垄断行业改革问题研究

垄断行业改革问题研究（精选6篇）

篇1：垄断行业改革问题研究

垄断行业改革问题研究

在体制改革已进行30多年，经济改革在许多领域全面深入，市场配置资源的作用得到广泛认同的今天，垄断行业改革滞后显然不符合社会期待。

在中国，垄断行业应该说占主导地位，垄断行业有电力、市政交通、烟草、石油、天然气、电信、铁路、民航，包括银行等等。我国在主要基础设施和公共服务部门形成的行政垄断，已经产生了一个庞大的既得利益集团，其突出特征就是借助政治资源来进行经济资源的占有和分配，排斥其他集团参与竞争，妨碍生产要素自由流动，寻求本地区、本部门的利益最大化，而不是全社会财富或人民福利最大化，阻碍市场的健康发展，是排他性的特殊经营，在其垄断领域实施了市场禁入，通过种种排他性控制，阻止竞争对手（含潜在对手）的进入，妨碍了要素的自由流动，破坏了市场竞争的公平原则，不仅如此，行政垄断还极容易成为孳生腐败的温床。目前，行政垄断已经成为中国经济长期高速增长的制度性瓶颈。可以说，不消除行政垄断，就不可能建立完善的社会主义市场经济体制，中国经济的发展环境也会越来越不健康。

鉴于行业垄断的种种弊端，我国在上世纪90年代初开始探索以打破垄断为目的行业改革。此次改革触及到了较深层次的体制矛盾，试图从体制上削减垄断、引入竞争机制，调动各类投资者的积极性。而其中主要的改革办法是 “拆分”。即对垄断的行业采取“横向分拆”的方式，撤销或合并了垄断行业的政府管理机构，对其所属的行业按其特性进行“拆分”，打破市场垄断格局。比较引人关注的有对电信部门的分拆和重组，最终形成了中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国铁通和中国卫星通信等六大公司。1998年7月，原中国石油天然气总公司分拆成立了“中国石油天然气集团公司(中石油)”和“中国石油化工集团公司(中石化)”。把发电企业拆分成大唐、华能、华电、国电、中国电投五大集团。把电网按区域拆分成国家电网公司和南方电网公司，进而又按区域再拆分为多个区域电网公司。2002年中国民航业通过行业重组，合并成立了5大集团，包括3家航空公司，1家航空保障公司，1家航空信息服务公司，并与民航总局脱钩。同时，外资投资航空公司和机场的股份比例放宽至49%以上，民间资本可投资民航业。通过此次改革，垄断行业初步实现了政企分开，在电信、电力和民航等部门初步引入了竞争机制，出现了迈向垄断竞争的趋向，尤其是在垄断行业中推进现代企业制度建设，初步培育了一批市场竞争主体，并重新设计了政府监管体制和机制。政府通过行政手段把垄断行业拆分重组成竞争性寡头，初步形成了一定规模的市场竞争格局。与此同时，城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益的行业，也开始向国内资本开放，并允许海外资金参与市政公用设施建设。这标志着中国市政公用市场将告别政府垄断经营的局面，加速市场化进程。

针对垄断，有些行业“分拆”是必要的。但是，把分拆当作垄断性行业改革的万灵药，则难免失之浅薄。

篇2：垄断行业改革问题研究

东华大学 旭日工商管理学院 经济1203 姚靓君 120730308

摘要：垄断行业自古以来就存在，无论是中国还是别的国家。推进垄断行业改革是经济体制改革的重要任务。与此相适应，是要促进民间资本进入金融、能源、交通和社会事业等领 域，这不仅能缓解经济发展的困难，而且能够推进整个事业的发展。

2.1何谓垄断行业

在古代，人们在市集上做生意。许多行业，都是不只一个商人做的。有些商人想包揽所有客人，就在市集上做高台，叫做垄，他们居高临下能获得许多便利，包揽了许多客人，这种行为称为垄断。

垄断行业分为两种，一种在凭借技术上的优势，进行行业上的垄断，如美国的微软公司的操作系统，因为深厚的技术优势，垄断了全球各国的电脑操作系统。另一种是由国家控制下的垄断行业，如，我们国家烟草、电力行业，由国营垄断，私人不可经营。

一般来说，在发达国家，提倡公平竞争、自由经济，垄断行业比较少。发达国家垄断行业一般为技术型的，不过，即使一些现在看来依然是带垄断性质的公司，如美国微软，垄断也难以长久，谷歌正在研制新的操作系统，快就要面世了。自然垄断行业的有自来水、电力、公交等等，这些垄断行业的存在有其必然性，因为存在规模效应、外部效应和进入门槛。

如果一个城市存在多个电网系统向同一群消费者提供电力服务，即竞争的话，会造成资源的浪费。这些领域如果不是垄断结构而是多个生产者竞争的话，对我们消费者的影响也不会是好的。最终的结果是厂商最终将退出市场不再提供产品。垄断形成垄断利润和消费者损失。政府通常对垄断行业实行垄断价格管制或者进入许可。当然由于市场上只存在一个供给者会造成服务质量低下等问题，但是要通过引入竞争来解决也很难。通常最后形成一个合谋的垄断集团，寡头垄断。

在古代也有垄断，如海盐的垄断，矿石的垄断，兵器制造的垄断，剩下的便是一些官场的“灰色收入”。清朝就有一任清知府十万花花银之说，显然当官的除了有一份不菲的俸禄外，还有来自社会各方面的“进贡”和“孝敬”．多成为公开的秘密。据典籍所载，当时社会“灰色收入”已发展到极致，是一些平头老百姓所没有的特权者，多可牟取一份额外的好处的好方法。

2.2垄断行业需要改革垄断行业必须改革，因为是对平等保护原则的漠视、法律保留原则的违反和对公平竞争秩序的损害

平等保护原则的终极意义在于追求宪法对各个人所保障的，各自在其人格形成和实现过程中机会的平等。即所谓的“机会上的平等”。

虽然说市场和平等有着天然的联系，但行政性垄断给予了某些产业、企业和个人以特权，使得政府以及和政府有千丝万缕联系的行业和个人在市场竞争中，有了相对于其他竞争者的特权。例如目前在大约30个行业和领域不同程度地存在着民间资本投资“禁区”，在基础设施、大型制造业、金融保险、通讯、科教文卫、旅游等行业领域以及国有产权交易等领域则尤其如此。过多的由行政性的机制来垄断本应由市场配置的资源，对特定的经营者实行优惠待遇，违反了平等保护原则，构成了对竞争对手的歧视，造成了限制竞争的后果。

