征地制度论文范文

小编精心整理了《征地制度论文范文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。内容提要我国征地活动涉及被征地农民集团和用地方集团的政治经济博弈。两大集团的利益角逐深受双重代理人——村委会政府偏好的影响。然而，“斯蒂格勒传统”表明，征地活动的中国特色并非村委会的双重代理偏好，而是被征地农民集团的“事后民主行为”。

第一篇：征地制度论文范文

被征地农民养老保险制度探析

[摘要]被征地农民丧失了生活来源，他们的养老保障出现了很多问题，例如：养老保障程度低,且保险金给付额固定;保险费的测算缺乏精算基础，保险费过高;制度设计上缺乏激励机制,年青农民参保热情不高;政府资金到账率低，风险准备金制度尚待严格建立;管理难度较大,监督机制缺乏。要解决这些问题，具体措施为：要建立合理的土地利益分配机制;建立按照精算理论建立的科学测算机制;建立政府资金到位时间表和检查机制;健全和完善管理与监督机制。

[关键词]被征地农民;养老保险;社会保障

[作者简介]董慧丽，华中科技大学社会保障专业研究生，湖北省人民政府发展研究中心科技和社会发展处助理研究员，湖北荆州，434023

被征地农民，一方面因为土地被征用而失去了作为农民的安身立命之本;另一方面，由于知识、技能等方面的原因在城市就业中又处于劣势，很难找到工作。调查数据显示，大部分农民在土地征用后，人均纯收入下降，生活水平降低，对生活前景彷徨、忧虑，甚至失去生活信心。随着工业化和城镇化快速发展，被征地农民数量呈刚性增长趋势。目前我国已有被征地农民4000多万。据国土资源部统计公报，仅2003年全年净减少耕地3806.1万亩，其中建设占用耕地343.7万亩，一年就形成被征地农民492万人。到2020年我国城镇化水平将超过60%，预计新形成的被征地农民将超过4260万人。因此，做好这一既失去土地保障，又无法融入城市社会保障系统的边缘群体的养老保险工作，对于社会的稳定和城市化工作的顺利推进都显得至关重要。

目前，浙江、山东、安徽等一些地方都在被征地农民养老保险制度的建立上进行着有益的探索，各地相继针对被征地农民颁布了相关的养老保险办法。尽管在具体实施办法上各地有所差异，但在总体方向原则上各地是一致的，即坚持政府、集体、个人三方出资原则，强调政府、集体的责任和支持力度;对参保被征地农民实行个人账户制,缴费水平与待遇保障相挂钩;建立与城镇养老保险体系、农村养老保险体系的对接等等。这些政策措施的出台和实施，对于保障被征地农民的基本生活、维护农民的合法权益等起到了积极的作用。但被征地农民毕竟是一个特殊群体,对其利益的保护是一项全新的事业。在各地被征地农民养老保险制度的实施过程中，还存在着一些问题和缺陷，值得关注也亟待解决。

一、养老保障程度低,且保险金给付额固定

现行被征地农民养老保障制度给付水平偏低，无法弥补由于土地被征用对农民造成的利益损失。在经济发展较快、经济基础较好的浙江省，据统计资料，在开展被征地农民养老保险制度的10个市中，60%开展城市被征地农民养老给付待遇在220元左右。而据测算(以浙江省湖州市为例)，一位农民45 岁时土地被征用而60 岁退休,如果其土地不被征用,按照湖州市2001 年农民人均月土地经营纯收入85 元及土地经营产值指数12 %推算,在未来15 年中,该农民每月可以获得土地经营纯收入515 元。相反,因土地被征用,该农民无法获得土地经营收入,又因其年龄偏大,难以找到工作。因此,在15 年后,他每月只能从劳动和社会保障部门获得220 元的保障金，从而形成295 元的潜在利益损失。而在安徽省，则规定每人每月所领取的养老金待遇标准原则上不低于80元。可见,现行被征地农民养老保障制度的保障水平偏低,不能完全弥补因土地征用对农民造成的利益损失。而且，在实践中各地基本上将每月保险金给付固定，让参保农民承担了养老金的实际购买力逐年下降的风险。政府虽宣称按照物价和通胀指数对保险金的给付额进行调整，但出台的政策中缺少明确的承诺和实施计划，难以具体落实。

二、保险费的测算缺乏精算基础，保险费过高

在许多地方的被征地农民养老保险办法中，保障费的计算普遍采用简单的静态计算法,其计算公式是:缴费总额= 缴费标准×12 个月×缴费年限,其中,缴费标准根据城镇最低生活保障金发放标准来确定,缴费年限是按当地平均寿命减去退休年龄计算。相对于养老金缴费标准计算的复杂性来说,很显然,这一公式过于简单,没有考虑参保人的生存率、死亡率及资金的时间价值等保险精算因素,因此,所计算的缴费总额偏高,并且在不同地区呈现出退休年龄、缴费标准、缴费年限不一致的情况，有失养老保险制度的科学性、合理性和公平性。一个缺乏保险精算特性的养老保障制度,无异于养老的储蓄制度,对急需资金创业的被征地农民来说,吸引力并不大。

