反垄断执法机构研究论文

2022-04-15

摘要:我国的反垄断执法机构的设置成为《中华人民共和国反垄断法》(以下简称《反垄断法》)这一重要的经济立法实施以来的一个热点话题。我国目前反垄断执法机构的模式为商务部、国家工商行政管理总局和国家发展改革委员会三家机构分头执法,具有我国的独有特色。今天小编给大家找来了《反垄断执法机构研究论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

反垄断执法机构研究论文篇1：

论反垄断执法相对人的利益保护

摘要:反垄断执法弹性很大,在反垄断执法过程中强调相对人利益保护对于防止执法权滥用、协调利益关系以及维护商业秩序稳定极为必要。规范反垄断执法自由裁量权和保障相对人的程序权利是保护反垄断执法相对人利益的基本路径。我国应当遵循这一基本路径,明确反垄断执法裁量范围,建立反垄断执法裁量标准体系,完善反垄断执法的司法监督机制,构建确保相对人有效参与的陈述、抗辩和申诉制度,完善反垄断执法协商和解制度,从而有效保护反垄断执法相对人的利益。

关键词:反垄断执法;自由裁量权;利益保护

反垄断执法是各国反垄断法实施的关键一环,反垄断执法是否适当,不仅关系到反垄断法基本目标的实现,也极大影响着相关当事人的利益。例如,2009年3月18日,商务部发布决定禁止可口可乐公司收购中国汇源果汁集团有限公司,在香港上市的汇源果汁股票(01886.HK)在该决定发布后的第二天重挫42.17%,大跌至4.8港币,而依可口可乐公司申报的合并计划,收购价超过12港币。又如,2011年11月9日,中央电视台午间新闻播出了国家发改委正在调查中国电信和中国联通涉嫌宽带接入领域垄断的消息,中国电信和中国联通股票午盘一度急速下跌。反垄断执法对相关主体特别是相对人利益的巨大影响由此可见一斑,反垄断执法过程中相对人的利益保护问题则是反垄断实践中应予关注的重要问题。

一、反垄断执法相对人利益保护的必要性

在反垄断执法过程中,反垄断执法相对人的利益受到了执法活动的巨大影响。在各国普遍强调反垄断执法有效性和加强反垄断执法的背景下,加强反垄断执法相对人的利益保护极为必要。

(一)彰显法治精神,防止执法滥权恣意

公共权力在国家和社会管理中发挥着重要作用。然而,权力的存在和运行总是伴随着滥用和恣意,诚如孟德斯鸠所言:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”因此,对权力进行制约和规范极为必要。制约权力并保障公众权利是现代法治精神的重要体现,也是人类社会进步的重要标志。各国已经确立了依法行政、保护人权、越权无效、比例原则、信赖保护、正当法律程序等许多法律原则,这些原则的基本目的就在于有效制约和规范权力,从而保护相对人乃至社会公众的权利和利益。

反垄断执法权是公共权力的重要组成部分,其运行理应遵循那些业已确立的基本法律原则。由于垄断表现形式与后果极为复杂,反垄断法律条文又比较原则,不确定性强,这使得反垄断执法权的范围和边界往往较为模糊,反垄断执法机构拥有比普通执法机构更大的自由裁量权。在这种背景下,防止反垄断执法的滥权和恣意显得格外重要。强调反垄断执法相对人的利益保护,使相对人的权利能够有效抗衡执法机构的权力,这既是现代法治精神在反垄断执法领域的体现,也是防止反垄断执法滥权和恣意的重要方式。

(二)有效协调反垄断执法中的利益关系

反垄断法也不例外。在反垄断执法过程中,反垄断执法机构、相对人以及有关主体所代表的各种利益要进行博弈、协调和平衡。反垄断执法机构是反垄断执法过程中公共利益的代表者,但是,反垄断执法机构所代表的可能并不仅仅是公共利益,还可能有其自身利益等其他利益。不过,由于相对人与反垄断执法机构在资源、能力、手段等方面相比都处于弱势,其维护自身利益的能力较弱,相对人利益容易在反垄断执法过程中受到侵害。为了改变这一局面,必须重视反垄断执法过程中相对人的利益保护,赋予相对人更充分的利益保护手段,使反垄断执法中的各种利益得到有效的协调,这对于保证反垄断执法的有效性以及反垄断法基本目标的实现具有重要意义。在我国,权利意识较为淡薄,权利保护制度并不完善,国家和社会生活的诸多领域都体现出明显的权力主导甚至是权力“专横”的特点。在这种国情背景下,强调反垄断执法相对人的利益保护并有效协调反垄断执法中的利益关系具有特殊的意义。

(三)维护商业秩序稳定,遏制过度干预

稳定而合理的商业秩序是一个行业乃至整个社会经济长期、持续和健康发展的重要基础。尽管各国国情不同,具体经济制度存在差别,但奉行市场经济原则却是目前世界主要国家构建和维护商业秩序的共同要求。奉行市场经济原则意味着市场机制在资源配置和经济调节方面发挥基础性作用,意味着市场主体具有独立自主的地位,其利益得到充分保护,还意味着市场规则是市场行为的基本准则,市场行为后果具有可预期性。如果市场主体的利益无法得到有效保护,其财产、利益容易被限制、剥夺,或者市场主体的行为经常被干预,后果充满不确定性,那么,这样的商业秩序是不稳定的,也是不合理的,市场机制也就无法有效发挥作用。反垄断执法对垄断的约束和控制有利于弥补市场缺陷和维护竞争秩序,有利于构建和维护合理的商业秩序。但是,如果反垄断执法中出现权力滥用、随意执法、腐败等情形,将损害竞争秩序和商业秩序,并侵害相关当事人的利益。反垄断执法可以弥补市场缺陷,但不能代替市场规则,因此,合理把握执法尺度和干预边界极为重要。而切实保护相对人利益则是维护稳定、合理的商业秩序的基本内涵,也是遏制反垄断执法机构过度干预市场的重要措施。

