行政垄断法律论文

行政垄断有广狭义之分，从广义来讲，行政垄断涵盖合法的垄断与非法的垄断；从狭义来讲，应该仅指滥用行政权力限制竞争的行为，是非法的。对于广义的行政垄断无须界定，反垄断法特别针对的就是狭义的“滥用”，即指凭籍政府行政机关或其授权单位所拥有的行政权力，滥施行政行为，而使某些企业得以实现垄断和限制竞争的一种状态和行为。下面是小编为大家整理的《行政垄断法律论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

行政垄断法律论文 篇1：

我国应当健全行政垄断法律责任制度

[摘要]我国《反垄断法》第51条对行政垄断法律责任追究方面的规定尚有两个重大缺陷,即“法律责任形式单一”和“执法主体悖论”。行政垄断能否得到有效规制,很关键和重要的一点就是能否建立起一套行之有效的法律责任制度。健全我国行政垄断的法律责任制度具体包括建立有效的民事责任制度、完善行政垄断的行政责任制度、设置明确的刑事责任制度和完善行政垄断法律责任的执法机制。

[关键词]行政垄断;行政垄断法律责任;执法

一、我国《反垄断法》第51条关于行政垄断法律责任规定之不足

2010年3月5日温总理在第十一届全国人大三次会议作政府工作报告中指出:“加快推进垄断性行业改革,推进公用事业改革,切实放宽市场准入,积极引入竞争机制。”

“引入竞争机制”,表明了中央政府致力于加快市场培育的决心。没有竞争,即没有市场经济,而经济体制改革也最终会走向流产。但是现阶段却有一股不小的阻力与中央精神相违背,不断妨碍市场化的形成。这股阻力发迹于改革开放初期,随着时间的推移及体制改革的深入非但没有销声匿迹,反呈愈演愈烈之趋势。其外在表现形式是行政主体(包括行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织)滥用行政权力限制、排除、妨碍市场竞争。学界一般将此称之为“行政垄断”。作为一种“超经济的垄断”,即便是最强的市场主体也不具备与其抗衡的能力。因为行政垄断以权力为后盾,而权力具有强制性,从而使权力主体的利益轻易得到实现。

在我国,对行政垄断最早进行规制的法律性文件是国务院于1980年颁布的《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》(已废止)。自此之后,国家又陆续颁布了不少专门规制行政垄断的法律性文件,诸如《价格法》、《反不正当竞争法》、《产品质量法》以及《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》等。特别是2008年8月1日《反垄断法》“利剑出鞘”,更是点燃了人们反行政垄断的希望。该法自起草到审议通过历经13载,其身后是看不见的“刀光剑影”的利益角逐,其亦见证了中国市场经济体制的艰难转型之路。该法承载了人们太多的希冀,虽然其设专章对行政垄断进行了规制,但遗憾的是对行政垄断法律责任追究方面的规定尚有两个重大缺陷,笔者概括为“法律责任形式单一”和“执法主体悖论”。

“法律责任形式单一”和“执法主体悖论”在该法第51条得到“完美的呈现”,其做了如下之规定:“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力,实施排除、限制竞争行为的,由上级机关责令改正;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议”。该条仅规定了行政垄断的行政责任,未规定民事责任和刑事责任。而“执法主体悖论”则表现为在没有外界力量监督的情况下,“由上级机关责令改正”要切实发挥其应有的效果可谓困难重重。因为在现实生活中,地方行政垄断行为大多是根据上级机关的规定和指示实施的,让上级机关处理下级机关的错误,无非相当于让上级机关承认自己的行为是错误的,“自己打自己的耳光”,在缺乏更有约束力的监督的情况下,期待上级机关处理一般来说是徒劳的。由于法律适用中约束力的弱化,所以出现了尽管国家颁布的规制行政垄断的法律性文件不少,但行政垄断却一直无法达到遏制的现象。

“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”是社会主义法制的基本原则。为切实保证法律贯彻实施,就必须规定相应的法律责任,对违法者进行必要的法律制裁。同理,《反垄断法》能否得到有效贯彻,行政垄断能否得到有效规制,很关键和重要的一点就是能否建立起一套行之有效的法律责任制度。