三、制度设计上缺乏激励机制,年青农民参保热情不高

现行的制度没有体现年龄差别化的设计原则,即一个地方的参保政策无论年龄大小,投保金额和享受标准都是相同的,只要达到最低参保年龄的(16周岁以上),到享受年龄后其待遇是一样的。这样的规定使得不少地方年纪较轻的农民参保积极性不高，短期意识明显，他们认为现在参保不合算，除非缴了钱，马上享受则会考虑参保，否则，到40岁以后参保也来得及;相反，年龄大的尤其是接近退休年龄的农民参保积极性越高，因为其参保后不用多长时间就能享受到保障，因此，整个制度体现出很强的“逆向选择”。如果现在符合参保条件的农民大量不参保，一旦到了退休年龄，又无经济来源，将会对整个社会的稳定造成威胁。

四、政府资金到账率低，风险准备金制度尚待严格建立

被征地农民养老保险办法大多实行政府、集体、个人三方出资原则，政府所出资金纳入被征地农民统筹账户，但现阶段地方政府真正拿出现钱来参保的不多，统筹账户资金到账率低，做得好的也就是承诺每年将少量的资金充入，且也往往以实现当年保障资金平衡为目的。资金是否能如实到账，不仅关系到被征地农民今后的养老金能否及时足额拿到，且由于财政兜底的缘故，更关系到今后政府能否正常运行。此外，建立风险准备金机制是为了保证今后养老金能够得到及时足额的给付，但受到财政状况的制约，在实践中，各地尚未严格地建立风险准备金制度。

五、管理难度较大,监督机制缺乏

农民的征地问题牵涉到农业、国土资源、财政、民政、劳动和社会保障等多个部门，在被征地农民养老保障的管理上也相应会牵涉到上述相关部门。在实际工作中，往往是政策措施出台容易，在具体实施和执行中做好相关部门的整体联动，强力合作工作较难。此外，被征地农民与城镇养老保险体系、农村养老保险体系的衔接工作，虽然在各地办法中均有具体规定，但由于不同地区各类相关养老保险办法的差异，如何在实践中做好衔接工作也是各地劳动和社会保障部门应予以重点关注和探索的课题。同时，从监督管理机制上看,目前,这项制度还普遍缺乏对资金运营及监督管理的明确规定。

针对上述情况，笔者认为应从以下几个方面来着手解决：

1.要建立合理的土地利益分配机制,以确保失地农民的基本生活。由于失地农民基本生活保障的主体资金来源于土地价值、土地补偿费及安置补助费的高低，直接决定失地农民基本生活保障水平的高低，而目前土地补偿费和安置补助费标准过低已是一个不争的事实，这也是导致各地正在实施的被征地农民养老保障水平偏低的一个重要原因。这就要求政府在改进和完善这项制度过程中，充分考虑农村土地的所有权功能、就业与发展功能、社会保障功能等因素，明确界定农民的土地财产权，以土地市场价格为基础，科学合理地确定土地补偿费和安置补助费的标准，以提高失地农民养老保障总体水平。

在失地农民养老保障体系的建立上，可借鉴国外多层次养老保险的模式，逐步建立对被征地农民的多层次养老模式。目前受政府财政的制约，一般只能为被征地农民提供最基本的老年经济保障，此为第一层次;对于那些具有更高保障要求的被征地农民，应当为其建立补充保险。例如上海市实行的“小城镇社会保险”的“24+X”模式，在基本费率之上可根据各自缴费能力自愿缴纳保费，提高保障程度，就为有更高保障需求的社保参与人员提供了一条有效的途径。政府还可直接引入商业保险作为补充，以此作为第二层次;以社会救济和慈善基金作为第三层次为被征地农民提供最后的保障。因而也要大力发展慈善事业和社会互助，倡导扶贫助困的高尚道德情操，鼓励社会捐赠，通过互助合作的方式为社会保障提供资金补助。

2.建立按照精算理论建立的科学测算机制。精算科学是养老保险制度建立和健康运作的基础。在社会养老保障事业的建立和发展中，需要运用精算学方法对社会养老保险风险因素进行评价，并根据社会经济人口的发展状况，科学地估计在各种风险下社会养老保险的成本和债务，研究合理的债务分摊方法，为建立长期稳定的社会养老保障制度提供数量分析依据。在实践中，各地应该根据承诺的给付水平和分年龄死亡等风险因素，运用精算技术，对成本和债务水平进行定期估计，并使基金与债务相对应，保持失地农民养老保险的偿付能力。在对保费的收取上也应运用保险精算，针对不同年龄段的参保者确定不同的缴费基数、缴费比例和缴费年限，体现出年龄和性别差别，既解决年龄偏大失地农民的基本养老保障问题，又能提高青年农民参保的积极性，鼓励农民早参保、多参保。

3.建立政府资金到位时间表和检查机制，切实建立风险补偿基金。对于有财政能力的地区，应强制其建立资金充入的时间表，分期注资到位。对于财政确有困难的地区，应当强制规定每年提取一定比例的财政盈余注入统筹账户。对于缓缴的资金应按同期银行贷款利率计息，并要对此进行专项检查，从而确保各地被征地农民社会保障资金真正落实到位。切实建立风险准备基金制度，成立相应的基金会。基金的来源主要是对土地溢价的比例提取，也可包括地方财政、民政、农村经济组织、城市单位及个人捐助。