二、反垄断执法相对人利益保护的路径选择

在反垄断执法过程中,反垄断执法机构拥有广泛的执法权和巨大的自由裁量权,并在执法程序中占据主动的地位。而反垄断执法相对人则处于弱势地位,其利益容易受到侵害。因此,规范权力和保护权利应当成为反垄断执法相对人利益保护的基本路径。具体而言,在反垄断执法过程中,应当有效规范和约束反垄断执法权特别是执法自由裁量权,促进反垄断执法的合法性、公平性和合理性,防止反垄断执法机构滥用自由裁量权侵害相对人的利益。与此同时,应当充分保障反垄断执法相对人的程序参与权利,改变反垄断执法相对人在反垄断执法程序中的被动地位。

(一)规范反垄断执法自由裁量权

反垄断执法的基本任务在于通过垄断案件的调查和处理,有效规制各种垄断,从而维护自由、公平的竞争秩序。为了确保反垄断执法的有效性,各国通常赋予反垄断执法机构以调查权、处罚权等广泛的执法权。垄断形式众多,后果复杂,要对各种垄断的规制标准和处理方式作出明确而具体的规定在立法技术上几乎是不可能的,因此,作为反垄断执法依据的反垄断法律条文通常非常原则,甚至含糊不清。反垄断法的这一特点使反垄断执法具有很大的弹性,反垄断执法机构拥有巨大的自由裁量权。在反垄断执法过程中,反垄断执法机构有权根据经济发展状况、案件实际情况以及自身对反垄断法律条文的理解灵活把握执法标准和尺度,并使反垄断法律条文在案件调查处理过程中得以具体化、明确化。有的学者指出,反垄断法规则具有不确定性,这种不确定性因素在个案中必须被克服,而专门的竞争管理机构的执行活动则是克服这种不确定性的主要途径之一。因此,赋予反垄断执法机构以自由裁量权是实现反垄断执法弹性的必然要求,也是解决反垄断法律规则现实适应性的基本途径。

在反垄断执法过程中,反垄断执法机构拥有自由裁量权是必要的,但是,许多问题也因此而产生。由于反垄断法律条文对执法过程中的诸多事宜缺乏明确规定,这给反垄断执法滥权和恣意提供了可能,也使反垄断执法相对人的利益容易遭受侵害。德国学者毛雷尔指出:“一旦行政机关享有裁量空间和判断余地,它就享有‘最后决定’的权利。”反垄断执法机构的这种“最后决定”的权力使其在执法中拥有了主动性、灵活性和权威性,但是,企业等相对人的利益则因此处于不确定的状态,其对执法活动是否开展、如何开展以及结果如何,缺乏合理的可预见性。如果反垄断执法机构随意执法或者滥用执法权,就可能严重侵害相对人的利益。为了有效保护反垄断执法相对人的利益,反垄断执法中的自由裁量权应予规范。

(二)保障反垄断执法相对人的程序参与权利

由于垄断规制非常复杂,反垄断执法过程有时比较漫长,从立案调查到作出处理决定可能需要数月甚至数年的时间。就企业等相对人而言,影响其利益的不仅仅是反垄断执法机构的最终决定,而是整个执法活动。因此,反垄断执法相对人的程序权利不应当仅限于在反垄断执法机构作出决定后对该决定提起诉讼以寻求司法救济,而是应当在整个反垄断执法过程中得到体现、尊重和保护。反垄断执法机构在执法过程中应当贯彻正当法律程序原则,充分保护相对人的程序权利。企业等反垄断执法相对人不应当仅仅是反垄断执法活动的被动接受者,还应能够主动参与程序。保障反垄断执法相对人的程序参与符合反垄断执法的专业性要求,有利于相对人监督反垄断执法,防止权力滥用。

第一,相对人的程序参与符合反垄断执法的专业性要求。垄断行为的调查、分析、判断和处理是专业技术性非常强的工作。为了适应反垄断执法的专业性要求,各国反垄断执法机构大多由法学、经济学专业人士组成。例如,美国司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会都拥有为数众多的律师和一定数量的经济学家,这为反垄断执法机构进行专业的法律和经济分析提供了重要保障。但是,反垄断执法所面临的专业性问题并不只是法律问题和经济分析问题,还包括大量的技术问题。如果反垄断执法机构无法很好地了解相关行业的经济发展规律和技术特点,将很难作出准确的法律,判断和富有成效的经济分析。而相对人对所处行业最为熟悉,也最了解相关行业的经济技术特点,相对人参与执法程序可以为反垄断执法机构提供大量的第一手资料。尽管相对人出于自身利益考虑,其提供的信息、资料以及观点可能并不完全客观、全面,但是,相对人的参与无疑会增加信息供给,有助于反垄断执法机构对案件作出全面客观的分析和判断。

第二,相对人的程序参与有利于相对人监督反垄断执法,防止权力滥用。相对人充分参与反垄断执法程序可以使相对人在反垄断执法的各个阶段表达自己的意见和利益诉求,并通过各种程序措施维护自身利益。这可以使反垄断执法相对人在整个反垄断执法过程中有效抗衡反垄断执法权,监督反垄断执法自由裁量权的运用,防止权力滥用或者随意执法对其利益的侵害。就反垄断执法机构而言,相对人的意见表达和监督可以使其更加充分地了解相对人的利益诉求,避免执法中的主观臆断和片面,保证反垄断执法的合法性、合理性和有效性,从而降低侵害反垄断执法相对人利益的可能性。

三、反垄断执法相对人利益保护具体制度的建构

反垄断执法相对人的利益保护是一项复杂的系统工程,涉及立法、执法、司法等各个方面。有效保护反垄断执法相对人的利益必须建立和完善相关的具体制度,这些制度的核心是规范反垄断执法自由裁量权以及充分保护相对人的程序参与权利。我国实施反垄断法的时间尚短,建立和完善相关具体制度显得尤为迫切。

(一)细化立法规定。明确反垄断执法的裁量范围

反垄断执法极具弹性,反垄断执法机构在是否立案、调查手段的采取、垄断事实的认定、行为违法性的判断、处罚措施的运用等各个环节都存在裁量空间。但是,反垄断执法机构所拥有的自由裁量权并非漫无边际,否则,执法中的滥权和恣意就不可避免。而明确裁量范围就是要确定反垄断执法机构自由裁量权的边界。

