征地制度创新管理论文

摘要：新《土地管理法》（以下简称《新法》）在土地征收制度方面进行了重大调整，在土地征收范围、土地征收程序、征地补偿标准等方面做了积极探索。如何更好地贯彻落实《新法》的要求，成为地方政府面临的一项重要课题。以下是小编精心整理的《征地制度创新管理论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

征地制度创新管理论文 篇1：

从大布局着笔 用真阳光解题

2001年到2003年，是株洲市城市发展突飞猛进、城市面貌日新月异的三年。轨道交通、汽车、航空、服饰等重大产业集群项目不断发展壮大，神农城、跨江大桥、湘江风光带、长株潭城铁等一大批基础设施项目及民生工程项目都让老百姓真真切切的享受着城市发展的成果。这三年，也是株洲征地拆迁极为艰难的三年。一来新政策出台实施，需要磨合并保持平稳过渡；二来征地拆迁量从过去的每年几千亩发展到现在的每年近2万亩，任务十分繁重；三来制约征地拆迁的因素越来越多，阻力越来越大。征拆形势的严峻确实导致全市征地拆迁工作出现过一段时间的举步维艰，但从三年的整体时效来看，全市征拆交地量反而年年递增，交地面积从2010年的6162亩，增长到2011年的8319亩，再递增到今年的12424亩，稳固保障城市发展用地。在如此艰难的形势下，为何还能在两年内实现了交地量翻番？究其原因，全市征地拆迁工作人员寒暑坚持是其一，更重要的是株洲市在对形势进行科学研判后的大胆创新，形成了“政府主导、事权下放、职责明确、监管严格”为特点的株洲模式，引领株洲征地拆迁走出困境、打开局面、实现跨越。

好的模式是一张网，能涵盖各个层面

解决难题，需要合力，解决征地拆迁这种影响横纵面广的问题，非一己之力可以达成目标，需要举全市之力。这也成为创建“株洲模式”的基本理念。征地拆迁“株洲模式”，概况起来就是十六个字，“政府主导、事权下放、职责明确、监管严格”，既有高度，也有广度，就是编制成一张网，全市与此工作有关的各级部门就是网上的一个点，既各负其责，又相互协调，形成合力。

一是政府主导，不包办不走形式。政府负责征地拆迁工作的指导、监督、宣传和协调保障。主导层面上升至政府一级，即可确保征拆政策、程序能够统一执行到位，维护农民的土地合法权益；也能严格补偿资金管理，确保项目不因资金问题而受影响；还可以将征地拆迁纳入市政府绩效考核范围，严格奖惩兑现。新模式创建以来，市政府重落实，推出了一套强有力的“组合拳”：召开全市高规格征地拆迁工作会议，提振信心；举办基层党组织服务征拆工作培训班，强化意识；举行新闻发布会和媒体座谈会，引导舆论；建立司法联席会议制度，强化保障；市领导频繁调研和现场办公，及时指导。营造出齐心协力、齐抓共管的氛围。

二是事权下放，不留权不争利益。突出各区政府在征地拆迁工作中的主体作用，将征地拆迁事务管理权下放至区政府，统一责、权、利机制。引导协调各区推行“重心下移、权责对等、严格考核、奖罚兌现”的做法，将征地拆迁工作责任落实到乡（镇）、办事处，明确乡（镇）、办事处作为征地拆迁工作的实施主体，进一步发挥了基层工作积极性。创新管理，如天元区征管办通过建立系统软件，规范和完善了全区已征拆人员、安置人员以及农村人口信息的管理工作；创新方法，开展征地拆迁“村为主”试点，，让农民成为征地拆迁的实施者，既调动了村级集体经济组织的积极性，也化解了征地过程中政府、开发商与农民的矛盾冲突，形成了政府和群众双赢的局面，征拆工作进度明显加快。

三是职责明确，不推诿不惧强势。明确各区人民政府是征地拆迁工作组织实施主体单位，区政府在征地拆迁工作中的地位得到提高，作用得到加强，责任得到明确，从而对征地拆迁工作更加积极主动，相继成立了区征地拆迁管理办公室，统筹负责征地拆迁组织实施、管理指导工作；市国土资源部门是征地拆迁工作的监督管理部门，市国土资源局下属二级机构土地征用处代表市人民政府对全市征地拆迁工作进行统一管理；相关职能部门协调配合，从而形成强大工作合力，共同推进工作，基本形成良好的外部环境。特别是健全司法拆除联席会议制度，市区两级法院提前介入征拆项目，为项目推进保驾护航，对于项目中影响极大又极坏的被拆迁对象，不管对方有何背景，果断地采取司法强拆措施，在全市营造了公平、公正、公开的征拆坏境。