对经济自由的限制，应该符合法律保留原则的要求。法律保留原则的意蕴在于，只有由民主选举具有直接民主合法性的代议机关，才能对一般性的与人民有密切联系的重要事项作出决定，颁布普遍的对公民具有约束力的行为规范。我国宪法第5条第1款也规定了“依法治国，建设社会主义法治国家”。法治国家的原理要求应以法律规范国家与人民间的法律关系，并且应使人民能够预见并估计行政活动的效果。从学理上考察，除法律之外的其他行政规定和措施，不得对公民基本权利予以限制。维护公平竞争秩序，是实现资源有效配置，有效率地发展经济，推进技术进步，促进经济增长，稳定物价等经济政策目的的有效手段。同时也是借此尽可能发挥市场的调节作用，在阻止政治权力恣意扩张的同时，分散私人的经济权力，通过确保消费者的选择自由和企业的平等机会和自由，来实现民主的经济秩序。因此反垄断法和竞争法的核心目的就在于捍卫市场的公平竞争秩序。例如日本《禁止垄断法》第1条明确规定：“本法的目的，是„„促进公平的、自由的竞争。”

实践中的诸多行政性垄断是以直接排斥、限制竞争的形式表现出来的。从微观层面考察，行政性垄断往往通过直接禁止某一产品或某地产品进入某一特定的产品市场或地域市场，改变了特定市场上竞争者的地位，造成了不公平竞争与垄断局面的出现。从宏观方面考察，行政性垄断损害了公平竞争秩序，将本应统一、开放的全国性市场分割为彼此封闭、互不联系的条块结构，妨碍了全国开放、统一市场的形成，阻碍了社会主义市场竞争机制建立与完善的进程。

据中国之声《全国新闻联播》报道，2月6日到10日，国务院总理温家宝在中南海主持召开五次座谈会，听取社会各界人士对《政府工作报告（征求意见稿）》的意见和建议。

周铁农说，当前垄断行业改革明显滞后，造成不公平竞争，建议《报告》稿增加深化垄断行业改革的内容，提高各级领导干部的认识，回应人民群众的呼声。黄孟复说，要明确时限，抓紧出台贯彻落实鼓励和引导民间投资健康发展的“新36条”配套政策。

温家宝说，推进垄断行业改革是经济体制改革的重要任务。与此相适应，是要促进民间资本进入金融、能源、交通和社会事业等领域，这不仅能缓解经济发展的困难，而且能够推进整个事业的发展。“新36条”没有落实，民间资本进入就遇到玻璃门、弹簧门。今年上半年一定要把实施细则制订出来。

在专家、学者座谈会开始时，温家宝说，第一，要用改革的办法破解难题。无论是经济结构性问题，还是分配不公问题、反腐败问题，都得靠改革、靠制度性建设才能从根本上加以解决。第二，要把民生问题解决的更好。第三，应对今年的经济困难，有两个途径非常重要：一是支持实体经济。二是放活民间资本。这条路非常宽广，潜力巨大。

2.3垄断行业的改革

金思宇说过垄断行业是中国国有经济最集中和控制力最强的领域。研究推进垄断行业改革，这是中国经济体制改革的一项重要任务。基于目前不同垄断行业国有企业改革的步伐不一致，同时考虑到垄断行业国有企业改革需要与国有经济战略性重组协同推进，因此在具体实施过程中不能搞“一刀切”，应实施有步骤的“精细化改革战略”。

一是要分类推进改革，对于已经实行政企分开、政资分开和进行初步分开、引入竞争机制的电力、电信、石油、石化、民航等行业，要继续完善相关改革措施，重点是根据产业发展实际进一步放宽市场准入，引入新的市场竞争主体，重组行业结构，增进企业效率。加快推进铁路、邮政和盐业等企业的体制改革，积极推进政企分开、政资分开和政事分开改革。同时加强行业监管。通过建立健全垄断行业的监管体系，改进垄断行业监管的有效性。

二是要对每个垄断行业及产业链条各环节的性质（自然垄断性、国家安全和战略的关系

等）进行梳理，从国有经济布局的角度研究这些行业及产业链各环节对国家安全和国民经济的影响程度，根据影响程度来分析这些行业和领域的重要性，并针对不同重要性类型行业分别确定国有企业的控制程度，确定国有企业的股权权重。

三是根据推进国有企业战略性改组的要求，进一步减少国资委直接管理的国有企业数量，并根据每家企业的使命和发展战略，选择不同的公司治理和管理方式。

四是深化垄断行业收入分配制度改革，完善对垄断行业工资总额和工资水平的双重调控政策，严格规范国有企业经营管理人员的收入，并完善监管办法。

深化垄断行业国有企业改革的基本目标是，可以概括为六个字：“惠民、强企、兴国”。所谓“惠民”，就是要让老百姓得到更多实惠的和更加满意的公共产品服务，实现社会福利的帕累托改进；所谓“强企”，就是要创建世界一流企业，促进国有资产保值增值，提升国有企业的国际竞争力；所谓“兴国”，就是要增强国有经济的活力、控制力和影响力，促进国民经济又好又快地发展，提高国家的国际地位和竞争力。

据此，深化垄断行业国有企业改革的重点，就是要实行政企分开、政资分开，放宽市场准入，引入竞争机制，同时加强监管，以提高资源配置效率。

垄断行业改革或是中国经济转制突破口。

2.4学者对垄断行业改革的看法

新京报：转制改革已成为市场共识，你也多次提到中国经济需要转制，你有什么具体的建议和方案？

陈道富：由于中国经济起步晚，有后发优势，在过去的30年里，中国经济一直是“集中资源办大事”的跑马圈地扩张模式，包括政府金融机构、财税体制等，迅速把各个要素整合在一起做事，但是效率并不太兼顾。

这种高投入高产出的增长模式到今天负面效果逐渐累积。比如现在超发的货币导致的高房价，由此带来的房租上涨、商务成本和生活成本逐步上涨。如果按照这样的轨迹继续发展的话，难度会越来越大，成本也越来越高。

