在例如像电信、电力等对人力资本存量要求较高的高技术产业, 因此, 不能忽略行业人力资本存量对于行业收入的影响。最后, 还需要考虑中国自然垄断性行业在位垄断厂商的内部分配的目标函数的影响。在此, 提出测量中国自然垄断性行业收入问题产生的多因素贡献理论指标体系: (1) 进入规制 (国有资产占行业资产比重、行业集中度) ; (2) 价格规制 (中外行业产品价格比率) ; (3) 成本技术特征 (行业固定资产占行业总资产比重、成本次可加性程度) ; (4) 人力资本存量因素 (中高级以上职称比率、本科以上学历比率等) ; (5) 内部分配目标函数 (行业工资、福利总额占行业收入总额比率等) 。

在上述理论指标体系中的垄断因素里, 进入规制程度使用国有资产占行业资产比重以及行业集中度衡量。而价格规制程度使用中外行业产品价格比率 (按购买力平价计算) 衡量, 由于自然垄断行业中的在位厂商是多产品厂商, 产出结构和价格体系复杂, 尤其涉及到不同产品类别、质量等因素的影响, 计算各国行业产品的平均价格存在很大难度, 因此, 在本文下面的实证研究中暂时忽略价格规制的影响。使用中国部分自然垄断性行业固定资产占总行业资产的比重作为行业成本技术特征的衡量指标。使用行业在职职工中高级以上职称比率代表人力资本存量因素。由于中国官方统计数据对于中国自然垄断性行业工资总额的统计存在着偏低的倾向, 不能反映其行业真实的收入水平, 因此, 在没有权威的关于中国自然垄断性行业工资和福利总额数据的情况下, 本文暂时忽略行业在位厂商内部分配目标函数的影响。使用《中国2004年全国经济普查数据库》获得2004年中国电力、电信、供水、供气、邮政业5个自然垄断性行业关于行业平均收入指标分别为31980元、35665元、17838元、21607元、21962元;关于国有资产比重指标分别为0.5903.0.4579.0.7582.0.4660、0.9625;关于行业集中度指标分别为0.8939.0.9860、0.8117.0.6263.0.9099;关于中高级职称率指标分别为0.1031.0.1009.0.0633.0.0855.0.0366;关于固定资产比率指标分别为0.9573.0.6104.0.8718.0.7344.0.7357。

三、中国自然垄断性行业收入问题产生的多因素贡献指标实证分析

本部分利用主成分分析法以及相关矩阵赋权法对中国电力等5个自然垄断性行业2004年面板数据进行实证研究。为了使中国电力等自然垄断性行业的国有资产比重、行业集中度、中高级职称率、固定资产比率4项指标中含有反映其收入问题的因素, 故将这4项指标同时除以行业平均收入指标, 这样做的统计学意义在于单位行业平均收入所体现的国有资产比重、行业集中度、中高级职称率、固定资产比率指标。由此形成“国有资产比重/行业平均收入”指标 (bz1) 、“行业集中度/行业平均收入”指标 (bz2) 、“中高级职称率/行业平均收入”指标 (bz3) 、“固定资产比率/行业平均收入”指标 (bz4) 。将中国电力、电信、供水、供气、邮政业5个自然垄断性行业上述指标数据标准化后, bz1分别为:-32.5985.-68.0813.-49.5012.152.7755.-290.916;bz2分别为:43.38246.78.90632.23.51612.288.8147.-92.5679;bz3分别为:110.9146.63.28135.49.6214.-49.187.291.0407;bz4分别为:160.3662.-98.1893.-63.601.63.77629.67.75455。整个矩阵结果的经济学意义体现了中国电力等自然垄断性行业包含了行业平均收入 (利润率) 问题的关于国有资产比率、行业集中度、中高级职称、固定资产比率的横截面数据, 这样的数据结果可以全面反映包含了中国电力等自然垄断性行业收入 (利润率) 问题的该类产业垄断营运的数据结果。在这里没有直接使用行业收入差距指标 (中国自然垄断性行业平均收入/中国所有行业平均收入) , 因为考虑到本文所使用处理数据的方法, 使用行业平均收入的绝对数和相对数对最后的实证结果没有影响, 故简便起见, 没有使用行业收入差距指标。

