自然垄断行业规制理论论文

作者简介：谢晓梅（1990.02-），女，四川峨眉人，四川师范大学法学院宪法学与行政法学专业研究生（在读），研究方向：宪法学与行政法学。摘要：政府规制理论产生于西方，它对促进西方经济和社会的发展起了重要作用。我国依法行政存在执法主体对自己的职责认识不清，违反法定程序执法，执法人员法律意识淡薄等问题。今天小编为大家推荐《自然垄断行业规制理论论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

自然垄断行业规制理论论文 篇1：

自然垄断行业规制变迁及企业竞争战略研究

【摘要】近30年来，中国民航业在取得巨大发展的同时仍然存在一系列问题，阻碍了民航业进一步发展。文章对西方发达国家自然垄断行业规制变迁进行简单介绍，并结合国内自然垄断行业规制变迁及企业竞争战略选择的实际情况，试图寻找出在现有政府规制制度下，适合我国民航业企业发展之路。

【关键词】自然垄断 微观规制 价格规制 进入规制 竞争战略

2002年三大航空集团的重组、成立标志着我国民航业改革进入一个全新阶段。同时，民航运输企业数量多、规模小、经营分散、竞争力差的市场格局也开始调整。这一时期，各民航企业为了获得更高的利润及更有利的市场地位展开了激烈竞争。因此，研究现有微观规制下民航企业的竞争战略选择问题，必须首先了解自然垄断行业和微观规制的相关理论。

西方国家自然垄断行业微观规制变迁

经济学对自然垄断理论的研究可以分为两个阶段，即传统自然垄断理论阶段和现代自然垄断理论阶段。前者认为自然垄断与规模经济联系紧密，在规模经济下自然垄断行业易产生低效率，因此政府需要对行业准入和价格等进行干预。后者强调成本劣加性才是自然垄断最突出的特点，对某一行业分析时往往考察行业中的代表性企业的成本函数，若该函数具有劣加性则认为它属于自然垄断行业。①一般认为包括铁路、航空、电信、电力等在内的具有公益性和基础设施性的产业都属于自然垄断行业。在自然垄断情形下，由于市场机制自身无法实现生产和分配效率，因此需要政府进行微观规制以弥补市场机制的缺陷。随着资本主义市场经济发展，西方主要工业化国家自然垄断行业微观规制的变迁通常分为三个阶段：即早期政府规制阶段、强化规制阶段和放松规制阶段。19世纪80年代，西方国家开始对国民经济中带有自然垄断性质的产业进行规制。1887年，美国创建了第一个规制机构—洲际商业委员会。20世纪30年代，为了应对危机政府专门成立委员会负责自然垄断的公用事业部门的规制。到20世纪70年代末，原有规制制度的弊端越来越多地显现出来，政府开始尝试规制改革。放松规制的趋势到80年代表现得更加明显，90年代则最终趋向彻底。直到2008年全球性金融危机爆发、经济普遍衰退，一些学者开始重新审视规制的“边界”问题。

我国民航业规制制度变迁及企业竞争战略

我国民航业规制制度变迁。第一阶段（1949年至1980年）：这一时期国家对民航业采取高度集中的计划经济模式，具有政企合一、缺少独立的经济实体、全面管制的特点。

第二阶段（1980年至1995年）：1980年开始，民航业进行了一系列的体制改革，尝试放松进入管制，逐步向企业化道路发展。1987年，国务院批准通过《关于民航系统管理体制改革方案和实施步骤的报告》，将航空运输从民航局分出并先后成立了10家直属航空公司。

第三阶段（1996年至2000年）：这一时期，中国民航市场开始从卖方市场向买方市场转变，规制制度也调整为放松价格管制，限制新企业进入。民航总局1997年开始实施“一票多价”制度，1998年上收企业定价权，对机票打折幅度和代理费进行限制，1999年颁布《关于加强国内航线票价管理，制止低价竞销行为的通知》，重新执行统一定价，并限制机票打折幅度，2000年，推出“航线联营政策”。

第四阶段（2001年至今）：进一步放松对民航业的经济规制。2001年3月8日，民航总局实施了第四次票价改革，解除“紧折令”，放开国内7条航线票价，实行多等级舱位，票价明折明扣。②2002年，以国航、南航、东航为基础，将10家直属航空公司重组为三大集团，并与民航总局脱钩。2005年，国务院颁布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》。2010年，国务院出台了《关于鼓励引导民间投资健康发展若干意见》，表明国家再次放松对民航业的投资管制。③

不同时期企业竞争战略。不同规制制度下，企业为实现利润最大化、更高市场占有率等目标需要采取适应市场不断变化的竞争战略。下文具体从价格和非价格两个方面反映不同时期企业不同竞争战略：