未来的增长机会在哪？需要更加精细化、提高效率、提高产业的集中度来加大分工、降低成本。提高劳动力的技能和工资、提升流程和管理、把不擅长的工种分配出去，分工合作之间的协调越来越多。中国经济需要进入成本节约、效率提升、分工深化的精细化发展新阶段。

结构调整的背后是发展机制的转变。转型往往伴随着动荡，是创造性破坏的过程，有“破”才能有“立”，有“立”才能真正“破”。

新京报：怎么“破”，又如何“立”？

陈道富：很多，这些改革千丝万缕，垄断行业的改革可能是破局的突破口。

对中国现在来说首先要做三件事。

一是，重新树立社会的信任度，特别是政府的公信力。纵观世界各国，政府的支出在整个国民支出的占比越来越大，但是政府支出的效率取决于公众的信任度。建立一个相互信任的体系，交易成本就降下来了。

二是，中国经济要经过充分的调整，只要有过两三年的调整，中国可能是最有潜力的经济体。美国还能更好吗？很难了。而中国依然可以通过变革创造无限潜力。

三是，通过某一件事统一实现这两个目标。

而打破行业垄断是可行的，打破垄断，特别是部分行政垄断，真正放开民间资本的不公平准入约束，正是启动市场化改革的突破口。让大家觉得正在沿正确的方向做事，更好的凝聚人心，以推动市场化的过程。

但并不是最根本的，最终的依然是制度的转变。

新京报：打破垄断就意味着破坏很多既得利益集团的利益分配。

陈道富：一开始还做不到打破所有的垄断部门，而且很多垄断行业确实是自然垄断，比如资源型的、通讯、电网。

但可以从局部破坏，选取其中的一个领域，比如三网融合，比如铁路交通领域，抓住一个部门引入竞争因素，充分发挥市场作用。

从哪里破坏、怎么破坏，这需要政府来设计和思考。破坏后新的体系成长后，就会产生新旧体制的不协调，这就需要政府引导。

政府应该发挥恰当的作用，其实大家都希望政府能发挥更大的作用，但并不希望政府替代市场，特别是做既不该市场做也不该政府做的事，比如设租、寻租的事。

篇3：垄断行业改革问题研究

关键词：竞争,自然垄断,行政垄断,政府管制

1 自然垄断与政府管制之内涵

所谓自然垄断性, 是指由于存在着资源稀缺性和规模经济效益、范围经济效益, 使提供单一物品和服务的企业或联合起来提供多数物品和服务的企业形成一家公司 (垄断) 或极少数企业 (寡头垄断) 的概率很高。我们把这种由于技术理由或特别的经济理由而成立的垄断或寡头垄断, 称为自然垄断。

而政府对自然垄断业务, 依照法律法规对企业之市场进入、价格决定、产品质量和服务条件施加直接的行政干预, 这即为通说所谓之政府管制。

2 自然垄断行业政府管制的必要性

根据自然垄断产业的界定, 可知自然垄断的形成具有“天然”性与经济合理性。然而, 其属于典型的市场失灵领域, 市场竞争机制很难发挥作用。因此, 从全社会出发, 政府有必要对自然垄断产业进行管制。

自然垄断的政府管制主要体现在市场进入管制、价格管制和产量管制三方面。进入管制主要是限制产业中的厂商数目, 以避免恶性竞争。价格管制主要是由政府确定自然垄断企业产品或者服务的价格或收费标准, 以防止自然垄断企业损害消费者利益。数量管制主要是在产品或服务的数量上的限制, 以防止因投资过多 (过少) 或产出过多 (过少) 所造成的价格波动、资源浪费或有效供给不足。

基于自然垄断之经济正当性及政府管制的必要性, 我国有必要对某些自然垄断行业实行适度的垄断经营, 同时, 对该种自然垄断管制进行必要的改革。

3 我国自然垄断行业政府管制现状

自1998年以来, 我国对自然垄断产业主要以分拆等方式进行了改革。但由于经济体制等客观因素存在, 改革效果欠佳。在某些自然垄断行业, 企业组织以协议等方式分割市场, 这严重违背了改革之宗旨。

自然垄断行业具有规模效应和资本密集等特点, 这极大的阻碍了竞争者的进入。同时, 由于国有企业, 产权结构单一, 国家资本“独大”, 因此也难以形成投资主体多元化之格局, 制度性的造成了行业低效而垄断利润高之结果。

基于存在垄断利润, 使得我国相关行业失去了创新之动力。还有其对资本、技术之垄断及信息不对称, 使得自然垄断行业缺乏激励和竞争, 制约了本领域技术进步和效益提高。同时, 在我国自然垄断领域有着浓重的官僚作风, 消费者利益往往会受到极大的损害而投诉困难。

4 我国自然垄断行业政府管制的路径

目前, 在自然垄断领域, 低效率、高利润等问题已经严重制约了我国相关行业经济发展和竞争力。因此, 应探索本土化适合我国对自然垄断行业管制的制度和措施。

4.1 正确界定自然垄断行业与其他行业界限

要实现对自然垄断行业科学管制, 必须区分自然垄断行业与其他行业。如果对非自然垄断行业进行政府管制, 则会抑制行业竞争, 导致社会福利损失。

同时, 应明确自然垄断与行政垄断之界限——行政垄断, 是指用行政权力管住市场准入, 在一个市场只允许一家企业独家经营或少数败家企业垄断经营的市场结构。我国的垄断大多是由计划经济直接转化而来的, 计划经济是以行政权力维系运转的, 所以, 目前我国的垄断, 都带有深厚的行政垄断色彩。

我国行政垄断与发达国家法定垄断的最大区别是西方国家的法定垄断一般都有自然垄断色彩、没有自然垄断性的法定垄断很少, 而我国行政垄断却很多。

4.2 放松自然垄断行业的进入管制, 形成有限竞争

自然垄断一般存在于网络性质和初始投资较大的行业。对自然垄断业务应实行政府管制下的特许权投标经营制度, 形成有限竞争。采取政府管制的垄断, 前提是要承认这种垄断的合理性, 有存在的客观价值。在承认垄断有合理性后, 才有必要设计与垄断相适应的政府管理制度。否则对没有合理垄断理由的行为进行管制, 尤其是对市场准入进行管制, 管制就成为垄断存在的原因, 导致行业发展的低效率并影响公共福利。