4.尽快健全和完善管理与监督机制。被征地农民的养老保障资金是被征地农民真正的“养命钱”,资金管理的责任十分重大。目前,被征地农民养老保障资金一般由各县市级财政部门管理,但对资金的具体运营、管理、监督缺乏明确的规定和措施。因此,各相关管理部门一定要汲取农村社会养老保险制度资金监管缺乏及资金到位滞后所带来的沉痛教训,将被征地农民养老保障制度资金管理的重点放在事前的风险防范上,提早加强监督机制的建设。第一,尽可能地将资金的使用渠道及办法在制度中明确规定,增强透明度,加大社会监督的力度;第二,明确监督主体及其监督职能,增强监督部门对资金监督的专业性、规范性和权威性;第三,尽快建立和完善与被征地农民社会保障有关的法规体系,严格依法监管,确保被征地农民养老保障制度的健康运行。除此之外,针对被征地农民养老保障制度涉及部门较多,而且各地政策及业务差异较大,因而出现管理难的问题,应明确和加强市级以上业务管理和监督机构的建设。具体思路是,要么强化现有的劳动和社会保障部门的管理与监督作用;要么在职能部门之外,寻求专职机构进行管理与监督,比如,赋予土地征用工作领导小组监督职能等,其目标是使农民养老保障制度运行有理、有章并有效。

[参考文献]

[1]李亚华.解决失地农民保障问题的几点思考[J]. 武汉大学学报( 哲学社会科学版),2004,(5).

[2]杨翠迎.被征地农民养老保障制度的分析与评价——以浙江省10 个市为例[J].中国农村经济,2004,(5).

[3]卢海元.建立健全被征地农民社会保障制度的理论思考与政策建议[J].经济学动态,2004,(10).

作者：董慧丽

第二篇：中国式乡村政治中的征地利益格局与征地制度改革分析

内容提要我国征地活动涉及被征地农民集团和用地方集团的政治经济博弈。两大集团的利益角逐深受双重代理人——村委会政府偏好的影响。然而，“斯蒂格勒传统”表明，征地活动的中国特色并非村委会的双重代理偏好，而是被征地农民集团的“事后民主行为”。村委会的政府偏好与被征地农民集团的“事后民主行为”共同决定我国征地利益的现实格局。因此，治理我国征地利益冲突需要考虑农村集体经济组织转型和征地程序重构。

关键词征地利益利益集团双重代理偏好事后民主行为

〔

在城市化经济背景下，我国征地活动相关利益主体主要包括地方政府、被征地村民、农村集体经济组织和用地单位(如房地产开发商)。其中，用地单位与地方政府在“土地城市化”上具有利益一致性，逻辑上构成用地方集团，而另一方为被征地村民集团。我国的征地利益格局主要取决于被征地村民集团和用地方集团的相互作用。征地实践表明，我国征地利益分配带有中国式乡村政治的烙印。村委会、用地单位、地方政府容易达成利益共识，利用征地等相关制度缺陷和信息不对称优势，竞逐巨额土地利益，而被征地村民只能被动接受失地补偿。①基于中国式乡村政治的运行特征审视我国征地利益分配的上述困境可以深入诠释我国征地利益冲突，为征地制度改革提供理论参考。

一、事后民主行为：中国式乡村政治中征地利益集团的角逐特征

我国农村集体经济组织具有政社合一性质，政社合一导致村委会的双重代理角色。②由于国家权力的渗透，村委会往往是“亲政府”的——其双重代理行为具有“政府偏好”，倾向于和用地方集团串谋。然而，它不得不在一定程度上考虑被征地村民集团的利益，一方面是由于法理(《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国土地法》)的内在要求;另一方面，是由于村委会要在一定程度上受集体经济运行惯例和村庄道德因素的制约。村委会的双重代理角色对我国征地活动的具体影响如何?在该问题的回答上，斯蒂格勒、贝克尔和克拉克的理论(下文简称“斯蒂格勒传统”)提供了重要启示。

1.斯蒂格勒传统

斯蒂格勒指出，国家权力是一种资源，由理性人组成的利益集团为了最大化自身利益，会借助国家权力谋取集团利益;政治制度是满足社会成员需要的政治工具，压力集团会通过寻租竞争对立法、政府管制等施加影响，结果致使一部分人得利，另一部分人受损;而寻租竞争往往造成社会资源的无谓浪费。George J.Stigler， “The Theory of Economic Regulation，” Bell Journal of Economics， vol.2， 1971.在此基础上，贝克尔进一步提出了一个集团施加政治压力的生产函数，这种生产函数的自变量是集团成员的人数和政治支出水平，如每个集团所花费的竞选捐款、游说活动以及时间、货币方面的支出。方福前：《公共选择理论——政治的经济学》，中国人民出版社，2000年，第107-109页。基于两大利益集团的政治压力，克拉克分析了政府的公共预算划分问题，并提出了一个加权的社会福利函数：Derek J.Clark， “Pressure and the Division of a Public Budget，” Public Choice， vol.93， 1997.

W=α0u1(b1)+(1-α0)u2(b2)

在上式中，w为政府的福利函数;“1”、“2”分别表示第一个利益集团和第二个利益集团;u1(b1)和u2(b2)分别表示利益集团1和利益集团2的效用函数;b1和b2分别表示利益集团1和利益集团2所获得的公共预算数额;权数α0与(1-α0)分别表示政府对两个利益集团重要性的社会评价，也即对政府而言的两个利益集团的效用权重。在民主制度中，各利益集团会通过积极制造“政治压力”影响政府对本集团重要性的评价——效用权重α0[即(1-α0)]的大小，使政府作出有利于本集团的效用选择。在压力制造过程中，由于信息优势，各集团的政治家发挥利益代言人的领导作用。另一方面，制造“政治压力”会消耗各集团的经济资源，抵减各利益集团所得。汤玉刚、赵大平拓展了克拉克的政治均衡模型，认为即使民主政治可以让各社会主体或利益集团平等地表达自己的呼声，进而防止少数人控制政府行为以图私利，但是由于利益集团压力制造能力的不同，民主制本身并不能从根本上消除政府资源配置的公平性问题，不能从根本上消除集团间的利益冲突。汤玉刚、赵大平：《论政府供给偏好的短期决定：政治均衡与经济效率》，《经济研究》2007年第1期。

