对征地制度立法改革的思考和建议

2022-09-10

随着改革开放, 我国经济快速发展, 城市化进程加快, 在建设过程中农村土地征收、城市房屋拆迁等案件的增加, 土地纠纷已经成为中国大陆税费改革后农民上访的主要因素, 占社会上访总量的大头, 其中尤以征地补偿上访为最, 成为诱发社会不稳定因素的主要根源。农村征地社会矛盾是新时期出现的新的、特有的社会矛盾。问题由来已久, 却一直没有得到改善并有激化趋势。笔者尝试从征地制度的历史沿革出发, 分析从征地制度存在的问题, 并从立法的角度思考存在的问题制度根源, 最好提出解决或者缓解征地矛盾的制度立法改革建议。

一、我国征地制度概述

( 一) 我国征地制度历史沿革

首次提到土地征用问题是国家政务院在1950年9月16日发布的《关于铁路留用土地办法的几点解释》里, 1950年11月10日, 《城市郊区土地改革条例》对征用土地做了详细规定: 国家为城市建设及其他需要征用私人所有的农业土地时, 需以适当的代价, 或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民亦应给以适当的安置, 并对其在该项土地上的生产投资 ( 如凿井、植树等) 及其他损失, 予以公平合理的补偿。3、1958年1月6日经全国人民代表大会常务委员会第90次会议批准实施了《政务院关于国家建设征用土地办法》。此后20多年的时间里, 该办法一直是我国征用土地的法律依据。改革开放以后, 为适应新形势的需要, 1982年5月14日颁布了《国家建设征用土地条例》。1986年, 实施了《土地管理法》, 该法对国家建设征用土地做了更为全面的规定, 并使其自此成为土地管理法的重要内容之一。在2004年的《宪法》第四次修正案中明确提出:“国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”和“公民的合法的私有财产不受侵犯”。2004年8月修改的《土地管理法》里将“征用”的表述改为“征收”, 并将第2条第4款表述为“国家为了公共利益的需要, 可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。在2008年, 针对征地所带来的社会冲突和问题, 改革征地制度提上了议事日程, 十七届三中全会在《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出要改革征地制度, 严格界定公益性和经营性建设用地, 逐步缩小征地范围, 完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地, 按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿, 解决好被征地农民就业、住房、社会保障。党的十八大的报告和相关决定指明了征地制度改革方向、原则和重点。在十八大报告里明确直接提出改革征地制度, 大力提高农民在土地增值收益中的分配比例, 随后在党的十八届三中全会《决定》再次提出要缩小征地范围, 规范征地程序, 完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

( 二) 土地征收主要内容

1. 征收主体

现行《土地管理法》规定, 征收土地的审批机关是国务院和省级人民政府。

2. 征收范围

根据宪法的规定, 征收的范围也应当以公共利益需要为限。2004年的《宪法修正案》明确表述: “国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征收或征用。”《土地管理法》也载明“国家为了公共利益的需要, 可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

3. 征收程序

《土地管理法》没有规定土地征收的详细程序, 基层国土局基本按照如下的步骤进行土地征收工作, 下面以广东省惠州市《惠州市加强建设项目征地拆迁管理规定》的征地补偿程序为例进行说明。

征地具体程序为: ( 1) 发布征地预公告。 ( 2) 现状拍录。 ( 3) 勘测定界。 ( 4) 征地补偿登记。 ( 5) 拟订征地补偿安置方案。 ( 6) 征地补偿安置方案公示。 ( 7) 征地补偿安置方案听证。 ( 8) 征地补偿安置方案审批。 ( 9) 签订征地补偿协议书。 ( 10) 征地方案报批。 ( 11) 征地公告和征地补偿安置公告。 ( 12) 兑付征地补偿款, 在付清征地补偿款后5日内, 由被征地的农村集体经济组织将被征土地移交给国土资源行政主管部门。

4. 征收标准

征地补偿标准根据各个地区的经济发展情况和社会因素进行规定, 下面以广东省的标准为例进行说明。2010年修订调整的《广东省征地补偿保护标准》经省人民政府批准后于2011年1月19日执行。