4.3 加强对政府管制行为监督, 促使政管企分离

在政管企不分的情况下, 行业管制者不可能站在中立之立场平等对待所有的市场参与者, 新的市场进入者或非国有企业很可能受到歧视。政企同盟一旦形成, 便完全有可能在立法和执法过程中藐视消费者的力量, 置他们的合法权益于不顾。

我国存在严重的地方保护主义——各级地方政府为了片面追求经济指标, 地方政府将它的“父爱”从地方国有企业向所有地方企业扩散, 从而机制性的使相关行业极大的降低了效率和创新能力。

因此, 国家应积极监督管制机构的行政行为, 立法保证监督机构独立性以及增强行政执法力度以增进管制效果, 促进自然垄断行业健康发展。

4.4 抑制自然垄断行业之垄断定价, 维护消费者利益

篇4：垄断行业改革问题研究

关键词：放管结合；均衡；垄断行业；政府监管

中图分类号：F011 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2015）11-0074-03

一、问题的提出

对垄断行业的政府监管是市场经济国家的一项重要政府职能，主要是在自然垄断和信息不对称的领域，为了防止发生资源配置低效和确保利用者的公平利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可手段，主要采取行政审批的形式，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制，②实现社会福利的最大化。与西方政府监管不同，我国垄断行业政府监管改革是在计划经济向市场经济转轨的历史进程中实施的。计划经济时代，政府通过市场准入限制、价格规制、数量限制等规制方式直接对微观经济活动进行全面、深入的干预，指导和调控企业的经济活动。③垄断行业政府监管改革以来，我国基本建立了相关行业的政府监管体系和若干行业法，走上了依法行政的轨道。但我国对垄断行业的监管还不成熟，存在规则实用性差、监管过程不透明、监管缺乏法律依据等诸多问题，与此同时，垄断产业部分环节管制过多过严，市场竞争不足，产品和服务资费高，透明度低的问题仍然是社会反映强烈的热点问题之一。现代监管制度的建立，关键在于政府职能的转变，体现“放松经济管制、加强社会性管制”的原则，大幅度减少政府对企业微观活动的直接干预和自由裁量权。④

顺应国家治理现代化的要求，政府应以自身职能转变为突破口，更好发挥政府作用，完善垄断行业政府监管的法治基础，充分体现规则公平、合理预期、自负其责、事后追惩的法治方式，放管结合、善治善管，从事前审批转向事中、事后监管，从微观干预转向宏观调控，从分配资源转向公共服务，从创造财富转向创造环境，更好地发挥服务作用，还权于市场、放权于企业。切实把政府职能转到宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境上来，减少行政审批和公共权力对资源配置的主导，充分体现服务型政府和规制型政府要求。

二、我国垄断行业政府监管现状和存在的主要问题

当前亟待从我国垄断行业政府监管现状出发，坚持问题导向，深入研究存在的主要问题，着力转变政府职能、提高监管效能。

（一）我国垄断行业政府监管现状

1.政府监管体系逐渐建立

通过逐渐放松进入和价格管制，我国垄断行业政府监管经历了由计划经济时期的行政性管制到目前市场化监管改革转变的过程，政府监管体系逐渐在垄断行业建立起来，并初步形成了竞争性的市场结构。以代表性垄断行业监管为例，如表1所示，中国电信业经历了从政企不分到引入竞争、多次拆分重组的过程，形成了中国电信、中国移动、中国联通三家运营商的竞争格局，监管机构是工业和信息化部。中国电力产业在2002年电力体制改革后，形成发电侧由五大发电公司⑤组成的发电市场竞争格局，以及供电侧由国家电网和南方电网两大电网公司组成的产业组织格局，并成立了监管结构即国家电力监管委员会（以下简称“电监会”）。中国民航业形成了中国航空、东方航空和南方航空三大航空企业和民营航空公司并存的竞争性市场结构，监管机构是民航总局。我国证券市场初步建立起以政府监管为主导，集中监管和市场自律相结合的市场监管框架，并成立了监管机构即证券监督管理委员会（以下简称“证监会”）。

2.逐渐走向依法行政的轨道

如表1所示，在垄断行业监管改革过程中，代表垄断行业相继颁布行业法，结束了垄断行业政府监管无法可依的历史。随着相关行业法律、法规及规章的逐步建立，中国垄断行业政府监管开始走向依法行政的轨道。

（二）存在的主要问题

1.政府监管的法治环境尚不完善

放松进入和价格审批事项和创建监管机构后，我国垄断行业政府监管体系已经基本建成，但相关的监管法律和法规建设却滞后于我国政府监管的改革实践。

（1）政府监管缺乏立法依据

有些垄断行业未出台基本法，法律的缺失直接导致政府监管的法治化、制度化程度低。即使已颁布的行业法，也由于立法的历史背景和立法思想等方面的原因，实际上并没有对市场经济条件下政府监管的目的、原则、程序、基本方针和监管机构的权限做出系统、有效的规定，⑦政府监管缺乏法治基础。如我国尚未出台《电信法》，电信行业往往以政策文件的形式对改革过程进行规范，影响了监管的透明性和可监督性，制约了电信市场公平、公正、合理地开展竞争。已颁布行业法的，如我国《电力法》没有就成本、收益的合理范围做出明确的规定，导致我国输配电环节没有形成独立的价格，是我国电力行业体制改革的主要难点所在。

（2）监管机构法律地位不明确

此外，西方国家垄断行业政府监管的一项重要经验是通过行业立法，授权专业监管机构对垄断行业依法行使监管职能，从而保证监管机构法律上的独立性。我国垄断行业监管机构的法律地位不明确，难以保障依法独立实施行业监管。如《电力法》未明确国家电监会的法律地位，电监会成立以后，很多电力监管职能仍分散于国家发改委、财政部、国资委等政府机构。监管职能的分散势必造成监管职责不清等问题，⑧不利于政府监管职能的发挥。

（3）政府监管过剩和监管缺位并存

诸如电力发电、售电，电信长途和移动电话业务等竞争性环节存在政府进入、定价管制过严的问题，同时我国证券发行环节管制过多过严，上述现象不适应垄断行业技术进步和产业变化，不利于相关行业体制改革的持续推进。与此同时，在应当强化监管的领域，如输配电、本地电话业务等自然垄断环节，以及证券新股发行中出现的造假行为、利益输送、财务粉饰，以及各种破坏市场公平博弈特征的市场操纵行为的监管、执法力度不足，存在监管缺位现象。