“斯蒂格勒传统”是对西方民主制度中利益集团互动关系的理论诠释。在“斯蒂格勒传统”中，各利益集团施加政治压力的能力不同，但是它们施加政治压力的机会是相同的，而且政府被默认为是独立于各利益集团的公平仲裁员——类似于“压力反应器”。面对该“压力反应器”，各利益集团同时展开“民主式”的政治竞争，集团利益均衡由此形成。我国征地实践中利益集团的互动关系则与“斯蒂格勒传统”不同。

2014年第1期

中国式乡村政治中的征地利益格局与征地制度改革分析

2.中国式乡村政治下的征地实践

在我国的征地活动中，征地补偿不仅包括与土地自身价值相关的直接补偿，还应该包括被征地村民的安置、就业或社会保险等间接补偿。直接补偿取决于被征地块的客观情况(地理位置和肥沃程度)，但是不同地块的地理位置具有唯一性，不同地块的肥沃程度也很难精密测度，因此不同地块的补偿定价具有不确定性;另一方面，间接补偿也具有较大的主观性，如对被征地村民的社保基金补偿，老人、青壮年和儿童是同一尺度补偿?如果尺度不同，具体差异如何确定?对此，中央和地方政府无法“一刀切”地进行统一的政策规定。直接补偿的不确定性和间接补偿的主观性必然导致村委会在征地补偿谈判中的“自由裁量权”。因此，最终的征地补偿严重依赖村委会的谈判行为。在被征土地财富总额既定的前提下，享有“自由裁量权”的双重代理人——村委会的征地补偿谈判类似于政府的预算划分。

在我国的征地活动中，虽然村委会的双重代理地位非常重要，但是并非中国特色所在。因为在“斯蒂格勒传统”下，作为各利益集团的“压力反应器”，政府(及其代理人)实际上都具有双重甚至多重代理角色。另一方面，在“斯蒂格勒传统”的利益集团角逐过程中，具有明显信息优势的政治家是各自集团“纯粹的”利益代言人。这种“纯粹性”保证了不同利益集团同等的压力制造机会(施加政治压力的能力可能不同)。而同等的压力制造机会是形成不同集团利益均衡的关键。一旦某个利益集团政治家的“纯粹性”被某种因素打破，“斯蒂格勒传统”下的利益分配方式就需要重新考量。双重代理人——村委会的政府偏好就是这样一种因素。

根据图1，我国利益冲突型的征地实践显示：往往是在征地补偿等关键事项公布后，被征地村民集团才能以上访或阻挠等“事后维权”方式对征地活动施加政治影响。这与“斯蒂格勒传统”明显不同：在“斯蒂格勒传统”中，不同利益集团制造压力的政治竞争“同时”展开，而在我国的征地活动中，被征地村民集团的政治竞争是滞后型的。这正是征地利益集团角逐的中国特色。笔者把被征地村民集团“事后维权”的压力制造活动称作“事后民主行为”。

被征地村民集团的“事后民主行为”与我国村委会的“政府偏好”密切相关，但是更根源于征地权的“先斩后奏”特征。村委会的政府偏好背离了它作为被征地村民集团利益代言人的“纯粹性”，破坏了两大集团压力制造机会的“公平性”，导致两大集团在征地利益角逐上面临着不同的政治过程，严重影响了征地利益格局。但是村委会的政府偏好不必然导致被征地村民集团压力制造机会的不平等。只有当被征地村民集团被排斥在事前的征地议价活动之外时，利益代言人“纯粹性”的缺失才会严重阻碍被征地村民集团“平等”制造政治压力。把被征地村民集团排斥在征地议价活动之外的，正是“先斩后奏”的征地权。这样的中国式乡村政治将如何影响我国征地利益格局?

二、中国式征地利益冲突：一个理论模型

1.基于双重代理的征地利益分配模型设定

用L表示村委会与用地方集团协定的土地补偿总额。L越大表明村委会对被征地农民集团的利益考虑越多。用L1表示L中村委会应得的部分;L2表示L中被征地农民集团获得的部分。用w表示村委会估计的用地方集团愿意支付的征地补偿总额，设为常数。当村委会对村外的信息灵通时，w可以看作是用地方集团愿意提供的最高补偿。假定w应该全部归农村集体经济组织所有，则(w-L)代表村委会牺牲集体经济组织整体利益对用地方集团让利。(w-L)越大表明村委会对用地方集团的利益考虑越多。而用地方集团会从(w-L)中拿一部分给村委会(成员)作为“好处费”。借鉴克拉克的政治均衡模型和官员效用最大化的福利函数，设定村委会的效用函数：

另一方面，既然定额激励g对村委会是否重要不影响它对集体经济组织整体利益的维护，则定额激励的积极作用必然是有限的。根据式(6)可知，limg→wLg=w。即，只有当被征地农民集团把所有征地补偿款都作为激励给予村委会(g→w)时，村委会才会全力争取足额的征地补偿(w)：所有权的根本在于获得相应产权收益，相应地，征地补偿款的拥有是农地所有权的重要标志;如果所有征地补偿款作为激励交给村委会，作为“全权受益人”的村委会自然会全力为“自己”争取足额征地补偿。但此时的集体土地所有权“好像”变成了村委会土地所有权。这正是定额激励的根本局限所在，同时从反面揭示了集体经济组织内部产权不清的潜在问题。