1. 中国自然垄断性行业收入问题产生的主成分因子分析。

主成分因子分析是考察多个定量变量间相关性的一种多元统计方法。它是通过研究如何通过少数几个主成分来解释多变量的方差—协方差结构。使用SPSS对上述标准化以后的数据进行主成分因子分析, 实证结果发现中国电力等自然垄断性行业的国有资产比重/行业平均收入指标 (bz1) 、行业集中度/行业平均收入指标 (bz2) 对包含了收入 (利润率) 差距问题的中国电力等自然垄断性行业垄断运营状况的合并贡献率较大 (bz1为0.7158;bz2为0.6893) , 说明中国电力等自然垄断性行业的进入规制对以巨大行业收入 (利润率) 差距为重要特征的垄断运营状况具有决定性的影响。而固定资产比率/行业平均收入 (bz4) 对于包含了收入 (利润率) 差距问题的中国电力等自然垄断性行业垄断运营状况有一定的贡献率 (bz4为0.26073) , 说明该类行业的成本技术特征对于以巨大行业收入 (利润率) 差距为重要特征的垄断运营结果有一定的影响, 但不是决定性因素。而中高级职称率/行业平均收入指标 (bz3) 却呈现出与以巨大行业收入 (利润率) 差距为重要特征的垄断运营结果负相关关系 (bz3为-0.6972) 。在使用主成分因子分析法进行中国自然垄断性行业收入问题产生的多因素贡献实证分析时, 发现由于样本数较少, 这或多或少会影响到最后的实证结果, 因此, 本文使用相关矩阵赋权法对该问题的实证研究进行必要补充。

2. 中国自然垄断性行业收入问题产生的相关矩阵赋权法分析。

矩阵中的指标间的相关系数反映了指标间相互影响程度的大小, 相关系数的绝对值越大, 表明指标间相互影响程度越高;相关系数的绝对值越小, 说明指标间相互影响的程度越低。使用包含行业收入问题因素的多因素贡献指标数据标准化处理数据, 运用SPSS对其进行相关矩阵赋权法实证分析。实证结果表明中国电力等自然垄断性行业的国有资产比重/行业平均收入指标 (bz1) 、行业集中度/行业平均收入指标 (bz2) 对包含了收入 (利润率) 差距问题的中国电力等自然垄断性行业垄断运营状况的合并贡献率较大 (bz1为0.313473;bz2为0.300024) , 这样的结果与主成分因子分析法的结果相一致。在此证明了中国电力等自然垄断性行业的进入规制对以巨大行业收入 (利润率) 差距为重要特征的垄断运营状况具有决定性的影响, 而且这种决定性的影响至少在60%以上, 这也意味着以行业国有资产比重和行业集中度指标为代表的进入规制是造成中国自然垄断行业同其他行业收入 (利润率) 差别的最主要原因。但是与主成分因子分析法的结果不同的是:使用相关矩阵赋权法所计算的中高级职称率/行业平均收入指标 (bz3) 同包含了收入 (利润率) 差距问题的中国电力等自然垄断性行业垄断运营状况成正相关关系 (bz3为0.339247) , 意味着自然垄断性行业人力资本存量对于收入 (利润率) 差距具有相当意义上的贡献率, 而固定资产比率/行业平均收入 (bz4) 对于包含了收入 (利润率) 差距问题的中国电力等自然垄断性行业垄断运营状况相关度较小 (bz4为0.047256) , 意味着该类行业成本技术特征对于收入 (利润率) 差距的影响不大。