反垄断执法机构的自由裁量权源于法律的规定,其裁量范围也应由法律加以明确。明确裁量范围主要是要界定可自由裁量的事项、裁量权的具体归属机构、裁量权限的大小。我国《反垄断法》对反垄断执法机构的自由裁量范围作出了基本规定,例如,授权反垄断执法机构认定法律明确列举以外的其他垄断行为(如第13条第1款第6项、第14条第1款第3项),又如,规定反垄断执法机构在实施行政处罚时的自由裁量权限(如第46条第l款)。不过,《反垄断法》关于反垄断执法裁量范围的规定还不够明确,有必要继续完善。第一,进一步界定可裁量事项。具体、明确的可裁量事项可以使反垄断执法机构的自由裁量权边界更加清晰,但《反垄断法》的有关规定还不够具体、明确。以《反垄断法》第17条第1款第7项规定为例,该条款规定国务院反垄断执法机构有权认定法律列举以外的其他滥用市场支配地位行为。但是,由于《反垄断法》并未对滥用市场支配地位进行明确界定,所谓“其他”滥用行为就非常含糊,反垄断执法机构的可裁量事项并不明确。笔者认为,相关条款通过一些限定性描述(如经营者无正当理由妨碍或排除其他经营者参与竞争或者在商业交易中实施不合理条件)可以使反垄断执法机构可认定的滥用行为范围更加明确和清晰。第二,确定特定自由裁量权的机构归属。《反垄断法》并未明确规定反垄断执法的具体机构,而是概括表述为“国务院反垄断执法机构”。根据国务院的有关规定,国家工商行政管理总局、商务部、国家发展和改革委员会作为国务院反垄断执法机构享有执法权。但是,国务院反垄断执法机构之间的权力界限并不完全清晰。例如,如果同业经营者之间达成的垄断协议既包含价格固定又包括销售区域划分,依据现有规定,无法确定由国家工商行政管理总局还是国家发展和改革委员会行使执法权。此外,《反垄断法》并未涉及反垄断执法机构与其他监管机构(如银监会、保监会)在反垄断事务方面的权力划分。反垄断执法权机构归属不明的现状将导致某些事项的自由裁量权归属模糊不清,我国《反垄断法》有必要对反垄断执法权及相关自由裁量权的机构归属作出明确的规定。第三,明确和细化自由裁量权限。《反垄断法》应当对反垄断执法机构是否拥有特定事项的最终裁决权以及执法裁量行为应当受到何种程度的司法监督作出明确规定。此外,《反垄断法》还可以对反垄断执法机构的行政处罚裁量权限予以进一步细化。

(二)建立反垄断执法裁量标准体系

在反垄断执法过程中,反垄断执法机构有权依法确定裁量标准并将其应用于具体案件的处理。确定裁量标准是反垄断执法机构自由裁量权的重要内容,但是,裁量标准的确定不是随意的,它应当符合反垄断法的基本精神并与执法所处的经济社会环境相适应。统一、公平、合理、具体、公开是反垄断执法裁量标准确定的基本要求。

随着各国反垄断实践的深入发展,反垄断执法机构积累了丰富的执法经验,裁量标准呈现出了指标化、明细化、体系化的趋势。近20年来,美国、欧共体(欧盟)等国家和地区的反垄断执法机构出台了大量的执法指南、准则。例如,美国司法部和联邦贸易委员会联合发布了《横向合并指南》、《竞争者之间协作行为的反托拉斯指南》,欧共体(欧盟)委员会发布了《关于横向合作协议适用欧共体条约第81条的指南》、《关于在卡特尔案件中免除罚款和减少罚款的通告》,等等。这些指南、准则详细阐述了反垄断执法机构对法律条文的把握原则、对待具体垄断的基本态度、相关行为的分析框架和处理方案,其中,确定明确、具体的裁量标准是其基本内容。以经营者集中审查为例,自1982年以后,美国司法部和联邦贸易委员会在合并指南中引入了赫芬达尔赫希曼指数(HHI),这使极具弹性的合并审查中出现了数值化的衡量指标。尽管HHI只是其中一个衡量因素,但是,由于这一指标的可测性强,可以为参与合并的企业提供更好的行为指引,企业合并反垄断审查结果的可预期性大大增强。又如在卡特尔规制执法领域,美欧早期宽恕政策(leniency policy)中的裁量标准都较为含糊,抑制了卡特尔当事人寻求宽恕待遇的动机,效果并不十分理想。在积累经验教训的基础上,美欧反垄断执法机构细化了宽恕条件,明确了宽恕待遇,裁量标准越来越清晰、具体,宽恕申请后果的可预期性大大增强。这激发了卡特尔参与者提出宽恕申请的热情,宽恕申请案件数量迅速增加,成效明显,宽恕政策在美欧已经成为“破获卡特尔违法行为的最有效的工具”。

我国反垄断执法机构在《反垄断法》实施以后公布了一批规章,如《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》、《经营者集中审查办法》、《反价格垄断规定》等。这些规章较为详细地规定了执法准则与裁量标准,使《反垄断法》的适应性、可操作性大大增强。不过,相关裁量标准还不够明确、具体,需要在实践中继续完善。例如,《反垄断法》第15条规定了垄断协议免于适用禁止性规定的若干情形,但是,既有的规章鲜有涉及,裁量标准并未明确,这意味着具体垄断协议在何种情况下可以免于适用禁止性规定而合法存在并不确定。又如,在宽恕政策领域,《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》第12条规定:“对第一个主动报告所达成垄断协议的有关情况、提供重要证据并全面主动配合调查的经营者,免除处罚。对主动向工商行政管理机关报告所达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的其他经营者,酌情减轻处罚。”这一规定比《反垄断法》第46条的相关规定更为明确,但是,裁量标准依然不够清晰,如“有关情况”是什么并不明确。另外,尽管该规定第11条对“重要证据”进行了描述,但比较原则,不够具体。因此,目前的宽恕条件还不够具体、确定,而第二个以后申请宽恕的经营者可以获得何种宽恕待遇在既有的规章中也没有得到明确。国外反垄断实践表明,具体、确定、透明是宽恕政策的基本要求,设计合理的宽恕待遇、宽恕条件和宽恕程序是宽恕政策有效性的基础。因此,进一步明确裁量标准和完善宽恕政策极为必要。