3.事后民主行为与征地利益博弈

如果实际获得的征地补偿与预期的征地补偿差距过大，被征地农民集团会采取“事后民主行为”对村委会“额外”施加压力。“事后民主行为”对双重代理人——村委会的侵害行为有多大制约作用?为了分析该问题，需要先对村委会效用函数的适用性做些说明：在集体经济整体利益的维护上，定额激励优于平均分配征地补偿款，而村委会是否重视激励定额(g)并不影响其行为。因此，在考虑被征地农民集团“事后民主行为”的情况下，对村委会而言，可以用式(2)的效用函数，即U=A1(w-L)A2LA42。同时假定被征地农民集团愿意给予村委会想要的激励定额g。g逻辑上不再是任意常数，而是村委会基于自身利益最大化索要的某个常数。在该假定下，被征地农民集团尽量满足了村委会的要求，村委会对被征地农民集团利益的考虑按理应该达到极致。由此，可以凸显“事后民主行为”对村委会侵害行为的抑制情况。

(1)农村集体经济组织的净收入假定

不考虑被征地农民集团化过程可能遇到的集体行动困境，容志：《我国土地调控失灵的制度经济分析》，《公共管理学报》2009年第4期。假定存在维护农村集体经济组织整体利益的被征地农民集团，那么当被征地农民集团认为村委会与用地方集团明显共谋时，会采取事后民主行为。而维权斗争会耗费被征地农民集团一定的成本。设w为被征地农民集团对征地补偿款的最低估价。假定农民个体所感觉到的利益侵害程度w-L2w决定其反抗意愿，被征地农民集团所感觉到的利益侵害程度(w-L2w)2决定其反抗意愿。即，被征地农民集团的感受不象农民个体那样强烈，被弱化了。则可将被征地农民集团维权的成本函数写为：

C=d(w-L2w)2(0

在上式中，d是与农民联合维权指数相对应的农民群体的单位维权成本。d的大小与被征地农民集团的联合程度反向变化。d→0表示全体农民紧密联合，积极参与集体维权;d→+∞表示农民群体极度涣散，被征地农民集团实施维权行动的单位成本极高，根本不可能集体维权。对被征地农民集团的联合状况，村委会基于历史信息进行判断。因此，可以设d为外生变量。

进一步假定L2由村委会发放给被征地农民集团。并设农村集体经济组织的净收入为π：

π=L-w-LwL2-C=L-w-LwL2-d(w-L2w)2(7)

在上式中，w-Lw表示村委会对集体经济组织整体利益的实际侵害强度。在村委会发放征地补偿款的情况下，假定村委会对被征地农民集团应得征地补偿款的侵害程度也是w-Lw，即w-LwL2为村委会对被征地农民集团应得补偿款的实际侵害总额。这符合征地补偿款发放过程中村委会对农民利益进行“二次侵害”的事实。

(2)村委会与被征地农民集团的两阶段博弈分析

假定村委会知道被征地农民集团的净收入函数，被征地农民集团也知道村委会的效用函数;在村外，村委会是信息完全的，知道被征土地的真实补偿价格，但农民对被征土地的价格信息是不完全的。被征地农民集团根据村委会与用地方集团协定的征地补偿总额决定是否展开维权斗争，即被征地农民集团的净收入是在村委会与用地方集团的补偿协定之后确定。双方进入一个两阶段博弈。第一阶段，村委会与用地方集团协定征地补偿款;第二阶段，被征地农民集团决定反抗维权。对式(7)进行最大化求解得：

L2=w22dwL+w-w22d(8)

式(8)实际上是被征地农民集团的反应函数。作为双重代理人，村委会会事先考虑被征地农民集团的“事后民主行为”，由逆向归纳法，把式(8)代入式(2)，并求解最大化问题得：

dUdL=A1A4×w22dwLA4-12(w-L)A2-A1A2(w-L)A2-1LA42=0L=w-2dwA2A4+A2w=Ld(9)

由式(9)可知：

其一，集体经济组织所获得的总征地补偿金额与被征地农民集团维权行动的单位成本d反向变化，进而与其联合程度同向变化。可见，被征地农民集团的“事后民主行为”能够降低村委会代理偏好导致的利益侵害程度。

其二，可以结合Ld与w、g的关系以及经济人的理性特征，把被征地农民集团划分为两类：绝对弱势型和相对弱势型。可得到：(1)在式(9)中，征地补偿总额Ld与w同向变化。若被征地农民集团预期的被征地土地价值很小，则它是绝对弱势型的。在这种情况下，被征地农民集团的征地利益很容易在“不知不觉”中被侵害。(2)在式(9)中，Ld与g看似无关，然而，根据前文分析可知，g的存在可以促使村委会争取一个高于Lp的征地补偿总额。在这种情况下，一方面，被征地农民集团想给予村委会较高激励定额g以鼓励它争取一个高于Lp的征地补偿总额，另一方面，考虑到村委会的利己本性和政府偏好，被征地农民集团又不想让它分走过多征地补偿款，处于这种境况下的被征地农民集团是相对弱势型。由此可以诠释我国征地实践中的信任危机(见图2)：如果一个村庄存在土地被多次征占的情况：一旦相对弱势型的被征地农民集团不信任其村委会，则给予村委会的激励定额不够高(如按人口平均分配征地补偿款)，村委会就不努力争取一个较高的征地补偿总额(如Lg)，而被征地农民集团对村委会的不信任感被现实强化，最终集体经济的整体利益陷入一个由于信任危机导致的恶性循环中。