2.政府监管工具单一

根据西方国家政府监管改革经验，随着垄断行业的技术进步，某些行业或环节会表现出竞争性特征，如电力行业的发电和售电环节、电信行业的长途和移动通信业务等，对这些竞争性环节需要取消行政审批。与此同时，不宜于引入竞争的自然垄断环节如输电和配电环节、电信业本地通话服务则仍需要保留行政许可，这要求政府区分不同行业和不同环节采取不同的监管工具，激励和引导企业加大技术投入、提高生产效率。但当前我国垄断行业政府监管工具较为单一，对激励性监管工具运用较少，监管激励性效应不足。如抢占未来低碳经济制高点，我国电力行业亟待实施分布式发电和智能电网技术开发，但当前我国电力定价模式缺乏科学性与合理性，突出表现在利润基数的形成缺乏合理的衡量标准，线性的定价模式缺乏对企业提高效率和改善经营绩效的激励。我国电信行业开发也面临类似的问题，开发下一代电信技术网是改变我国电信基础设施落后的局面，提高网络带宽、降低电信服务价格的必然要求，但我国现行的定价基本方法是合理回报定价，利润率的确定缺乏依据，对运营商激励效能不足。

3.政府监管能力不足

政府监管能力不足是提高垄断行业政府监管效能的主要障碍，一方面表现在监管机构和垄断企业之间的信息不对称问题，如我国电力行业监管的主要难点是电价监管，由于历史成本数据的缺失、输配售一体化体制下公共成本分摊的困难以及专业监管人才的匮乏，电力企业比监管机构拥有明显的信息优势，使得监管者很难掌握电力企业的真实成本信息而进行有效定价。另一方面表现在政府事中事后监管能力不足，简政放权后政府监管的重点后移，后端监管能力不足的现象必须改变。如我国证券行业将取消股票发行上市审批制度，实施注册制改革，但当前监管方式基本停留在手工阶段，电子取证等科技监管手段尚未充分运用，监管信息分散化、碎片化，⑨不利于发挥事中事后监管的风险控制和事后惩戒作用。

三、垄断行业政府监管改革的主要方向

（一）依法监管

我国政府监管改革历程是在逐步放松严格的进入和价格审批的基础上，逐渐构建法治基础的过程。今后的改革中应当更多地借鉴国外政府监管的成功经验，以监管立法为先导工作，明确政府监管的范围、监管依据和明确的实施程序，从夯实法治基础层面为实现我国垄断行业的简政放权、有效监管的动态均衡奠定重要的基础。

1.制定、完善垄断行业法，夯实政府监管的法治基础

我国垄断行业改革已经进入攻坚阶段，垄断行业涉及面广，是一项复杂而系统的工程，亟待夯实政府监管的法治基础。当前应抓紧修改和完善已经颁布的行业法，如《电力法》、《民用航空法》、《证券法》、《铁路法》等。加快新的行业立法，包括《电信法》等。以规制立法为先导从而使规制改革有法可依，通过法律来界定政府的职能与改革实施程序，从法律层面规范垄断行业发展。对于可以由市场实现资源配置的竞争性环节，可减少一批行政许可事项，取消部分限制性、禁止性规定，同时充分发挥监管部门的作用，回应社会关切、强化监管执法和法律责任。同时要根据变化的行业特征适时地对监管政策做出调整，引导企业的健康发展。

2.明确监管机构的法律地位

首先明确政府、垄断企业和监管机构三者在政府监管体系中的相应职能和责任，必须确保监管机构独立于政府和垄断企业的相关决策职能之外。同时探索建立政府监管权力清单制度，明确政府监管的权力实施范围和监管流程，推进依法行政、依法监管。

3.监管改革于法有据

在行业立法中应根据垄断行业及各环节的技术特征，对可引入竞争的环节和需保持政府行政许可的环节进行科学的分类，在竞争性环节减少一批行政许可事项，取消部分限制性、禁止性规定，同时强化事中事后监管执法和法律责任。在自然垄断环节采取适合的政府监管工具，营造竞争环境，引导企业强化科技创新、提高产品质量和服务效率。做到重大改革于法有据，推动行政监管向依法监管转变。

（二）丰富政府监管工具箱

在梳理垄断行业竞争性环节和自然垄断环节的基础上，转变政府职能、提高监管效能要改变政府监管工具单一的局面，创新监管手段，根据监管领域的特点安排具体的监管手段和方式，⑩丰富政府监管工具箱。首先，对于竞争性的业务，如发售电环节、长途和移动通讯，要在简政放权的基础上，充分运用负面清单工具创建公平竞争的市场环境，强化事中事后监管、净化市场秩序和引导市场行为。对于不宜引入竞争的自然垄断环节，要大力采取激励性监管工具，如模仿竞争机制的特许权投标、区域标尺竞争及拍卖机制等，价格监管方面可采取激励性的上限价格监管等，激励垄断企业提高服务质量和生产效率，实现健康和可持续的发展。

（三）强化政府监管能力

在政府监管实践中，要采取新的监管技术和思路，尽量减少信息不对称带来的劣势，强化政府事中事后监管能力、提高监管效能。如运用大数据处理技术，依托日常监管中形成的垄断行业质量、成本、价格和收益等数据，建立科学的数据分析模型，开展大数据监管实践。特别是在证券行业，可以采取大数据分析技术，监控、收集、分析市场数据，预警异常的市场交易行为，实现精准的现代化监管，提高执法精度和效率，全面提高监管效能。

（四）强化社会性监管

根据发达国家政府规制改革的经验，放松规制和实施激励性规制政策往往带来产品质量下降的风险，政府管制缺位也会引发风险，如使得原本垄断行业内生性的公共产品属性被破坏，{11}政府应当强化社会性监管，加强垄断行业产品和服务质量监管，切实保障普遍服务。另一方面，应当积极引入社会这一治理维度，鼓励广泛的社会参与，如建立更为完善的垄断行业产品和服务质量、价格的听证会制度，以及在信息不对称的领域如证券业加强证券业协会等自律组织建设，从社会广泛参与的角度提高政府监管的效能。

（五）建立完善的监管效果评价体系

目前，我国还没有建立完善的监管效果评价制度，缺乏系统、统一的监管效果评价方法，{12}实现简政放权、放管结合的高效政府监管体系客观上要求建立完善的监管效果评价体系，应当采取适当的指标体系客观全面地对垄断行业政府监管的成效进行评价，并采取适当的分析技术研究影响政府监管效果的各种因素及其作用机制等，为完善政府监管体系、垄断行业体制改革提供必要依据。

注 释：

①文献中监管又称为规制或管制。

②〔日〕植草益，朱绍文，胡欣欣，等.微观规制经济学[M].中国出版社，1992.27.