厘定裁量标准对于规范反垄断执法自由裁量权意义重大,但是,由于垄断规制和反垄断执法的复杂性,裁量标准不可能固定不变,也不可能没有任何弹性。如果裁量标准过细,过于僵化,则可能限制反垄断执法机构的能动作用,削弱反垄断法律规则的现实适应性,也将难以收到良好的执法效果。正如有的学者所指出的:“尽管规则细化具有良好的出发点,实践中也确能对自由裁量权的规范行使起到极大的促进作用,但作为一种控制方式的规则细化仍然有自身局限性,过度使用就容易使其弊端显露出来。”因此,合理厘定裁量标准和细化规则与保持反垄断执法的弹性之间应当保持适当的“度”,二者应当协调一致。

(三)完善反垄断执法的司法监督机制

反垄断执法自由裁量权的运用事关相对人利益保护和反垄断法目标的实现,因此,对自由裁量权的运用过程进行监督显得极为必要。监督执法裁量的主体和方式是多种多样的,包括国家立法机关监督、司法机关监督、行政机关监督、社会监督等。不过,能够采取具有法律效力的监督措施的主要是国家机关,这是本文着重要探讨的。与一般执法裁量监督相比,对反垄断执法裁量进行监督有其一定的特殊性。由于反垄断执法专业性很强,而且各国反垄断法大多强调反垄断执法机构及其业务活动的独立性,各国立法机关对反垄断执法及其裁量运作过程的监督一般限于宏观政策层面而非具体业务层面,反垄断执法机构以外的行政机关所实施的监督也非常有限。因此,就外部监督而言,对反垄断执法裁量过程进行监督的主要是司法监督,监督主体是法院。

法院在反垄断执法裁量监督和相对人利益保护方面扮演着关键的角色。反垄断执法自由裁量权的运用对相关当事人利益影响巨大,各国法律均确认当事人具有寻求司法救济的权利。一旦当事人就反垄断执法机构的裁量行为和具体决定提起诉讼,相关裁量行为和决定就置于司法审查之下,法院通过审判权的行使确认执法行为或者纠正违法行为,从而监督反垄断执法自由裁量权的运用并保护相对人的利益。为了使法院更好地发挥作用,各国反垄断法对执法裁量的司法审查作出了一些针对性较强的规定,例如,确定承担司法审查职能的法院级别(如美国联邦上诉法院审理针对美国联邦贸易委员会裁决提起诉讼的案件),或确定具体案件的专属管辖(如日本东京高等法院对有关公正交易委员会诉讼案件的管辖权),或在法院内部成立专门法庭(如德国联邦普通法院和州高等法院设立卡特尔庭),等等。我国《反垄断法》仅在第53条原则规定当事人可对反垄断执法机构的相关决定依法提起行政诉讼,但未对有关司法审查事项作出专门规定。依现行有关行政诉讼的规定,针对反垄断执法机构决定所提起的行政诉讼应由有关地区的中级人民法院作为第一审法院。考虑到垄断案件行政诉讼的专业性特点,笔者认为,我国应当考虑在条件成熟时在相关法院内设立专门的审判庭审理与垄断有关的行政案件与民事案件。

(四)构建确保相对人有效参与的陈述、抗辩和申诉制度

公开、透明的反垄断执法程序是相对人了解和参与反垄断执法过程的基本条件。在反垄断执法过程中,除了个别反垄断执法环节(如隐蔽卡特尔案件的立案调查)不宜公开外,所有执法环节以及相关程序应当对相对人公开。在反垄断执法过程中,虽然有关执法程序由反垄断执法机构启动和主导,但是,反垄断执法机构却不能无视相对人的利益而为所欲为。相对人作为重要的程序参与者拥有一系列程序权利,有权陈述意见、进行举证、提出抗辩和进行申诉。这些程序权利使相对人能够基于自身利益抗衡反垄断执法机构的执法权,监督反垄断执法自由裁量权的运用,防止执法滥权、恣意。

从反垄断实践看,反垄断执法程序受到了各国的高度重视。各国通常在反垄断法典中明确反垄断执法的基本程序,如德国《反限制竞争法》第三编“程序”对执法和诉讼程序问题作出了规定。与此同时,反垄断执法机构往往根据各国法律的基本规定出台更为具体的程序规则,如日本公正交易委员会公布的《审查及审判规则》对反垄断执法中的案件审查和审判程序作出了详细的规定。这些公开、透明的反垄断执法程序规则为反垄断执法相对人了解和参与执法程序奠定了坚实的基础。从执法程序制度的具体内容来看,美国、德国、日本等国都强调了对反垄断执法相对人陈述、抗辩和申诉权利的保护,这使反垄断执法相对人能够真正参与反垄断执法程序。特别值得一提的是,美国联邦贸易委员会、日本公正交易委员会等执法机构在执法过程中会任命独立的行政审判官或裁判官听取相对人陈述和抗辩并作出裁决,这种程序吸收了司法审判程序的某些特点,使反垄断执法机构在执法过程中能够更加充分地听取相对人意见和抗辩,从而有利于反垄断执法机构作出合理的决定。

在我国,《反垄断法》第六章“对涉嫌垄断行为的调查”规定了垄断案件调查处理的一般程序,第四章“经营者集中”对集中控制的程序规则作出了规定。国务院反垄断执法机构公布了《反价格垄断行政执法程序规定》等一系列执法程序规章。以相关法律和规章的规定为基础,我国的反垄断执法程序制度初步确立,相关程序规定为反垄断执法相对人了解和参与执法程序提供了必要条件。但是,反垄断执法程序制度显然无法一蹴而就,它必须经历一个逐步发展完善的过程。我国反垄断执法的某些具体程序(如宽恕申请程序)还不够明确、具体,企业等相关当事人还无法充分了解和参与反垄断执法程序。就反垄断执法相对人的程序权利而言,我国《反垄断法》第43条原则规定了相对人陈述意见的权利,但该法第42条同时规定了相对人应当配合执法调查的义务。仅从反垄断法律条文数量和表述来看,反垄断执法相对人的程序权利还没有在法律中得到充分体现。我国反垄断执法机构在《反垄断法》实施后出台的程序性规章对相对人权利的规定比较原则,对相对人的陈述、抗辩和申诉权利也只作笼统规定。为了更好地保障相对人的程序参与权利,我国应当尽快细化程序规则,完善相对人陈述、抗辩和申诉制度。

