航空联盟反垄断豁免立法比较研究

一、美国航空联盟反垄断豁免制度

作为全球化在国际航空运输领域的产物, 航空联盟意图在两个或两个以上的航空承运人之间形成一个集产品、服务和标准于一身的完善的网络体系。 (1) 美国是航空业发展的先行者。自美国西北航空公司和荷兰航空公司的第一个联盟协议获得反垄断豁免之后, 美国的航空联盟如雨后春笋般不断涌现。在航空联盟发展的过程中, 美国形成了一套较为完善的航空联盟反垄断豁免法律体系。

(一) 美国对航空联盟实行反垄断豁免的成因分析

1. 航空联盟反垄断豁免的政策原因

在航空业发展之初, 美国是通过与他国签订航空运输协定获得他国的指定航线来开拓世界市场的。随着民用航空的发展, 这种开辟航线的严苛方式无法顺应航空自由化的趋势。为了缓解此种冲突, 美国开始放松管制, 对一些航空联盟授予反垄断豁免, 以开放天空, 促进航空业的发展。

2. 航空联盟反垄断豁免的法律原因

航空联盟的出现, 起到了削减成本、拓宽市场、促进航空业发展的作用。然而业界对于航空联盟反竞争的质疑呼声甚高, 认为航空联盟在其内部形成了一个消除竞争的共同体, 极有可能对联盟公司以外的航空公司的自由竞争带来阻碍, 造成反竞争的后果。 (2) 面对此种情势, 美国用反垄断法取代严格的行业监督来规范市场正常秩序, (3) 通过适当的程序和方式对满足相应条件的航空联盟进行反垄断豁免。

(二) 美国对航空联盟反垄断豁免所涉法律及审查程序

1. 所涉法律

美国反垄断基本法包括《谢尔曼法》《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》。 (4) 由于《联邦贸易委员会法》不适用于航空公司, 因此《谢尔曼法》《克莱顿法》是与航空联盟最为相关的法律。其中《谢尔曼法》规定了限制贸易的协议和垄断的基本问题;《克莱顿法》规定了反竞争合并问题。同时, 作为英美法系的代表国家, 美国法院的相关判例也构成了航空联盟反垄断豁免法律体系的一部分。除此之外, 该体系还包含民航法规中的反垄断豁免规定, 包括《美国法典》 (第49集) 等涉及航空运输的法律。 (5)

2. 审查程序

(1) 对国际航空联盟的审查。依照《美国法典》第49集第41308-41309章, 美国司法部和运输部均有权对国际航空联盟进行反垄断调查。 (6) 在受理申请之后, 运输部审查的第一步是竞争性分析, 判断协议会否对竞争造成实质性不利影响。若航空联盟之间的协议实质减损了竞争, 但出于运输需要和公共利益的必须, 且没有其他更好的补救手段时, 运输部可以采取对航空联盟附加条件的方式对其授予反垄断豁免。

运输部逐案审查确定国际航空联盟是否会对旅客权益造成负面影响。对于不对公共利益产生不利影响, 且不对竞争造成实质性威胁的航空联盟协议, 应当进行第二步的公共利益分析, 即判断是否有足够充分的公共利益, 来支持第一步中反垄断豁免的授予。运输部在有保护公共利益的必要时赋予反垄断豁免, 保证联盟交易的进行。

(2) 对国内航空联盟的审查。若发现国内航空联盟有减损竞争的因素存在时, 美国司法部可以向联邦法院提起诉讼, 也可以同联盟进行谈判以达成在特定领域分开运营或限制合作的和解协议。运输部在反垄断调查中与司法部协商, 并向司法部提供数据和政策等相关信息。最终由司法部做出是否授予反垄断豁免的决定。如果航空联盟申请反垄断豁免, 那么司法部将会更加严格地审查其对竞争的影响。这些航空联盟不仅要遵守反垄断法, 对于包含国外航空公司的航空联盟, 仅在该国与美国签订开放天空协议的情形下, 航空联盟才能被授予反垄断豁免。例如, 一直到2010年7月美欧天空开放协定生效后, 美国运输部才同意授予英国航空和美国航空的联盟以反垄断豁免。 (7)

