征地制度改革

2024-04-23

征地制度改革（共6篇）

篇1：征地制度改革

海南征地改革制度调查分析

征地制度改革的关键性问题是：如何维护好被征地农民的合法权益，也就是如何解决和处理好产生问题的主要矛盾和农民最关心的问题。

一、具体分析目前征地主要问题有以下三个方面：

（一）、是补偿标准过低问题。以土地粮食作物年产值为基点确定补偿费的办法一直延续至今，这与农民的受偿意愿具有很大的落差，也与社会发展的现实状况不相适应。与上个世纪80年代初相比，普通公职人员的工资增长了100倍以上，粮食价格增长不到10倍。改革开放初期农民种2亩水稻所产生的效益，可以换一辆自行车，现在种200亩水稻还换不了一辆汽车，而当时拥有一辆自行车与现在拥有一辆汽车的满足感是一样的。由于农业产值增加远远赶不上工业发展的加速度，农产品附加值过低和工业产品附加值越来越高，使得农、工部门之间交易条件不断恶化，造成了农民的相对收入大大降低。这样，按现行做法测算下来的补偿安置费用，就远远不能满足被征地农民保持原有的生活水平不降低、长远生计有保障的规定和受偿诉求。再者，现行的征地拆迁补偿存在“重补房、轻补地”倾向，本应主要用于补偿土地的费用转向了补偿房屋，造成总量有限的补偿费用分配不公，土地的价值得不到合理补偿，土地权益人的利益受损。

（二）、是被征地后丧失基本保障问题。计划经济年代将人口从户籍上分为“城市户口”和“农业户口”，《宪法》和《土地管理法》根据这一“计划身份”特征，将被征地农民通过“农转非”转为“吃皇粮的非农人员”，很好地实现了发展权的置换，这是以往我国征地工作能够顺利推进的主要条件。在当前我国社会保障体系尚不完善的情况下，土地仍是农村发展的最基本生产资料，是农民长远生计的最根本依赖。征地行为一旦发生，农民将面临失去生产资料、丧失发展权的危机。农民失地后，获得的补偿，必须能够替代基本生产资料和基本生活保障两大功能。而现在大部分征地项目仅是给被征地农民发放一笔安置补助费，让他们自谋出路。对失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等后续保障问题重视不够，致使失地农民陷入“种地无田、就业无岗、发展无路、低保无份”的窘境，这是造成当前征地矛盾频发的症结所在。

（三）、是发展权无法有效落实问题。实行家庭联产承包责任制后，农民实际上是分散的个体户，农村集体经济组织难以发挥作用。由于农民没有技术、缺

乏信息、不了解市场，失地后农民难于发展第二、第三产业，发展权无法落实，难以分享城市化和工业化成果。

二、海南土地改革政策与补偿费标准：

（一）、海南征地改革政策：

海南省政府施行《海南省征地安置留用地管理办法》，全面实行留用地安置制度。该办法规定，政府依法征收农村集体土地时，按征收土地面积的一定比例给被征地农村集体安排留用地，用于保障被征地农民的生产生活。

该办法对留用地的安置条件、规模、用地性质、办理程序、开发利用，以及留用地作价入股、联营合作、转让、租赁等交易行为做了具体规定，明确了各相关职能部门留用地监督管理的职责。该办法的颁布施行，对加强和规范我省留用地管理，保障农民长远生计，促进社会和谐稳定将起到积极作用，将有效化解我省征地难题，促进征地工作顺利进展，为加快国际旅游岛建设发展提供有力的政策保障。

（二）、补偿费标准：

(1)、征收水田、旱田、菜地、园地和鱼塘，按该土地被征收前3年平均年产值的6-10倍支付;

(2)、征收已种植但未收益的园地，可以按作物长势比照邻近同类作物前3年平均年产值的4-8倍支付;

(3)、征收林地，按被征林地平均年产值的10-15倍支付;

(4)、征收其他土地，按第(1)项中旱田的标准减半支付。

征收耕地的安置补助费，按国家有关规定的标准支付。征收林地的安置补助费按被征林地平均年产值的10-15倍支付。

三、对海南征地制度改革的建议：

海南征地制度改革应立足当地基本情况，按照“土地权益人利益不受损、发展权有保障”的原则有序推进。要不断改革资源配置制度，根据被征地农村集体经济组织的管理水平、经营能力等具体情况，明确将被征地农民能够经营好的行业、项目配置给他们。具体建议如下：

（一）按照土地权益人利益不受损、发展权有保障的原则，建立按用途确定使用条件的制度，完善征地制度。

我国现行的建设用地是征供分离的制度，供地的收入都进入公共财政，其本质是为了广义的公共利益。我国征地制度改革应立足基本国情，按照“土地权益人利益不受损、发展权有保障”的原则有序推进。在基础设施投资、土地用途改变等形成的土地增值收益没有相应的税费制度剥离或者调节之前，如果照搬照抄国外的做法，将产生土地权益人利益分配的严重不公，土地征收工作将难以为继，并且大量的公共产品投资资金形成的价值还会无偿地流进土地受让人的腰包，造成公共利益的流失。所以在相应的税费制度没有建立之前，应将近期征地制度改革的重点放在研究保障土地权益人利益不受损、发展权有保障方面，特别是被征地农民的发展权问题。根据被征地后农民失去多少农用地的发展权，按照发展权不减少的原则，配置或者留用相应的建设用地，并且在规划、产业等方面确保老百姓发展权益的实现。将征用土地范围的部分土地留给当地农民或者将适当位置的土地与农民置换，作为生产发展用地，政府对农村产业发展予以科学规划引导，充分体现土地发展保障权，保留一定比例的集体建设用地，达到缩小征地范围的目标。在符合相关法规、规划和土地用途管制的前提下，按照市场评估地价，依法履行农村土地非农购置与出让，做好土地价值尤其增值部分的剥离与分割，运用市场机制促进城乡建设用地的优化配置，确保土地权益人利益不受损。