(五)完善反垄断执法协商和解制度

由于许多垄断案件非常复杂,垄断事实的调查、行为性质的判断以及违法行为的处理需要经历漫长而艰难的一个过程。为了提高反垄断执法效率,减轻冗长的反垄断执法程序给执法机构、相对人带来的负担,许多国家确立了反垄断执法协商和解制度。在美国,司法部反托拉斯局根据案件的不同性质开展刑事调查或民事调查。在民事调查方面,反托拉斯局和当事人通常会通过协商达成和解。研究结果显示:“那些导致了诉讼的反托拉斯民事调查,大多都以合意判决(consent decrees)形式终结。”对于反托拉斯局而言,企业履行合意判决的行为消除了反竞争行为的不利后果,反垄断执法的基本目的得以实现;对于相对人而言,尽管合意判决有法律约束力,但私人反垄断诉讼案件不能以合意判决作为认定其行为违法的初步证据,这大大降低了企业的法律风险。因此,对于反垄断执法机构和相对人双方而言,合意判决都是可接受的问题解决方式。在协商和解制度下,反垄断执法相对人的参与程度更高,相对人可以与反垄断执法机构在相对平等的基础上展开沟通、交流、对抗、妥协,从而达成和解协议。协商和解制度不同于普通执法程序中的行政机构主导模式,实际上是在执法程序中导人了契约精神。尽管这一制度被质疑是否损害法律正义,但由于其有助于提高执法效率,已经被许多国家的反垄断执法机构所采纳。

我国《反垄断法》第45条借鉴国外执法协商和解制度确立了经营者承诺制度,《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》等行政规章对承诺制度的具体实施作出了规定。但是,我国经营者承诺制度在适用范围、监督等方面的规定不够明确,可操作性不强。笔者认为,我国的经营者承诺制度可以从以下几个方面继续完善:第一,限定承诺制度的适用范围。承诺制度虽然有利于提高执法效率,但也存在局限性。在实施承诺制度的场合,反垄断执法机构并未对有关行为作出准确的法律判断,也未对涉嫌违法行为实施法律规定的惩罚措施,这有可能使违法行为不能得到适当的惩罚,从而损害法律的公正性。为了维护法律的公正性和实现反垄断法的目标,承诺制度不应适用于所有行为特别是那些性质严重的反竞争行为。我国《反垄断法》虽未限定承诺制度的适用范围,但反垄断执法机构在实施中应当有所限制。对于那些违法性质明显、事实清楚的行为(如已经实施的价格卡特尔),承诺制度应当不能适用。第二,建立承诺制度的监督程序。在承诺制度实施过程中,经营者承诺以及反垄断执法机构作出中止调查或终止调查的决定是双方协商和解的结果。但是,垄断案件的调查处理却往往事关包括公共利益在内的多方利益,为了防止背离法律目的的“暗箱操作”等情形的出现,承诺制度应当包含监督程序。有的学者指出:“在以和解程序处置垄断案件的同时,必须防止对公共利益的‘私相授受’,并对相关主体的利益维护提供制度保障,以实现主体间的利益平衡。”在美国,司法部反托拉斯局与相对人的合意判决是在法院监督下进行的,并有相应的公开程序。由于我国的执法和司法体制不同于美国,由法院来监督承诺制度的实施并不现实。但是,承诺制度的实施必须以一定形式公开并接受利益相关方和社会公众的监督应当是完善我国承诺制度的基本要求。第三,明确承诺制度的具体操作规则。例如,规定承诺的时限,明确承诺是否可以变更,规定经营者与反垄断执法机构之间是否可以就承诺事项进行磋商,等等。

[责任编辑:蔡永明]

作者：游钰

反垄断执法机构研究论文篇2：

美国反托拉斯法执法机构对我国的启示

摘要:我国的反垄断执法机构的设置成为《中华人民共和国反垄断法》(以下简称《反垄断法》)这一重要的经济立法实施以来的一个热点话题。我国目前反垄断执法机构的模式为商务部、国家工商行政管理总局和国家发展改革委员会三家机构分头执法,具有我国的独有特色。然而这些机构之间不可避免地会产生争执和摩擦,没有一个高效运行的反垄断执法机构,新《反垄断法》的实施也得不到有效保障。因此我国应借鉴国外经验,立足于本国国情,建立一个独立的、权威的、专业的反垄断执法机构。

关键词:反垄断法执法机构完善

作为市场经济国家法律制度中的“经济宪法”,我国《反垄断法》从法案起草到实施历时14年。《反垄断法》的颁布,标志着社会主义市场经济及其法治在我国进入了一个新的发展阶段。但是,这并不代表我国反垄断立法的结束,恰恰是我国反垄断立法的开始。为了使《反垄断法》在我国能够得以真正有效地实施,必须对执法机构如何设置这一问题进行探讨。

一、美国反垄断执法机构的模式和特点

作为世界上最早就垄断和垄断性行为进行立法的美国,其反托拉斯法主要包括三大核心法规:1890年《谢尔曼法》、1914年《克莱顿法》和1914年《联邦贸易委员会法》。美国反托拉斯法主要执法机构是美国司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会,该二元主管平行机构对反托拉斯法的执行享有绝对的权威。美国的反垄断执法机构的设置属于“分权”加“强化”的多元执法模式,即有两个执法机构分别执法,又通过两个机构的协调进而强化反垄断执法的一致性。美国司法部反托拉斯局成立于1903年,该局主要负责执行《谢尔曼法》和《克莱顿法》,既可以提起刑事诉讼又可以负责反托拉斯法的民事、刑事和国际执行。其职责范围包括:负责处理特别调查案件、监督执行法庭判决、对现存的市场结构的竞争与垄断状况进行分析并提出相应的中长期措施和为国家议会准备有关的反垄断法的立法建议,处理涉及国际竞争方面的案件等。联邦贸易委员会是1914年设立于华盛顿的独立性的执法监督机构。该机构包括四个部门,即总顾问室、竞争局、经济局和行政法官。其主要职能是负责执行《联邦贸易委员会法》、依法提起民事诉讼、防止和限制不正当竞争和不公平竞争行为;具体负责实施全美反垄断工作的各项职责。

