想必大家在写论文的时候都会遇到烦恼，小编特意整理了一些《安全制度论文范文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!摘要：该文分析了安全管理制度在企业安全管理中的作用，安全管理制度在企业安全生产活动中的重要地位，安全管理制度是安全管理活动的重要手段。分析了如何制定完善的安全管理制度，如何落实好安全管理制度，如何提高企业安全管理水平。分析了安全管理制度在建立过程中存在的问题，进而分析了问题存在的原因，提出了解决问题的方法。
第一篇：安全制度论文范文
提高用电安全管理水平完善用电安全检查制度
【摘要】 近年来，电力行业得到了迅速发展，生活的各个部分都跟电力的支持是分不开的。检查用电设备安全是工作的一个重要组成部分，是提高电力质量管理，确保必要的电力有序和安全的方式。在电力发展过程中，重要、高危的电力客户是促进电力发展的中流砥柱。现在电源安全管理技术正面临巨大挑战，我们应该正确分析电力系统设备存在的问题，并进行相应的改进，降低电力系统的故障率，促进客户用电安全意识整体水平的提升，为客户提供更安全稳定的电力服务。
【关键词】 用电安全 用电检查 客户用电安全管理系统
用电检查包括检查计划的拟定、现场告知客户存在的安全隐患并限期整改缺陷以及现场复查缺陷整改情况。安全检查是电力设备的正常运行合理利用电力管理技术是非常重要的。改善电源管理技术，改进电源管理检查，以防止在用电的过程中发生不必要的事故。但是，现在的用电管理功能正在不断弱化，缺乏安全用电的管理是导致客户不断恶化的安全用电局势的主要原因。
下面，本文将根据用电管理现状来分析提高用电管理水平完善用电安全检查制度的具体方法。
一、用电安全管理现状
1.1供电具有风险和隐患
我国供电企业在进行供电的过程中存在着一定的风险和隐患，尤其是在对高危用户和重要电力用户供电的过程中存在的安全隐患更大。这些安全隐患会对供电企业的经济社会效益和高危客户以及电力客户的生命财产安全造成严重影响。这主要是因为这些高危用户对于电力的需求非常大，每天都会消耗大量的电力能源，同时供电的电，也较普通用户较大。在使用的过程中十分容易产生风险，因此我国很多供电企业为了在进行供电的过程中最重要电力客户制定了相应的供电方案。
按照供电方案进行供电工作能够更好地保证重要用户和高危用户的安全用电，同时能够更好地对供电过程中存在的安全隐患进行检查并对安全隐患进行排除。进一步提升高危用户和用电用户的工作安全性。但是，我国目前的供电企业供电过程安全工作来看在攻坚的过程中仍然会对高危用户和电力客户的用电安全产生影响，因此需要对供电的风险和隐患进行进一步的排除和管理。
1.2供电企业的管理存在问题
之所以会产生供电过程中的安全隐患，对高危用户和用电客户的安全造成影响，是因为供电企业在供电的过程中，对于自身的供电管理存在着诸多不足。各位用户和用电客户在进行用电的过程中对于电力的需求量以及电压的需求不尽相同，有的电力客户需要使用双电源的供电路，有的用户需要单电源电压。
但是很多电力企业在进行供电的过程中并没有充分满足电力客户对电力需求量以及电压的需求。因此导致客户在用电的过程中并不能够真正达到较好的效果，很多单电源供电线路客户在使用双电源的过程中会对自身的机械设备和工业生产产生严重的影响。同时会导致高危客户和用电客户在用电过程中产生安全问题对自身的，生命和财产安全造成严重影响不利于自身生产效率和经济效益的提升。
1.3缺少安全用电的宣传意识
供电企业在对各位用户和用电用户进行供电的过程中，应当对区域安全用电规范和意识进行宣传。有些企业在创业的过程中，对于电气设备没有进行定期的维修，很多电气设备在使用的过程中往往暴露在外部环境中这对于电气设备的整体使用质量和使用寿命会产生十分严重的影响，很多企业在使用电气设备的过程中，没有进行预防性的试验措施直接投入使用，这会对用电企业的机械设备产生严重影响。我国一些高危用电客户对于电力的需求量非常大，对于用电的电压要求较高，在用电的过程中很多企业为了降低整体生产的成本，往往采用标准较低的电源和机设备进行中。这就导致很多用电用户在 用电的过程中非常容易发生安全隐患，影响到自身的生命和财产安全。
很多用电企业在运用电气设备的过程中，没有设置电网连接保护和网线的安全自动装置，导致在使用的过程中会产生安全问题。很多用电企业在用电过程中虽然制定了相应的用电程序和规范，但是只停留在相应的文件上，并没有进行用电应急的演。