同时，要严格按照党的十七届三中全会提出的城乡同地同价同权，建立城乡统一的土地市场的指导思想，在符合国民经济发展规划、城乡发展规划、土地利用规划等各类综合或专项规划的前提下，缩小征地范围，允许农村集体建设用地享有与国有建设用地同等的权益，可以通过土地使用权出让、产权交易、租赁、入股等多元化方式积极参与生产经营建设，确保其可持续的生存和发展能力，允许城市规划范围内国有土地和集体土地两种产权并存，并应在《宪法》和《土地管理法》修订中逐步统一。

（二）鼓励推进“留地安置”“换地安置”等多元化征地补偿机制探索，切实保障海南被征地农民的持续生存和发展能力。

在尊重农民意愿的前提下，除了采取货币和“留地安置”、“换地安置”补偿外（“留地安置”——被征地在城市规划区、园区规划区范围内，老百姓具有就地经营的商业机会，留用一定比例土地给实地农民，实行“留地安置”；“换

地安置”——被征地在城市规划区、园区外，没有相应的商业机会的，要选择具有相应商业机会的地方，进行“换地安置”），还要不断改革资源配置制度，根据被征地农村集体经济组织的管理水平、经营能力等具体情况，明确将被征地农民能够经营好的行业、项目配置给他们。政府要根据社会经济发展的状况积极引导、组织、培育农村经济组织，针对适宜农村集体经济组织的产业项目制定倾斜政策，实现由农民单体发展向农民群体协同联动发展的转变，让被征地农民参与社会生产环节，从空间上积极引导集聚发展。要以地方法规的形式，明确给“留用地”、“置换地”配套相应的商业机会，以及将老百姓能够经营好的发展机会交由村民经济组织经营，比如房屋出租、绿化工程、填方工程、出租车、石料厂、混凝土搅拌等技术含量比较低的项目，保障他们获取持续稳定的收益，充分分享工业化与城镇化的成果。

（三）充分借鉴国际惯例，抓紧推进征地改革综合配套体系建设，跟上时代的步法，繁荣海南。

“不断提高征地补偿标准，确保被征地农民生活水平不下降，生活质量不降低，长远生计有保障”，是中央精神的根本要求，也是市场化改革的基本准则。推进征地制度改革，着力点在于：一是以土地价格的形成理论为指导，构建新同地同价同权体系，对被征集体土地所有人各项权利的内在价值、对因规划用途管制和公共设施建设辐射带来的土地增值等均进行全面核算，严格细化征地补偿标准。二是完善征地程序，积极推进征地前、中、后的全程监督监管，完善征地补偿款预存制度，择机在局部地区试点引入司法审查与申诉环节，探索征地救济制度。三是构筑征地共同责任机制，明确对政府、国土资源管理部门、农民集体、农民个人等不同主体在征地前、中、后各环节的法律责任，推进基层治理结构健全化。四是从不同土地价值构成、中央和地方不同层级出发，明确差别化不动产税费的基准、水平和范围等，逐步缩小征地范围。

（四）逐步完善农村社会保障体系。在海南，由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，解决农民的后顾之忧。

总之，海南征地制度改革必须坚持循序渐进、稳步推进的原则，既要立足当前我国特殊的国情、民情，又要有紧密结合我国国土资源产权、规划、市场管理和国家税费管理体制等特点，对国外先进的经验、做法进行有选择地借鉴和吸收，真正选择一条适合我国特点的征地制度改革方案，通过试点探索、过渡完善，逐步走上和谐征地、科学发展的轨道。

篇2：征地制度改革

一、公共目的的界定

大多数国家都规定国家征用土地的权力仅限于公共目的需要。进行这种限制的理由，是国家不应该使用其强大的土地特权从某些私人手中征用土地来为另一些私人谋取利益，而是应该仅在惠及全社会的公共目的之下才动用这一土地特权。

一般说来，关于国家强制征地的法律有三种方式

来定义公共目的：（1）国家只能因公共目的而征地的一般原则；（2）列出可以定义为公共目的的具体公共用途；（3）两者结合使用。一般原则方式只说明征用的土地必须用于公共用途这一原则，这种方法给与国家行政机构极大的自由裁量权，也给与国家司法机构极大的法律解释权，它可以确定某种特定用途是否符合公共需要的性质。

列举法明确规定只能对如学校、公路和政府办公楼等公共目的征用土地。一般说来，与一般原则法相比，列举法极大地限制了行政和司法部门的自由裁量权。列举可以是排他性列举或包容性列举。排他性列举是列举出所有公共目的，在此之外国家不得行使其征地权力。

而包容性列举则是把列出的公共目的名单和一般原则结合使用，如果征地目的属于这一名单或符合这一一般原则，国家便可以征地。

中国目前使用的是一般原则方法，规定国家可因公共利益征地，但没有规定因公众利益征地的范围②「宪法规定国家有权因公共利益需要进行征地。1998年《土地管理法》重申了宪法的这一规定，但没有界定哪些用途属于公共利益。该法的实施细也没有对之给予详细说明。这样，国家机关在处理哪些情况属于公共利益这个问题上拥有完全的自由裁量权。」。

中国现行的征地法律制度还规定，除少许例外，所有非农用地都必须使用国有土地。如果计划农转非的土地属农村集体所有，则必须通过一定程序先把所有权转为国有，即征地。在这种征地制度下，国家不仅可以因“公共利益”征用农民的土地，而且还可以征用土地用于其他所有非公共用途。因为现有的法律制度禁止将集体所有的土地直接转为非农业的商业用途，任何用于商业用途的农地必须经过国家征地将农地转为国家所有。由于对“公共利益的需要”没有明确的定义，再加上国家在土地农转非上的垄断地位，使国家的征地中有很大一部分是因营利性的商业目的征地。