二、对国外关于行政垄断法律责任制度的考察

(一)对行政垄断法律责任形式的一般设计

对行政垄断法律责任形式的设计,完全市场经济的发达国家与经济转轨国家有着迥异的态度,主要表现为是否对行政垄断一视同仁。发达国家往往对行政垄断行为不作特殊规定,而是将其纳入《反垄断法》规制的一般主体之列,无论是承担的法律责任还是救济程序,行政主体与普通自然人、法人并无区别。典型的如美国《反垄断法》就把市政机关也包含到其所指的范围之内,这就意味着“绝对三倍赔偿原则”同样也适用于行政垄断的受害者。而欧盟的《罗马条约》亦作了相似规定,其规定:“凡有违市场内在客观要求的反竞争的行为的,无论行为主体如何,都应纳入反垄断法规制的范畴,承担相应的法律责任。”而经济转轨国家俄罗斯的《关于在商品市场竞争和限制垄断活动的俄罗斯联邦第948-1号法》便对行政垄断作出特别规定,规定了“联邦行政机构、各部门的行政权力机关、各市政当局、被授权行使上述机构职能或职权的其他组织或机构,如出现反垄断法的行为,应当承担民事、刑事或行政责任。如果引起自然人或法人损害,应当由俄联邦、俄联邦相关机构或各市政当局负责赔偿”。社会主义国家越南的《竞争法》规定:“违反竞争法规定的国家公务人员或雇员,应当依据其行为的性质和严重程度,承担刑事责任。”

总体而言,由于体制的原因,与我国国情相似的经济转轨国家与社会主义国家关于行政垄断法律责任的相关规定对我国借鉴意义较大。同时,美国和欧盟等完全市场经济国家和地区实际也存在着和行政垄断的法律责任相关的具体法律规定,对我国亦具有一定的借鉴意义。

(二)对行政垄断法律责任的执法机构的一般设计

由于在竞争环境、竞争法的成长历史、法律传统、政体等方面存在差异,各国在反垄断行政执法机构的具体设置上的做法都是不完全一致的,如日本反垄断行政执法机构是日本公正交易委员会,其不受任何其他人的干预,隶属于内阁总理大臣;韩国的反垄断行政执法机构是韩国公平交易委员会,是总理领导下的正部级行政机关,具有准司法机构的性质,委员会制定、实施竞争政策,商议、裁决、处理垄断案件时不受其他部门的干预或监督;[1]俄罗斯的《关于在商品市场竞争和限制垄断活动的俄罗斯联邦第948-1号法》规定“向联邦行政机构、俄联邦各部门的行政权力机关、各市政当局、其他被授权行使上述机构职能或权力的机构或组织及其所属官员发布有约束力的指令:有关废除或变更被上述主体决定的但与反垄断法律相抵触的协议的指令;有关终止违反反垄断法行为的指令;有关确保竞争措施的指令。”哈萨克斯坦的《公平交易法》规定“反垄断机构的执行命令和决定具有强制性”。

虽然各国在具体设置反垄断行政执法机构时存有差异的做法,但是从总体看,这个机构都有很高的地位、独立性和权威性极高。中国设置反垄断行政执法机构时必须充分考虑到这一点。因为“这不是一个单纯地给某人或某部门的某种待遇的问题,而确实是保证有效执法的需要。”[2]

三、健全我国行政垄断的法律责任制度

(一)我国行政垄断法律责任体系的构建

1.建立有效的民事责任制度

行政垄断具有民事违法的特质,因为其后果表现为限制、排除、妨碍其他民商事主体的合法竞争,具有显著的民事侵权的特征,故应当在《反垄断法》中设置明确的民事责任制度。2010年7月1日起施行的《侵权责任法》第2条规定“ 侵害民事权益,应当依照本法承担侵权责任”。笔者认为竞争权由于涉及两个平等主体之间的利益,属于民事权益之一种应无疑,问题的关键是行政主体能否成为承担侵权责任的主体?我国《民法通则》规定:“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中,侵犯公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担民事责任”。由此可知,侵权责任的主体包含了行政主体。民法上可以适用于侵权行为的责任形式而言,有停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉。而2010年4月29日修正的《国家赔偿法》对精神赔偿作了明确的规定:“致人精神损害的,应当在侵权行为影响的范围内,为受害人消除影响,恢复名誉,赔礼道歉;造成严重后果的,应当支付相应的精神损害抚慰金。”对于《民法通则》与《国家赔偿法》二者的关系,笔者认为是一般法与特别法的关系,即如果行政垄断受害者提起民事诉讼,要求行政机关承担这些形式的法律责任,应当优先适用《国家赔偿法》的相关规定,《国家赔偿法》未作规定的,可以援引《民法通则》的有关条款作为依据。