因此在发生用电事故的过程中很难进行及时的处理，进一步扩大事故的影响。很多用电企业在进行用电管理的过程中存在着较多问题，为了降低整体的人力成本，在聘用电力管理人员的过程中往往平庸资质较低的管理人员，有些员工甚至没有进网作业许可证。供电企业在对高危用电用户和用电用户进行供电的过程中应当加强对安全用电知识的宣传，提升用户的安全用电意识保障其自身生命和财产安全。
二、提高安全用电管理技术
2.1对供电企业进行监督
要想提升供电的整体安全系统要加强对供电企业的监督，在进行供电企业安全监督的过程中应当对电力企业的各个部门的职能进行调整，同时让相应的管理人员能够按照，自身的职责开展相应的管理工作。在电网安全整治的过程中，相关的人员应当坚持落实的原则，要保证相应管理人员明确自身的责任按照相应的流程和标准进行安全管理工作。同时要对管理过程中的细节和质量进行处理，只有这样才能够更好地排除用电过程中存在的安全隐患，避免因用电过程的安全隐患影响到用电企业的经济效益和社会效益。同时应当针对用电企业自身的特点和需求开展供电工作只有这样才能够减少安全事故的发生。
2.2标准化管理
供电企业在对自身进行管理的过程中应当引入标准化管理的，在进行管理的过程中应当依据，用电企业的具体用电状况，如供电电量和用电电压等。开展管理工作要合理的安排和调整供电系统的安全管理工作则当供电系统出现安全故障或安全隐患的时候可以根据用电用户的信息和用户取得联系能够在第一时间保障用电用户的生命和财产安全，并对电力设备进行及时的维修防止出现更加严重的安全问题。通过标准化管理的手段能够在最大程度上的提升供电的安全性，促进用电企业经济效益和社会效益的提升。伴随着人们生活质量的高要求，电力系统应该根据时代的需要形成优质的专家团队，学习国外先进的理念和经验，不断提高自身的技术水平，在保证电力系统正常运转的前提下，降低资源的消耗，提高经济效益。
2.3对高危及重要电力客户进行用电安全宣传
供电企业在进行供电的过程中应当对高危及主要的电力客户进行，用电安全知识的宣传应当在进行公开的过程中发放相应的用电安全管理手册，引起用户对于安全用电的高度重视。同时应当要求用电用户在进行的过程中，对于自身的电气设备进行定期的检查工作。
企业要在进行整改的过程中对自身存在老化和产生问题的解释未进行及时的更换和维修来保障自身的用电安全，同时，用电客户在进行检查的过程中应当对自身的用电设备进行维护和保养，在开始使用之前应当进行预防性的试验，防止在使用的过程中存在安全问题，影响到自身的生命和财产安全。
三、结语
综上所述，在我国电力企业经济发展的过程中各位用户和电力用户是整体经济发展的主要贡献者。但是，这些用户在进行充电的过程中存在着很多安全隐患，会对用电客户的经济效益和生命财产安全造成严重影响。这主要是因为在供电的过程中会存在着一定的风险和隐患，同时用电客户缺乏相应的安全用電意识。因此，要想提升用电客户的安全水平，就要对高危及重要电力客户进行用电安全巡查。同时要对供电工作进行标准化的管理，对供电企业进行有效的监督。只有这样才能够提升供电的安全性，促进供电企业经济效益和社会效益提升同时保障，用电客户的生命财产安全。
参 考 文 献
[1] 李艳华，陈飞.为高危用户及重要电力客户进行供用电安全检查的实践及隐患治理思路分析.中国新技术新产品，2013，(15)：168-169.
[2] 李娉婷.浅谈高危及重要电力客户供用电安全检查及隐患治理.管理锦囊，2013，(2)：66-68.
[3] 谢铿.有效开展用电检查，提高用电管理水平 [J]. 商品与质量，2013(S2)：71-72.
作者：单志球 袁耀宗 袁锡尧
第二篇：严格安全管理制度 提高安全管理水平
摘 要：该文分析了安全管理制度在企业安全管理中的作用，安全管理制度在企业安全生产活动中的重要地位，安全管理制度是安全管理活动的重要手段。分析了如何制定完善的安全管理制度，如何落实好安全管理制度，如何提高企业安全管理水平。分析了安全管理制度在建立过程中存在的问题，进而分析了问题存在的原因，提出了解决问题的方法。论证了企业只有严格安全管理制度，企业才能实现安全生产，获得持续、稳定的生产经营业绩，走上一条良性循环的发展道路。
关键词：安全管理 制度 提高 管理水平
1 安全管理制度的作用
1.1 安全管理及安全管理制度概述
常言道：没有规矩，不成方圆。安全管理在企业生产经营活动中处于非常重要的地位，是生产经营活动不可或缺的一项管理，为生产经营保驾护航。可以说，只要安全管理做到了位，企业就不会发生安全生产事故，不仅为生产经营活动立下了赫赫战功，更是为树立和提高企业的外部形象，有着十分重要的意义。