这也是我们最近在实地调查中发现的实际情况。在我们走访的17村子中，共有34起土地征用，其中18起是用于房地产、加油站、采石场和工业设施等商业用途。在剩余的16起总的说来属于公共用途的征地中，很多是同时具有商业和公共设施建设的“双重用途”.例如，安徽省的一个村子中有10亩土地于1997年被征来建设学校。学校建成后，该学校又将一部分建筑物作为店铺出租给许多商店的老板，每32平方米的店铺每月收取100多元租金。

中国土地征用制度改革的第一步，就是要将国家征用土地的权力有效地限制在具体的“公共利益”上。在这种体制下，至关重要的是，国家必须继续严格制定严格的法律和切实实施法律，从而确保土地农转非符合政府的土地利用规划和防止农地过于流失。从中国的执法实际和中国的大陆法系传统来看，最好的方法是在政策和法律中明确具体地列出可以动用征地权力的“公共利益”.尽管这样的列举几乎包括所有可能的“公共利益”，但肯定还会有一些例外。因此，列举应该是包容性列举，而不应该是排他性列举，同时规定任何具体列举之外的土地征用必须由国务院批准。

二、征地补偿

中国当前的土地征用制度，存在两个不同但互有联系的补偿问题。一是征地的补偿标准，二是作为土地所有者的集体与拥有30年土地使用权的农户之间如何分配土地补偿费。对这两个问题的探讨不仅适用于国家征地的情况，而且也适用于目前在一些地区试点的集体建设用地流转。

1.补偿费。大多数国家的征地法律都对补偿水平做了象“公平的市场价”或“公正补偿”这类宽泛的定义。在大多数市场经济国家中“，公正补偿”定义为买卖双方愿意接受的价格。在中国的香港特别行政区，补偿标准为“财产征收当日被征用财产的公开市场价”.根据香港土地管理署的规定，确定被征用财产的公开市场价值的基础是“征地当日同一地区同类财产的市场交易证据。评估过程包括比较被征用的财产和同类财产的市场交易价，并且要根据如位置、环境、建筑状况……（以及建筑所在土地的其他因素）……交易日期等各种因素进行必要的调整。”

重要的是，许多国家规定，政府不仅要向土地所有者给予补偿，而且还必须向承租人给予补偿。

篇3：征地制度改革

一、各地征地安置存在的主要问题

从我国1999年启动征地制度改革试点工作以来,各地对妥善安置被征地农民展开了积极的探索,形成了多种安置方式,取得了一定的安置成效,但征地安置远未能实现妥善安置被征地农民的政策目标,征地安置在导向、操作及实施等层面都仍存在突出问题。

首先,在总体导向上,各地存在 “重拿地、轻安置”的问题。在快速的城镇化进程中,地方政府为了以更快的速度、更低的成本完成征地,往往容易轻视征地安置,其主要表现有两方面。一是政府征得土地后普遍不再重视征地安置的效果。虽然在征地中政府通常以合同的形式先确定征地安置的方式和内容,但是征地完成后一般就较少关注安置具体的实施过程和结果,因此,在征地安置实践中容易出现安置补助费没及时到位、留地指标无法落地、农民再就业困难重重等问题,并因而诱发了大量征地事件。比如,2010年,惠州市潼湖镇赤岗村43名妇女为求征地款夜宿政府大门;〔1〕2010年,苏州市虎丘区通安镇村民因征地补偿安置款被侵吞克扣而集体到镇政府上访;〔2〕2010年,大同市南郊区新旺乡红旗村和新旺村村民因安置补助费一直没有到位,养老、医疗等问题也迟迟没解决而先后集体上访;1 2011年,揭阳普宁市燎原镇乌石村多位村民因征地补偿安置款被拖欠了4年而上访。〔3〕二是一些地区出现了征地不安置、 “要地不要人”的强行征地情况。据我们调查,2013年,广东省云浮市都杨镇政府在还没有办好征地批文,未张贴征地公告,也没有支付好征地补偿安置费的情况下就征占了桔坡村200多亩农地,而引发了村民的激烈投诉行为。〔4〕可见, 高度注重征地效率而催生的“重拿地、轻安置”问题容易使大量失地农民难以得到妥善安置,出现了政府征到土地,土地完成了城镇化而被征地农民却无法参与享受城镇化成果的现象。

其次,从具体操作层面来看,征地安置缺乏科学、统一的操作制度规范,出现了征地人员安置行为主观性、随意性较强的问题。对于征地安置,现行法律仅对安置补助倍数作了规定,而没有其它关于安置办法的表述,更没有对许多地区已实践多年的就业、社保、留地等涉及农民长远生计的安置方式作相关的规定和要求。不完善的制度增强了地方政府征地人员在征地补偿安置操作中的主观性和随意性,并容易因此产生不同的安置形式和结果,进而诱发农民的对比心理和不满情绪。据广州市番禺区石壁街石壁四村被征地农民反映,在新客站周边储备用地征地项目中,该村被征地农民不仅获得了较高的安置补助费,也得到了社保安置及征地面积15%的村留地安置,还获得了村集体经济发展资金1182.9万元,农民对征地安置方案较为满意;而广州市番禺区东涌镇小乌村海丰生产队被征地农民则反映,该生产队约有土地400亩,经多次征地后仅存70多亩,但村民分配到的征地补偿和安置费仅约为10000元,村民在对比中产生了严重的不满情绪,并因此反复上访,要求政府出台合理的补偿安置方案。〔5〕