2.完善行政垄断的行政责任制度

我国《反垄断法》第51条中规定的行政责任主要有纠正行政行为、行政处分,连行政处罚都没有。而《反不正当竞争法》第30条规定“……由上级机关责令其改正;情节严重的,由同级或者上级机关对直接责任人员给予行政处分”。《价格法》第45条规定“……责令改正,并可以通报批评;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分”。《招标投标法》第62条规定“任何单位违反本法规定,责令改正;对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的处分,情节较重的,依法给予降级、撤职、开除的处分”。《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》第21条规定“……给予通报批评;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,按照法定程序,根据情节轻重,给予降级或者撤职的行政处分”。这些规定尚有不足之处,需要进一步补充完善。一是由于行政垄断的违法性,行政机关除了应承担责令改正、撤销、行政处分等行政责任外,还应对其获取的非法利益予以没收或返还给受害人,以防止流入单位甚至是个人的腰包;二是建议增加行政处罚的方式,即对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政拘留或罚款,对受行政垄断保护的企业处以罚款、没收违法所得、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销营业执照等处罚;三是对于抽象行政垄断行为致受害者发生损失的,应当纳入行政赔偿的范围,且赔偿的范围应包括直接损失和间接损失。

3. 设置明确的刑事责任制度

“行政垄断已是目前中国最严重的腐败形式,所造成的经济损失已远远超过政府官员贪污受贿所造成的经济损失。”[3]“这种腐败所造成的损失已达五百多亿到一千多亿,并且直接使人民的福利遭到侵害。” [4]而《反垄断法》却仅设置单一责任形式去规制行政垄断,结果导致实践中行政垄断不仅禁而不止,反呈愈演愈烈之势。“竞争机制是市场经济的核心,是国民经济健康发展的根本动力。侵犯自由竞争之法益的行为,自然就属于破坏重大法益或对重大法益之破坏具有重大危险性的行为,因而具有‘应刑罚性’”,同时,“由于不法行为的严重性,非以最严厉的刑罚手段不能有效遏制”[5],即行政垄断适用刑罚亦具有“不可避免性”。关于如何设置刑事责任,笔者认为行政垄断主体不能承担刑事责任,承担刑事责任的主体仅是直接负责的主管人员和其他直接责任人员。根据我国《刑法》规定,对单位犯罪一般都采取了双罚制,即对直接负责的主管人员和直接责任人员判处刑罚,而单位承担刑事责任的方式只有一种,就是判处无限额的罚金。行政主体包括行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,它们均属于公权力机关,是为了社会公共秩序及利益所设置,其开展活动所需财政金钱来源于税收,如果让其承担刑事责任,判处罚金,后果往往是行政主体自身提供公共服务的能力大打折扣,无法为纳税人提供优质的服务。同时,对单位判处罚金,相当于把行政垄断法律责任转嫁给了无辜的纳税人。因此,对行政垄断的刑事责任宜采取单罚制,抛开行政主体不管而直接追究直接负责的主管人员和直接责任人员的刑事责任。

(二) 完善行政垄断法律责任的执法机制

“执法主体悖论”意指由一个行政机关负责对另一个行政机关执法,由于单位属性的一致性,难免导致反行政垄断制度似乎成了“自己反自己、自己剥夺自己利益”的一种制度。仅靠“上级机关的良心去公正执法”在实践中根本行不通。