③⑦张红凤，杨慧，等.西方国家政府规制变迁与中国政府规制改革[M].北京：经济科学出版社，2007.4，381.

④{12}肖兴志，齐鹰飞.郭晓丹，等.中国垄断产业规制效果的实证研究[M].北京：中国社会科学出版社，2010.8，8.

⑤中国华能集团公司，中国大唐集团公司，中国华电集团公司，中国国电集团公司，中国电力投资集团公司。

⑥2013年3月，为统筹推进能源发展和改革，加强能源监督管理，国务院机构改革和职能转变方案将国家能源局、国家电监会的职责整合，重新组建国家能源局。

⑧王含春.自然垄断产业价格规制改革研究[D].北京交通大学博士论文，2011.17.

⑨肖钢.推进股票发行注册制改革 探索事中事后监管机制[N].证券时报，2015-1-16（4）.

⑩杨伟东.行政监管模式变革[J].广东社会科学，2015（1）.

〔11〕雷德雨.我国深化政府规制改革的理论依据、行业经验和政策选择[J].中共贵州省委党校学报，2014（1）.

篇5：垄断行业改革问题研究

王晓晔

中国社会科学院法学研究所

研究员

上传时间:2007-6-25

“抄表工一天抄4次电表可以领取10万年薪”的报道引起了人们对电力供应企业的普遍不满。社会收入严重不公的现象也反映在金融、证券、保险、石油等国有垄断行业以及电信、铁路等被视为“自然垄断”的行业。人们不满垄断行业不仅仅因为这些行业的收入不公，更重要原因是行业垄断会损害消费者的利益，如2005年发生在广东为期2个月的“油荒”。因此，随着我国市场化的经济体制改革越来越深入，特别出于构建社会主义和谐社会的考虑，社会各界强烈呼吁我国加快对垄断行业的改革。

一、打破行业垄断的出路在于引入市场竞争

打破行业垄断的根本出路在于在这些行业引入竞争机制，即允许其他企业包括民营和外资企业进入市场。因为在市场存在竞争的情况下，经营者会努力降低价格，改善质量，增加品种以满足消费者的需求，而且为了实现这些目的，它们会努力改善经营管理和进行技术创新。这即是说，市场竞争是资源优化配置的根本手段，也是提高企业生产效率和改善消费者福利的根本手段。现在，世界各国都在努力降低自然垄断行业的进入壁垒，以实现这些行业经营主体的多元化。例如在美国、英国和澳大利亚，自然垄断性最强的电力企业也在像推销巧克力一样地推销电力。

然而，在垄断行业引入竞争机制不可能一蹴而就。在我国，要进入这些行业从事生产经营活动的企业不仅会受到在位垄断企业的强烈抵制，也会遇到很多体制性的障碍。2005年2月，国务院发布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》。《若干意见》提出要贯彻平等准入、公平待遇的原则，允许非公有资本进入电力、电信、铁路、民航、石油以及金融服务等行业，并提出要加大对非公有制经济的财税金融支持，完善对它们的社会服务等措施。然而，根据非公经济论坛2006年的调查报告，我国三分之二以上的民企认为，我国垄断行业的改革尚未见效，三分之一以上的民企认为没有享受到国民待遇。这个调查说明，行业垄断仍然是制约我国民营经济发展的重要因素。

我国垄断行业排除竞争者进入市场并不全都出于自然垄断或者规模经济的考虑，而在很大程度上是由于体制的原因。即我国大多数垄断行业长期实行事业化管理体制，垄断企业有着市场经营与行业管理的双重法律地位。因此，我国打破行业垄断的重要措施之一就是在这些行业大力推进政企分开，大力推进垄断企业的公司制改革，建立真正的现代企业制度。特别是在一些盈利性的垄断行业如电信、电力等部门，只有建立起企业独立经营和自负盈亏的企业制度，我们才能打破人为的垄断，实现政企分开，引导社会资本的进入，引入市场竞争机制。

二、加强行业监管，建立独立的监管机构

垄断行业的改革方向总体上是打破垄断和引入市场竞争。然而，由于某些特殊情况，如向社会提供电力、自来水、天然气的行业因为与固定的管道或者线路相关，从规模经济出发，这些行业即便引入了竞争机制，这些竞争也是很不充分的。因此，国家有必要授权政府对这些行业进行监管。不同行业的监管可能有不同的目的。如对电信、电力、铁路等被称为公用 1 事业企业的监管主要出于在位垄断企业的考虑；对银行、保险或者制药业的监管主要出于信息不对称的考虑；对石油、航空运输业的监管则可能出于防止过度竞争的考虑。即便对同一行业的监管，不同的时期的监管也会有不同的内容。但总得来说，行业监管都是出于社会公共利益，内容上主要是市场准入监管、价格监管和服务质量监管等。因为行业管制法是国家对特定行业进行监督和管理制度，具有浓厚的国家干预色彩，在性质上是经济法。

我国通过电信法、铁路法、电力法、煤炭法、银行法、保险法等在很多行业建立了监管制度。如1995年《电力法》对供电业的垄断企业做出很多约束性的规定。2005年，国务院还发布了《电力监管条例》，规定了电力行业监管的任务和原则，监管机构的职责和监管措施以及法律责任等。然而，我国目前对垄断行业的监管却不十分有效，如普遍存在的垄断行业收入过高、垄断产品或者服务价格上涨过快、垄断行业只顾自身利益而不顾消费者利益的情况，如广东省发生’油荒’等。

行业监管法虽然有很多具体规定，但考虑到监管的目的之一是促进和培育市场竞争，行业监管至少应体现无歧视、透明度和程序公正的原则。无歧视即指所有符合市场准入条件的企业有平等参与市场竞争的权利；透明度原则至少要求公开监管的法律和规章，以使市场主体对其法律行为有可预见性；程序公正则应当保证在当事人对监管机构裁决不服的情况下有得到法律救济的权利，即监管机构的行政裁决有得到司法审查的可能性。