再次,从安置方式的实施成效而言,各种安置方式在实践中都存在一些问题,较难达到预期的安置目标。其中货币安置操作简单、方便,但具有政府 “一脚踢”的特点,存在被征地农民用完补助安置费后可能难以找到谋生途径而成为 “三无”农民的问题。具有保障功能的社保安置,因其有效实施受限于不完善的制度、地方政府财政支出结构性矛盾及农民自身淡薄的参保意识等因素,而难以让被征地农民享受到与城镇居民同等水平的社保福利。在就业安置中,具有就业弱质性的被征地农民被推进竞争激烈的就业市场后,往往难以找到合适的岗位,即使找到了岗位也可能很快面临再次失业,并陷入了失地又失业的困境。而留地安置、土地入股安置则一般在一些经济发达的地区能较稳定地让被征地农民分享到土地增值收益,但出现了留地落地难、易产生新的 “城中村”等问题,而且它的实施受约束于土地资源状况,也存在土地经营管理风险,故用留地为被征地农民换保障也面临一系列亟待解决的难题。据调查,在广州市番禺区新造镇练溪村征地中,由于政府采用了一次性发放补偿安置费的安置方式,而且该村在以前征地中留下来的留地也没能得到合理的开发利用,村民失地后又失业,生活难以为继,只能通过反复信访,要求政府解决征地后村民的补偿、社保及就业等补偿安置问题。

二、征地安置问题出现的主要原因

经过多年的征地安置实践,各地征地安置仍存在突出的问题,究其原因,主要有以下三个方面。

首先,征地安置总体导向仍受制于地方的发展目标。地方政府在我国简政放权过程中成为了相对独立的利益主体和经济管理部门,因而有了地方资源的配置与控制权,也有了追求地方利益和地方政府官员利益最大化的 “理性”目标,而且政府总想以最少的交易成本去实现其目标。在我国现行政绩考核体系下,大力发展经济,保障经济增长仍是地方政府的主要目标。在征地中这种目标导向就体现为地方政府往往努力争取以更低的成本和更快的速度征到土地,确保能快速让项目落地,顺利推动经济发展和城镇化建设;同时,争取较快地从低价征地与高价出让土地过程中赚取差价利润,获得土地增值收益,增加地方财政收入。而妥善安置被征地农民需要政府投入大量的人力、财力、物力,这与地方政府的发展目标显然相悖,因此,各地仍存在“重拿地,轻安置”的问题。

其次,不完善的征地制度对征地安置实践的指导性和约束力不足,降低了征地安置的实际成效。与美国、德国、日本、韩国等国不同,我国目前没有独立的征地制度,关于征地制度的内容以制度条款的形式出现于土地管理法。而且现行的土地管理法也没有征地安置的专门制度条款,只有征地安置与征地补偿的混合条款,其中涉及征地安置的规定较少,主要有两方面,而且都存在缺陷。一是现行土地管理法对安置补助费的计算标准及补偿倍数作了规定,但其科学性及合理性有所欠缺,这已被学者们从土地功能、农民权益、土地的资源资产属性、土地增值收益分配参与主体及分配方式等不同角度所论证。二是现行土地管理法对征地安置的要求和效果作了规定,即征地安置必须达到 “妥善安置农民”,“保持农民原有生活水平不降低”,但对于如何实现安置要求和效果却缺乏相应的、具可操作性的制度安排,更没有安置的评价、监督和反馈机制。不合理和不健全的征地安置制度对征地安置实践的指导性和约束力明显不足,这导致了征地安置实施人员过强的随意性和主观性,也直接削弱了政府的安置责任和力度,甚至引发了克扣、挪用、侵占安置补助费等问题。

再次,各种安置方式有效实施受诸多因素约束,加大了妥善安置被征地农民的难度。乡差距突出、政府财政支出存在结构性矛盾、社会就业压力较大、被征地农民综合素质较低、土地资源有限等是其中的主要约束因素。这些因素约束了货币、就业、社保、留地等安置方式的有效实施,降低了各种安置方式的实施效率,加大了实现 “妥善安置农民”的难度。

三、征地安置的创新路径

新型城镇化将催生新一轮的土地城镇化浪潮,也将产生新的被征地农民。为了解决已出现的征地安置难题,构建被征地农民多元化的保障机制,需加快创新与经济发展水平和农民要求相适应的征地安置思路、制度与模式。

1.创新征地安置的总体思路,加快实施多元化的安置方案

征地安置是一个涉及不同代际、不同年龄层次、不同素质的几代农民的复杂难题,妥善安置这一群体需改变 “重拿地,轻安置”、甚至 “要地不要人”的思路,植入新型城镇化 “以人为核心”的理念,形成以妥善安置被征地农民、实现失地农民市民化为最终目标的征地安置总体思路,实施分层次、分代际、多元化的安置方案。总体而言,应根据我国农民家庭成员普遍由 “三代”人组成的实际情况,按 “保障第一代,培训第二代,同化第三代”的总体安置策略,针对不同地区、不同年龄、不同需求的农民采用不同组合的安置方式妥善安置被征地农民。

具体而言,对于被征地农民家庭中45岁以上的年龄偏大、职业技能也较差的 “第一代”被征地农民,采用以 “保障”为核心的安置策略,实施以社保安置为主、货币安置等为辅的多元化安置方案。一是对其实施缴费档次较高的社保安置,使其能享受与城镇退休职工同等水平的社会保障,以保障其长远基本生计。二是对其实施货币补偿安置,以解决其征地后生活转型的短期困难。三是努力实施留地安置、土地入股安置等其他安置,让其能通过领取集体分红等方式获取土地增值收益,不断提高生活水平,分享城镇化成果。