“徒法不足于自行”。《反垄断法》自身并不能创造出一个竞争自由、公平的市场环境,需要一个独立、高效、权威的反垄断执法机构。消解“执法主体悖论”就是应当剥夺“上级机关”的执法权,把执法权交给反垄断执法机构。我国的反垄断执法机构应设中央和地方两级。由于我国地域辽阔,情况复杂,如果只设中央一级执行机构,就会使全国的反垄断案件集中到中央,使之管理事务太宽,不利于执法机构执法,给当事人也造成不便。但是也不能像其他行政机关一样层层设立,这样既有悖于精干效能原则,也不利于执法的统一,而且低级别的反垄断机关根本不具备有效执法的条件。因此,应该设中央和地方两级执行机构,地方反垄断执行机构的设置可参考中国人民银行的做法,分大区设置,实行垂直领导,不受地方管制。将全国划分成几大区,按区设立反垄断执法机构,各区的反垄断执法机构负责监管本区域的垄断案件。中央一级的反垄断执法机构负责处理跨区的垄断案件和在全国范围内具有重大影响的垄断案件。当事人不服省级反垄断法实施机构裁决后,应允许其向中央反垄断法实施机构申请复审。为保证省级反垄断执法机关的独立性,反垄断执法机关宜实行垂直领导,地方反垄断执法机关与地方政府之间没有任何隶属关系。其经费与人员任免也完全由中央反垄断执法机关统一掌握,这样反垄断执行机构就更好地实行对行政垄断案件的管辖。[6]

[参考文献]

[1] 曹康泰.中华人民共和国反垄断法解读——理念、制度、机制、措

施[M].北京:中国法制出版社,2007:166-167.

[2] 王先林.中国反垄断执法机构如何设置[A].季晓南.中国反垄断法

研究[C].北京:人民法院出版社,2001:534.

[3] 阮煜琳,胡鞍钢.打破行政垄断应是中国改革的重中之重[EB/OL].

http://www.beiwang.com/bbs/showtopic-540-1.aspx,2002-12-05/

2010-08-26.

[4] 中国新闻网.国情专家胡鞍钢.“行政性垄断”就是一种腐败[EB/

OL].http://news.sohu.com/36/96/news146509636.shtml,2001-09-08/

2010-08-26.

[5] 邵建东.我国反垄断法应当设置刑事制裁制度[J].南京大学学报,

2004(4):15.

[6] 谢 晋.反垄断法规制行政垄断之评析[D].武汉:华中师范大学,

2008.

China Should Improve the Legal Liability System of Administrative Monopoly

——The Discussion Based on the Article 51 of “Anti-monopoly Law”

Liu Yuanlong

( 1.Financial&Economic Department ,Guangxi University of Technology,Liuzhou 545006 ,China;2.Business Administration Institute, Southwestern University of Finance&Economics,Chengdu 611130,China)

Key words: administrative monopoly; administrative monopoly liability; law enforcement

(责任编辑:张改兰)

作者：刘元龙

行政垄断法律论文 篇2：

我国行政垄断法律规制的出路

行政垄断有广狭义之分，从广义来讲，行政垄断涵盖合法的垄断与非法的垄断；从狭义来讲，应该仅指滥用行政权力限制竞争的行为，是非法的。对于广义的行政垄断无须界定，反垄断法特别针对的就是狭义的“滥用”，即指凭籍政府行政机关或其授权单位所拥有的行政权力，滥施行政行为，而使某些企业得以实现垄断和限制竞争的一种状态和行为。行政垄断的主要形式是阻止市场进入，即地方保护、部门垄断和强制性交易行为。

我国长期实行计划经济体制，政府被赋予了强大的行政权力，但是我国实行了市场经济体制之后，本来市场更多靠市场自己来调节经济活动，可政府却不愿意退出市场，从此形成了行政垄断。行政垄断具有如下危害：第一，破坏了统一市场的形成；第二，阻碍了自由竞争；第三，助长了腐败之风；第四，违背了国际法上的国民待遇原则。

一、我国《反垄断法》对行政垄断的规制中存在的问题

(一)此法中第3条规定的垄断行为的范围并不包括行政垄断，只确认了垄断协议、滥用市场支配地位和经营者集中这三大实体规范，这容易使人对行政垄断行为违法性的认定产生怀疑，也难以对其进行有效的管制和处罚。

(二)反垄断执法机构无执法权。根据此法第51条第1款的规定，对于行政垄断行为，行使制裁权的主体是“上级机关”，作为反垄断执法机构仅有建议权，而反垄断执法机构能否干预提出建议，提出建议后能否得到“上级机关”重视都是值得怀疑!对于“上级机关”及其工作人员，法律中也没有作出明确的界定，甚至没有对上级机关纠正下级机关行为的程序性事项作出规定。