第一，企业价格竞争策略。企业价格行为是从第三阶段开始出现的。同时，它也伴随着政府对民航业价格从放松规制—规制—放松规制的变化过程不断进行调整。1997年，民航总局第一次放松了对航空价格的管制，航空公司可根据航线需求和季节，自主实行最高60%的折扣。但由于规划不当，加之行业市场化程度低，各民航公司之间的竞争很快演化为低价竞销的恶性价格战。这一时期各航空公司的这种隐蔽削价的竞争策略就单个企业而言是理性的但最终在市场竞争环境下却演变为一场危害极大的集体非理性行为。直到规制变迁进入第四阶段，由于采取了价格上限设置，企业为了实现经营目标开始通过提高自身内部管理水平进而提高经营效率参与市场竞争。各航空公司开始建立以“多等级票价体系和多级舱位管理”为核心的收益管理体系，采取更灵活的价格政策来实现企业利润最大化。这一阶段，航空公司突破政府规定的最低限价成为普遍现象，企业的定价行为逐步趋于理性。

第二，非价格竞争策略。这里主要是指企业并购和重组行为。20世纪80年代以来，政府对民航业进入规制经历了放松规制到规制的过程。我国民航业改革之初，由于市场需求递增现有企业无法解决供给不足的问题，国家暂时性放开对民航运输业的进入管制，这一时期各航空公司的规模大小对经营好坏影响不大，只要满足行业所需最小规模，均可以获利，因此企业很少关注规模经济对企业盈利的影响。1996年由于各航空公司大打价格战、全行业普遍亏损，国家重新加强进入管制、控制产业进入、停止审批成立新的地方航空公司。但限制进入措施并没有改善部分中小航空公司的经营状况，随着竞争不断加剧、行业利润下降，有效需求不足，各航空公司竞争异常激励。加之民航业退出壁垒很高，基本不存在企业因经营恶化通过市场机制自动退出的例子。进入2000年我国民航业市场机制发育逐步成熟，为更好地参与市场竞争，民航业各企业之间出现一个兼并重组高潮。

我国民航业在现有规制下的企业竞争战略选择

近年来，我国民航业快速发展。到2006年，我国民航运输总周转量已居于世界第二位，仅次于美国。伴随着民航业的稳步发展，我国对民航业放松规制的力度也在逐步加强。然而我国航空公司在相对放松管制后的发展路线却没有走欧美发达国家民航业市场结构调整所遵循的模式，最终形成以三、四家大型民航企业为主，一两个大型低成本企业和一些小型低成本企业为辅的市场格局。究其原因可以认为是我国民航业市场经济环境尚未正式形成，众多企业竞相参与竞争的形势还只是一种“模拟市场竞争”格局，缺乏真正有效的市场主体。笔者认为，在现有规制下，民航业企业竞争战略选择应该从市场干、支分层，航空货运市场和合并重组三方面考虑。

分层竞争。鉴于民航业具有网络经济和规模经济特征，将民航业市场划分为区域性市场内部和区域性市场外部，相应地构建分层竞争格局，有利于促进航空公司之间形成更加理性化的竞争。长期以来，干线市场都是我国大多数民航企业的竞相决逐的战地，支线市场却难以引人注意。因此对于中小型民航企业而言，考虑重点构建各自的包括支线航空在内的航线网络，有利于企业实现健康持续发展。通过这种分层竞争，大企业集中精力参与干线市场竞争，巩固已有优势为参与国际航运竞争做准备；而中小企业则发挥经营机制灵活的优势，及时调整竞争策略，着力发展支线航运填补市场空白。借助有效的支线、干线分工，中小航空企业为大航空集团无缝隙输送支线客源，形成不同规模航空公司长短客运中优势互补。

发展货运市场。据统计，2005年到2011年，快递行业增长3.16倍，而同期民航货邮运输量增长仅为1.8倍。显然，在过去的几年里，民航货邮运输量没能与快递行业同步增长，我国航空货运亟待发展。尽管行业内已有部分企业意识到这一市场供给存在巨大空白，开始转变观念向货运调整，但因为全货运飞机数量不多，航空货运大多利用航空公司飞机腹舱。因此，航空公司经营发展除了扩大规模和布局网络之外，还可以考虑通过吸收物流、快递公司延伸地面服务，形成一体化产业链，并最终从传统的货运承运人向现代物流集成商转变。

合并重组，整合资源。回顾近年来欧美各发达国家及地区民航业发展历程，“合并重组”成为民航业发展不可逆转的趋势潮流。民航总局在2005年颁布了《国内投资民用航空业规定（试行）》，为航空公司重组提供了政策依据。航空公司可以根据企业发展定位，选择有价值的企业进行并购重组，适度扩大企业规模、取得局部竞争优势。航空公司通过合并重组获得市场的控制能力，从而取得更强的定价权。

（作者单位：中国民航飞行学院）

【注释】

①张昕竹等：《中国规制与竞争：理论和政策》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第66页。

②汪贵浦：《改革提高了垄断行业的绩效吗？—对我国电信、电力、民航、铁路业的实证考察》，杭州：浙江大学出版社，2005年，第112页。

③参见《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，国发〔2010〕13号，http：//www.gov.cn。

