电力行业改革的国际比较研究

2022-09-11

一、我国电力行业法规现状

近年来, 随着经济社会的持续快速发展, 平等市场主体间的经济联系日趋广泛, 供电企业面临的内外部环境也日益复杂。而随着我国电力体制改革的深化, 《电力法》、《电力设施保护条例》及实施细则、《电力供应与使用条例》、《供电营业规则》等电力法律法规出现监管规范的盲点和瓶颈, 一些规定甚至与其他法律部门之间的相关规定存在冲突, 即使电力法律体系内部有的规定也有存在矛盾和冲突的地方, 在复杂的法治环境下, 难以保护供电企业的合法权益, 将制约电力企业高速高效发展。

二、电力行业法规对行业改革的重要性

世界各国电力行业改革的成功经验有一个共同特点, 先立法、后改革, 依法改革是世界各国电力改革通常的做法。依法改革目标明确, 有章可循, 不仅可以规避因改革的随意性和不确定性而产生的风险, 降低改革的成本, 而且因为有法可依, 改革的参与者对改革成功抱有更大的信心。各国在制定电力改革方案的同时还出台了相匹配的电力行业法规, 从法律的角度确定了新的电力结构模式和电力新程序运行的标准。同时电力行业从全行业自然垄断向发电、售电、领域的自由竞争机制转化, 这必然需要强有力的竞争法规支持, 保证折分后的企业能够真正进行公平竞争, 充分发挥竞争在市场经济当中的作用。

三、国外电力行业改革对我国的启示

(一) 国外电力行业改革的国际比较

1.英国电力行业改革

上世纪90年代后期, 英国政府对电力行业实施了一系列改革措施, 制定了大量有效的法律法规, 贯穿于改革的整个过程之中, 促进和规范了电力行业的发展。其中1989年颁布的《电力法》发挥了重大的指导作用。英国的电力行业法制建设早在1982年就已起步, 当时颁布了《电力照明法》, 允许中央政府开挖各种街道铺设电力电缆。自此, 英国对电力行业的改革进入法制轨道, 一系列的法律法规对今日英国电力行业格局的形成产生了深远影响。

1983年颁发的《电力法令》中, 允许私营或民营发电商可以独立进行发电, 使电力行业的竞争正式转入了发电领域;在1989年颁布《电力法》中, 对电力行业内自然垄断性业务与非自然垄断性进行了区分。

2.美国电力行业改革

20世纪30年中期, 美国仍有大量农村地区存在无电可用的问题, 为此, 美国于1036年出台《农村电气化法》, 并成立了农村电气化委员会, 向农村和人口少于2500人的城镇提供电力服务项目的贷款, 以及提供其他一系列的优惠措施向农村电力服务。1978年《公共企业管制政策法》的颁布有力的推进了美国电力体制的改革, 建立起了发电市场的竞争机制, 形成了现今竞价上网的雏形, 更重要的是通过节能和提高效率保证了国家的能源安全。《能源政策法》在1992年为电力市场的竞争性定价和对市场准入提供了明确的法律依据。此外, 在扶持独立发电商方面, 美国政府出台了两项举措, 一是修正《公共机构持股公司法》允许独立发电商向公共电力企业批发出售电力的权利;二是修改《联邦电力法》, 规定公共电力企业以成本价向第三方提供输电服务。

3.德国电力行业改革

20世纪90年代, 德国在开始了本国的电力改革。1996年欧盟通过了《电力内部大市场指令》, 意在整合内部电力市场, 使各成员国的电力市场实现相互开放, 也为其各成员国对电力行业进行改革提供了外部环境。德国以作为欧盟重要成员国为契机, 于1998年出台了新的《能源经济法》, 正式放开了本国电网接入权。而7年后又再次通过了新的《能源经济法》, 法案中将原来的协议接入模式废除, 重新确定新的监管接入模式, 施行电力监管激励, 强调监管接入模式的政府监管和行业监管。

4.日本电力行业改革

日本同样也是走的先立法后改革的道路。日本政府于1995年, 对实施31年之久的《电力事业法》进行修订, 在保留九大电力公司分区垄断发、输、配电体制的基础上, 对引入新建电厂展开竞争和旱涝保收的电价定价方式进行机制改进。于2000年3月又进一步实施了对用户部分零售自由化改革。同年6月, 对《电力事业法》进行再次修订, 要求增加电力用户的利益。在以后的几年中, 日本政府又多次修订《电力事业法》, 用以适应电力市场客观环境的变化。为电力行业的改革指明了方向和具体的实施措施, 保证了电力行业改革的顺利进行。

(二) 国外电力行业立法改革对我国的启示

从上述发达国家进行电力改革经验可以看出, 电力行业的改革都是以严格而完善的法律规制作为后盾的。培育健康完善的电力市场体系, 是我国电力监管机构权责清晰、职责到位的根本所在, 关系到我国电力发展和改革的最终成败。随着市场经济的深入发展, 在政监分离的基础上, 实现电力监管的统一, 最终建立权责明确的独立电力监管体系, 是确保我国电力改革成功和电力市场化有效竞争的重要前提。

由于中国电力市场发展尚不成熟, 国内市场价格变动的承受能力较差, 西方发达国家的方法并不适用于当前我国的国情, 而采用对电力行业市场进行激励性规制, 却能加强电力行业市场中的竞争力。目前我国已经成立了电力行业市场规制的独立机构“国家电力监管局”, 要实现对电力行业市场的有效规制, 就必须保证规制者具有其独立性, 保证规制者与被规制者之间, 不存在直接的利益关系, 避免规制者同时扮演着管理者与企业经营者双重角色。一方面, 要通过相关法律确定规制者的权威性。另一方面, 为进行规制, 规制者具有较大的管理权, 需要以立法形式进行约束防止公权滥用, 以顺应中央“依法治国”的施政方针。

四、健全我国电力行业法律法规

电力企业的法律体系要及时建立和不断完善。通过国家立法, 规范电力行业运行机制, 引导电力企业的改革发展方向。结合中国电力行业市场特点、现代企业管理模式、中国企业独有的企业文化, 制定合理有效的法律法规、政府规章、规范性文件和行业规范。作为电力企业, 要严格按照相关要求, 建立、健全内部管理制度和法律风险防范机制, 把合规经营和法律风险防范当作企业内部经营管理的重要内容, 发挥企业法律顾问、法律部门的价值, 使企业经济管理体系没有法律缺陷和漏洞。与此同时, 各电力企业, 特别是中央企业, 要发挥出行业中流砥柱的作用, 积极为政府在制定法律法规的工作中出谋划策, 自下而上的反映电力行业现状, 使我国电力行业沿着具有中国特色社会主义法制道路走出一片崭新天地。

健全我国电力行业的法律法规, 有利于建立一个统一、开放、竞争、有序的市场体系, 对电力企业健康成长意义重大。完善《反垄断法》、《电力法》等法律法规, 以法治建设为电力行业改革保驾护航, 为电力市场发育提供优质的环境土壤, 改善政府监管智能, 推动电力事业蓬勃向上。

摘要：从上个世纪末开始, 世界各国纷纷对本国电力行业进行了大力的改革运动。在改革的过程中, 制定完善的法律法规对改革的成功起到了关键作用。而目前对电力行业的改革研究, 主要是从国家监管机制、行政体质、经营模式等角度出发, 而法学视角的研究及成果却不多见。本文深入研究电力行业改革, 分析发达国家依法治理电力行业, 推动行业改革所取得的经验成果, 最终提出完善我国电力行业法律法规的合理化建议。

关键词：法律,国际比较,电力行业,改革