二、美国反垄断执法机构设置对我国的启发和警示

(一)美国反垄断执法机构设置对我国的启发

美国司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会两机构具有职权的高度集中及执法手段的强硬、独立行使职权、不受其他部门干预、执法队伍及人员高度专业化等特点,这些特点都为其执行反垄断法律提供了稳固的保障,成为反垄断法律得以有效实施的坚实基础,同时也为我国构建反垄断执法机构提供了借鉴。

1、依法设置、高度独立。独立性是反垄断执法机构的首要条件和灵魂,若执法机构缺乏独立性或是独立性较弱,反垄断法律的执行就会成为纸上谈兵,反垄断法律也会变成一纸空文。由于反垄断执法机构处理案件时其所处罚的对象往往是财力雄厚、规模庞大的企业,在我国还有政府和政府部门,如果反垄断执法机构没有高度的权威性、独立性,就不能胜任这一职责。因此我国在设置反垄断执法机构时应确保其独立性,针对执法机构的职权分工、权限配置、人员构成、法律地位等进行进一步规定。只有执法机构真正独立起来,才能发挥其应有的作用。

2、排除干预、绝对权威。美国双轨制的执法机构被反垄断法律赋予了极高的地位和较大的权限,其具体的执法手段和执法程序都由反垄断法律作出了细致的规定,其执法的权威性也通过反垄断法律得以树立和加强。反垄断行政执法机关一般都是一个准司法机构,有着很大的权限,可以启动反垄断程序、调查案件、审理案件,反垄断行政执法机构还有权对案件做出裁决。在这些执法活动中,反垄断执法机构应当依法独立地作出决定而不是任凭上级部门左右自己的裁决。当然,反垄断执法机构的地位不是仅凭一部法律就可以确定的,它还取决于社会方方面面的影响。假如国家在出台反垄断法律的同时又放纵政府垄断,或是容忍政府形形色色的限制性竞争行为,那么反垄断执法机构在作出决定时便会任人左右,职能也会消失殆尽。

3、人员专业,执法高效。反垄断执法机构在工作中常常面临的是实力雄厚、规模庞大的企业,或是实行行政性垄断的部委和省级政府。反垄断法律从实体规范上不可能对各种限制性竞争行为作出明确具体的规定,只能具有高度的原则性和抽象性。因此,反垄断法律的适用具有很大的自由裁量性,这就决定了执法人员要具备较强的专业知识和较高的自身素质,专业性成为执法机构的显著特征。因此,我国的执法人员必须素质高、业务精,以真正实现专家执法。只有这样才能保证反垄断执法机构沿着正确的方向运行,才能保障《反垄断法》在社会主义市场经济的发展过程中发挥应有作用,实现自身价值。

(二)美国反垄断执法机构的设置对我国的警示

尽管美国的反垄断法律赋予了司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会高度的独立性、权威性,两机构的职责范围也明确划分。但是,在实践中二者也不可避免地会产生摩擦和争执。为了克服这一弊端,二者也采取了一系列的措施,如在1948年两机构达成一个备忘录,并且设置了“联络官”,使两机构的执法情况得到及时沟通。此外,反托拉斯局的局长和联邦贸易委员会主席还定期举行会议,协调两个机构在执法中的问题。美国作为反托拉斯法的鼻祖,反托拉斯局和联邦贸易委员会平行执法的模式已快一百年,双轨制在所难免地会带来一系列的问题,最显著的则是二者在职责上的重叠以致他们在执法活动中会相互推诿导致效率减低。这样高成本低效率的现象并不是美国人今天所愿意看见的。

美国反垄断执法机构的设置对我国无疑具有重要的现实意义和理论意义。美国的“双头”执法机制以其权威性给我们以启发,同时又因其不可避免的权力上的重叠性给我们以警示。对于我国而言,应最终过渡到一元行政的统一执法模式。

三、对我国反垄断执法机构的反思

(一)缺乏独立性

我国已基本明确国家工商总局、国家发改委和商务部作为三大反垄断执法机构,分别审查滥用市场支配地位、价格垄断和经营者集中。执法机构“三足鼎立”看似结合了众家之所长,显得执法力度会增强,但是,现实却并不尽如人意。在当今资源有限的时代,多头执法必定会产生资源浪费。且三机构间也会因分工不明导致争执,当“利益”出现时大家会你争我抢,当“困难”来临时彼此则相互推诿。

(二)缺乏权威性

现行的反垄断执法权分割在商务部、国家工商总局和发改委的手中,这些机构不会也不可能去强硬地处理与其平行部门的行政性垄断案件,按级别下推到省、市、县(市)同样如此。如工商行政管理总局属于正部级单位,但其内部具体负责反垄断事务的则是公平交易局,级别就有所降低。如果上级反垄断执法机构查处下级行政区域内的垄断性案件还有些权威性,那么到了本区域内的平行层面上还是缺乏权威性。因为,我国主要是以行政性垄断为主,工商部门本身就属于行政机构。虽然工商部门省以下是垂直领导,但是,市、县(市)工商部门的工作人员绝大部分还是当地的。因此,在很多方面还是与地方政府有着千丝万缕的联系,很多方面也还是要受制于地方政府。加之又是工商机关内部的一个职能部门在具体负责反垄断事务,其权威性如何已显而易见了。这些机构根本不敢真正鼓起勇气来行使职权。

(三)缺乏专业性

反垄断执法的复杂性表明我国由商务部、国家工商总局和发改委的行政管理人员执法是远远不够的。他们毕竟没有高深的专业知识,面对跨省、跨区域、甚至是跨国的大企业以及实施行政性垄断的部门则会束手无策。垄断案件的行业性和国际性表明,建立一支高度专业化的反垄断执法队伍迫在眉睫。因为,专业性决定事实认定和处理结果的权威性,所以,大多数国家对反垄断执法人员的法学和经济学专业水平和执法经验都有明确要求,这是我们应当进行反思的重点。

四、我国反垄断执法机构的完善

借鉴国外的经验结合我国的国情,建立一个独立、权威、专业的反垄断执法机构是最佳之选。但是,国外的和我们现行的执法模式和执法机构存在的缺陷也是不容忽视的,我们应该通过立法对执法机构设置作出规定以克服这些缺陷,发挥其更大的优势。