(三)《反垄断法》第51条只规定了实施行政垄断的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织只承担行政责任，责任形式单一，并以行政处分为主，只是对其直接负责的主管人员和其他直接负责人员依法给与处分，而作为实施行政行为的主体没有承担任何责任，这样并不能很好的规制其排除、限制竞争行为，更不能起到法律的预防价值。

(四)其他法律法规优先适用于《反垄断法》。本法第51条第1款规定，一些行政法规的规定优先适用于全国人大常委会制定的《反垄断法》，这大大削弱了《反垄断法》的权威性地位，影响了其本来的法律效果，使其成为一部好看而不实用的法律。

(五)法律救济途径缺乏，救济力度不够。在现有的法律框架内，消费者和经营者寻求保护自身合法权益的法律途径匮乏，法律责任缺乏追究机制，没有赋予受害企业和消费者提起民事诉讼的权利，也没有赋予受害企业提起行政诉讼的权利，这种法律规定的不明确使得受害者即使提起诉讼，其权益也很难得到法律的救济，同时对于抽象行政行为不能提起行政复议也不能进行行政诉讼，一般只能通过信访、检举、控告的方式提起监督的程序或者通过媒体披露，这些救济力量很微弱，不足以保护他们的合法权益。要使受损害的社会关系得到恢复，法律不仅要对违法者进行处罚，还要对受损者进行物质的、精神上的赔偿，我国目前的反行政垄断的规定只限于制止行政垄断行为，未对受损者和消费者进行赔偿，或赔偿非常有限，这实质上是对政府侵权行为的一种放任。

二、完善我国行政垄断法律规制的若干思考

解决我国“行政垄断”问题，就应该依据现实国情。从制度上预防和制止行政机构滥用行政权力，除了《反垄断法》中的宣誓性规定外，介于以上笔者对我国《反垄断法》的几点不足之处之分析，做出了如下建议：

(一)建议将行政垄断这一行为加到本法第3条垄断行为的范围之中，成为第四种实体规范，这样就会使人一目了然的看到行政垄断具有违法性，这样就会提高对其管制和处罚的有效性。

(二)本法应授予反垄断执法机构绝对的执法权，向反垄断委员会报告工作，对其负责，受其监督。对反垄断执法机构执法权的立案、调查、处罚等程序性事项，并且对反垄断执法机构与反垄断委员会管制行政垄断的职责作出明确规定。

(三)对于实施行政垄断的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织只承担行政责任这一问题，笔者并不否定其合理性，但考虑到行政垄断的本质特征在于行政主体滥用行政权力限制竞争，因此责任主体应当是行政机关，而且在实施行政垄断过程中会获取一定的利益，所以笔者认为行政机关应当承担相应的赔偿责任，如果没有赔偿或者难以赔偿的情况下，应当考虑引入国家责任制度，由国家赔偿消费者或竞争者造成的损失。

(四)应突出《反垄断法》的权威性地位。电信、电力、保险、银行、邮政、铁路、证券、石油等行业都有自己的监管机构或主管部门，也都有“另有规定”，但是他们自己制定的这些规定一定会有利于其自身的发展和利益最大化。《反垄断法》本来就是规制他们的行政垄断行为的，反而依照其规定，就等于没有规定，所以应加强反垄断法的权威性地位。

(五)建议建立法律救济制度，赋予受害企业和消费者提起民事诉讼的权利，赋予受害企业提起行政诉讼的权利，并增加救济手段来限制政府的权力。

(六)我国行政垄断立法规制的指导思想：应以经济法调整为主，行政法调整为辅。《反垄断法》旨在反对垄断，反对限制竞争，保护市场主体参与市场竞争的权利，维护市场竞争秩序，营造公平有序的市场环境。其重点在于反对垄断，包括反对经济垄断和行政垄断，只要是垄断就要规制，侧重点在于规制实施垄断行为产生的不利后果，而非实施主体。由于行政垄断具有较强的隐蔽性，加上中国经济正处于转型过程中，计划经济的痕迹尚未完全消除，企业(特别是国有大中型企业)在相当程度上依然是行政机构的附属物。因此，在实践中行政垄断往往同经济垄断盘根错节。这也决定了行政法和经济法必须进行配合才能规制行政垄断。