四、实证结论以及政策建议

从对中国电力等自然垄断性行业收入问题产生的多因素贡献实证的主成分因子分析法与相关矩阵赋权法分析结论来看, 可以肯定的是中国电力等自然垄断性行业的进入规制是造成行业收入差距问题的首要原因, 因此, 打破原有的垄断性市场结构, 引入伴随着市场结构实质性改变的新的竞争主体是解决垄断性行业收入问题的必经之路。主成分因子分析法实证结论表明, 固定资产比率/行业平均收入对于包含了收入 (利润率) 差距问题的中国电力等自然垄断性行业垄断运营状况有一定的贡献率 (26%左右) , 而相关矩阵赋权法实证结论表明这一指标的相关度较小 (4%左右) 。尤其值得注意的是, 两种实证方法对于中国电力等自然垄断性行业的人力资本存量的贡献度争议最大。主成分因子分析法实证结果显示中高级职称率/行业平均收入指标呈现出与以巨大行业收入 (利润率) 差距为重要特征的垄断运营结果负相关关系, 但是相关矩阵赋权法实证结果显示这一指标具有正相关关系, 意味着自然垄断性行业人力资本存量对于收入 (利润率) 差距具有相当意义上的贡献率 (33%左右) 。这一结论似乎同社会各界普遍的对中国自然垄断性行业人力资本存量与其收入 (利润率) 关系的经验结论不符。本文认为使用主成分因子分析法的实证结论更具有说服力, 更符合目前理论界对于中国自然垄断性行业收入 (利润率) 问题产生原因的普遍认识。即:中国自然垄断性行业的进入规制对以巨大行业收入 (利润率) 差距为重要特征的垄断运营状况具有决定性的影响, 以行业国有资产比重和行业集中度指标为代表的进入规制是造成中国自然垄断行业同其他行业收入 (利润率) 差别的最主要原因。同时, 自然垄断性行业这种初始投资规模巨大、单位产品边际成本较低以及多产品联合生产所导致的规模经济和范围经济效应对于行业间收入 (利润率) 差别也具有一定的影响。最后, 中国自然垄断性行业的高收入 (高额超额利润率) 并不表明该类行业比其他行业具有更高的人力资本存量, 甚至该类行业的高额工资福利收入与其人力资本存量呈现巨大的背离关系, 也可能意味着该类行业存在着劳动力要素进入壁垒, 阻碍了人力资本存量高的劳动力向高额工资福利收入行业的合理流动, 从而使巨大的行业收入差距持续性存在。

参考文献

[1].金玉国.行业工资水平与垄断程度的定量测度.统计与决策, 2001 (2)

[2].汪贵浦.产业间工资收入不平等及相关因素:兼论行政性垄断的影响.“转轨经济中的反行政性垄断与促进竞争政策研究”国际研讨会论文集, 2007.11

[3].岳昌君, 吴淑娇.人力资本的外部性与行业收入差距.北京大学教育评论, 2005 (10)

篇3：垄断行业改革的法律建议(王晓晔 中国社会科学院法学研究所 研究员)

关键词：放管结合；均衡；垄断行业；政府监管

中图分类号：F011 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2015）11-0074-03

一、问题的提出

对垄断行业的政府监管是市场经济国家的一项重要政府职能，主要是在自然垄断和信息不对称的领域，为了防止发生资源配置低效和确保利用者的公平利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可手段，主要采取行政审批的形式，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制，②实现社会福利的最大化。与西方政府监管不同，我国垄断行业政府监管改革是在计划经济向市场经济转轨的历史进程中实施的。计划经济时代，政府通过市场准入限制、价格规制、数量限制等规制方式直接对微观经济活动进行全面、深入的干预，指导和调控企业的经济活动。③垄断行业政府监管改革以来，我国基本建立了相关行业的政府监管体系和若干行业法，走上了依法行政的轨道。但我国对垄断行业的监管还不成熟，存在规则实用性差、监管过程不透明、监管缺乏法律依据等诸多问题，与此同时，垄断产业部分环节管制过多过严，市场竞争不足，产品和服务资费高，透明度低的问题仍然是社会反映强烈的热点问题之一。现代监管制度的建立，关键在于政府职能的转变，体现“放松经济管制、加强社会性管制”的原则，大幅度减少政府对企业微观活动的直接干预和自由裁量权。④