行业监管还应当保证监管机构的独立性。这个独立性主要表现在两方面：第一，监管机构应独立于被监管的企业，以保证它在被监管企业与其他企业或与消费者的争议中处于中立地位，即不至于偏袒被监管者，成为它们的俘虏。在我国当前，要保证监管机构独立与被监管的企业，最重要的前提条件是在这些行业实现政企分开。第二，监管机构独立于政府其他部门，即它们在案件审理和裁决时不受制于其他政府机构。考虑到我国垄断行业的企业一般隶属于国资委，为保证行业监管的公平和公正，这些监管机构也应当独立于国资委。

三、建立和完善反垄断法

垄断行业的企业有着显著的市场势力，甚至处于市场独占地位。因此，民法的合同自由原则或者当事人意思自治原则不能适用于这些企业。这即是说，垄断行业的企业应受到反垄断法的制约。在过去，这些行业因为大多是国家垄断经营，即行业内没有竞争，这些行业一般可以得到反垄断法的豁免。但是，自上个世纪80年代以来，随着世界各国实行经济自由化和在这些行业放松管制的政策，垄断行业不再能够从反垄断法中得到豁免。

反垄断法对垄断行业的监督主要有两个方面：第一是禁止剥削性的滥用。即禁止垄断企业在提供产品或者服务时，对用户和消费者滥收费用，牟取不合理的垄断利润。第二是禁止妨碍性滥用。即禁止垄断企业为排挤竞争对手采取的不合理限制竞争行为，如搭售、歧视或者拒绝交易行为。在与网络相关的行业，垄断者不合理地拒绝进入网络常常被视为滥用行为。我国反垄断法草案在禁止滥用市场支配地位方面也有很多禁止性的规定，如在没有正当理由的情况下拒绝交易、搭售或者对交易对手实行差别待遇等。反垄断法在市场经济国家有着极其重要的地位。它在美国被称为“自由企业的大宪章”，在德国被称为“经济宪法”，在日本被称为经济法的核心。

我国1993年的《反不正当竞争法》第6条规定，“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。”然 2 而在实践中，这条规定没有很大效力。原因有两个，一是这个规定不具有很大的威慑力，如对违法企业的最大罚款金额是20万元人民币；二是工商管理机关的权威性不够。因此，为了有效监管垄断行业，我国应尽快建立和完善反垄断法，而且还应当建立一个统一、独立和权威的反垄断执法机构。

四、理顺行业监管和反垄断执法的关系

监管垄断行业涉及到行业监管和反垄断行政执法两种机构，因此，如何协调它们在行业监管中的关系便很重要。世界各国在这个问题上主要是两种做法。

一是由竞争机构监管垄断行业，如澳大利亚和新西兰将监管垄断行业的权力交给了竞争执法机构。这种做法值得提倡，因为它考虑到了垄断行业改革的方向，即将监管指导思想定位于打破垄断和推动竞争方面。荷兰从2005年7月1日起，也将过去独立的能源监管局（DTe）并入了荷兰竞争局。

另一做法是把行业监管的任务授权给一个独立机构，即由行业监管机构处理被监管行业的竞争问题。如德国网络监管局（BNetzA）作为电力、天然气、电信、邮政和铁路的监管机构有权处理这些行业的竞争案件。但是，这种做法一般不会剥夺反垄断执法机构对垄断行业的管辖权。如在德国电力行业，BNetzA作为监管机构只是处理互联互通和网络进入问题，而且在这些问题上，界定相关市场和认定市场地位等涉及市场竞争的方面也得征求联邦卡特尔局的意见。而在涉及电力生产和电力供应条件等竞争案件中，管辖权则属于联邦卡特尔局。美国反托拉斯行政执法机构也有权调查被监管行业的限制竞争案件，如美国司法部在上个世纪80年代指控美国电话电报公司（AT&T）违反了反托拉斯法，最后导致该公司一分为八。比利时、法国、日本等国家的监管机构只是从市场准入和安全生产等方面进行行业监管，因此，这些行业竞争案件的管辖权基本是在反垄断执法机构的手中。另一方面，几乎在所有国家，即便监管机构和反垄断执法机构共享对被监管行业的管辖权，行业监管机构处理竞争案件的法律依据是竞争法，而不是与之相冲突的其他法律。如美国1996年《电信法》明确规定，“本法的任何规定及其修订都不得解释为是对适用反托拉斯法的修正、损害或者取代。”

根据国务院2006年6月提交全国人大常委会的《反垄断法草案》第44条，我国要排除反垄断执法机构对被监管行业的管辖权。这种做法不符合各国反垄断立法的潮流，而且让人担心，行业监管机构能否有效地执行国家的竞争政策。因为经验表明，监管机构处理被监管行业竞争案件的最大问题是，它们在被监管企业与其竞争对手或者与消费者的争议中，往往站在被监管者的立场上。特别在我国目前仍然存在政企不分的情况下，政府机构运用行政权力维护在位垄断企业利益的现象屡见不鲜。另一方面，现在我国几乎在所有于国计民生比较重要的行业都设立了主管部门或者监管机构。如果这些监管机构各自适用自己的部门法处理竞争案件，这不仅政出多门，我国也不可能建立统一的市场竞争秩序。

从国情出发，我认为我国的反垄断执法机构和行业监管机构都应当对被监管行业的竞争案件有管辖权。这即是说，这两个机构应当通力合作：一方面，因为电信、电力等行业存在技术问题，反垄断执法机构处理这些行业的案件时应征求监管机构的意见；另一方面，监管机构处理竞争案件时，在涉及竞争法专业问题上也应征求反垄断执法机构的意见。为了减少摩查和节约执法成本，两个机构应就案件的管辖权进行划分，即行业监管机构主要处理市场准入和与互联互通相关的案件，而在企业并购、垄断协议以及一般的滥用行为等方面，管辖 3 权则应交给反垄断执法机构。

篇6：推进垄断行业改革

垄断，在法律上是指特定的主体在特定市场上的特定经济活动中排除或者限制竞争者的状态或行为。也就是说，在特定市场内的市场主体追求最大的垄断利益，或用政府赋予的权力或利用特许经营权，或者与其他经营者合谋，垄断市场，垄断价格，排斥其他经营者进入同业市场，从而损伤消费者权益，违反公共利益的行为。