安全管理重在人、机、环、管四个要素，人又是非常核心的要素。据资料显示，近年来所发生的事故，有90%以上是由于人的不安全行为造成的。因此要实现安全管理，管好人是重中之重。要管好人，安全管理制度是核心，安全生产责任制更是核心中的核心。安全责任制是根据我国的安全生产方针“安全第一，预防为主、综合治理”和安全生产法规等，建立的各级领导、职能部门、各级人员在生产过程中对安全生产层层负责的制度，充分体现“横向到边、纵向到底”的原则。安全责任制是企业岗位责任制的主要组成部分，是企业中最基本的安全制度。实践证明，凡是建立、健全了安全生产责任制，并切实严格执行的企业，发生工伤事故和职业性疾病的几率就会减少。反之，会出现职责不清，相互推委，安全生产工作就会出现无人负责，无法顺利开展的被动局面。
随着生产的发展、科技水平的提高、人们安全意识的提高，安全责任制在不断地进行修订和完善，从而达到科学化、合理化和规范化。要使安全工作得到提升，就要对安全工作的各个环节加强控制，运用精细管理的思想，细化每个工作步骤。通过事前制定标准，事中控制过程，事后评价考核，实行对安全生产的全天候、全过程、全要素、全方位的管理与控制。
1.2 安全管理制度的分类
安全体现全员、全过程的管理，体现设备、工艺、电气、土建等各专业的管理。其安全管理制度主要包括：综合管理制度和技术管理制度，如：安全生产责任制、安全教育制度、建设项目安全“三同时”制度、安全检查制度、安全奖惩制度、安全检维修制度、事故隐患与排查制度、工艺安全管理、设备安全管理、承包商安全管理制度、人员行为安全管理、作业过程安全管理、特种作业管理制度、重大危险源管理制度、厂区交通安全管理、消防管理制度和安全操作规程等等。安全管理不但要从手段和技术上，使物处于安全状态，更是要通过制度来规范人的不安全行为，从而在人、机、环、管四个方面采取措施，斩断事故发生的各个链条，进而杜绝生产安全事故的发生。
1.3 安全管理制度在安全管理中的作用
安全管理制度是安全管理過程的法宝，在安全管理过程中起着不可替代的作用，主要包括以下几个方面。
(1)明确安全生产职责。以制度的形式，明确企业各级各类人员、各级部门的安全生产职责，使全体从业人员知道“干什么”和“怎么干”，以及“由谁来干”，有利于避免相互推诿，有利于实现各在其位、各司其职、各负其责。
(2)规范人员的安全行为。企业的安全生产规章和操作规程，规定了生产操作时应“怎样干”，有利于提高操作水平和技能，避免因不安全行为而导致事故的发生。
(3)建立和维护安全生产秩序。企业明确规定了贯彻执行国家安全生产法规的具体方法、生产的工艺规程和安全操作规程等安全生产规章制度，使企业能建立起安全生产的秩序。企业建立的安全管理制度、安全生产制药机制，能有效制止违章和违纪行为，激励员工自觉、严格地遵守国家安全生产法律法规和该企业的安全生产规章制度，有利于企业完善安全生产条件，维护安全生产秩序。
2 安全管理制度可能存在的问题
2.1 安全管理制度本身存在缺陷
(1)安全管理制度针对性不强。
安全管理制度是安全管理的行为规范和准则，目的是要让员工学会、读懂，并严格执行。但是，企业的安全管理制度有一个明显的问题，就是针对性不强，洋洋洒洒几万字甚至几十万字、几百万字，作为企业的员工真的会去熟记于心吗。国家安监总局危化司王浩水司长曾经讲过一个案例：他曾经到一个企业进行安全检查，企业负责人拿出一大本安全管理制度，但一尘不染，当即问他，这么厚的管理制度，大家都熟记于心了吗，都能熟记于心吗，我看这么新，估计束之高阁很长时间没有看吧，说得这位企业负责人“无地自容”，连忙承认确实没有熟记在心，将在以后的工作中进行认真整改。
(2)安全管理制度注重形式，内容空洞。
“安全第一、预防为主、综合治理”是国家安全生产工作的方针，近年来上至国家，下到各企业集团、个体企业都把安全工作放在非常重要的位置。企业为搞好本单位安全工作，在消化吸收国家、部委下发相关安全文件、安全条例、规章的基础上，制定发布了大量安全文件和管理制度，但在实际的安全生产工作中，安全事故还时有发生。追根求源，就是在制定制度时重形式、轻内容，重制定、轻操作。
(3)安全管理制度面面俱到，操作性差。
现在企业的安全管理制度可谓是面面俱到，国家安全法律、法规、文件、标准等要求的要一个不漏的制定，别家企业有的也要仿照制定，唯恐差缺。其实制度不在于多，而在于精炼，在于实用、在于有用。当然国家要求的基本制度，适合企业自身的其他制度，必须制定，且应当具有较强的操作性。
(4)安全管理制度来源于上级，吸收不好，转化不细。
近年来，国家安全生产工作总体稳定，事故指标连续趋好，这与国家高度重视安全生产工作分不开。在事故发生后，从国家层面连续不断地出台安全文件、安全标准，无疑为提高安全生产工作水平起到了积极的作用。为此，企业在这些制度、标准出台后，往往根据自身特点，进行消化吸收，并进而转化为企业的安全管理制度。从初衷看，肯定是非常好的，也是必要的，但从实际来看，企业在吸收和再制定过程中，存在吸收不好、转化不到位的现象。这样一来，企业职工就对安全管理制度有一定的抵触情绪，可能造成适得其反的后果。