顺应国家治理现代化的要求，政府应以自身职能转变为突破口，更好发挥政府作用，完善垄断行业政府监管的法治基础，充分体现规则公平、合理预期、自负其责、事后追惩的法治方式，放管结合、善治善管，从事前审批转向事中、事后监管，从微观干预转向宏观调控，从分配资源转向公共服务，从创造财富转向创造环境，更好地发挥服务作用，还权于市场、放权于企业。切实把政府职能转到宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境上来，减少行政审批和公共权力对资源配置的主导，充分体现服务型政府和规制型政府要求。

二、我国垄断行业政府监管现状和存在的主要问题

当前亟待从我国垄断行业政府监管现状出发，坚持问题导向，深入研究存在的主要问题，着力转变政府职能、提高监管效能。

（一）我国垄断行业政府监管现状

1.政府监管体系逐渐建立

通过逐渐放松进入和价格管制，我国垄断行业政府监管经历了由计划经济时期的行政性管制到目前市场化监管改革转变的过程，政府监管体系逐渐在垄断行业建立起来，并初步形成了竞争性的市场结构。以代表性垄断行业监管为例，如表1所示，中国电信业经历了从政企不分到引入竞争、多次拆分重组的过程，形成了中国电信、中国移动、中国联通三家运营商的竞争格局，监管机构是工业和信息化部。中国电力产业在2002年电力体制改革后，形成发电侧由五大发电公司⑤组成的发电市场竞争格局，以及供电侧由国家电网和南方电网两大电网公司组成的产业组织格局，并成立了监管结构即国家电力监管委员会（以下简称“电监会”）。中国民航业形成了中国航空、东方航空和南方航空三大航空企业和民营航空公司并存的竞争性市场结构，监管机构是民航总局。我国证券市场初步建立起以政府监管为主导，集中监管和市场自律相结合的市场监管框架，并成立了监管机构即证券监督管理委员会（以下简称“证监会”）。

2.逐渐走向依法行政的轨道

如表1所示，在垄断行业监管改革过程中，代表垄断行业相继颁布行业法，结束了垄断行业政府监管无法可依的历史。随着相关行业法律、法规及规章的逐步建立，中国垄断行业政府监管开始走向依法行政的轨道。

（二）存在的主要问题

1.政府监管的法治环境尚不完善

放松进入和价格审批事项和创建监管机构后，我国垄断行业政府监管体系已经基本建成，但相关的监管法律和法规建设却滞后于我国政府监管的改革实践。

（1）政府监管缺乏立法依据

有些垄断行业未出台基本法，法律的缺失直接导致政府监管的法治化、制度化程度低。即使已颁布的行业法，也由于立法的历史背景和立法思想等方面的原因，实际上并没有对市场经济条件下政府监管的目的、原则、程序、基本方针和监管机构的权限做出系统、有效的规定，⑦政府监管缺乏法治基础。如我国尚未出台《电信法》，电信行业往往以政策文件的形式对改革过程进行规范，影响了监管的透明性和可监督性，制约了电信市场公平、公正、合理地开展竞争。已颁布行业法的，如我国《电力法》没有就成本、收益的合理范围做出明确的规定，导致我国输配电环节没有形成独立的价格，是我国电力行业体制改革的主要难点所在。

（2）监管机构法律地位不明确

此外，西方国家垄断行业政府监管的一项重要经验是通过行业立法，授权专业监管机构对垄断行业依法行使监管职能，从而保证监管机构法律上的独立性。我国垄断行业监管机构的法律地位不明确，难以保障依法独立实施行业监管。如《电力法》未明确国家电监会的法律地位，电监会成立以后，很多电力监管职能仍分散于国家发改委、财政部、国资委等政府机构。监管职能的分散势必造成监管职责不清等问题，⑧不利于政府监管职能的发挥。

（3）政府监管过剩和监管缺位并存

诸如电力发电、售电，电信长途和移动电话业务等竞争性环节存在政府进入、定价管制过严的问题，同时我国证券发行环节管制过多过严，上述现象不适应垄断行业技术进步和产业变化，不利于相关行业体制改革的持续推进。与此同时，在应当强化监管的领域，如输配电、本地电话业务等自然垄断环节，以及证券新股发行中出现的造假行为、利益输送、财务粉饰，以及各种破坏市场公平博弈特征的市场操纵行为的监管、执法力度不足，存在监管缺位现象。