责编/张蕾

作者：唐丽娟

自然垄断行业规制理论论文 篇2：

西方政府规制理论对我国依法行政的启示

作者简介：谢晓梅（1990.02-），女，四川峨眉人，四川师范大学法学院宪法学与行政法学专业研究生（在读），研究方向：宪法学与行政法学。

摘要：政府规制理论产生于西方，它对促进西方经济和社会的发展起了重要作用。我国依法行政存在执法主体对自己的职责认识不清，违反法定程序执法，执法人员法律意识淡薄等问题。西方政府规制理论对我国依法行政有着重要借鉴意义，我国依法行政应当加强法律、法规体系的建设，提高执法人员素质，提升政府的法制化、透明化。

关键词：政府规制；依法行政；困境；启示

“政府规制”在我国是舶来品，它在西方有公共利益、部门利益、放松规则和激励规制等理论流派，每个流派有各自不同的观点。“规制”即“管制”，在我国，政府的行政行為就是规制的一种，我国依法行政存在一些问题，而西方政府规制理论对我国依法行政有着重要的借鉴意义。

1.政府规制的内涵

“规制”一词是日本经济学家将“Regulatory constraint”或“regulation”翻译并创造的译名。规制即管制，狭义上的规制是指“政府对经济行为的管理或制约”。广义上的规制在规制主体、对象和行为三方面有了拓展，规制主体除了政府之外，还包括其他公权力组织，规制的对象也扩展到了个人，规制行为除了制约还包括激励。“政府规制”一词也是来源于英文，有人将它翻译成政府管制、政府调节，对于它的定义不同学者有不同观点。对于这一舶来品，结合我国实际，本文认为，政府规制是行政机关根据我国相关法律、法规、政策等，在市场需要时对经济主体实施的一种直接控制或干预行为。

2.政府规制理论的发展变迁

西方政府规制理论经过了一系列发展变迁，形成了公共利益规制理论、部门利益规制理论、放松规制理论和激励性规制理论等流派。①

公共利益规制理论主要包括两大内容：一是认为市场存在失灵现象，市场因为失灵影响到其正常运行，或是运行达不到最优状态，从而显现出政府规制的必要性；二是政府规制的目的是寻求“最优”政策来矫正市场失灵的现象，从而显现出政府规制的效率。在公共利益理论看来，政府是公共利益的代表，政府规制是出于保护公共利益，增进社会福利，优化资源配置的目的，而作出的纠正市场失灵的行为。

部门利益规制理论持有与公共利益理论不同的观点，该理论认为，政府非公众利益的代表，而是某一部门，即特殊利益集团的代表。政府规制的目的也不是为了维护公共利益，而是追求特殊利益集团的私人利益。部门利益理论强调规制者也是经济人，他们也有自己的利益需求，政府规制所要追求的就是实现利益集团利益最大化。

放松规制理论主要包括两大内容：一是政府失灵理论，该理论是由布坎南提出的，他认为政府也是经济人，也有自己的利益需求，以追求自身利益最大化为目标。这一观点与部门利益理论相似。二是可竞争市场理论，该理论认为要在垄断行业中形成可竞争市场，就要取消人为的市场壁垒，即进入和退出的限制。可竞争市场理论认为，只要取消人为的市场壁垒，同时依靠技术发展和科技进步，消除市场中的沉淀成本，就可以形成自然垄断行业的可竞争市场。而且在自由进出的市场中，不会有超额利润存在，这样更可能实现经济效率最大化，实现社会资源的优化配置。

激励性规制理论强调用激励手段，来激励企业用最小的成本获得最大收益。它研究如何在保持原有规制结构不变的前提下，促使受规制企业提高效率，增加收益。该理论借鉴了可竞争市场理论的合理内容，进一步提出了规制制度的设计应当考虑被规制企业的成本、效率等因素。

3.我国依法行政的困境

依法行政是指行政机关的设立、权力的取得和行使都必须依据法律的规定，并且要对其行为后果承担相应的法律责任。目前我国依法行政取得了一些成效，但还存在一些问题，主要表现在以下这些方面。

3.1执法主体对自己的职责认识不清

我国行政机关在行政过程中有两类问题比较突出：行政缺位和行政越权。行政缺位即行政失职，是行政机关的一种渎职行为。它有两种表现形式：即行政机关拖延履行职责和拒不履行职责。前者具体表现为行政机关在履行期限不明确的情况下，对相对人的申请不予理睬、不予答复，或是找借口拖延履行。后者具体表现为行政机关在履行期限明确的情况下，明示拒绝相对人的申请，不履行法定职责。这两种情况在相对人申请行政审批、行政许可的时候较为常见。行政越权包括种类越权和幅度越权，种类越权是指行政机关在不属于自己管辖的事项上行使职权，幅度越权是指行政机关虽然有某一事项的执法权，但在具体的执法过程中超越了法定幅度，比如，对某一违法行为，本该罚款2000元，而行政机关却做出了罚款3000元的决定。