(5)安全管理制度仿照其他企业，照搬照抄，不切合实际。
企业的安全管理制度，一般不是“闭门造车”而来的，往往会到其他企业进行考察和学习，初衷是“它山之石、可以攻玉”。但实际上，可能没有认真地分析企业间的时间、空间差异，就盲目照搬照抄，存在不切合企业自身实际的可能性。
2.2 安全管理制度在宣传贯彻上存在问题
(1)宣传、教育力度不够。
制度制定的再好，若没有人知道，没有人理解，也就无法落到实处，无法顺利执行。因此，安全管理制度若要得到员工的认同、理解，教育和培训显得格外的重要。但实际情况，往往不令人满意。制度发布后，没有进行必要的宣传和教育，或宣传的力度不够，有的只是在报纸上走走形式，没有得到广大干部职工真正的理解和认同，员工知之甚少，或根本就不知道，在这种情况下，能不折不扣的执行吗?答案是明确的，不可能实现不折不扣的执行，这是安全管理的大忌，出现安全生产事故有必然的趋势。
(2)宣传、教育形式单一。
制度出来后，要得到广大职工的遵守，除了要强化教育力度外，教育培训方式也必须多样化，简单的形式得不到较好的学习效果。目前，随着社会的进步，信息传输便捷，可供宣传教育的手段非常多，不仅要利用好传统的宣传手段，更要利用好现代的宣传方式。形式多样化，更能得到广大员工的认同，能让员工在不经意中获得相关信息，且记忆深刻，员工也才可能在日常的生产活动中严格执行安全管理制度。
(3)宣传、教育针对性不强。
安全制度“只对事，不对人”，也就是说安全制度人人平等。但是，安全制度的培训教育一定要有强烈的针对性。在进行安全教育的时候，一定要分清受教育和培训的对象，针对不同的对象，采取不同的方式进行。且在分清对象的基础上，分重点进行教育和培训，不能“眉毛胡子一把抓”。如：分管理层、技术层和操作层进行分期分批地宣贯和教育，做到有的放矢、各取所需。
(4)宣传、教育形式主义严重。
制度要深入人心，只注重形式是远远不够的。在宣传教育和培训过程中，不能只就制度而制度，一定要从制度制定的背景、来源，以及结合没有执行这些制度而发生的生产安全事故，进行宣传和贯彻，还可以辅以必要的考试来检查和督促宣贯的效果。只注重形式而輕视内容的教育和培训，一定达不到良好的效果，且容易使人产生厌倦和疲惫，甚至产生抵触情绪，“费力不讨好”，后患无穷。
2.3 安全管理制度在安全管理活动中执行不力的原因分析
(1)领导没有以身作则，带头模仿作用未充分体现。
对于各项制度，首先应得到领导的大力支持，才能顺利实施和推进。安全管理制度的执行，更是离不开领导层的“以身作则”。这里指的领导，不仅包括高层，更包括中层和基层领导，甚至班组长。实际情况，往往不容乐观。领导的带头和模仿作用十分见效，但不“以身作则”造成的负面影响更是不可估量，因此，领导一定要以身作则，率先垂范地严格遵守安全管理制度，为广大员工树立榜样。
(2)学习、宣传不够，员工对安全管理制度不理解、不知情。
制度是规范人的行为，是防止发生安全事故的法宝。但是由于宣传教育培训不到位，安全管理制度没有得到广大职工的理解和认同，往往是发生安全生产事故的罪魁祸首，这是安全管理的大忌，因此，制度不在于多，在于精，在于职工理解和认同。只有职工学懂了安全管理制度，知道了安全管理制度的作用，才会主动去遵守和执行，才会有效地避免事故，有效地为生产经营活动“保驾护航”。
(3)责任心问题，认为不严格执行也不会带来不良后果。
责任心是做好安全生产工作的基本前提，没有了责任心，任何事情都做不好，在安全生产上会无穷后患。责任心注重细节，安全管理、安全生产也必须注重细节，细节是做好安全生产工作的必要条件，那些“大而华之”“差不多”思想的泛滥，必将对安全生产工作造成不良后果。责任心的养成，在于平时的积累，在于做事的态度，在于素质的提高，一个国家、一个企业集团、一个个体企业，一定要重视教育，注重责任心的培养，只有这样国家才能发达、企业的生产经营才能经久不衰。
(4)由于人的经验、懒惰、逆反、侥幸等心理，故意不严格执行。
人是自然的人，更是社会的人，有着千差万别的性格和千差万别的习惯，对事、对物、对制度的理解和执行也会千差万别。管理制度对于个体的人来讲，由于经验、懒惰、逆反、侥幸心理的影响，确实存在对制度执行的差异，认为过去的经验、不严格按照制度也没有发生事故，在这种心态的支配下，忽视了安全管理制度的严格执行。虽然，事故的发生存在一定的偶然因素，但是一旦事故链条被全部接通，事故的发生肯定就是必然的，因此一定不能报有侥幸心理，认为这次未发生，下一次也一定不会发生，那就大错特错了。