根据式(11)，从比较静态看，被征地农民集团维权成本d的大小受被征土地实际价值w和激励定额g的影响。由此可知：(1)d与w同向变动。w的大小决定用地方集团寻租的欲望强度，而用地方集团的寻租欲望决定其寻租投入。w越大，则用地方集团的寻租欲望越强，从而其寻租投入越多。这不仅会强化村委会的政府偏好，而且也会对被征地农民集团形成巨大竞争压力，从而导致被征地农民集团维权成本d的上升。征地活动中，用地方集团借助“黑恶势力”威吓被征地农民就是这种情况的极端反映。当生命财产都将受到威胁时，被征地农民往往仅选择沉默，而非抗争，因为此时的维权成本d→+∞。(2)d与g反向变动。因为定额激励优于平均分配征地补偿款，所以较大g在一定程度上带来较大L，而较大L会降低被征地农民集团的“受侵害感”，减小其维权投入。同时，根据恶性循环的“信任危机”，较大g表明被征地农民集团与村委会关系尚可，这有助于减小被征地农民集团维权的阻力，而这反过来表明，村委会对被征地农民集团利益的重视程度还不太弱。

由模型可知，给定村委会的双重代理偏好，被征地农民集团的“事后民主行为”能够降低村委会的利益侵害程度，但是其效果受到村委会双重代理角色的“双重制约”(代理偏好制约(由A4/A2的大小反映)和信任关系制约(由g的大小反映))，且间接受制于用地方集团的寻租压力。而作为市场主体，用地方集团的寻租压力是它们面对农村集体组织和征地制度漏洞的理性选择，绝非导致我国征地利益冲突的根源。我国征地利益冲突的根源在于制度漏洞(村委会双重代理问题、先斩后奏的征地程序)和农村信任危机(农村基层组织中的干群关系)。只要两大制度漏洞不弥补，制度漏洞和信任危机就会相互加强，进而导致被征地村民集团只能采取效果有限的“事后民主行为”。

三、征地制度改革——中国征地利益集团关系的重塑

未来我国征地制度改革可以从两大方面着手弥补制度漏洞，重建农村基层信任关系，以便缓解征地利益冲突：

1.通过促进农村集体经济组织“政企分开”塑造“纯粹的”被征地村民集团代理人。

在目前的集体土地产权运营机制下，行政色彩浓重的村委会组织机制架空了农民群体的集体土地利益，形成农村经济生活的“政企不分”现象，导致村委会的双重代理角色。因此，应该效法现代企业制度改革，在农村实现“政企分开”，即把农村日常行政事务的管理与集体经济组织的经营管理活动分开。可以考虑构建村民委员会、村民董事会和村民大会(简称“三会”)分立的制衡机制：洪远朋、李慧中、张期陈：《缓解征地利益冲突的路径分析》，《人民日报(内部参考)》2011年8月26日。让村民委员会负责农村的公共行政管理事务，让村民董事会负责农村集体经济的资产运营和管理，两者的人事任免相互独立：村民委员会由村民大会和上级领导部门认定;村民董事会主要由村民大会直选产生;村民委员会和村民董事会都要向村民大会负责。村民委员会与村民董事会的分离使当前村民委员会的行政职能和经济管理职能得以分解，可以解决政府行政权力向农村组织经济权利的渗透问题。

“三会”分立制度的副产品是创造了一个被征地村民集团的“纯粹代理人”——村民董事会——一个仅仅代表被征地村民集团利益的谈判代理人。农村“三会”的制度设计还有三个重要优势：其一，党在农村政治生活中的领导地位没有改变，甚至可以得到专业化的加强;其二，农村土地集体所有的根本经济制度也没有改变;其三，家庭承包经营责任制不会受任何影响。同时，农村“三会”制衡机制能够克服农村集体经济中的“政企不分”现象，还可以消除公有土地产权的模糊性问题，明确政府与市场的边界，有利于实现集体土地产权与市场经济的有机结合，也有利于充分发挥基层党组织密切联系群众的“维稳”功能，打破征地利益冲突导致的恶性循环的信任危机。

2.通过建立事前的征地听证和被征土地估价仲裁制度变“事后民主”为“事前民主”。

在德国、英国、美国等国的征地程序中均有严格的征地前调查或听证，在征地补偿定价时，政府当局首先尊重用地方与被征地方的自由约定。只有当双方谈判未果时，政府才会依据法律规定介入征地补偿估价，而且允许当事双方参与其中。如果当事人对补偿评估价仍然不满意，最后由相关赔偿委员会仲裁确定。曲福田：《中国工业化、城镇化进程中的农村土地问题研究》，北京经济科学出版社，2010年。这种“事前民主”的征地制度有利于充分了解被征地村民的利益诉求，并将其内化，有利于使被征地村民的主观利益“不公感”得以提前释放。我国目前的征地实践往往把被征地村民排除在征地程序之外，具有明显的“先斩后奏”特征。作为弱势群体，曹宗平：《论我国征地制度的内在缺失》，《经济学家》2005年第5期。一旦被征地村民不满征地现状，被征地村民只能在事后以抗议等“事后民主行为”释放其内心的不满，对村委会施加“额外”的政治压力。一些失地农民甚至采取过激行为，给社会稳定埋下严重隐患。李燕琼、嘉蓉梅：《城市化过程中土地征用与管理问题的理性反思——对我国东、中、西部1538个失地农户的调查分析》，《经济学家》2006年第5期。相比之下，我国征地制度与国外征地制度的一个重要差异在于如何让被征地村民释放并解决其不满情绪。虽然“先斩后奏”可以提高征地效率，但是却危及社会安定。当下“维稳”需求日益紧迫，可以考虑在征地活动中切实实施事前听证并引入被征土地估价仲裁制度，变“事后民主”为“事前民主”。同时，鼓励民间机构积极参与征地补偿评估，形成对征地听证和被征土地估价仲裁的补充配套机制。