二、土地征用中存在的主要问题

( 一) “公共利益”扩大化, 征地权力滥用

宪法和土地管理法都规定国家为了公共利益的需要, 才能依照法律开展征地行为, 但实际操作中, “公共利益”这一范畴被任性的扩大了。征地的范围扩大到所有的经济建设领域, 土地征用权被“滥用”, 大多数被征用土地未被有效利用, 而是被大量闲置、撂荒。

( 二) 补偿标准不合理

新《土地管理法》规定补偿费用一般包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等四项内容, 具体的计算方法如下: 补偿费和安置补助费的按照该土地被征收前三年平均年产值的倍数进行计算, 总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍, 附着物和青苗的补偿标准由各省、自治区、直辖市规定。我们不难看出, 根据土地原来用途产值的倍数法来测算的补偿机制存在的缺陷和不足, 不管多少倍原产值, 都只是补偿失地农民的直接相关的经济损失, 这对于农民因失去土地而带来的其他影响和导致的间接则忽略不计, 是一种非常明显的不对等、不等价的不完全性补偿。土地价格随着我国经济的快速发展, 已是寸土寸金, 但征地仅以种养农作物的价值计算来补偿弄农民, 漠视农民的现实利益和长远生计, 也给地方财政和房地产商带来的巨大收益, 从而也无法在法规和现实操作层面上约束任性和强制的征地行为。

( 三) 征地程序存在严重缺陷

首先是“两公告一登记”程序设置不合理。我国现在的程序是征地依法批准后进行“两公告一登记”, 而补偿登记却在征地预公告时就已经按照当时的现状确定下来了, 征地批后再进行征地补偿登记、征地补偿安置公告, 忽视了农民的知情权, 和当前征地工作提倡的“公众参与、充分尊重农民合法权益”的理念背道而驰。

其次是征地听证程序不完善。听证作为现行征地程序的重要组成部分, 赋予被征地农村集体、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的异议权和要求听证的权利, 为实施征地的主体———政府和被征地权利人搭建起表达意愿与协调利益的沟通平台。但抽样调查显示, 征地过程中进行过听证的很少。

( 四) 司法救助体系的缺失

我国在具体的征地操作程序上采取“为了发展的速度和效率, 报批和征地先行, 有争议再调解处理”的原则, 这样的征地程序设计对于农民来说也是明显不公平的, 使农民对于能否征地、征地补偿标准是否合理未能进行抗争和提出不同意见的权利救济渠道设置了障碍。同样也容易导致矛盾的激化, 农民也只能以聚众闹事、拉横幅、静坐、拦路等上访行为表达利益诉求, 政府对此的应对处理也消耗和浪费了大量的财力物力人力等行政资源因我国没有相对独立的土地征用法律, 征地程序的规定内容也只是分别在《土地管理法》和《土地管理法实施条例中》简单表述, 土地管理法实施条例对此也仅是规定对补偿标准有争议的, 由县级以上地方人民政府协调, 协调不成的, 由批准征用土地的人民政府裁决。对于对怎样进行裁决, 又由什么部门机构来具体承担做出规定, 在实际处理相关问题时根本无法操作。法院也会倾向维护地方政府的权威和利益, 将政府的裁决作为审理征地案件的前置程序, 很大程度限制了司法救助体系的介入。农民在此过程中是处于劣势的弱势群体。

( 五) 腐败现象严重、引发复杂的社会问题

由于征地的决定权高度集中在政府手中, 土地资源的稀缺性和房地产的迅猛发展, 让与土地资源相关的使用审批机关部门成为腐败问题的高发地和高危地。近年来的暴露出来的贪腐案, 大多与土地领域的腐败有关, 某些官员和不法无良商人为了谋取掠夺土地资源所带来的暴利, 不为农民的长远生计着想, 强征暴敛, 将引发的问题丢给社会, 制造社会新的不公平, 据统计, 国土资源违法举报中心自2009年6月25日开通12336举报电话, 截止到2014年7月, 5年多来, 共受理各类违法线索57. 1万件。从所受理的线索来看, 涉及群众反映违法用地和征地拆迁问题的比例超过50% 以上, 且增势明显, 已经成为群众集中信访的新热点。