(5)人的素质较低，无法完全落实制度。
人的素质有高有低，素质的高低决定了工作能力的大小，但不应是不严格执行安全制度的借口。但人员素质的低下，确实有可能导致安全管理制度的不严格执行，尤其是企业承包商外聘的相关人员，由于文化水平较低、物质精神需求较低，在工作的过程中往往认识不到危险的存在，认识不到危险有害因素，工作常常是我行我素，不按照有关的规定和制度办事，无法完全落实相关的制度。在实际工作中，对安全管理带来了很大的隐患，务必针对这些实际情况，不厌其烦地讲解制度、规定，让他们真正懂得安全管理制度、规定的内容，并严格执行。
3 如何制定完善的安全管理制度，提高安全管理水平
3.1 安全管理制度在设计上要充分体现“安全第一”“以人为本”的思想
(1)安全管理制度应精炼，且具有可操作性。
安全管理制度是为了约束人的安全行为，规范办事的程序，因此务必做到精炼、精简，容易理解，利于操作。制度要有层次，要分类别，既要顾及全面，也要分清主次。安全生产责任制是安全管理制度的核心，在制定过程中，一定要“横向到边、纵向到底”，不留真空，不留死角，力求做到不交叉、不重叠，责任明晰，职责分明。注重岗位职责，不管个人喜好，只要你是这个岗位，就应当履行这个职责。务必实现制度面前人人平等，考核过程一视同仁。
(2)安全管理制度要切合企业实际，不能照搬照抄。
不同行业、不同企业有着不同的背景和特点。企业务必根据装置要求、工艺要求、人员结构、原料性质、产品性质等自身特点，制定出切合自身实际的安全管理制度，绝不能生搬硬套、照搬照抄。
(3)安全管理制度应严谨，决不能模棱两可。
制度既然是约束人的安全行为，规范做事的程序，务必要做到科学、严谨，经得住推敲，经得住考验，决不能这样也可，那样也行，这是制度能严格执行的前提条件，否则既不能约束人的安全行为，也不能规范做事的程序，还会适得其反。
(4)安全管理制度發布前应充分征求意见。
安全管理制度在发布前，应向各部门、各级各类人员征求意见，并在收集意见的基础上，进行认真讨论、研究，把符合的意见写进制度。制度正式发布后，需一段时间的试运行，一旦正式实行后，就应当不折不扣的执行。
3.2 安全管理制度的贯彻要有的放矢，形式多样，注重形式和内容的统一
制度已然制定，决不能束之高阁，一定得让职工学习、理解，并在此基础上不折不扣的执行。为了让广大职工理解和认同，制度的宣传贯彻就显得非常重要和迫切。为了达到事半功倍的效果，宣传贯彻的方法和形式就显得特别重要。如在时间和空间上进行强化，注重内容的同时，注重外在形式，采用寓教于乐、案例结合等方式，有的放矢地开展教育和宣贯工作。
3.3 领导要“以身作则”，带头严格执行安全管理制度
安全管理是一项系统工程，领导必须重视，才能形成一种高压态势，使各级管理人员不敢有丝毫懈怠。领导是企业的决策层和管理层，要搞好安全生产管理工作，务必齐抓共管，照章办事，坚持原则，做严格执行制度的典范，给员工树立榜样，做到上行下效，才能有影响力和说服力。
3.4 安全奖惩制度应做到奖罚分明、奖罚及时
安全绩效考核一定要奖罚分明、奖罚及时，严禁奖罚失衡、时效滞后、避重就轻、考核不公和尺度不一。企业务必按照奖惩的相关条款，进行及时有效的奖罚。
3.5 安全管理制度的执行必须持续、持久、固化
制度一旦发布，务必持续、持久执行，决不能“三天打鱼、两天晒网”，今天严格，明天松懈，这边严格，那边松懈，更不能“搞运动”，一定把制度进行固化，在执行上一视同仁，并逐步形成企业的安全文化。
3.6 安全管理制度应与时俱进，进行适时修订和完善
随着时间的推移，相关情况发生了变化，制度也会存在过时或不适应企业发展的状况，因此，制度一定要与时俱进，适应企业的发展需要。一旦存在不适应企业发展需要，一旦与国家新的制度相抵触时，务必进行及时的修订和完善。
4 结论
总而言之，安全管理制度在企业安全生产活动中处于非常重要的地位，是安全管理活动的重要手段。一个企业安全制度的好坏以及安全制度执行的好坏，直接关系到企业的安全管理水平，进而关系到企业的整个管理水平。只要安全管理制度得到了严格执行，控制了物的不安全状态，杜绝了人的不安全行为，企业必定能实现安全生产，获得持续、稳定的生产经营业绩，走上一条良性循环的发展道路。
参考文献
[1] 毛海峰.现代安全管理理论与实务[M].首都经济贸易大学出版社，2000.
[2] 田水承，景国勋.安全管理学[M].机械工业出版社，2009.
[3] 张景林，林柏泉.安全学原理[M].中国劳动社会保障出版社，2009.