作者：李秀娟 任高攀

行政垄断法律论文 篇3：

我国的行政垄断及其法律规制

[摘要]在我国构建合理公正的市场竞争体系的过程中，行政垄断成为众矢之的。行政垄断阻碍公平的市场竞争秩序的建构，滋生腐败，导致经济垄断。尽管《反垄断法》已施行数年，但行政垄断依旧屡见不鲜。规制行政垄断，一是要以《反垄断法》为基础，建立独立的反垄断机构，完善责任体系和实施机制；二是要完善宪法对行政垄断的规制；三是要深化政治体制改革。

[关键词]行政垄断；法律规制；反垄断法

在发达国家，反垄断法一直是保证市场公平竞争、维护市场稳定发展的重要保证。我国于2008年开始实施《反垄断法》，目的在于通过立法的方式规制垄断行为，但是行政垄断行为依旧存在。

一、行政垄断概述

（一）行政垄断的概念

关于行政垄断的界定，魏剑发表于1989年的《试论我国的反垄断立法》一文首次从法学角度分析了行政垄断。此后，王保树先生将垄断划分为经济性与行政性两类，并将行政性垄断界定为国家经济主管部门和地方政府滥用行政权力，排除、限制或妨碍企业之间合法竞争的行为。尽管不少学者尝试界定行政垄断，但这一概念的界定依旧争议不断。笔者认为，行政垄断的概念可以界定为行政机关滥用行政权破坏市场竞争并获取一定经济利益的行为。

行政垄断的主体是行政机关，包括中央政府、地方政府及其所属部门。尽管一些学者认为中央政府的垄断与一般的行政垄断存在本质的区别，中央政府的垄断体现了国家的宏观调控，目的是为了保护国家经济的平稳运行，规避风险，但笔者认为，判断行政垄断的标准是政府是否在调控市场时滥用了行政权力。如果中央政府为了一己利益而破坏市场的公平竞争，那么中央政府就是行政垄断的主体。

滥用行政权力、破坏市场竞争并获取一定利益的行政垄断，其具体表现是：没有法律依据、超越权限或违反程序的行政垄断；所依据的法律本身是为了保护部门或地区利益的行政垄断；有法律依据但违背法律的行政垄断宗旨。

（二）行政垄断与相关概念的区别

第一，经济垄断。经济垄断是指市场参与者利用自身经济优势对市场公平竞争进行破坏的行为。与行政垄断相比，经济垄断的主体是市场经营者，而并非行政机关，市场的经营者利用其在过往竞争中形成的优势从而达到对行业的垄断，获得相应利益，与行政机关以及行政权力的滥用没有关联。经济垄断的手段主要有经营者之间的协议、并购等。

第二，国家垄断。国家垄断是国家政府为了保障社会公共利益，为了维护国家稳定，由国家直接对部分行业进行垄断经营，这些行业只对国企开放，民营企业不准进入。在我国，电力、石油等行业便属于国家垄断行业。国家垄断是一种合法行为，是通过立法的形式实施的。与行政垄断相比，国家垄断所获取的利益归国家所有，最终体现为广大公民的利益，而行政垄断所产生的利益则体现为少数人的不法利益。

第三，自然垄断。自然垄断是指基于市场本身而形成的垄断。在一定条件下，如果同行业市场允许竞争，则容易导致市场混乱、效率低下。与行政垄断相比，自然垄断的产生提高了社会生产经济的效率，给社会带来了更多的收益，因此，自然垄断有一定的积极性。在大多数发达国家，自然垄断是属于一种合法的行为，受到法律的保护。

二、行政垄断的表现及危害

（一）行政垄断的表现

行政垄断的实质在于行政机关利用公权力破坏市场竞争。所有垄断行为都是利用提高成本即破坏同行业竞争的方法获得收益的。行政垄断也不例外，但行政垄断有其特殊性。

第一，主体特殊性。行政垄断的主体是具有行政权力的行政机关，而不是市场参与者。行政机关滥用法律赋予它的公权力，破坏市场公平竞争，从而获得一定的经济利益。在具体实践中，行政机关利用对相关地方或者行业的经营者的扶持，进而达到对该地方或者行业的垄断。经营者只是行政主体进行行政垄断的工具，而实施具体行政垄断的目的以及行为均由行政机关所决定。