四是严格监管，不专断不避问题。市政府与各区政府签订征地拆迁目标管理责任状，各区政府成立征地拆迁管理办公室，市国土资源局加强对各征地拆迁所的管理指导，完善纪检、审计等专项监察，并加大各级政府、媒体、司法机关以及广大被拆迁户对征地拆迁工作的监督力度，坚决查处征地拆迁过程中出现的违法违规行为。坚持计划管理征拆项目，目标责任状明确各区交地量，年度考核纳入市政府绩效考核范畴，客观公正督查考核年度征拆计划执行情况，奖惩分明并严格兑现。针对未批先征、边批边征、以租代征和突击拆迁等现实问题，进一步加强监管，确保征拆全程依法、规范、有序。加强了与财政、监察、审计等部门的联系，联合开展监督检查，严格督查项目资金到位，规范征地拆迁补偿资金管理及发放程序，严格执行补偿资金专户管理制度，确保项目不因资金问题而受影响。

好的模式是一杆秤，能平衡各个方面

征地拆迁之难，难在它既可能因为交不了地而影响发展进度，也可能因过程不公而影响政府形象，更可能因为没能平衡百姓利益而影响社会稳定。一个模式，就是一种做法，“株洲模式”的做法，就较好的解决了征地拆迁过程中遇到的难题，营造出一种和谐之势。

一是高举政策这面旗，执行一套标准。近两年，市政府在征地拆迁中发挥主导作用，先后制定《关于进一步严格征地拆迁管理工作，切实维护群众合法权益的紧急通知》、《关于进一步做好征地管理工作的通知》、《关于进一步加强农村征地拆迁和城市房屋拆迁工作的意见》等6个文件对征地拆迁工作进行规范。2011年2月，及时制定出台《株洲市集体土地上房屋拆迁安置补偿办法》，充分考虑经济社会发展水平，积极提高补偿标准，重点解决安置问题，失地农民的利益得到了充分保护。明确要求各县市区政府严格执行征地拆迁的政策、法律、法规，不得擅自提高补偿标准及增加奖励补助项目，对个别疑难问题和历史遗留问题的处理，都应按程序集体研究决定并报市政府批准后执行，坚决杜绝为抢进度乱开政策口子，从而避免了因政策把握偏差导致不公正的现象，彻底改变了过去各自为政，执行标准上区与区之间不平衡，项目与项目之间不平衡，甚至同一项目前后标准都不一样的混乱局面。同时也限制了自由裁量权，根治了随意进行补偿等问题，形成了统一执行政策，依法依规征拆的良好工作秩序，确保了全市征地拆迁在统一的政策标准下运行。

二是扎牢基础这个桩，练就一个团队。“打铁还需自身硬”，近两年，国土部门采取了一系列措施筑牢基础，促进了规范管理。改革管理机制，将征地拆迁所的人、财、物、事划归国土资源分局管理，市局土地征用处只负责城区四个征地拆迁所的业务指导，使四个征地拆迁所在征地拆迁工作方面实现权、责、利高度统一；强化宣传培训，利用市内主流媒体集中对征地拆迁政策、形势及工作成效等进行宣传报道，营造出全市征地拆迁强势推进的舆论环境，加大基层干部、征拆一线人员的学习培训力度，打造征地拆迁专业队伍；突出程序规范，规范征地拆迁工作程序，制定出台了《征地拆迁公示规定》、《征地拆迁操作规程及资料规范规定》、《征地拆迁启动司法拆除工作程序和资料规范规定》，使征地拆迁工作的各个环节都有章可循，从而确保依法依规按程序进行公告、登记及补偿；加大工作调研，先后赴海南陵水、福建莆田、河南郑州等地开展征地拆迁体制机制调研，学习先进经验；加大项目调度，土地征用处坚持周会议碰头制度，全处人员分到各个区，下到各个项目，协调、指导、督促项目实施，建立與区征拆管理机构协作机制，每月一次工作调度，研究工作中存在的问题，提出解决办法，切实加快项目进度。

三是坚持为民这颗心，营造一种和谐。坚持统筹服务，认真对待群众合理诉求，切实维护农民合法权益，促进和谐发展。安置第一，专门就安置房建设报批报建流程及资料组织工作进行业务培训，并对安置房品质提出了更高要求，由市规划局负责制定安置房建设技术规范指标，真正实现使群众生活比征拆前更好，让征拆群众“住得比过去好，生活的得比过去好”。落实社保，株洲市失地农民社会保障制度于2006年启动，到去年已基本建立城市四区的失地农民社会保障体系，他们还加强了对征地拆迁农民的职业技能培训，提高其职业技能，将失地农民就业工作纳入城镇再就业工程，拓宽失地农民的就业渠道。积极探索生产安置留用地利用方式。株洲市实行留地安置政策以来，生活安置用地发挥了为被拆迁人解决居住问题的作用，但生产安置用地的开发利用还是一片空白，既有政策不配套的原因，也有村级经济组织不强，不知如何启动的因素。为发挥生产安置留用地对被征拆人的补充安置作用，有力保障被征拆群众的长远生计，国土部门多方调研，并已形成《关于留用地开发利用管理办法》文件初稿，待市政府审定后实行。