作者：张澄民
第三篇：农业产业安全法律制度探析
随着全球化和农业对外开放不断深入，农业产业安全成为越来越重要的问题，中央对此也高度重视。十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出，要“健全符合世界贸易组织规则的外商经营农产品和农业生产资料准入制度，建立外资并购境内涉农企业安全审查机制”。2010年3月，温家宝总理在政府工作报告中指出要加快建立外资并购安全审查制度。2010年4月，国务院出台了《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》，提出坚持以我为主、择优选资，促进“引资”与“引智”相结合，不断提高利用外资质量。“十二五”规划提出加快转变外贸发展方式，推动外贸发展从规模扩张向质量效益提高转变、从成本优势向综合竞争优势转变;要提高利用外资水平，做好外资并购安全审查。2011年，国务院办公厅印发了《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，标志着我国国家安全审查制度开始建立。在现有的条件下，从我国农业产业面临的形势出发，急需在研究现有法律制度的基础上，学习借鉴国外有益经验，完善我国的农业产业安全法律制度，应对开放条件下我国农业产业安全问题。
一、当前外资管理法律制度存在的问题
我国现行对外资的管理制度主要分为三大类：一类是外资准入制度，农业产业外资进入包括直接投资与间接投资形式。无论是哪一种投资形式，其准入必须符合我国有关产业政策的规定，目前主要受《指导外商投资方向规定》、《外商投资产业指导目录(2007年修订)》调整。第二类是反垄断制度，其中主要涉及的是经营者集中审查机制，目前主要受《反垄断法》及其配套规章调整。第三类是国家安全审查制度，主要包括《外国投资者并购境内企业的规定》、《外国投资者对上市公司战略投资管理办法》、《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》、《实施外国投资者并购境内企业安全审查制度有关事项的暂行规定》等法律法规。反垄断审查并不进行内外资的区分，因此，专门针对外资的监管主要是外资准入和国家安全审查制度。这些制度对于促进我国农业领域利用外资，提高外资利用质量，优化我国产业结构起着关键作用，但也存在着一些问题。
(一)立法方面
1.外资管理法律政策缺乏统一性。当前，涉及外资管理的法律地方性立法的量大大超过国家立法，各地方立法权限不一致，导致地区间的不公平现象。同时，从中央到地方，多层次、多方面地制定优惠政策，在财政政策、税收减免、审批权限、土地政策、资金和利润的汇出等方面形成了地区差别。
由于法律法规及政策的层级、时限、效力各不相同，导致冲突，总体上对产业安全缺乏战略性的考虑。
2.相关规定过于简单，缺乏可操作性，存在法律空白。主要表现在：第一，对农业产业分类不清晰，如在《外商投资产业指导目录》限制类中规定“农作物新品种选育和种子开发生产(中方控股)”，而在鼓励类中又规定“糖料、果树、牧草等农作物新技术开发、生产”，容易产生理解上的歧义，不利于约束行政机关的裁量权。第二，一些条款较模糊，不好操作，难以实现立法目的。如在2007年修订的《外商投资产业指导目录》的限制类中规定“农作物新品种选育和种子开发生产”中方控股，设置中方控股的意图在于保证中方对企业的控制权进而保证中方的利益最大化。但在实际中，由于外资处于技术及销售的强势地位，外资获得了事实上的控制权，中方利益无法保证。2007年目录中有一部分标明为中方控股或限于合资、合作，但绝大部分并未标注，其模糊、缺乏可操作性。三是准入目录未及时根据形势变化而调整。2007年修订的《外商投资产业指导目录》是在金融危机之前颁布的，有一些已经不适应当前农业产业的发展要求。比如，2004年将粮食加工业列入鼓励类目录，有其历史背景，但去年以来粮食加工和流通领域四大跨国粮商的进入对我国粮食加工业造成了一定的威胁，需要重新进行评估。
(二)执法方面
1.政府对外资准入的审批执法不严。地方政府受干部考核机制中外资引资额这一考核指标影响，引资心切，只要投资者提交的申请资料形式符合要求，审批机关一般不审查资料的具体内容是否真实或是否有恶意规避法律之嫌、外资准入后是否有可能危及社会公共利益等实质内容。
2.对执法缺乏监督。外资准入审批程序缺乏透明和便民性，监督机关偶尔对行政许可程序的规范性作些检查。在农业领域表现也很明显，如新修订的《外商投资产业指导目录》对外资在农业领域的投资进行了调整：要求在作物品种、棉籽加工上中方控股，在转基因高科技及生物安全方面一定要由中方控股;同时加强了对粮食相关领域的控制力，包括化肥、农药、粮食的零售、批发及物流领域等外资只能参股。但在实际操作过程中，许多地方政府在招商引资的时候饥不择食，出于政绩冲动，违背法律规定，给外资低成本进入创造了极大的便利。
3.外商投资项目管理只注重核准，而不重后期监管。对外商投资企业成立后的跟踪监督和后期管理不够重视，我国对外资的虚假出资缺乏监管，一些外资注册资本出逃、未缴足，或是外商投资企业长期“亏损”，但又不断增资，或是有些外商投资企业建成后，不向行业主管部门上报统计报告，不参加行业协调组织。据国家税务总局公布，尽管各地引进外资的活动越来越多，但近三年来外资企业纳税增长率长期为“零”增长。(张经：《引进外资的12大误区》，《中国商贸》2007年2月6日)近几年四大跨国粮商进入粮食加工企业，但相关部门缺乏相应的监管措施。