垄断分三种：一是自然垄断，即对关系公众利益有限资源的独占和国有独资经营导致的垄断。二是市场垄断或经济垄断。在竞争性领域中，少数市场主体通过合谋行为或市场兼并控制行为形成的垄断。三是行政性垄断，即政府及其所属部门利用行政权力直接从事基础设施建设和经营形成的垄断。

改革垄断行业的重点是改革行政垄断。行政性垄断可分为区域性行政垄断和行业性行政垄断两种形式。现在的垄断主要是行业性的行政垄断，它们借助于对本行业的管理特权和实际控制力量，掌握市场资源与销售份额。行政性垄断造成的危害主要表现在：

第一，损害消费者的利益。当垄断者真正垄断这些行业以后，控制产量，抬高价格，谋取高额利润，限制可能的竞争进入市场等行为方式的出现是必然的。

第二，与竞争性经营相比，垄断行业缺乏技术进步、改善经营和提高产品质量的动力，阻碍技术进步和产业升级。垄断者将通过限制新的竞争者进入来控制整个行业的生产和经营，取得最大的利润。第三，垄断增加了开放市场与引入竞争的成本和难度。

第四，垄断损害社会公平。行政性垄断引发的行业收入的巨大差异与各部门行业之间收入的不平等，已成为我国当前的一个社会性问题。从行业平均收入的统计公布看，人均收入排名前十位的大多是垄断性行业。收入水平的巨大差异反过来又成为抑制资源流动与竞争，强化垄断的动力，造成新的收入机会的不平等。

“推进垄断行业改革”面临的问题：

一、垄断行业改革的范围和层次还比较窄。一是目前的改革尚仅仅集中于带有网络性质的自然垄断行业，如电力、电信、民航、油气、城市供水(热、气等)、铁路、邮政等行业。但一些具有一定特殊性的商品(如食盐)、满足国家增加财政收入需要的商品(如烟草)的专营等，其垄断特点比较突出。二是已经开始改革的行业还停留在行政性拆分的层面，尚未形成规范化的准入制度。

二、垄断行业进行有效竞争的市场环境尚未形成。部分行业呈现出从独家垄断转换为地域性垄断的倾向，竞争逐步演变为软预算约束的国企之间为强化市场垄断地位而进行的恶性竞争，政府管制的改革尚未提到议事日程。

三、国有企业改革滞后。垄断行业中特大型国有企业改革明显滞后，已成为国有企业改革的重点和难点。

四、监管制度改革刚刚起步，政府职能亟待转变。一是除电力外其他垄断性行业均未建立明确、独立和专业化的管制机构，责任主体不明，职能分散，管制低效果。二是政府管制职能并没有随着市场化改革而改变，政府职能缺位与越位问题仍很严重。政府对相关管制机构缺乏有效的监督和制约，许多领域的管制职能没有得到法律和政策的明确授权，管制无规可循，人为因素大，决策过程透明度低，寻租风险加大。

五、普遍服务等配套制度安排不到位。铁路、电信、电力等垄断性行业提供基础产品和服务的特点，决定了相关企业必须提供普遍服务。但是，如何调整原来普遍服务支出采取内部消化的方式，建立合理的普遍服务提供机制，是亟待解决的问题。

“推进垄断行业改革”的对策：

一、深化电力、邮政、电信、铁路等行业改革。我国电力体制改革取得重大进展，政企分开、厂网分开基本实现，发电领域竞争态势已经形成，新型电力监管体制初步建立。当前应巩固已有改革成果，把电力体制改革继续推向深入，重点解决电源结构不合理、电网建设相对滞后、市场在电力资源配置中的基础性作用发挥不够等突出问题。深化电力体制改革的基本原则是：坚持以改革促发展，坚持市场化改革方向，坚持整体规划、分步实施、重点突破。主要任务是：一是抓紧处理厂网分开遗留问题，逐步推进电网企业主辅分离改革。二是加快电力市场建设，着力构建符合国情的统一开放的电力市场体系，形成与市场经济

相适应的电价机制，实行有利于节能环保的电价政策。三是进一步转变政府职能，坚持政企分开，健全电力市场监管体制。2005年国务院印发邮政体制改革方案并付诸实施，主要包括：重组邮政监管机构，组建国家邮政管理局和中国邮政集团公司；改革邮政主业和邮政储蓄；完善普遍服务机制、特殊服务机制、安全保障机制和价格形成机制。下一步重点是继续贯彻落实好邮政体制改革方案，进一步完善邮政监管体系。通过改革重组，电信市场初步建立了不同规模、不同业务、不同所有制企业相互竞争、优势互补、共同发展的市场格局。目前，基础电信领域有六家全国性运营商，增值电信领域有17000多家经营者，其中97％以上含有民营资本。要根据当前电信领域存在的深层次问题，继续落实电信体制改革措施。铁路行业改革重点是研究制定铁路投融资体制改革和铁路体制改革总体方案。

二、稳步推进供水、供气、供热等市政公用事业改革。目前，城市供水、供气、供热普遍引入竞争机制，市政公用事业投资、建设、运营市场全方位开放，市场机制在资源配置中的基础性作用明显增强。下一步市政公用事业市场化改革，应以维护公共利益为前提、以分类改革为原则。改革的重点：一是培育规范竞争的市场主体。加快对传统国有企业的改造，使之成为合格的市场主体。同时，还要积极创造条件，引导非国有市场主体进入。二是营造有效竞争的市场结构。实现这一目标模式，就必须打破行政垄断、管制自然垄断、反对经济垄断。加快政府职能转变和机构改革的进程，建立与市场经济要求相适应的国有资产管理和运营体制，真正实现政企分开。三是形成科学合理的价格形成机制。价格形成机制是市场机制的核心，是市场发挥作用的最基本、最有效的形式。市政公用事业市场化改革必须把形成科学合理的价格形成机制纳入其中。四是构建与市场化相适应的监管体系。主要包括市场准入与退出的监管、价格监管、产品与服务质量监管、运行安全监管、竞争秩序监管，并建立相对独立、专业的监管机构。通过有效监管，既确保市政公用事业的运行安全，又充分发挥市场机制的基础性作用。