二、欧盟航空联盟反垄断豁免制度

(一) 欧盟航空联盟反垄断豁免所涉法律

除罗马条约外, 欧盟竞争法 (欧盟条约) 第81、82条是整个欧盟竞争法体系的基础, 此中第81条规定了反垄断豁免制度;第82条规定了豁免的除外情形。

(二) 欧盟航空联盟反垄断豁免的具体法律规定

1. 审查机构

在欧盟, 欧洲共同体成立的本身就是依赖各个成员国家主权的相应让渡, 因此在竞争法的执行中就会存在两个层面, 即欧盟委员会和各成员国主管部门。按照《对于施行<欧共体条约>第81、82条竞争条例的1/2003号决定》第四条的内容, 欧盟委员会可以调查航空联盟协定, 有权确定是否赋予其反垄断豁免权。

2. 相关市场的审查

对于在欧共体市场中的航空运输相关市场, 欧盟委员会一直强调消费者的替代性需求, 一方面, 不同的消费群体之间有区别, 另一方面相关市场定义是一个或一组航线由或始发地、目的地相同的点至点的路线。

3. 补救措施

欧盟对航空联盟授予反垄断豁免的条件之一就是减少航班频率较高的市场, 如在美国航空和英国航空联盟中, 欧盟委员会就要求联盟航空企业减轻枢纽机场之间的联盟航班频率, 以使竞争对手之间有总时刻55%的占有率。此外, 补救措施还包括电脑订座、常旅客计划、集体豁免 (8) 等。

三、我国航空联盟反垄断豁免立法现状及制度构建建议

(一) 我国航空联盟反垄断豁免立法现状

航空联盟在主体方面属于多个独立主体之间的多方行为, 一方不受另一方操控, 而是自主掌握经营策略, 但需要遵循主体之间订立的规则;在手段和途径上, 联盟基于共同的协议, 通过相互协作来扩大市场份额;而在法律性质方面, 联盟在满足特定条件的情况下更加类似于我国《反垄断法》规定的滥用市场支配地位的垄断行为。

我国的航空运输业是朝阳产业, 航空联盟还处于起步阶段。国内航空公司之间的联盟以川航、深航、海航、山航、中原航空和武汉航空于1997年建立的联盟为代表。但随着航空公司并购的势头, 国内航空公司之间的联盟被扼杀在摇篮之中;国内航空公司如三大航逐步加入国际航空联盟, 不断发挥航空联盟的优势。我国的航空运输市场一直受到空域、航权等因素的制约, 处于相对不充分竞争的状态, 且目前我国航空联盟尚未形成垄断之势, 但随着天空开放的发展, 我国航空运输市场准入和航权交换更加自由, 航空联盟排除或限制竞争的影响在我国航空联盟的发展过程中将成为我们不得不考虑的问题。为了鼓励和支持航空业的发展和协作, 在符合某些限制条件的基础上可以由相关机构授予航空联盟反垄断豁免, 并实施相关补救措施。

与此同时, 虽然我国航空运输实践中尚未出现航空联盟的垄断问题, 但一旦利益相关方提出反垄断审查申请, 我国能够作为反垄断审查依据的仅为《反垄断法》中的相关规定, 一来这些规定不一定能完全适用于航空运输领域, 二来在反垄断豁免的规定上较为模糊, 并未形成一套完整的审查程序, 也并无规定审查的具体内容, 在实践中较难执行。

(二) 我国与国外反垄断豁免制度比较

航空联盟是在航空公司追求利益最大化的过程中形成的代表性的航空公司合作形式。这在某种程度上顺应了自由竞争的需求, 对于航空业的发展功不可没, 但又极有可能出现反竞争的后果。为了应对此种情况, 美国、欧盟和我国都有特定的反垄断审查机构和相关规定, 通过相关法律授予满足限制条件下的航空联盟以反垄断豁免。

在美国法上, 运输部通过竞争性分析和公共利益分析来判断是否批准反垄断豁免, 司法部对运输部发出的豁免进行分析审查, 运输部收集有关国际联盟的数据, 司法部给运输部提供咨询。而欧盟则由欧盟委员会和各成员国的主管部门, 通过相关市场的审查, 评估联盟对竞争的影响。

我国航空联盟反垄断豁免可能适用的是《反垄断法》中关于垄断协议和滥用市场支配地位的规定, 联盟得以豁免的情形是证明不具备市场支配地位和所列举的豁免情形不存在严重限制市场竞争情形并能够使消费者受益。关于市场支配地位, 《反垄断法》不仅明确了具体的份额界限, 还规定了认定标准, 在垄断协议的判定上还规定了可以豁免的七种情形, 但由于航空运输业的特殊性, 无法完全适用一般的反垄断豁免制度。再加上我国关于反垄断豁免的规定尚未形成一套具体详细、可执行的法律制度, 对反垄断审查程序、审查方式等均未做出规定。