(三)外资并购的国家安全审查机制不完善
我国对于外资管理重在事前控制，对准入制度有较详细的规定，但重“准入”的产业安全法律制度已经不能适应当前外资发展形势的需要，国务院办公厅于2011年2月出台了《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，商务部于3月颁布了《实施外国投资者并购境内企业安全审查制度有关事项的暂行规定》，初步建立了我国的国家安全审查制度。但是，由于国家安全审查制度涉及内容非常广泛，从现有的法律制度看，仍存在着一定的问题。
1.法律层级太低。对国家安全审查制度予以规定的《外国投资者并购境内企业的规定》仅是部门规章，其效力过低。国务院办公厅2010年2月颁布的《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》和商务部2011年2月出台的《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》也只是规范性文件，《外国投资者并购境内企业的规定》、《外国投资者对上市公司战略投资管理办法》也都只是部门规章，法律层级低，难以全面地规定规制和处罚措施，特别是难以从整个国家全局性、战略性的高度构建国家产业安全制度。
2.规定过于原则，存在法律空白。这些部门规章和规范性文件对国家安全审查制度的规定，指导性和方向性的规定较多，具体性、可操作性的
规定缺乏。如没有说明哪些算是“重点行业”，“影响国家经济安全”的因素规定得较为抽象概括。
外资并购国家安全审查对于外资通过金融工具等方式间接控制我国农业企业的情形未予以规定。近年来，随着农业领域的高额利润回报，政策的放开，国外资本通过私募基金等金融工具开始大量进入农业领域，使得外资通过金融工具等手段间接控制我国农业企业的方式得以加强。(屈丽丽：《提防外资?农业产业急需“补牢”》，载于《中国经营报》)外资通过控制农产品原料价格，控制农副产品加工业、食品制造业等以农副产品为原料的工业行业的命脉，还通过控制化肥、农药、种子等上游产品价格的方式，对我国的粮食安全战略会有一定影响，而目前我国对外资利用间接融资的方式进入农业领域政策上存在空白。
3.执行机构层级过低，执行机构职责有交叉，协调机制不畅通。国务院办公厅《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》确立了联席会议制度，并规定了联席会议在国务院领导下，由发改委、商务部牵头，根据外资并购所涉及的行业和领域，会同相关部门开展并购安全审查。商务部2011年3月颁布《实施外国投资者并购境内企业安全审查制度有关事项的暂行规定》，以商务部为主建立此种联席会议机制，这使得部际联席会议的形式较为松散，不利于长期从事国家安全审查工作，同时，各部门可能仅从自身工作来考虑有关问题，难以从国家战略、全局的角度来看待外资并购中涉及的国家经济安全问题。
4.工作机制有待完善。在国务院办公厅的《通知》中对于国家安全审查程序的启动规定了两种程序，一种是自愿申报，一种是强制申报，前一种程序的提起主体为“国务院有关部门、全国性行业协会、同业企业及上下游企业”，但当前一些部委对此认识高度不够，同时对于行业内部掌握的数据与信息仍不全面，对于安全形势的分析仍不到位，同时，行业协会对行业的管理与协调职能没有充分发挥。我国至今无一例安全审查案例，说明有关工作机制有待完善。
二、完善我国农业产业安全法律制度的相关建议
对外资实施管理，是国际法公认的一项国家经济权利，是东道国行使国家主权的重要体现，也不违反WTO的规定。WTO协议并不直接调整投资，而是通过对贸易关系的调整间接涉及跨国投资。
(一)完善外资准入的相关立法
1.为解决当前立法的统一性，应制定一部《外资管理法》代替现行的《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》和《外资企业法》。对外资准入的领域与条件、外资待遇、外资保护、外资鼓励、国有化和征收、外资管理、投资争议解决等涉及利用外资的基本问题作出统一规定，不再区分内资与外资，消除各种外资法律文件重复和冲突。
2.立法内容上，细化和调整农业产业指导目录。2007年的《外商投资产业指导目录》有些已经不适应现实需要，应结合农业领域的特点，对农业产业指导目录予以细化，并根据形势的发展需要进行适当调整，确定外商投资农业产业的开放重点和次序，进一步细化农业类鼓励、禁止和限制的产业指导目录。
一是国家鼓励外资进入的农业生产经营领域，主要包括对于蔬菜、甜菜、花卉等国内研发能力较弱、不影响粮食安全的作物品种研发和种子生产经营、生态农业、观光旅游农业等领域，并提出相应的鼓励措施。
二是国家限制外资进入的农业生产经营领域，对影响到粮食安全的领域，如关系到我国粮食安全的粮食作物的品种研发、种子生产经营要限制外资的发展速度和规模，要求由中方控股，防止因中方股东分散而造成外资相对控股的局面出现或是外资通过间接控股或是利用人才、技术、资源等优势间接控制企业，因此，应针对中方控股出台专门规定，对控股的具体情形进行细化。修改农业部等六部委《关于设立外商投资农作物种子企业审批和登记管理的规定》，细化其中对粮食作物种子企业中方控股的具体规定，不仅从股权比例上作要求，而且要从实质控制角度来进行规定。