对于被征地农民家庭中16岁 (没再接受全日制学校教育的青年)至45岁的中青年 “第二代”被征地农民则采用培训并转移就业为核心的安置策略,实施以就业安置为主,社保安置、货币安置等为辅的多元化安置方案。一是对其实施有效的就业安置,通过专业职能培训让其具备职业能力,并提供就业推荐、创业支持等服务,使其能顺利实现转移就业,加快其市民化进程。二是对其实施货币补偿安置,解决其生活生产的转型过渡成本。三是在有条件的情况下对其实施留地安置、土地入股安置等多种安置,以体现和保障其土地权益。四是对其实施缴费档次较低的被征地农民社保安置,并建立灵活的社保转移和转化机制,以有利于这一群体的社保与城镇职工的社保相对接,或者将其直接纳入城镇企业职工社保体系,以保障其长远基本生活。

对于16岁以下失地农民子女,则按 “市民化”思路,对其实施 “教育、就业” 双扶持的安置策略。一是由政府帮扶其完成受教育生涯,对其教育给予专项经费支助,甚至减免高等教育学费,通过教育来改变被征地农民的子女,使其拥有在城镇就业的技能,并同时使其生活方式、思想观念、文化素养等在成长教育过程中逐步同化于城镇居民。二是对其实施就业倾斜或优惠政策,助其顺利在城镇就业,使之有条件自然地融入城镇生活,最终完全实现市民化。

2.创新征地安置制度政策,强化制度的指导和规范功能

首先,科学设计妥善安置被征地农民的专门制度条款。从解决被征地农民长远生计和构建多元化保障机制的角度,通过设立科学的征地安置专门制度条款的形式明确规定征地安置的具体内容和实施方式,重点明确规定对农民实施货币安置之外,还需因地制宜对其实施留地、就业、社保等其他能解决其长远生计问题的多元化安置方式,以明确地方政府的征地安置任务和责任,防止 “重拿地,轻安置”的问题。同时,需要针对不同安置方式制订具有指导性及可操作性的配套制度政策,确保征地安置操作有法可依,降低征地安置实施人员的随意性与主观性,增强制度政策对安置操作的规范功能和对失地农民权益的保障功能。

其次,增加征地安置补助费,提高土地城镇化成本。据调查,征地后农民家庭人均支出大约是征地前的两倍。〔6〕为了确保征地后农民生活水平不降低,并顺利实现生产生活转型,可从两方面着手提高征地安置补助费。一是在综合考虑土地增值特性、生产技术进步、物价水平等因素的前提下,适当提高征地安置补助法定倍数,保证每亩安置补助费达到使被征地农民生活水平不降低。二是在综合考虑当地经济发展水平、城乡居民生活水平及农民生产生活转型成本等因素的基础上,增加农民的生产生活转型补偿费用,以确保被征地农民生产生活顺利过渡转型。

再次,建设征地安置的监督、评价、跟踪、反馈及奖惩机制。为了提高征地安置质量和效率,建议从以下两方面建设完善征地安置的监督和激励机制。一是成立由省土管部门或人大委员组成的专门监督组织,通过问卷抽查、代表访谈、实地追踪、评分考核等方式对征地安置进行事前事中事后的监督评价和跟踪反馈,实时监控征地安置措施落实情况,及时了解和解决失地农民生产生活转型难题,减少农民利益受损现象。二是建设实施征地安置奖惩机制,对妥善安置失地农民的相关部门给予增加用地指标、增加财政补贴、退还上缴的部分土地出让金等奖励,对于挪用侵占安置补助费、不落实或不按期落实安置措施等损害农民利益的行为坚决予以追究责任,并处以减少用地指标、减少财政补贴等惩罚。

3.改革和创新各种征地安置方式的实施办法,提高各种安置方式的实施成效

首先,对于货币安置,除了着重在计算补偿安置费方面进行改革创新之外,还应从优化安置费的支付、引导被征地农民合理使用安置费等方面进行改革创新。对于具体的操作办法,建议可推广广东等地试行的预支付、实名支付办法及上海等地实行的分期、分阶段、分用途支付安置费的办法。通过实施 “预支付、实名支付、规划支付”三个举措来确保货币安置费及时足额直接支付到被征地农户,以解决货币安置费可能被截留、克扣、挪用、侵占的问题,并从资金源头上控制被征地农民短期非理性的消费行为,防止出现农民将货币安置费用于短期高消费,尔后其生活又陷入困境的问题。其次,对于社保安置,可在社保资金筹集机制、确定社保水平、拓展社保基金经营形式、优化资金管理及构建社保基金赤字预防和应对机制等方面进行改革,让不同年龄段的被征地农民享受不同的社保水平,以更合理地发挥社保安置在征地安置中的托底功能。再次,对于就业安置,可着力从提高被征地农民就业培训质量、完善就业优惠政策、优化就业服务管理、建设创业服务和扶持平台、建立被征地农民转移就业信息反馈跟踪系统、构建被征地农民再失业再就业服务机制等方面进行探索,采取综合措施克服被征地农民的就业弱质性,促其成功实现转移就业,并降低其转移就业成本。最后,对于留用地安置,则需着眼于土地换保障的根本目的,并结合新型城镇化建设发展的需要,从理顺操作机制方面进行创新,包括在明确留地产权、合理确定留地比例、安排留用地选址落地、留用地规划开发与经营管理及引导村集体合理分配、使用留地收益等方面进行创新,以降低留地开发经营管理风险,避免留地安置可能产生的新的 “城中村”等问题,进而更好地发挥留地安置在保障和提高被征地农民生活水平等方面的积极作用,并促进留地开发对新型城镇化发展发挥良性的推动作用。