通过比较可以看出, 国外航空联盟反垄断豁免是由特定执法机构依照反垄断法律、法规和判例进行的, 有特定程序和标准的完整体系, 而我国反垄断豁免法律制度尚不健全, 对于航空联盟的反垄断豁免并无规定, 因此急需建构一套行之有效航空联盟反垄断豁免法律制度。

(三) 我国航空联盟反垄断豁免制度构建建议

1. 明确航空联盟反垄断豁免的标准

我国《反垄断法》不仅在第十五条和第十九条中列出反垄断豁免的条件, 还声明了该法目的和宗旨是为了防止垄断、保护竞争, 维护消费者利益和社会公共利益。垄断协议豁免的七项条件在一定程度上借鉴《欧共体条约》的规定, 但此种豁免的一般条件对于我国航空运输企业来说负担过重, 适用成为一大难题。若借用美国逐案审查的方式, 以及判断公共利益的详细标准反而更为适当。

2. 对相关市场的认定

根据我国《反垄断法》的规定, 相关市场包括竞争商品的范围及其地域范围。这一规定不甚详细, 为更好地适用该项规定, 我国借鉴了欧盟的相关市场的界定方法, 在《关于相关市场界定的指南》明确了界定相关市场的依据。在航空联盟反垄断豁免的问题上, 也应当借鉴美国、欧盟对于相关市场等概念的认定标准, 结合我国民航实践加以确立。

3. 补救措施的规定

在进行反垄断豁免之后的补救措施方面, 我国立法暂时还处于空白状态, 而补救措施又是在实施反垄断豁免之后促进和保护竞争的有力手段。基于此, 欧盟、美国等国家对航空联盟的反垄断豁免实施了多项补救措施, 如限制航班频次、计算机订座系统的豁免例外、放弃部分航班时刻、限制豁免期限等。相较之下, 欧盟在要求航空联盟放弃枢纽机场的起降时刻时, 通常会限制占据市场支配地位的联盟成员的起降时刻。使其占据的比重低于45%, 要求的补救措施更为具体;而美国主要分析的是联盟成员枢纽机场之间的航线, 对于其他航线考虑的较少, 主要以公共利益为考察标准。 (9) 我国可以在这些补救措施中寻求符合我国航空运输实践的补救方法, 使航空联盟反垄断豁免形成一套完整可行的制度。

摘要：在航空自由化的趋势下, 为了生存与发展, 部分航空公司选择联盟的方式巩固其在航空市场中的地位。但航空联盟消除或减少竞争的影响使其备受“垄断”责难, 因此, 对航空联盟的反垄断审查不可避免。只有获得相关机构的反垄断豁免, 航空公司之间的联盟才能够实现。尤其在美国、欧盟等航空业较为发达的国家和地区, 其反垄断豁免具有特有的审查机构、程序、内容以及法律规制。通过对中外航空联盟反垄断豁免政策的比较分析, 寻求国外制度对我国航空联盟反垄断豁免法律制度建构的可资借鉴之处。

关键词：航空联盟,反垄断审查,反垄断豁免

参考文献

[1] 王晓哗.欧共体竞争法[M].北京:中国法制出版社, 2001.

[2] 郑少霖, 余爱云.中美民用航空市场反垄断法律体系的比较分析[J].航空法评论, 2012.

[3] 刘锋.美国政府对航空公司经营的反垄断监管 (一) [J].航空运输, 2010 (1) .

[4] 刘嘉旭.民用航空领域反垄断适用问题研究[D].对外经济贸易大学博士学位论文, 2007.

[5] 郑少霖.航空联盟反垄断豁免法律问题研究[D].武汉大学博士学位论文, 2010.

[6] Joanne W.Young, Airline Alliances–Is Competition at the Crossroads?AIR&SPACE LAW, VOL.XXIV Number 6, 1999.

[7] Scott Kimpel, Comment:Antitrust Consideration in International Airline Alliances, 63 J.AIR L.&COM.475.

[8] William Gillespie, Oliver M.Richard:Antitrust Immunity and International Airline Alliances, ECONOMIC ANALYSIS GROUP DISCUSSION PAPER, EAG 11-1, February 2011.