2.政府监管工具单一

根据西方国家政府监管改革经验，随着垄断行业的技术进步，某些行业或环节会表现出竞争性特征，如电力行业的发电和售电环节、电信行业的长途和移动通信业务等，对这些竞争性环节需要取消行政审批。与此同时，不宜于引入竞争的自然垄断环节如输电和配电环节、电信业本地通话服务则仍需要保留行政许可，这要求政府区分不同行业和不同环节采取不同的监管工具，激励和引导企业加大技术投入、提高生产效率。但当前我国垄断行业政府监管工具较为单一，对激励性监管工具运用较少，监管激励性效应不足。如抢占未来低碳经济制高点，我国电力行业亟待实施分布式发电和智能电网技术开发，但当前我国电力定价模式缺乏科学性与合理性，突出表现在利润基数的形成缺乏合理的衡量标准，线性的定价模式缺乏对企业提高效率和改善经营绩效的激励。我国电信行业开发也面临类似的问题，开发下一代电信技术网是改变我国电信基础设施落后的局面，提高网络带宽、降低电信服务价格的必然要求，但我国现行的定价基本方法是合理回报定价，利润率的确定缺乏依据，对运营商激励效能不足。

3.政府监管能力不足

政府监管能力不足是提高垄断行业政府监管效能的主要障碍，一方面表现在监管机构和垄断企业之间的信息不对称问题，如我国电力行业监管的主要难点是电价监管，由于历史成本数据的缺失、输配售一体化体制下公共成本分摊的困难以及专业监管人才的匮乏，电力企业比监管机构拥有明显的信息优势，使得监管者很难掌握电力企业的真实成本信息而进行有效定价。另一方面表现在政府事中事后监管能力不足，简政放权后政府监管的重点后移，后端监管能力不足的现象必须改变。如我国证券行业将取消股票发行上市审批制度，实施注册制改革，但当前监管方式基本停留在手工阶段，电子取证等科技监管手段尚未充分运用，监管信息分散化、碎片化，⑨不利于发挥事中事后监管的风险控制和事后惩戒作用。

三、垄断行业政府监管改革的主要方向

（一）依法监管

我国政府监管改革历程是在逐步放松严格的进入和价格审批的基础上，逐渐构建法治基础的过程。今后的改革中应当更多地借鉴国外政府监管的成功经验，以监管立法为先导工作，明确政府监管的范围、监管依据和明确的实施程序，从夯实法治基础层面为实现我国垄断行业的简政放权、有效监管的动态均衡奠定重要的基础。

1.制定、完善垄断行业法，夯实政府监管的法治基础

我国垄断行业改革已经进入攻坚阶段，垄断行业涉及面广，是一项复杂而系统的工程，亟待夯实政府监管的法治基础。当前应抓紧修改和完善已经颁布的行业法，如《电力法》、《民用航空法》、《证券法》、《铁路法》等。加快新的行业立法，包括《电信法》等。以规制立法为先导从而使规制改革有法可依，通过法律来界定政府的职能与改革实施程序，从法律层面规范垄断行业发展。对于可以由市场实现资源配置的竞争性环节，可减少一批行政许可事项，取消部分限制性、禁止性规定，同时充分发挥监管部门的作用，回应社会关切、强化监管执法和法律责任。同时要根据变化的行业特征适时地对监管政策做出调整，引导企业的健康发展。

2.明确监管机构的法律地位

首先明确政府、垄断企业和监管机构三者在政府监管体系中的相应职能和责任，必须确保监管机构独立于政府和垄断企业的相关决策职能之外。同时探索建立政府监管权力清单制度，明确政府监管的权力实施范围和监管流程，推进依法行政、依法监管。