3.2执法人员违反法定程序执法的现象较为普遍

在我国，规范行政执法的有实体法，也有程序法。但在具体执法过程中，有些执法人员重视实体法，轻视程序法，不按法律规定的形式和程序执法。也有的执法人员在执法过程中任意颠倒或是省略法定步骤，在事实不清楚，证据不充分的情况下进行裁决，甚至根据个人意志作出裁决，裁决之后再去调查取证，违背了“先取证，后裁决”的法律规定。这势必会导致裁决错误，不仅侵犯了公民的合法权益，也严重地影响了我国依法行政的进程。

3.3执法人员法律意识薄弱

由于我国有两千多年的封建社会历史，封建传统观念对人们的影响比较深，法治意识比较淡薄。在行政执法中，体现为一些执法人员法治意识淡薄，欠缺依法行政观念。在执法过程中，具体表现为一些行政机关违法设定行政处罚项目，违法进行行政处罚。有些行政执法人员甚至为了部门或个人利益，乱收费，乱罚款，私吞违法所得，还有的执法人员以言代法，不根据法律规定而是根据部门领导的口头命令进行处罚，这些违法行为严重侵害了相对人权利和公共利益，严重影响了行政机关的形象，也阻碍了我国建设法治政府的进程。

4.西方政府规制理论对我国依法行政的启示

4.1加强法律、法规体系的建设

我国是市场经济国家，市场经济本质上是法制经济，“无规矩不成方圆”，没有法律的规制，市场也不能有效地运行。政府规制理论产生于西方国家，这与他们有完善成熟的法律体系、法律制度密不可分。完善成熟的法律、法规覆盖了西方经济和社会发展的方方面面，政府规制理论也不例外。这一理论是在法治的前提下得以生存、发展的，也正是因为有法律的支撑，才能使这一理论发挥出巨大的作用，促进社会的发展。

故我们要借鉴西方的成功经验，首先就要加强我国的法律、法规体系建设，进行查漏补缺和完善解释。查漏补缺是指查找我国法律体系中欠缺但现实需要的法律，也就是法律的真空地带，制定相应法律进行规范。完善解释是指对我国已经存在但在运用过程中会产生误解的法律，制定相应的法律解释，明确法律的适用范围。由其是关于政府依法行政方面的法律，一定要严格制定、解释和适用，这样才能促进我国政府依法行政的进行。

4.2政府规制与开放市场并重

马克思主义唯物辩证法认为“事物都有两面性”，西方国家深谙这个道理。在他们进行政府规制时，并不是一味地加强政府对市场的限制，而是规制与开放并行。比如，在自然垄断行业不宜开放的领域，西方国家就采用激励措施而非限制措施，以此来促使企业提高效率；在适宜竞争又需要竞争的领域，西方国家就引入竞争机制，促进企业相互竞争，优胜劣汰，以此来保证企业的质量；他们还鼓励民营企业的发展，培育多元化市场主体，消除贸易壁垒和地方保护主义，促进市场经济的发展。但政府始终会在市场需要的时候及时进行规制，伸出“有形的手”，帮助市场克服自身的缺陷，促进市场的健康发展。

我国政府在依法行政的过程中，也应借鉴西方规制与开放并重的经验。政府既要对市场进行规制，又不能规制得过死、过严，要给市场一个自由发展的空间。在市场需要的时候及时伸出 “有形之手”，帮助市场度过难關。我国近些年实行的行政审批制度改革就是规制与开放并重的一个很好的例子。

4.3建立独立有权威的规制机构，打破政企合一

虽然政府也是“经济人”，也有自己的利益追求，但政府是公共的国家机关，政府应该更多地为公共利益服务。我国有过相当一段时间的计划经济体制，在这一体制下，衍生了不少政企合一的现象。政府和企业形成了“父子同盟”，很多企业都是在政府的庇佑下发展。这样一个直接的结果就是导致行政垄断，这对其他企业和消费者来说，都是很不公平的。如今，我国已经进入了市场经济，但计划经济的影子还没完全消除，在部分地区还存在这种政企不分的现象。为了我国市场经济的良好有序发展，必须消除这种现象，促进政企分开，让政府真正回归到自己的角色上来，这样才能更有利于市场竞争的开展。

司法实践中有一个原则，即“法官不能做自己案件的法官”，意思是如果法官本人涉入了一个案件，那么他作为案件的当事人，就不能审理自己的这个案子。运用到政府规制中，即将规制机构从政府这种可能的行业主管者的角色中独立出来，建立真正独立于政府、企业、市场的规制机构。并赋予其相应的权威，这样更能保证规制的公平、公正和公开。