作者单位：张期陈，上海商学院;胡志平，华东政法大学

责任编辑：韩海燕

作者：张期陈　胡志平

第三篇：征地制度改革与农民补偿安置问题探讨

摘 要：目前，在现行的法律法规推行的标准下进行征地补偿安置，已难适应社会主义市场经济的发展要求。针对征地安置常见问题作了分析，认为解决问题的关键是适当提高补偿标准，措施是打破单一面窄的安置方式，并有可操作性的法制保障制度，以促进社会经济稳定健康发展。

关键词：征地制度;失地农民;安置补偿

一、现行征地制度存在的问题

党的十八大提出了在2020年全面建成小康社会的宏伟奋斗目标。要增加农民收入，保持农村社会的稳定。然而，在加速推进城市化建设进程中，需要大量征用农村集体土地，使不少农民失去土地这个祖祖辈辈赖以生存的基础。原有的征地安置政策和办法已使多数“失地”和“少地”的农民不能获得长期的生活保障，这是事关社会稳定和可持续发展建设小康社会大局的问题。同时也是直接涉及土地政策与土地的社会保障功能问题。经分析汇总，征地安置有如下常见问题。

1.企业招工安置问题

在征地时，被征地的农户要求用地单位招工安置，其结果并不理想，特别是在山区农村。因为山区农村的企业大多数经营不好，前几年有的企业被录用，现绝大多数已失业，变成“一无所有”。个别市场竞争力较强的企业，对用工的要求较高，而普通的农民不适应，最先被淘汰下岗;效益差的亏损的企业不是被撤并就是破产，他们同样又成了“无产者”。

2.一次性货币安置问题

这是普遍推行的安置方式。村集体对这种一次性货币安置方式也因村而异，但一般是采用“人地对应”的分配办法全额到户，即某户被征用了多少地，就该分给多少钱。另一种方式是村集体组织留用一部分，按人口分一部分，再按被征用地户面积分一部分。村集体组织留用部分征地款虽是用于村级公益事业、村干部误工补贴和招待费等，但村民意见较大。

由于山区农村人均农田还达不到1亩，虽然地价有所上涨，但上涨的幅度不大。根据《土地管理法》规定土地补偿费和安置补助费偏高标准执行，其中土地补偿费为耕地征用前3年平均年产值的6—10倍;安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，为耕地被征用前三年平均年产值的4—6 倍计算。这两项补助费相加每亩4 万元左右，乡下约每亩2万元。所以，被征用地的农户手中得到钱的数目不是很大，且又是把子孙几代的“饭碗田”的钱都先拿来用了，又加上相当部分农民素质不高，消费不合理，不久就把子孙的“饭碗田”吃得精光，生活得不到保障。有的靠劳务输出进城做农民工生存;有的用征地安置费办厂、做生意，不久就亏空;有的好吃懒做乱消费;有的参与赌博输光。如此等等现象给社会带来不稳定因素，给政府增加“包袱”。

3.留用地安置问题

所谓留用地，即在征用地过程中按一定比例返还给被征地农户或被征地村集体的一种辅助安置方式。这种方式弊端特别多，其主要有浪费土地资源、私下非法转让，使得村干部产生腐败土壤。

(1)浪费土地资源。留用地一般按征地面10%—15%返还留用，这块面积较大，土地浪费极为严重。例如，某县工业小区征地300多亩，村集体和农户留用就30多亩。相当部分农户有2幢房子及其地基，原来就又有宽敞的住宅，自己不需要建房，留用地在短期内又卖不出去，撂荒时间较长，受损的是农民自己的利益，又浪费了土地资源。

(2)私下非法转让，滋生村干部腐败土壤。由于没有严格按照土地管理法等法律法规行政，留用地比例大，被征地农户自己不需要建房用地，只好私下转让给他人建房。在征地中给村集体留用地，给素质高的村干部为村民造福能发挥一定的作用。但山区相当部分村级干部素质不高，争当村干部的目的是为了个人捞钱和享受。村集体留用地给这类村干部滋生了腐败土壤，使他们有机会利用留用地这块肉不断地吞噬，从而使他们走上违法的道路。

4.暗中补偿安置问题

为了解决征地难的问题，在征地中往往以其他的名义给被征地者进行补偿。暗中补偿五花八门，对个别蛮不讲理且又有一定靠山背景的被征地难点户，给予增加面积补偿，双方讨价还价，同意签协议后就带动了全部被征地农户，征地难的问题就迎刃而解;有的征地难点户是村干部，只要他们几个行得通，其他人也就通了。针对这种情况，征地者给予该村集体公益事业建设费等名目，暗中进行补偿。村干部又以“是他们讨来的钱”为由，按村委会规定比例又可以得到一笔可观的奖金。如此等等，农民心理不平衡，给国家带来一定的损失，使国家的法律显失平衡。