第二，行为违法性。我国宪法之所以赋予政府管理市场经济的职能，是因为市场自身存在缺陷，只有政府在必要的时候进行干预，才能保障市场稳定运行，从而避免出现经济危机。但是，政府在行使自己权力的过程中，不能超出法律规定的范围。行政垄断是行政机关对职权的滥用，是一种违法行为。行政垄断破坏了公平的竞争环境，阻碍了部分经营者自由进入市场，干预了经营者的自主决定权。

第三，表现抽象性。抽象行政行为，是指国家行政机关针对非特定行政相对人做出的具有普遍约束力的行为。行政垄断行为是一种典型的抽象行政行为，行政机关通过针对市场不特定的经营者制定规章文件、发布命令等方式，约束与控制市场。但是根据《行政诉讼法》第12条关于人民法院不受理公民起诉的几类行为的规定，即使行政垄断是违法的，受害者也很难通过行政诉讼的形式得到相应的救济。

（二）行政垄断的危害

市场的进步应建立在遵循市场内在规律的基础上。行政垄断行为不利于市场自身的发展，甚至是对市场发展规律的一种破坏。政府过分干预带来的稳定是表面的，这种稳定不但蕴含了更大的经济风险，而且会造成政治上的不稳定。

第一，行政垄断阻碍统一市场的形成。社会主义市场经济应该是统一和开放的，改革开放以来我国也一直在朝这个方向努力，并且不断强调发挥市场自身的作用，如价格、供给等需要市场自身来调解。然而，行政垄断严重地阻碍了统一性市场的形成。行政垄断利用强制力保护地方、保护少数人的利益，而阻碍了竞争。没有竞争，市场中的个体便无法发挥其相应的作用，社会经济的发展便举步维艰。

第二，滋生腐败。行政垄断下的企业为了获得经济利益而行贿。官员因为从行政垄断中获利而滋生腐败。腐败即寻租。行政机关为获得大量的“租金”而滥用公权力，实施行政垄断。行政垄断造成政企不分、官商相护，危害巨大。腐败造成政府公信力下降，不利于社会的稳定。

第三，阻碍公平秩序。行政垄断通过公权力对市场进行分割，破坏了市场的公平竞争。行政垄断导致在一些行业中企业无法公平地参与到市场竞争，企业的自主经营权、决策权受到侵害，这与我国一直以来促进市场公平竞争、维护市场正常秩序的努力相违背。由于缺乏竞争，企业效率低下，质量不能保证，可持续发展成为空中楼阁。

第四，容易导致经济垄断。在行政垄断中，一些政府及其相关部门利用其手中的公权力，以保护行政机关的利益为出发点，通过使用行政手段，干预经营者之间签订的协议、进行的并购等，破坏了企业之间的公平竞争，损害了部分企业的利益，进而导致出现行政机关庇护下的经济垄断。

三、行政垄断的法律规制

（一）我国行政垄断法律规制的缺陷

我国一直尝试通过立法的形式规制行政垄断，并在2008年开始实施的《反垄断法》条文中提及行政垄断行为。但是，在通过立法规制行政垄断的实际操作中，依旧存在诸多问题。《反垄断法》对于规制行政垄断是必要性的，但《反垄断法》不可能完全遏制行政垄断的发生。

第一，监管权缺失。在我国，对行政垄断的执法工作主要是由商务部、工商行政管理总局和国家发改委等三个部门负责的，商务部主要负责对经营者的审查，国家发改委主要负责与价格有关的行政垄断的执法工作，工商行政管理总局主要负责价格以外的行政垄断执法工作。显然，我国的反垄断机构地位较低且不具有独立性。发达国家均设有高度独立、权威的反垄断机构，例如，俄联邦反垄断局的人员是由国家总统直接决定、由立法进行保障的，且定期汇报关于反垄断以及提高市场效率的问题，体现了俄罗斯对于反垄断机构的高度重视。