4.4提高执法人员素质

任何制度都要靠具体的人来实施，西方政府规制理论的成功运用与其有高素质的规制者密不可分。对我国依法行政来说，即要有高素质的执法者。我国行政执法过程中出现的效率低下、违反程序、乱收乱罚的现象都和执法者素质低下有关。这里的素质既包括个人道德素质，也包括法律素养。法律是死的，但人是活的，就算是良法，如果由恶人来实施，那么实施的效果很可能也是恶果。就像我国有种种法律来规范市场，但也出现了各种各样的问题，很大一部分原因都在法律的执行者身上。因此，必须提高执法人员的素质，由其是法律素质，在当今法治社会，如果连执法者都不遵法，不守法，何以来规制其他社会主体。

4.5平等与特殊并存

西方政府规制理论中，政府对不同的产业进行规制时，结合了各产业不同的实际情况，作出了有针对性的规制措施。借鉴到我国依法行政中，即行政机关在行政过程中，可以在法律允许的范围内，针对不同的企业可以采取不同的执法手段。具体而言，关于高新技术、新能源、环保等对国家发展具有重要促进作用，能够提高国家竞争力、促进产业升级的特定企业，政府可以采取减税、免税的手段促进其发展；对技术落后、污染环境的企业，政府应尽快责令其改正，或帮助其进行产业转型，对逾期不能改正或转型不成功的，可以限期关闭。

4.6提升政府的法制化、透明化

西方政府规制理论主要针对的是被规制者，但它也提到了，在规制主体上，要提升政府的法制化和透明化。借鉴到我国依法行政中，即行政主体要在行政过程中，提升自己的法制化和透明化。法制化即行政主体要依法行政，严格按照法律的要求履行自己的职责，严守法定程序。透明化即行政主体的行政行为必须公开、透明，不允许“暗箱操作”，要给公众足够的知情权。这样可以增加政府的公信力，有利于保护相对人的权益，也有利于“阳光下的政府”的建立。（作者单位：四川师范大学法学院）

参考文献：

[1]王学军，论规制失灵及政府规制能力的提升[J]，载《公共管理学报》，2005年第5期。

[2][日]植草益著，朱绍文、胡欣欣等译，微观规制经济学[M]，中国发展出版社，1992年版。

[3]丁关东，政府规制失效及其优化[J]，载《当代财经》，2001年第8期。

[4]顾丽梅，规制与放松规制——西方四国放松规制的比较研究[J]，载《南京社会科学》，2003年第5期。

[5]王爱君、孟潘，国外政府规制理论研究的演进脉络及其启示[J]，载《山东工商学院学报》，2014年第1期。

注解：

①韩中华、付金方：《西方政府规制理论的发展及其对我国的启示》，载《中国矿业大学学报（社会科学版）》，2010年第1期。

作者：谢晓梅

自然垄断行业规制理论论文 篇3：

自然垄断性国有企业规制研究

摘要：对自然垄断性国有企业的概念与范围进行了解析，介绍了自然垄断性国有企业存在的悖论，政府对自然垄断行业国有企业规制的优劣势以及我国现行对自然垄断性企业规制的内容进行了分析，认为我国自然垄断行业国有企业改革的三个突破口是：实现政府规制与企业管理分开;实行规制和放松规制相结合的管理思路;对自然垄断行业国有企业实行激励性规制。

关键词：自然垄断性行业;国有企业;政府规制

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2015.05. 016

自从国家“十二五”规划提出“准确界定公益性和竞争性国有企业的管理职能”以来，我国关于国有企业的分类改革开始进入了公众视野，许多专家、学者发表了不同见解和观点。最近，据媒体披露：国资委《关于深化国企改革的指导意见》和《关于国有企业的功能定位与分类》两份重要文件将于2015年年初公开发布，标志着关于国有企业的分类改革从理论上的终结和新的改革方案浮出水面。按照即将公布的《关于国有企业的功能定位与分类》，将国有企业分为公益性和商业类两类，其中商业类又分为竞争性和特定功能性。

2011年4月18日，笔者在《再谈国有企业改革思路》一文中指出，国有企业应该分为公益性、竞争性和自然垄断性三类，即在“十二五”规划提出探索实行公益性和竞争性国有企业分类管理以后，增加了自然垄断行业一类。目前，国资委《国有企业的功能定位与分类》虽然形式上分为两类，但实际上内容还是三类，即公益性、竞争性和特定功能类。所不同的是把自然垄断行业表述为特定功能类，并把它和竞争类列为商业类。与笔者多年前的研究观点和思路殊途同归。

至于特定功能类与自然垄断类的概念哪个更准确，不属于本文讨论研究的内容。不管怎么划分，都是从目前国企改革的现实和实践出发的。笔者认为，自然垄断行业的国有企业的规制与改革亟需提上议事日程，且具有很强的现实指导意义。