5.补偿标准随意性问题

补偿标准随意性主要体现在桥路的征用地和重点工程项目与一般工程项目征地补偿标准不同问题，其补偿标准比通常项目征地的补偿标准低7—8倍。例如，某县城范围内一般项目征地补偿是90元/平方米，乡下45元/平方米，而桥路项目征地补偿县城范围内是11元/ 平方米，乡下是6.5元/平方米，直接受损的是被征地的农民。另外，农民在讨价还价中抓住地级差的土地价格不放，说明土地价格的评估制度缺乏合理的界定。同时，桥路、水电等重点建设项目征用地报批有些地方有时候按照“长官意见”有虚报征地价格行为，农民实际没有领到报批的价格补偿费，吃亏的还是农民。

综上所述，原有的征地安置办法已不能适应市场经济的发展和人口不断增长的要求，必须改革征地安置制度，完善征地安置政策法规体系。同时，这也是很多人的共同呼声。要妥善解决征地安置问题，其关键是适当提高补偿标准，措施是打破单一面窄的安置方式，并有可操作性的法制保障体系支撑。征地补偿由土地补偿和安置补助两大要素构成，下列探讨的是安置补偿的范畴。

二、改革征地补偿制度，解决失地农民生存问题

1.完善征地法规建设，提高征地补偿标准

《土地管理法》第40条第六七款指出，依照本条第二款的规定支付土地补偿和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值30倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿和安置补助费的标准。根据这一规定和党的十六大提出的全面建设小康社会的精神，建议国务院应尽早地制定提高补偿标准，省、自治区、直辖市依据该标准因地制宜地研究修订可操作性规章，各县(市)再根据上级法规规章，结合当地实际情况制订暂行细则，完善征地补偿安置法规，提高征地补偿标准，确保“失地”农民和“少地”农民安置工作步入法制化、规范化和合理化的轨道，切实解决“无地”农民的后顾之忧。

2.科学合理规划用地，保护弱势群体利益

弊端明显的“留地安置、暗中补偿、补偿标准随意性”等做法要废止。留地安置暴露的问题较多，所以许多地方已经取消了这一做法，这对规范土地市场建设能起到一定的作用。暗中补偿、补偿标准随意性的问题所在，是政府缺乏建设用地的科学性、计划性、价格评估合理体系和“阳光行政” 的行为。按照现行法律法规所定的标准进行补偿的方式很容易忽视农地交易的市场背景和用途转换增值关系，脱离实际，使土地利益分配不公，侵害农村被征地农民弱势群体利益。要改变其做法，计划要先行，将合理的土地年产值评估引入征地补偿安置是关键。政府对规划要科学合理，规划要一定5 年或10 年不变，甚至更长，避免政府“ 形象泡沫工程” 滥征地，脱离实际地大搞经济跨越式发展。项目建设征地提前一年告知，避免临时限制时间征地的行政手段，造成征地难上加难。土地年产值评估机构再根据政府的规划计划预先树立以市场用途为依据，考察市场主体各方对利益的接受程度，以及社会的公平原则，对农地转用中的利益进行界定和分配的判断，从中找出适当的方式，并广泛征求社会各方意见，各个工作环节都要“ 阳光作业”，然后形成书面估价报告，便于在征地前公告价格。在此基础上，交易双方进行谈判并达成协议，从而解决征地难的问题，避免“领导临时定价”、暗中补偿及补偿随意性，确保被征地农民的生活保障。

3.缩小城乡征地安置差价，稳定农村社会

征地安置补偿价格城乡差别太大，虽然乡村的土地市场价格不同于县(市)建制镇，其商业价值也有差异，但土地同样是乡村农民赖以生存的基础。根据《土地管理法》安置补助规定，按照需要安置的农业人口计算，为耕地被征用前3年平均年产值的4—6 倍计算。这里法律描述的“平均年产值”很不均衡，没有从农村大局出发，又由于地类分级过细，特别是城乡年产值价格悬殊巨大，就显失公平。生存的自然环境是难以改变的，而征地补偿安置费则是人为的。

4.完善安置补助标准，改变贫富两极分化现象

改变分区位层次、套近中远郊和不同用途的安置补偿价格不合理、不公平的做法。按分区位层次、套近中远郊及不同用途的安置补偿办法已不适应社会发展和农民的生活水平。征地安置补助费按分区层次、套近中远郊及不同用途计算，操作过繁，且被征地农民意见较大。只有提高补偿标准，改变区位层次、套近中远郊和不同用途的安置补偿办法，制定合理的安置补偿标准，一视同仁，才能使被征地农民的生活得到保障，改变贫富两极分化的现象，全面建成小康社会的目标才会逐步实现。

三、加强监督机制，合理分配征地安置补偿款

征地补偿款的分配要坚持公开、公平、公正、合法的原则。对征地的补偿对象，补偿的数额，有关的法律法规，要广泛向农民宣传，分配要依法进行，方案实行前要充分讨论，事后要张榜公布，真正落实“两公告，一登记”制度，接受群众监督。同时，保证干部、群众在征地款分配上使用同一法律、政策。特别要注意的是保护妇女、儿童、老年人的合法权益，保证他们在征地款分配上与普通村民标准一致。还要严格执行计划生育有关政策，落实有关在独生子女等问题上的土地补偿分配规定。此外，还要注意解决好学生、军人的补偿款分配问题。原籍系农业户口的大、中专学生，户口迁入学校，在校期间或未就业前应具有原户籍地村民的同等待遇。服役的义务兵，凡农业户口的具有与村民同样待遇。

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[责任编辑 仲 琪]

作者：任云 关欣