三、对征地制度的立法改革建议

( 一) 完善土地产权制度, 真正保护农民的土地财产权

我国长期以来, 农民集体土地所有权与国有土地所有权的价值和价值体现的权利差距很大, 同为稀缺资源, 同为所有权, 集体土地所有权进入流通领域是我国市场经济发展的必然要求。我国的征地制度, 是把集体所有制的土地变为国家所有制, 政府代表国家再出让使用权, 所有权还在国家那里, 但农村集体和农民将永远失去了世代赖以生存土地, 他们和他们的子孙们的最后生活何以得到保障和延续, 因此, 必须毫不动摇的推行征地制度改革, 改革的关键和重点是保护农民集体土地的财产权, 建立符合我国市场经济要求的农村集体土地流转制度, 让农村集体建设用地进入土地市场进行交易, 变二元产权结构为一元产权结构。改革的方向和目标, 不是改变集体土地所有权性质, 而是要有保护农民的土地财产权, 保障农民的长远利益, 使农村长治久安, 促进我国经济社会的可持续的科学和谐发展。

( 二) 构建和完善司法救助体系

为在法规和现实操作层面上约束任性和强制的征地行为, 需要构建和完善司法救助体系, 制定详细规定救助路径的条例, 对现行土地管理法和相关条例法规中笼统模糊, 难以执行的问题。赋予农民提前介入征地过程的权利, 让农民真正享有知情权、参与权、监督权、申诉权的权利。建立完善听证制度和土地征用争议司法仲裁制度, 对农民提出的征地合法性、补偿标准是否合理、安置方式不公平等诉求, 由司法机关按照司法程序解决征地纠纷, 尽可能地减少政府对征地纠纷裁决的参与。通过农民的参与和司法救助增加征地行为的透明度, 防止地方政府行政权力的滥用和限制征地行为的随意性, 增进征地行为的公平性和公正性。

( 三) 重新制定征地程序, 明确公共利益认定机制

法律界一致认为, 程序合法原则是必须遵循的基本原则之一。但我国宪法和土地管理法的法规在在关于土地征收征用的条款中, 没有使用程序合法的规定, 笼统表述为“依照法律规定”, 笔者认为应该从土地征收领域存在四大程序控制机制 ( 公共利益审查认定程序; 行政决定作出程序; 补偿费用确定程序; 决定执行程序。) 进行完善。对程序性规范的合法性应该给予充分的重视, 为维护失地农民的利益, 规范政府行为。

笔者认为, 公共利益审查认定程序是最关键的, 根据宪法的规定, 土地征收必须基于公共利益的目的, 作为征收农村集体用地的唯一合法依据就是所谓的“公共利益”。因此, 应当建立土地征收的公共利益认定机制。根据我国物权法的相关规定, 为了公共利益的需要, 依据法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。2004年的《宪法修正案》规定: “国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征收或征用。”现行的《土地管理法》也规定“国家为了公共利益的需要, 可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但对何为公共利益未作出明确规定, 也未列明具体详细的项目清单, 这让地方政府随意定义“公共利益”的内涵和外延提供了空间、为地方政府受利益驱动和政绩需要扩大征地范围留下了政策漏洞。为了堵塞漏洞和遏制随意强征行为, 建议参照有关国家的做法, 对“公共利益”的范围作出具体界定, 除了明确定义之外, 还可以参考采用列举式来明确“公共利益”用地项目清单。具体做法是参考国土资源部划拨用地目录进行界定。

当前, 随着我国经济社会的不断发展, 土地供需的矛盾会进一步加剧, 加上“土地财政”的体制性结构一时难以改变, 征地仍将是一个长期要执行的土地管理行为, 由于某些地方的征地行为不当和违法行为, 损害了农民的长远利益和整体利益, 必然造成群众基础和政治基础缺失, 危害到社会长治久安, 因此, 征地问题不是一个简单的社会矛盾问题, 不仅是一个法律问题, 一个经济问题, 更是一个严肃的政治问题和社会问题。本文仅在问题的表层上做一些思考分析, 提出几点粗浅的建议, 接下来, 还将继续深入探索思考。

摘要：我国土地征收所带来的纠纷和利益冲突已经成为农民上访的主要因素, 造成的社会矛盾突出, 占上访总量的大头, 已经成为影响经济社会协调发展和稳定的障碍。本文就农村土地征收问题进行一些思考探讨, 从征地制度立法的角度分析存在的缺陷, 提出解决或者缓解征地矛盾的建议。

关键词：土地征收,社会矛盾,立法缺陷,改革建议