一、自然垄断性国有企业的概念与范围

以国有资本投入在特定功能和自然资源垄断行业进行生产经营的国有独资、控股（绝对控股和相对控股）和合作企业。

自然垄断性国有企业的范围主要包括：

1.电力、石油、煤炭和地质矿产业等;

2.关系国家安全和军工行业。如军用航空、航天和兵器制造等;

3.基础科学研究院（所）;

4.国家文化传媒产业中的国有企业。如国家电视台、广播电台和部分出版社、报社、杂志社和互联网传媒产业等;

5.铁路、公路、机场、航运和海运、港口等公共设施行业等;

6.承担国计民生重要商品储备和重要战略物资储备的流通产业。如储备粮、储备棉等企业;

7.政策性金融服务业。如国有银行和国有证券公司、国有保险公司等;

8.国家邮政和部分信息产业。如中国电信、中国移动和中国联通等;

9.与上述行业和产业相关的国有企业。

二、自然垄断性国有企业存在的悖论

自然垄断性国有企业不属于公益类国有企业的范畴。不包括国有医院、公办大学和供水、供气、电网、地铁以及城市公共交通类等纯公益性国有企业。按理说，自然垄断性国有企业天然地具备自然资源和国家信用的双重优势，应该义不容辞地按照现代企业制度的要求做大做强。但长久以来我国国有企业发展和改革的实践却证明其效率并不高，尤其是在和私有企业的竞争中不具有竞争优势。在这种情况下，如果自然垄断行业由国有企业包打天下，那么就与计划经济体制无异。虽然能够保证全体国民的生活必需和相对公平，但我们却不得不忍受低效率和次服务。早在1997年，英国经济学家史蒂芬·马丁和戴维·帕克对英国各类企业私有化的经营成效进行了研究，经过大量实证调查检验和综合比较后发现：在竞争比较充分的市场上，企业私有化后的效益有显著提高;在垄断市场上企业私有化后的平均效益并不明显。国内外的经验都证明，这种状况既是自然垄断性国有企业存在的悖论，也是经济学理论上的次优选择，因为找不到最优选择。

美国经济学家约瑟夫·斯蒂格里茨认为，政府对自然垄断问题有三种不同的解决方法。

一是政府接管某一行业的所有权，或将该行业国有化。如英国、法国的电力公司、电话公司和部分公用事业部门的国有化。如我国自然形成的大多数国有独资和控股公司等大型国有企业，政府往往给予一定的财政补贴以维持生产经营。

二是放开私营企业经营该行业的同时对其进行管制。如美国一般采取这种做法。而我国目前的情况还是以国有垄断为主。按照十八届三中全会 《决定》精神重申的混合所有制改革精神，为自然垄断行业的国有企业改革提供了新的契机，明确提出“准确界定不同国有企业的功能，在自然垄断行业放开竞争性业务”，这样对自然垄断行业混合所有制企业的规制就提上了议事日程。当然，政府对企业的微观规制是否有效，是否能够真正代表公共利益，就成为政府规制引起争议的要点。因此，政府无论是实施垄断权还是授予垄断权，都应该依据行业特点审慎决策。

三是鼓励竞争。尽管完全竞争在自然垄断的情况下不会出现，但有限度的竞争总是可以带来一些好处。在20世纪70年代后期到80年代，西方国家的许多政府认为：不论竞争是否完全，总是比管理更有效率一些。但2014年诺贝尔奖经济学得主，英国经济学家梯若尔的规制理论研究则提出完全相反的结论。他通过对英国电力公司和市场的分析认为：市场的不完全竞争可能比垄断更加无效。因此，自然垄断行业国有企业存在的悖论是研究该国企改革绕不开的重要命题。时至今日，我国中石油、中石化和中海油以及中国电信、中国移动和中国联通等大型国企的布局和设置仍然存在争议，很多学者认为，这些大型垄断国企之间并不存在真正的竞争。

三、自然垄断行业国有企业规制现状

由于自然垄断性国有企业存在的悖论，决定了其既不同于公益性类的国有企业，由国家基本上包下来，又不同于竞争性国有企业，国家甚至可以完全退出。所以对自然垄断性国有企业的规制显得十分必要。

（一）政府纠正自然垄断上具有的优势

自然垄断是市场失灵的表现形式之一，我国的自然垄断行业大多数属于特定产业，其特殊功能成为对自然垄断性国有企业进行经济性规制的基本依据。政府对企业的微观规制就是为了弥补和矫正市场失灵以确保稀缺资源的有效配置。因此，政府在纠正自然垄断上具有一定的特殊优势。

第一，政府可以行使征税权和禁止权，限制新企业和相关企业进入自然垄断行业。因此，自然垄断行业如果只有一个企业时才最有效率，其他企业的进入必然增加现有企业的生产和市场风险。