第二，执法机构配置不合理。我国根据《反垄断法》设立的反垄断委员会既隶属于商务部、工商行政管理总局和国家发改委，又属于国务院，导致对反垄断委员会的管理权限较为混乱、重叠，很容易导致职能部门之间的冲突，导致效率低下。同时，我国的反垄断机构也不够独立。发达国家在的反垄断机构均拥有高度执法权限，其执法具有高度的权威性，进而保障反垄断的顺利开展。我国设置具有独立性和权威性的反垄断机构是十分必要的。我国在电力、石油等行业均设有行业监管部门，他们在监管过程中势必会与反垄断委员会产生冲突，降低监管效率，损害反垄断机构的权威。

第三，惩治力度不足。我国目前的《反垄断法》对行政垄断的规制，内容相对较少，且惩治力度显得不足。我国反垄断机构仅有建议权，执法权属于上级机关，甚至判定行政垄断的标准也取决于上级机关，如此不具有法律专业性的内部监管极易导致相互袒护等行为。对于行政垄断行为的惩罚也仅停留在责令改正、予以处分上。责令改正属于教育的方式，缺乏惩罚性，也无法对行政垄断的受害者予以合理的救济；予以处分而缺少明确的标准，且最终处分权在于上级机关，难免由于官官相护而不了了之。

（二）以《反垄断法》为基础规制行政垄断

第一，建立独立的反垄断机构。我国反垄断机构的职能与地位严重不对称。反垄断机构作为监管机构，不应该隶属于某一个部门，以免为上级机关的意愿所左右，导致官官相护。借鉴发达国家的反垄断机构，笔者认为，反垄断机构应直接由国务院领导，其人员应由法律、经济等专业人才构成，并由国家主席直接任命。反垄断机构的权力应该明确，仅有建议权是不够的，应赋予其强制性的权力，如监督权、行政处罚权以及对于可能出现的行政垄断条例的撤销权。《反垄断法》应对反垄断机构的作用及权力加以说明，并通过强制力保证反垄断机构顺利实施其权力。只有这样，才能充分保证其独立性、权威性。

第二，完善责任体系。行政垄断破坏市场竞争，使得一些经营者遭受损失。应设置一套完整的责任体系，以对行政垄断行为的受害者实施救济。设立民事赔偿机制应是首选。我国民法通则第121条规定，行政人员可以作为民事责任的主体。在行政垄断中，侵害最直接的体现便是经营者财产的损失，行政机关应对此进行赔偿。行政责任应该完善。《反垄断法》之责令改正、予以处分的处罚规定，显然是过轻的。笔者认为应根据行政垄断危害性的大小予以处罚，对行政垄断行为的决策者尤其应加大惩罚力度，并对受害人予以赔偿，在必要时应撤销相应带有行政垄断的条例等。加入刑事责任也是必要的。行政垄断不但对社会危害极大，而且常常涉及贪污受贿等刑事犯罪。因此，应对相应的责任人员追究刑事责任。

第三，完善实施机制。针对我国《行政诉讼法》第12条的规定，应赋予公民对于行政垄断行为的诉讼权利，其内容可以在《反垄断法》中进行规制。同时也可以引入反行政垄断公益诉讼，因为行政垄断侵犯了广大市场经营者的普遍利益，是具有抽象性的行为，对行政垄断的诉讼具有公益性。引入公益诉讼也可以使公民更多地投入法治建设，更好地监督行政机关的工作。

（三）完善宪法对行政垄断的规制

宪法是国家的基本大法，其目的是为了保障人权。宪法体现了一国法律的精神，如果在宪法中规定禁止行政垄断，则无疑是对行政垄断在根本上的规制。我国宪法也规定了国家的权力，而针对政府对于市场经济的干预，宪法第15条也做出了一定的规定。笔者认为，如果在宪法中规定“国家禁止利用其权力破坏市场竞争”，那么行政垄断将因违宪而被撤销。

（四）深化政治体制改革

行政垄断产生的最根本的原因在于政治体制的落后，因此，我国应深化政治体制改革。首先，明确政府的职能，将政府与市场分开，政府对市场进行监管而不是干预，发挥市场自身的作用；其次，大力监管行政部门，不仅要完善政府内部的监管，更要将监督扩大到公众，以实现公开透明；最后，定期考核政府行政人员的业绩，使真正有能力的人为社会服务。

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作者：刘启