(一)我国反垄断执法机构的级别设置

我国反垄断执法机构应直接隶属于国务院,它只对国务院总理负责,在国务院的组织机构中,其地位要高于国务院各部、委、局,具有较大职权。这种设计既不违背现有体制规定,又符合执法机构本身对整个国民经济调控的需要,也与国务院组织系统的职能相吻合。由于我国地大物博,倘若只设立中央一级的执法机构会使得事务繁忙,不利于执法工作。然而如果按照行政区划来设置,具体到省、自治区、直辖市也不大适宜。因为垄断案件并不时常发生,这样不仅造成了资源浪费,而且地方政府为了地方的经济利益会干预反垄断执法机构的执法工作。久而久之,该机构会成为地方政府手中的棋子,完全丧失其存在的价值而形同虚设。为了确保反垄断执法机构的独立性,又保证工作的专门性,在设置时应打破从中央到地方层层设置的传统模式,建立中央和地方两级机构。地方执法机构不按已有的行政区划设置,而将现有的省级行政区域划分为几个大区。在此基础上,每一大区设一跨省的地方反垄断执法机关。其人事和经费完全由中央反垄断执法机构统一掌握。这样能摆脱地方政府的干预,处于超脱地位,进而保障《反垄断法》的有效实施。

(二)我国反垄断执法机构的组成

我国反垄断机构可定名为“国家反垄断委员会”,并下设不同的专门化职能部门。委员会设主任委员1人,副主任委员2-3人,委员5-9人(单数)。由国务院总理提名,人大或人大常委会决定任免。主任与其他委员都有一票表决权。委员会的下属机构除办公室、信息和财务部等辅助性机构外,还应包括竞争部、经济局、法律顾问局和国际事务处。

(三)我国反垄断执法机构的人员选任

纵观各国,尽管反垄断执法机构的设置各不相同,但都具有一支专业化、精英化、高效化的执法队伍。这源于反垄断执法工作的难度,一般的行政执法人员是远不能胜任的。因此,这就要求反垄断执法人员应具有经济学、法律等专业背景和丰富的执法经验,能适应社会各个发展阶段需要,把握各个时期反垄断工作的特点,有效开展反垄断执法工作。我国必须采用严格的选拔制度,吸收各学科方面的专家参与工作,执法人员不仅要有较高的专业水平,还应具备一定的社会经验。同时还要有一定的限制条件:如无渎职、犯罪之记录,专职人员不得在其他国家机关、事业单位、企业担任职务等。

我国反垄断立法才刚刚走完第一步,如何完善反垄断执法机构也是亟待解决的问题。没有一个高效率的执法机构,我国《反垄断法》就没有它存在的价值,即便颁布也不过是一纸空文。因此,建立一个统一、独立和高效率的反垄断执法机构,这既是执行国家保护正当竞争政策的需要,也是深化以市场为导向的经济体制改革的需要。

(作者单位:华中师范大学政法学院)

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作者：贾婷婷刘静

反垄断执法机构研究论文篇3：

论反垄断执法机构的完善

摘要竞争是市场经济发展的动力，维护自由、公平竞争的市场秩序是中国社会主义市场经济健康发展的必要保障。反垄断执法机构的设置模式和权限配置是否科学合理，与竞争政策的发展关系密切，反垄断执法机构在规制经营者竞争行为、维护市场竞争秩序、保护消费者权益等方面均有着重要的地位。我国的反垄断法执法机构存在许多不足之处，本文立足于本国实际，对反垄断执法机构的完善建言献策。

关键词竞争政策反垄断法反垄断执法机构

一、在竞争政策市场坏境下反垄断执法机构的设置模式

竞争政策，是保护市场竞争，维护市场竞争秩序，充分发挥市场资源配置基础性作用的重要制度。竞争能够为消费者提供价格更低、质量更好的产品，能够实现资源的优化配置，达到帕累托改进的效率结果，而激励理论的研究则进一步证明，在信息不对称情况下，竞争能够降低信息不对称带来的激励不足问题，通过增强激励提高企业的效率。因此，维护竞争是实现经济效率和促进经济发展的最基本机制，实行竞争政策的直接目标就是保护竞争自由，维护市场经济机制的有效运转。豍

根据学者研究，从是否参与广义竞争政策角度划分，豎现存国家或地区的反垄断主管机构可分为两类：一类是不参与广义竞争政策的拟订、讨论或决策，主要只是一个法律执行机关，如美国联邦贸易委员会、日本公正交易委员会和德国联邦卡特尔局等；另一类是政府内的某一机构同时兼具反垄断执法和竞争政策决定职能，如我国台湾地区的“公平交易委员会”、韩国的公正交易委员会和俄罗斯联邦反独占政策及辅助企业部，20世纪90年代后立法的转型国家和发展中国家，如波兰、匈牙利、乌克兰、巴西、智利、印尼等，也属于这一类。

二、竞争政策理念下反垄断执法机构对政府管制行业的竞争执法权

关于反垄断执法机构与产业监管机构之间的反垄断权力配置，学界目前有三种观点：第一，将管制行业内的反垄断执法权配置给监管机构，由监管机构就竞争问题做出决定，而且该决定豁免反垄断机构的审查。这种产业监管机构全盘负责竞争执法模式会危及竞争政策的统一实施。而且很多国家的经验表明，监管机构在处理被监管行业竞争案件存在一个很大的问题是，他们在被监管企业与其竞争对手或消费者的争议中往往站在被监管者的立场上，从而会损害处于弱势地位的经营者或消费者的利益；第二，反垄断执法机构独自负责管制行业的竞争执法，产业监管机构只负责实施行业监管职能。作为这种模式的极端表现，有些国家或地区甚至把行业监管任务也交由反垄断机构行使，反垄断机构集竞争执法权与政府监管权于一身，这种由反垄断执法机构独享执法权，又会面临相关领域专业知识欠缺和信息掌握不充分的问题。而且有些国家和地区废除了产业监管机构，难以保证某些管制目标，如普遍服务、互联互通的实现。所以，目前世界上仅有少数国家采用这两种做法；多数国家采取的是一种共同执法的模式，建立一种合作机制，就管制行业中的竞争问题，由反垄断执法机构与产业监管机构共同执法。