第二，政府可通过行使征税权和处罚权，减弱或消除自然垄断行业因竞争不足给消费者带来的产品安全、价格和服务等方面的问题与不足，强化政府的经济规制职能。

第三，政府还可直接行驶征税权、禁止权和处罚权等以降低交易成本，其在组织费用等方面具有一定的交易费用优势。

我国改革开放以来，市场机制调节范围不断扩大，市场失灵现象在自然垄断行业表现尤为突出，政府规制随之建立并对微观经济的运行发挥了重要效能。至少在维护垄断、限制进入、防止国有企业利用其垄断地位谋取超额利润，保护公共利益方面弥补了部分市场缺陷。其主要作用有三：一是阻止了低效率非规模经济进入自然垄断行业，有利于提高生产的集中度和发挥资本优势。二是在一定程度上保证了一些公用企业的产品或服务不断供给，抑制了他们滥用经济优势、制定垄断价格、实行价格歧视及差别对待，损害消费者利益的行为。三是避免了公用产品或服务价格的波动，维护了市场交易秩序。

（二）政府对自然垄断企业的规制存在的问题

虽然现阶段我国政府对自然垄断行业国有企业的微观规制具有明显的优势和作用，但也存在着不可忽视的三大问题。

第一，信息不对称使政府对自然垄断行业的价格监管形式化。自然垄断行业的国有企业对其核心的技术和经济指标及其动态信息的掌握是全面充分的。而政府管制部门对企业各种信息的了解是片面的。政府希望把企业的真实成本作为价格规制的主要依据，企业却希望抬高经营成本获得有利的政府定价。这种由于追求目标的差异导致的有关企业真实成本的博弈，企业往往略占上风，毕竟企业比政府更了解自己的经营状况。因此，政府通过大量的调查、听证、立法并通过合法渠道审批出台的所谓“价格管制”，很可能是不准确的，甚至是徒劳的。这还不包括“官商合谋”带来的寻租“价格”。如2014年国家发改委价格司频出的腐败案件，就是价格管制滋生的“伴生物”。所以，这里不仅存在价格管理的失灵，也存在价格管制的悖论。如国家在2014年11月29日到12月12日，在半个月内两次上调石油消费税。虽然这两项增税政策选择在国际油价“十连跌”的情况下实施，并实现了增税与降价的同步，但不能因此证明增税（费）就是合理的。其本质在于国内消费者并没有享有国际油价下跌带来的全部应得好处。由此也可以得出结论：在自然垄断行业政府的增税行为是不会受市场制约的，政府在此间难脱变相涨价之嫌。这里涉及到对滥用权力者的规制问题。

第二，自然垄断行业的国有企业依靠垄断获得的较高利润，内部缺乏提高效率的动力，外部缺少市场竞争的压力。在一定程度上造成了技术停滞和效益低下，包括服务产品的质次价高。目前我国的电力、能源和电信等国有企业均没有发挥应有的积极作用。

第三，由于我国政府行政职能转变滞后和政企不分的状况存在，造成政府规制力度不够。从而使有些规制政策效果不明显。

（三）我国政府对自然垄断性企业规制的内容

值得一提的是，我国政府规制中存在的上述问题，在发达国家的自然垄断行业也是存在的。我们可以通过比较和借鉴，把发达国家的有效规制拿来为我所用。但结合我国目前自然垄断行业国有企业的现状，尽快理清政府规制的主要概念和内容，是实现政府对企业微观规制的理论基础。

目前，我国政府规制主要包括以下五个方面。

规制之一：对国家对投资的规制。由于自然垄断类国有企业的边界是相对清楚的，所以对国有独资、控股和合作企业的投资规制必须泾渭分明，做到令行禁止。其最终目标是达到定位准确、产权清晰、公益为主、部分垄断并彻底退出竞争性行业。

规制之二：准入条件和门槛的规制。根据自然垄断行业的企业特点，对企业的规模、资金、贷款、准入门槛、控股与持股比例、经营准则、行规行约的责任履行、企业的设定与终止程序和特殊情形下的国有金股持股管理等内容实行规制。

规制之三：价格规制。垄断资源和垄断产品的定价机制和价格管制是政府价格规制的重点和难点。由于存在信息不对称使价格失灵的情况时有发生，因此，在自然垄断行业存在着无处不在的价格管制悖论。一方面企业效率的提高，降低了生产成本，应该体现到服务产品的质量上。但企业却鲜有降低成本的动力和积极性，因为通过游说政府操纵定价或拿到财政补贴却要省事的多。这种情况在转轨期的中国非常普遍。如2014年的国际油价暴跌，本应最终体现在消费者身上，而政府却借机提高税费，等于是变相涨价。因此，价格规制对自然垄断行业的国有企业是一把双刃剑。其中，处理好政府、企业和消费者三者之间的关系，维持三者之间的平衡至为重要和紧要。