3.监管改革于法有据

在行业立法中应根据垄断行业及各环节的技术特征，对可引入竞争的环节和需保持政府行政许可的环节进行科学的分类，在竞争性环节减少一批行政许可事项，取消部分限制性、禁止性规定，同时强化事中事后监管执法和法律责任。在自然垄断环节采取适合的政府监管工具，营造竞争环境，引导企业强化科技创新、提高产品质量和服务效率。做到重大改革于法有据，推动行政监管向依法监管转变。

（二）丰富政府监管工具箱

在梳理垄断行业竞争性环节和自然垄断环节的基础上，转变政府职能、提高监管效能要改变政府监管工具单一的局面，创新监管手段，根据监管领域的特点安排具体的监管手段和方式，⑩丰富政府监管工具箱。首先，对于竞争性的业务，如发售电环节、长途和移动通讯，要在简政放权的基础上，充分运用负面清单工具创建公平竞争的市场环境，强化事中事后监管、净化市场秩序和引导市场行为。对于不宜引入竞争的自然垄断环节，要大力采取激励性监管工具，如模仿竞争机制的特许权投标、区域标尺竞争及拍卖机制等，价格监管方面可采取激励性的上限价格监管等，激励垄断企业提高服务质量和生产效率，实现健康和可持续的发展。

（三）强化政府监管能力

在政府监管实践中，要采取新的监管技术和思路，尽量减少信息不对称带来的劣势，强化政府事中事后监管能力、提高监管效能。如运用大数据处理技术，依托日常监管中形成的垄断行业质量、成本、价格和收益等数据，建立科学的数据分析模型，开展大数据监管实践。特别是在证券行业，可以采取大数据分析技术，监控、收集、分析市场数据，预警异常的市场交易行为，实现精准的现代化监管，提高执法精度和效率，全面提高监管效能。

（四）强化社会性监管

根据发达国家政府规制改革的经验，放松规制和实施激励性规制政策往往带来产品质量下降的风险，政府管制缺位也会引发风险，如使得原本垄断行业内生性的公共产品属性被破坏，{11}政府应当强化社会性监管，加强垄断行业产品和服务质量监管，切实保障普遍服务。另一方面，应当积极引入社会这一治理维度，鼓励广泛的社会参与，如建立更为完善的垄断行业产品和服务质量、价格的听证会制度，以及在信息不对称的领域如证券业加强证券业协会等自律组织建设，从社会广泛参与的角度提高政府监管的效能。

（五）建立完善的监管效果评价体系

目前，我国还没有建立完善的监管效果评价制度，缺乏系统、统一的监管效果评价方法，{12}实现简政放权、放管结合的高效政府监管体系客观上要求建立完善的监管效果评价体系，应当采取适当的指标体系客观全面地对垄断行业政府监管的成效进行评价，并采取适当的分析技术研究影响政府监管效果的各种因素及其作用机制等，为完善政府监管体系、垄断行业体制改革提供必要依据。

注 释：

①文献中监管又称为规制或管制。

②〔日〕植草益，朱绍文，胡欣欣，等.微观规制经济学[M].中国出版社，1992.27.

③⑦张红凤，杨慧，等.西方国家政府规制变迁与中国政府规制改革[M].北京：经济科学出版社，2007.4，381.

④{12}肖兴志，齐鹰飞.郭晓丹，等.中国垄断产业规制效果的实证研究[M].北京：中国社会科学出版社，2010.8，8.

⑤中国华能集团公司，中国大唐集团公司，中国华电集团公司，中国国电集团公司，中国电力投资集团公司。

⑥2013年3月，为统筹推进能源发展和改革，加强能源监督管理，国务院机构改革和职能转变方案将国家能源局、国家电监会的职责整合，重新组建国家能源局。

⑧王含春.自然垄断产业价格规制改革研究[D].北京交通大学博士论文，2011.17.

⑨肖钢.推进股票发行注册制改革 探索事中事后监管机制[N].证券时报，2015-1-16（4）.

⑩杨伟东.行政监管模式变革[J].广东社会科学，2015（1）.

〔11〕雷德雨.我国深化政府规制改革的理论依据、行业经验和政策选择[J].中共贵州省委党校学报，2014（1）.