篇4：改革征地制度建议

对现行征地制度进行彻底改革，不仅会冲击政府经营土地的制度，而且必然涉及财政体制、金融体制、投资体制、干部管理体制、各级政府的事权划分乃至区域经济布局、经济社会发展战略等各方面深层次改革，可谓牵一发而动全身。因此有人担心，如果其他方面不能联动，可能会减少甚至切断地方政府的建设资金供应，影响经济社会的发展。

在现行发展方式下，这种顾虑确实很有道理。问题在于，中央已经明确了未来的经济社会发展，要以科学发展为主题，以转变发展方式为主线。现在几乎每个领域的改革，都涉及其他领域，都是牵一发而动全身，如果都因此而不动，转变发展方式就无从实现。但如果某一个或某几个领域率先突破，就可以形成“倒逼”机制，促进其他领域相继跟进，最终彻底转变发展方式。最近，习近平同志指出，改革，要敢于啃“硬骨头”，要突破利益的藩篱；李克强同志也指出，改革，是有规律可循的，重点是政府与市场的关系。现行征地制度和政府经营土地制度，就是一块“硬骨头”，就是典型的利益的藩篱，也是政府与市场关系没有理顺的一个突出表现。因此，在下一步彻底转变发展方式的改革中，可以把它作为一个率先突破点。

彻底改革现行征地制度

改革的最终目标，是适应社会主义市场经济的要求，赋予农民完全的土地财产权。其要点，一是对必须征为国有的土地，赋予农民谈判权，参照市场价协商补偿标准和补偿方式；二是构建城乡统一的土地市场，允许农民在国家规划引导下，利用土地财产权自主地参与工业化、城市化进程。

一是关于按市场价补偿及补偿方式。

国务院法制办去年底提交全国人大常委会审议的土地管理法修正案，已经基本明确了这一点。但在讨论中，有人提出对于补偿标准，应该规定上限，这其实还是计划经济的思维方式。土地的市场价格是有客观标准的，理论上它是地租的资本化，现实生活中它是相同用途、相邻区位土地交易的中间价。这个价格其实是既有上限，也有下限，尽管有一定的幅度，但并非可以任意抬高或压低的。而且，土地价格的区位性很强，不可能规定一个全国统一的标准。要求规定上限，恐怕是缺乏对市场经济的了解。

我们认为，各地已经普遍实行的留地安置，是一种适应市场经济要求的重要的补偿方式，对于保障被征地农民的长远生计，发挥了重要作用。对此，法律应该予以认可。

二是缩小征地范围，允许集体建设用地进入市场。

参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，区分基础性、公益性项目用地和经营性项目用地。对于经营性项目用地，国家原则上不再征收，允许通过市场的方式直接使用集体建设用地，构建城乡统一的土地市场。在这个大前提下，对不同类型的农村建设用地，区别对待、分步推进。

对于农村公益性建设用地，包括村庄建设规划划定的公益性建设用地，原则上不允许入市交易。

对于合法认定（一开始可不强调合法，而是承认现状）的农村经营性建设用地，纳入统一登记后，可以出让、出租、入股、联营等多种方式进入市场流转，流转后应办理变更登记。

如果担心一下子开通城乡土地市场会引起较大震荡，可以考虑先部分放开，逐步过渡。即先允许城市规划区范围外的经营性项目，采用购买、租用、入股等方式，直接使用集体建设用地，而不必把土地征为国有。这也是在一定程度上缩小了征地范围。其效果，一方面使广大城乡结合部的农村、农民能够凭借土地财产成为市场主体，为农村的发展注入新的活力；另一方面，也对政府经营土地构成一定的限制。

在过渡期内，城市规划区内的新增建设用地，可以征为国有，但要赋予被征地农民谈判地位，参照市场价格确定补偿标准，解决好住房、社保、留地就业等安置问题，使农民能够较多地分享土地增值收益。同时，也应该允许地方政府进行在市区里保留集体建设用地的探索和试验。经过逐步过渡，最终条件成熟以后，还是要彻底破除城乡樊篱，把规划区内外也通开，建立城乡完全统一的建设用地市场。

一方面允许集体经营性建设用地直接进入市场，另一方面如果农民出于自愿，也可以把土地转为国有，但土地使用权仍归原集体组织，由他们按规划用途从事非农经营活动。还可以考虑借鉴台湾市地重划的经验，部分集体土地转为国有，部分仍保留集体性质并允许进入市场，具体比例，应与集体经济组织和农民充分协商确定。总之，要给农民多一些选项，由农民自己权衡利弊，做出选择。

只要符合规划，集体建设用地也可以开发房地产，而且一般不要允许开发商介入。其实，开发商拿到土地以后所做的，不过是请人设计，请人施工，请人管理，跑跑有关手续，提供的主要是中介服务。这些事情，集体经济组织也都能做，何况有些集体组织还有自己的建筑施工队伍。

对于农民的宅基地使用权，按一户一宅确权登记后，允许上市交易，购买方身份不限。一户多宅的，超出部分不予登记，不受法律保护，同时恢复过去曾经实行过的超占罚款制度。有条件的地方，可以在坚持一户一宅前提下，把宅基地的福利分配制度改为有偿取得制度。初始宅基地使用权的卖出方，不能再申请新的宅基地。购买方必须办理变更登记，并每年履行纳税义务，否则不受法律保护。

宅基地制度改革应先在城乡结合部开展，而在纯农业地区由于非当务之急，可以缓行或根据需要实行。

三是完善征地程序，体现农民的知情权和参与权。

第一，对城镇规划区范围外的用地项目是否具有公益性，可以通过论证或听证等方式确定，并将结果通知申请用地的单位。论证或听证结果认为不符合公共利益的，则不允许征地。这是对现行土地管理法的一大改进。把听证论证的范围从补偿标准深入到公益性，是在征地制度改革中，进一步还权于民，不仅赋予民众知情权，更多地是赋予其参与权。