规制之四：财务规制，应按照现代企业财务制度和国家的有关政策规定严格执行。党的十八届三中全会《决定》明确提出国有企业上交红利不得低于30%的要求，只是倒逼国有企业强化管理，提高效率的宏观指标。对于自然垄断行业的国有企业应该根据行业特点分别确定上交红利指标。对于承担政策性亏损的国有企业，则需要制定财政补贴的相关规制。对于矿产等资源性国有企业还应建立税收规制。如我国从2014年开始对煤矿企业的资源税由原来的从量计征改为从价计征。就属于政府对自然垄断资源的存量规制。

规制之五：激励性规制。对于自然垄断行业国有企业的激励性规制包括两方面。一方面是实行准公务和准公务员管理，类似于公益性行业的国有企业人员管理。主要有行政职务负责制和业务人员职称聘任制等。另一方面在混合所有制企业可给予经营者和职工持股、参股、期权等激励行规制。

四、自然垄断行业国有企业改革的方向

自然垄断行业的国有企业改革既不能与公益性国有企业的准公务和准公务员管理相同，也不存在从竞争性行业彻底退出的问题。因此，按照十八届三中全会《决定》精神，继续实行和深化混合所有制改革将是自然垄断行业国有企业改革的必由之路。

（一）自然垄断行业国有企业改革主线

2014年，在国资委《关于深化国企改革的指导意见》和《关于国有企业的功能定位与分类》文件出台以前，公益性和自然垄断行业的国有企业管理人员薪酬改革已经拉开帷幕。中共中央曾专门召开会议，审议通过了《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》，适用该方案的企业总计72家，具体包括由国务院国资委履行出资人责任的53家央企，如中石油、中石化和中国移动等，以及其他金融、铁路等19家央企。并且规定这些企业的负责人薪酬将削减至现有薪酬的30%，即削减后年薪不得超过60万元。与此同时，国资委也推出了进行国有资产投资运营公司和混合所有制企业改革试点。从自然垄断行业国有企业的分布情况看，虽然大多数都可以进行混合所有制模式改革，但对此类国有企业的经济规制则更为重要和迫切。如果对自然垄断行业的国有企业规制不够或不明确，将不排除这类国有企业改革出现反复和倒退。

对于竞争性行业的国有企业，规制理论基本无效。笔者的研究思路和观点是彻底退出，但退出的前提是区分真正的自然垄断行业和非自然垄断行业，退出的路径和时间可根据行业特点和企业实际情况择机进行，甚至一企一策。当然，有的学者对此观点持反对意见，其主要观点是：如果国有资本全部按照公共目标布局而不考虑收益性目标，将会对公共财产构成巨大压力。笔者认为这种良好的主观愿望和动机没有任何问题。问题的实质是：不是不考虑收益性目标或不想考虑，因为没有真正的收益型企业。即使以投资公司、投资基金的形式出现，也难确保在竞争性行业盈利。过去国有企业的改革实践和当今国有企业的现状都证明国有资本并没有取得真正的收益，而有限的上交红利主要来源于土地等资源要素租金。尤其是处于竞争性行业的国有企业，不管培养多少人才，上交多少利税，最终的结果只有“消亡”两个字和交了多少学费，存在了多长时间。除此而外，便没有其他意义。不过这不属于本文研究的内容。

（二）自然垄断行业国有企业改革三个突破口

作为自然垄断行业的国有企业改革，应寻求以下三个方面为突破口。

1.实现政府规制与企业管理分开

政企分开作为中国经济改革的内容被屡次提到，但涉及到国有企业改革，最大的错误则在于认为政企分开就是去行政化。而对于自然垄断行业的国有企业、政府的微观规制实际上就是行政规制。只有打破规制者与被规制企业之间的直接利益关系，才能使政府行使的经济性规制行之有效。

2. 实行规制和放松规制相结合的管理思路

真正区分自然垄断（特定功能类）行业和非自然垄断行业（竞争类）的不同，分别实行规制和放松规制相结合的管理思路。这属于国有企业分类管理的问题。

3.对自然垄断行业国有企业实行激励性规制

由于我国自然垄断行业的行业特点和社会地位决定其实行的垄断经营在短期内无法改变，所以激励性规制的内容需要认真研究和对待。如对管理人员实行行政职务责任制;对技术人员实行技术职称聘任制。鼓励区域间不同企业的竞争。实行社会契约管理制。完善各种形式的内部承包经营责任制，明确企业和职工的责、权、利关系等。

通过对自然垄断行业国有企业的概念、范围、存在的悖论、规制内容和改革必要性的认识和提高，可见自然垄断行业国有企业是不可否认和不能忽视的客观存在。尽管国资委在《关于国有企业的功能定位与分类》中把自然垄断行业国有企业划归在两类（公益类和商业类）中的商业类，且名称为功能定位类，但这只是形式上的差异，也可以说是为了理论上的求同存异。并不影响自然垄断行业（功能定位类）国有企业的定位、内容和包括范围，也不影响对自然垄断行业国有企业进行规制与改革的必要性。这正是本文研究所称仍然采用自然垄断类而非功能定位类的缘由。

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（编辑：韦京）

作者：卫祥云