三、我国现行反垄断执法机构存在的问题

（一）没有设立独立、专业、权威的反垄断执法机构

我国现行“分立式”的反垄断执法模式因其执法机构是多元的，易导致反垄断执法力量分散，不利于反垄断执法权力的集中行使，进而不利于反垄断执法职能的有效发挥。其次，各执法部门所掌握的反垄断判定标准、执法尺度、执法力度会有所差异，因而出现同一垄断行为却处理结果不同的尴尬，使得反垄断法在不同部门、不同领域难以得到统一执行，从而破坏法制的统一性和执法的严肃性，也违背市场经济统一规则的要求。此外，多头执法会导致执法部门之间相互推诿或相互争夺管辖权等弊端，而且协调难度大执法成本高，造成执法资源浪费、执法效率低下。

（二）管辖权冲突，影响反垄断执法效率

在反垄断法维持分散执法的格局下，执法机构职能划分不清晰，出现管辖权的交叉、重叠或空白等现象。实践中，垄断行为是十分复杂的，一个垄断行为可能会同时涉及垄断价格协议滥用市场支配地位等诸多问题，当一种垄断行为与其他垄断行为交织在一起，就会造成反垄断执法机构之间的职权交叉，这种职权交叉一旦协调不利将会演变成职权冲突、执法冲突豏，从而降低反垄断执法效率，提高执法成本和执法难度。即便没有管辖权的冲突，多个部门共同处理一个垄断行为也明显存在执法资源配置不当的问题豐。

（三）反行政性垄断机构缺位，导致行政性垄断屡禁不止

在我国，行政性垄断是破坏市场竞争秩序的最大根源，其背后隐藏着巨大的部门利益。行政主体凭借其行政权力干预或者影响市场竞争、谋取自身利益的情形比比皆是，极大地危害了市场经济的健康发展。目前我们没有专门针对行政性垄断进行规制的机构，现有的执法机构在权力、行政级别上甚至不如垄断行业所属的部门，执法面临重重阻碍，受到种种干涉，在反行政性垄断方面很难有所作为，加上其本身为政府部门，在查处行政部门的垄断行为时难免会“官官相护”，有失公允。

四、对于反垄断执法机构的完善建议

（一）保证反垄断执法机构的独立性、权威性及专业性

独立性、权威性是确保反垄断执法公正、有效的关键，反垄断执法机构应当依法独立行使职权，不受行政权力的制约及其他组织的非法干预。为此，该机构的级别定位、人员构成、经费保障等须围绕独立性与权威性展开，有权独立审理反垄断案件，并做出具有权威性的裁决；

同时反垄断法涉及法学、经济学、企业管理学、社会政策学等众多专业知识领域，加上反垄断案件的日趋复杂化等因素都要求反垄断执法机构具有较强的专业性。执法人员须具备深厚的专业知识、精湛的业务技能和丰富的执法经验，并且能够熟练、灵活地运用产业政策、竞争政策以及反垄断法理论，以胜任反垄断执法任务。因此，我国应当严格反垄断执法人员的任职资格和任免程序：执法人员应当取得法学或经济学硕士以上学位，并具有一定的反垄断执法实践经验；

其次，为确保执法机构的稳定、保障执法人员依法独立行使职权，应赋予反垄断执法人员以终身制或连任制待遇，非经法定事由、法定程序不得被罢免、解除职务。另外，还须规定竞业禁止义务，反垄断执法人员不得在其他政府机构或企业兼职，也不得担任任何单位的顾问、咨询专家等职务。

（二）反垄断执法机构的职权配置

反垄断执法机构为履行其反对垄断、限制竞争行为、维护市场竞争秩序和市场经济活力的职责，必须拥有相应的权力。

第一，规章制定权。在反垄断法规定的范围内，反垄断执法机构有权就反垄断法的具体实施制定相关的部门规章或行为指南，使反垄断法的相关规定更加具体、细化和具有操作性，从而规范和指导反垄断执法工作的实施以及市场竞争者的竞争行为。

第二，批准权。执法机构行使批准权应当以反垄断法为依据，并考虑特定时期的经济形势和产业政策等情况，对于法律一般禁止的垄断协议和滥用市场支配地位的行为，执法机构可以在个案中认定某垄断协议具有合理性或某行为不构成滥用优势而予以批准。

第三，检查权。检查权包括询问权、检查权、证据的查封和扣押权等。反垄断执法机构依法实施的调查属于行政调查，执法机构可以根据需采取强制性检查以了解和掌握行为人是否实施违反反垄断法的行为，但调查、检查权力的行使需要相对人履行一定的义务，如配合调查、如实说明情况、提供有关资料等，对此，可以借鉴美国司法部反托拉斯局的做法，由反垄断执法机关签发“民事调查令”，并由法院协助执行。

第四，行政处罚权。行政处罚权是“国家特定机关依法享有的对违反行政管理秩序的个人或组织予以惩戒、制裁的行政权力”豑。反垄断执法机构在有确凿证据证明市场竞争者的行为构成垄断或违反反垄断法的情况下有权对违法者施加行政处罚。

第五，行政裁决权。行政裁决权是反垄断执法机构对垄断行为引起的民事损害赔偿进行裁决的权力，是一种准司法权。由于反垄断案件涉及经济、法律等知识，执法机构中的法律工作者和经济专家具有专业知识而且经验丰富，做出的裁决更能体现市场竞争政策，实现公平和公正。另外，赋予反垄断执法机构以行政裁决权，也便于其通过较为简易的程序中立、公正地处理垄断案件，避免因旷日持久的诉讼而浪费资源。不过，行政裁决作为行政决定具有执行性，但不具有终局性，因此，在确认反垄断执法机构享有行政裁决权时，必然要确定法院对于行政裁决的司法审查权。豒

注释：

豍Motta，Massimo.Competition .Policy：Theory and Practice [M].London：Cambridge University Press，2004.

豎广义的竞争政策，是指所有那些为保护和促进市场竞争而采取的行动措施、制定的法规条例的总和；狭义的竞争政策往往被认为等同于竞争法，主要是指各国竞争法所体现出的为维护公平竞争，而对企业间限制竞争或滥用市场支配地位等行为进行规制的一套规则体系.

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