第二，由政府主导的“单边程序”到政府与农民共同主导的“双边程序”。在处理征地纠纷中，地方政府往往强调是按照《土地管理法》的规定操作的，包括“两公告一登记”等法律要求的程序。但是政府程序到位，只是单边的程序到位，并未经过与被征地农民协商，单边程序不能认为是程序到位。今后，要逐步完善体制机制，变管理型政府为服务性政府，由政府主导的“单边程序”到位为政府与农民协商的“双边程序”到位。尤其重视在程序的设计阶段听取农民意见，而不是单边的霸王条例。

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第三，对征地程序的听证公告等资料，不要求报国土资源部，由市县操作并负责即可。以简化征地审批报件，加快征地审查报批。

把经营土地的职能从土地管理部门分解出去

彻底改革现行征地制度，会冲击和弱化政府经营土地的职能。但要彻底解决政府集“裁判员”与“运动员”于一身的问题，还应进一步改革行政管理体制，把土地经营职能从土地管理部门分解出去。

参照国有企业改革的经验，可以考虑成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会，作为政府机构，专门负责组织领导经营国有土地方面的工作。同时，成立国有土地公司等经济组织，把需要经营的国有土地交给他们参与市场运作，或转让，或出租，或联营，或入股，负保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体，按照统一的市场规则自主经营，并接受政府的调控和监管。作为国有公司，还要接受新成立的国有土地资产管理委员会的管理和指导，必要时也要服从国家的要求，承担一定的土地参与宏观调控的责任。当然，如何分解土地管理与土地经营职能，还可以有多种方案和设想，以供决策参考比较。

把经营土地的职能分解出去以后，各级政府的土地管理部门都专注于管理，不会再发生不同层级政府的职能错位问题。政府也不再是“运动员”，避免了与民争利，可以大大提高政府管理的公信力。其核心管理职能，一是严格实施土地利用规划，加强土地用途管制；二是平等保护各类土地产权，构建城乡统一的土地市场；三是运用土地政策，参与宏观调控。

耕地保护是土地规划和用途管制的实施，地价管理和土地市场管理是土地产权保护的延伸，也都需要加强。为了保证土地管理各项职能和工作的落实，还必须加大土地督察和监察工作的力度。

至于非经营性的国有土地，例如划拨供地、低价供地等，作为土地政策参与宏观调控的手段，仍由政府管理部门负责运作，建立规范、公开、透明的程序，接受社会的监督。

有一个问题需要特别指出，政府的土地管理具有综合管理性质，其职能不宜与某些具体管理职能合并。或者说，国家的土地行政管理与具体使用土地的管理，不能混为一谈。例如林业部门、建设部门等，都是用地部门，他们都不应承担国家的地政管理职能。现在社会上有人主张，把土地管理并入建设部门。按此实施，会导致另一种形式的“裁判员”与“运动员”集于一身，因而是不妥当的。

国家实行统一的土地登记制度

土地登记，是市场经济的基础性工作。世界各市场经济发达国家都十分重视土地登记，普遍的做法是将土地及其附着物，如房屋、树木等纳入土地登记。至于登记机关，有的设在相关土地管理部门，有的设在法院，有的单设。由于历史的原因，我国现在实行的是分别登记，房屋由建设部门登记，树木由林业部门登记等。即使是土地，也没有做到统一登记，例如林地、农地、草地分别由不同的部门登记。这种现状，给市场产权主体带来不便，甚至导致管理上的混乱，已不适应市场经济的要求。例如社会热议的物业税，要求定期对物业价值进行评估，在部门分割登记情况下，物业评估就很困难。随着市场经济的进一步发展，这个问题会越来越突出。

2007年实施的《物权法》已明确要实行土地统一登记，但长期没有进展。直至今年“两会”以后，新一届政府开始落实这项改革。建议国家把土地统一登记，作为完善社会主义市场经济制度和打破部门分割局面的重要抓手，切实抓好。

——成立专门的国家土地登记机关，把现在分散在各部门的土地、房屋、林地、草地、农地的登记工作集中起来，实行统一登记。各部门不再负责相关登记工作。土地统一登记，也要求实行统一的地籍调查，制定统一的土地分类标准，改变现在各部门分别调查，土地分类指标不统一的状况。

——国外的地籍调查有两种做法：一种是由政府组织调查；一种是由产权人自行委托中介机构调查，后者对调查结果承担法律责任。第一种做法财政负担重、耗时长，后一种做法易产生法律纠纷。为了推进土地统一登记工作，我国今后可以考虑不同地区采用不同方法。例如，有的地区由政府组织调查，有的地区由产权人委托调查，有的地区可两种方法并举。对委托调查的，调查结果还可由政府相关机关核查。这样，可以加快土地登记进度，早日建立覆盖全社会的国家地籍管理信息系统。

改革其他相关体制

一是财税体制。

国家征收农村集体土地按市场价补偿，对集体或农民个人超过一定额度的补偿费收入，可发行国家土地债券。不愿接受土地债券的，应缴纳所得税。

放开农村集体建设用地进入市场的同时，应考虑对农村经营性建设用地征收土地财产税及契税、印花税和土地增值税等税种，一可以调节可能出现的新的分配不公现象，二可以充实地方政府的财政，建立符合市场经济规律的税收体制。

对于进入市场交易的宅基地，也应开征土地财产税（物业税）。对于农民，在规定面积内的可以免征；对于市民，则不予减、免。对无论农民还是市民的超出规定的面积，实行累进税率，超的越多，税率越高，用经济手段控制超占问题。