三是国家禁止外资进入的农业生产经营领域，这主要对关涉国家粮食安全与产业结构安全的领域而言，国家应加强监督和管理。尽快制定农业领域战略性行业、重点行业的目录。主要包括：对起源于我国的种质资源研发、杂交水稻育种技术、转基因研发等领域要禁止外资进入，对粮食等关系国计民生和国家经济安全的农业领域中水稻、玉米、大豆、肉制品的重点加工行业应修改目录，至少应对外资有所限制，而不是列入鼓励目录中。粮食加工业是连接种植与消费的关键粮食产业环节，其制成品大米、面粉、饲料等价格变动对消费者价格指数有重要作用，产品价格需求弹性低，外部性较强，直接影响国家粮食安全，具有一定的战略产业属性，是特殊的竞争性行业。我国2007年修订的《外商投资产业指导目录》将棉花(籽棉)加工、大豆或油菜籽食用油脂加工不仅列入限制类，而且要求中方控股，将玉米深加工列入限制类，今后在修改时还应加大对粮食领域的限制范围，不仅包括玉米还应将其他粮食作物如大米、小麦等列入。对于不符合国家农业产业政策的项目，应从立项、注册、审批等方面进行限制和禁止，从而引导外资的投向符合农业产业政策，保障农业产业安全。
另外，我国还应限制农业领域的独资化，对涉及传统知识和优质资源的，应多规定合资、合作方式，尽量减少独资企业的设立。我国还应在涉及我国特色、优质资源的投资上也规定合资合作，如优质优良种畜种禽、水产苗种繁育、名特优水产品养殖等。
(二)加大外资准入制度的执行力度
1.理顺审批制度，统一审批权限。对地方外资管理审批权限的下放文件进行清理，统一审批权限。
2.加大涉外法规的执行力度。依法加强对外商投资农业企业监督管理。在执法环境上，我国应当在全国统一对涉外法规的执法，建立部际联动机制，加强行业的管理。除了个别经国家批准的经济特区，如西部大开发中规定的特区外，全国应当对外资执行同一待遇标准，国家法律在全国统一实施，不允许地方实施与国家外资法相抵触的地方性法规，改变利用外资数量与政府负责人政绩挂钩的做法，坚决杜绝各地的“优惠政策竞争”，政府不得直接参与“招商引资”。
3.强化对外资后期经营活动的监管，杜绝虚假外资。创新外资监管的形式，如可采取政府委派独立董事的方式。受现行法律法规约束，粮食行政管理部门无法了解外资和民营粮食加工企业的重大生产经营活动。因此，针对年加工能力达到一定规模、可能影响公共利益的内外资行业龙头企业，粮食行政管理部门有权委派独立董事，完善独立董事制度，强化独立董事的内部监督权，建立独立董事被公司收买的预防机制。并探索建立信息化的实时监测办法。对具有行业影响力的农业领域外资企业可利用现代监测设备和互联网，对企业的原料采购、制成仓储和销售等重要生产经营环节动态监测。
(三)继续完善外资并购国家安全审查制度
1.提升外资并购法律的层级。涉及外资并购
的规定如《外国投资者并购境内企业的规定》、《外国投资者对上市公司战略投资管理办法》都只是部门规章，法律层级低，难以规定全面的强制和处罚措施，行政措施有限，因此，应借鉴美国、德国等国家制定专门的《国家安全审查法》或者将《外国投资者并购境内企业的规定》等涉及国家安全审查的规定上升为法律。
对于农业的基础性和支柱性战略产业目录，可采取动态确定的方式，在每年产业国际竞争力调查和评价结果的基础上确定。
2.弥补法律空白，对外资通过金融工具等间接手段控制农业领域进行研究，提出对策。
3.提升外资并购国家安全审查机构的层级。借鉴美国、俄罗斯等国家的做法，在部际联席会议的基础上成立高级别、跨部门的外国投资审查委员会，将其设为常设机构，对外资并购进行国家安全审查。成立外资并购国家安全审查机构的重点应在于国家安全审查的统一性。应当制定外资投资国家安全审查细则。基于农业在我国的特殊重要地位，农业部应当作国家安全审查委员会的成员参加，以确保有关农业产业安全的关注得到有效表达。
在当前“部际联席会议”模式下，应强化各部门的行政首长责任制;明确要求各部门信息、行政资源共享;强制规定各相关部门对牵头部门的协助义务;建立外商投资联合审查委员会领导下的决策程序;由外商投资联合审查委员会主席根据调查报告决定是否批准该并购交易;确立外商投资联合审查委员会对国务院事后汇报的程序。
4.建立健全外资并购国家安全审查的工作机制。国务院办公厅《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，将与农业有关的审查范围明确为“外国投资者并购境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、关键技术等企业，且实际控制权可能被外国投资者取得”，审查范围中有两个条件，一个是必须是关系国家安全的重要农产品，二是并购将导致实际控制权可能被外国投资者取得。因此，在农业领域区分出重要农产品，区分出具有战略性地位、基础性地位的农业产业，同时，对于该产业领域的投资结构要有一个相对清晰的认识。如此，需要对于重要农产品、重要能源、资源、关键技术等做到心中有数，加强部门间的协调，引导国内农业企业利用这一机制保护自己的权益。
(本文系农业部软科学课题《国际化背景下农业产业安全法律问题研究》(课题编号：201010)的成果)
(作者：农业部管理干部学院农业法律研究中心(农业部法律服务中心)主任;中国政法大学法学博士)
作者：杨东霞 贺利云