进一步规范政府土地出让收入的支出。主要改革方向是建立规范化的政府土地基金，一般情况下的年度支出，只能动用利息，不能动用本金。这样才能彻底切断城市建设对增量土地出让收入的依赖，才能从根本上改变外延扩张的增长方式。

进一步改革分税制，按照财力与事权相匹配的原则，合理调整中央、省、市、县的财政收入分配比例。

二是规划体制。

我国目前的土地利用规划，由政府组织编制、颁布，并允许政府按照编制程序修改规划。结果，相当多数的地方政府在规划颁布实施不久，就频繁修改规划，使规划的严肃性和制约作用形同虚设。应当改变这种“软约束”的规划体制，将各级土地利用规划上升为法律，由人民代表大会批准颁布，政府只有实施规划的义务，没有修改规划的权力。针对目前我国多数城市用地粗放的情况，应通过规划把城市的边界“圈死”，也是给政府经营土地加挂一把“锁”，堵住外延扩张的路子。促使地方政府和土地使用者提高土地利用效率，调整经济结构，转变发展方式。

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目前我国由各部门分别编制相关的全国性规划，这些规划最终都要落在土地上，因此必须与土地规划相衔接。但是，由于各部门从自身工作需要出发，各自制定不同的土地分类标准，并分别开展相关资源调查，编制各自的地理信息系统，导致在此基础上制定的各部门规划，不能与土地规划很好衔接，在实际工作中产生混乱并造成极大浪费。

有鉴于此，建议对国家规划体系作重大调整。

当务之急，是制定全国统一的土地分类标准，废止部门标准，以利各类规划与土地规划的衔接。

下一步，可借鉴世界多数国家的经验，由一个部门负责开展资源调查，并编制国家基础地理信息系统，供各政府部门和全社会使用。各部门不再开展普查性资源调查，不再编制各自的地理信息系统。

最终，要理顺国家规划体系。第一，编制国土规划作为国家发展的中长期规划。国土规划的主要内容：空间布局（包括功能分区），生产力布局（包括国家重点投资项目），重大基础设施和国土整治项目，等等；第二，现行的经济社会五年发展规划，作为国家发展的近中期规划；第三，土地利用规划作为落实以上两个规划的保障性规划，发挥具体衔接各部门规划的龙头作用。各部门依据以上三个规划，把工作重点放在编制相关专项规划上，不再编制部门的全国性规划。

以上改革如能实施并到位，将大大加强规划的控制力。现行的建设用地计划指标管理办法，弊病甚多，届时应予废止。

三是制止、清理政府的土地融资行为。

我国法律有国有土地出让后的土地使用权可以抵押的规定，但并无未经出让的土地也可以抵押的规定。按照物权法定的原则和行政许可法的精神，政府以土地抵押或质押融资，属违法行为。这样的违法行为却长期泛滥，是我国法制建设的一大败笔，有损国家形象。要严格依照法律规定，立即叫停各级政府的土地融资行为，并对已经形成的土地金融债务进行清理，尽量减轻政府经营土地制度的负面影响。严格说来，这并不能算是真正意义上的改革，但却是当前急迫需要解决的问题，因而有必要作为一项重要措施单独提出来。

四是建立土地发展权转移制度

普遍设立土地发展权，允许农地的土地发展权有偿转让。城市化地区的任何土地所有权或使用权主体，如果想提高自身土地的利用强度，不仅要符合规划许可，而且必须向非城市化地区购买农地的发展权，使这些限制或禁止发展的地区，也能分享国家工业化、城市化的成果。

五是改革干部考核和选拔制。

现在考核和选拔干部，主要看招商引资，看财政收入，看城市建设，看GDP等等，结果，引导干部行为普遍短期化。因此必须改革考核内容，要看工业反哺农业、城市支持农村，看农业和粮食发展，看耕地保护，看社会安定，看农村面貌，看农民收入和生活，看污染治理，看生态保护等等，才能引导干部对社会和人民的长远利益负责。

（作者系中国土地勘测规划院原院长、党委书记；本文摘编自《征地制度改革问题研究》，该报告为清华大学中国农村研究院2012年重大课题，编号：CIRS2012-3-3。课题组成员<按姓氏拼音排序>：黄小虎、卢燕霞、唐健、张晓玲。）

篇5：“还权赋能”深化征地制度改革

其实，征地制度改革探索的脚步从来就没有停过，但实践探索大多从根源上回避了“应不应该征收”的问题。缩小征地范围，就是既要分清“哪些该征哪些不该征”，又要回答“不该征但又必须用的该怎么办”。从国际经验来看，经济社会发展过程中农地转非农建设用地在所难免，在符合规划条件的前提下，除了公益用地走征收程序之外，非公益用地一律交给市场来解决。而我国的土地征收，没有公益与非公益、营利与非营利之分，一切均由政府的行政意志决定，这正是征地制度弊端日益凸显的根源。从市场决定资源配置的层面看，征地制度改革的实质性突破就在于最大限度地缩减政府强制征收土地的规模和数量，同时允许退出征地范围的非农建设用地通过入市流转实现农民完整的土地权益。

换个角度看，“缩小征地范围”同样意味着依然存在“非征不可”的土地，即国家公益用地，此时的改革重点就在于规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。市场决定资源配置的作用就该体现在“买卖”双方定价而非政府单方定价，赋予农民根据土地改变用途后的市场价值进行谈判商定价格的权利；政府的调控与监管则应体现在通过完善征地审批、实施、补偿、安置、争议调处与裁决等程序，落实并强化农民对土地征收的知情权、参与权、监督权、申诉权与收益权，构建合理的土地增值收益分配机制，有效弥补市场定价“一锤子买卖”的缺陷。