好的模式是一把尺，能规范各项工作

在如此艰难的形势下，株洲市仍然实现交地量明显上升，有力保障城市发展用地，且与过去相比，涉及征拆的信访量在逐步下降；以前在执行政策上不严谨，随意补偿，各自为政的局面已经改变，坚持统一政策，推进阳光拆迁的新秩序已经形成。这些都是“株洲模式”带来的改变，它就像一把尺子，不仅促进了程序的规划，也在人的内心刻画了一个尺度，自觉规范着拆迁行为。

一是规范的程序促进了风清气正。在新模式的指导下，株洲市征地拆迁秩序逐步好转，彻底取消了自由裁量权，规范了自身操作行为，纠正了原来在操作上随意开口子、乱表态的现象，让被征拆农民能公平、公正享受权益；查处在征地拆迁工作中徇私舞弊、不落实农民合法权益，甚至违法乱纪行为，征地拆迁逐步风清气正，建立了良好工作秩序。

二是统一的标准促进了本端源正。《株洲市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》自实施以来，坚定统一执行政策，坚决杜绝乱开政策口子，改变了过去各自为政，执行标准上区与区之间不平衡，项目与项目之间不平衡，甚至同一项目前后标准都不一样的混乱局面，彻底根治了随意进行补偿的问题，形成了全市征地拆迁在统一的政策标准下规范运行的良好局面。同时，株洲市征拆项目监管切实到位，从项目开征到完成，依法依规履行职责，对政策程序把关、具体规范操作、资金到位程度、群众权益维护等等，层层落实措施加强监管，切实推动项目加快进度。

三是阳光的过程促进了公平公正。“株洲模式”要求全市征地拆迁工作统一执行标准，对所有群众一视同仁执行补偿、安置标准，做到应补尽补，拒绝人情户、关系户。公开拆迁过程，对拆迁方案进行公示，把征地程序、补偿安置费标准和使用、附属物数据等涉及农民权益情况向农民公开，彻底改变过去“关起门来议价”的现象，杜绝暗箱操作。同时，公开咨询电话，广泛告知群众享有的权利和维权方法，并接受群众咨询、质疑、投诉，对群众反映的问题认真调查、回应、解决，维护群众合法权益到位。

（作者系株洲市国土资源局局长、党组书记）

征地制度创新管理论文 篇2：

南京市开展土地征收实践的探索与思考

摘要：新《土地管理法》（以下简称《新法》）在土地征收制度方面进行了重大调整，在土地征收范围、土地征收程序、征地补偿标准等方面做了积极探索。如何更好地贯彻落实《新法》的要求，成为地方政府面临的一项重要课题。在梳理土地征收主要变化的基础上，结合南京市的现实挑战，提出加强政策保障、注重标准建设、加强基层服务的主要建议，并提出了统筹土地征收的管理监督、建立征收全流程信息系统、健全区片价动态调整机制的思考展望。

关键词：土地管理法;土地征收;实践思考

土地征收制度改革是对国家基础性制度的改变，涉及党的十九大重点关注的农村土地制度改革、农民财产权益保障、国家粮食安全等重大问题。土地征收制度也是维护乡村稳定，保障农民合法权益，加快乡村振兴战略举措落地的重要环节，其重要性不言而喻。按照以人民为中心的发展理念，为切实提高被征地农民保障水平，有效维护被征地农民合法权益，助力实现乡村振兴，在《新法》及其实施条例即将全面施行的背景下，各地亟需对现行土地征收工作进行深入研究和分析，进行适法性调整和发展创新，以期更加适应当地社会经济发展的需要。

1 土地征收的主要变化

1.1 首次界定了公共利益

综合《新法》《土地征收成片开发标准（试行）》中的相关规定，我国吸取了试点地区征地制度改革的经验，以缩小征地范围为目的，已初步搭建起“概括+列举”征地范围界定框架。明確在公共利益需要的前提下，政府组织实施的军事外交、基础设施、公共事业、扶贫安居、成片开发及其他6种情形需要用地的，可以征收集体土地。其中，成片开发建设可以征收土地的范围限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，并且必须要经省级以上人民政府批准。

1.2 完善了土地征收程序

在以往的实践中，征地方案公布后，农村集体组织尤其是农民的参与程度非常有限，往往因为缺乏话语权及申诉渠道使得“两公告”和“听证”制度形同虚设。第47条就土地征收相关程序进行了明确规定。完善了土地征收程序，把原来的批后公告改为了批前公告，拟申请征地的地方人民政府应当将征地的有关事项公告“至少30日”，听取被征地的农村集体经济组织及其成员等方面的意见，必要时还要就征地补偿安置方案召开听证会。

县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明，这些做法使被征地农民在整个过程中有了更多参与权、监督权和话语权。

1.3 提高了征收补偿标准

修订前的《土地管理法》规定，“土地补偿费和安置补偿费的补偿倍数总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍”。国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）中也有相应的指导意见。但是现今的征地补偿费用不仅较低，而且不能反映土地的位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格、人均耕地面积等影响土地价值的经济因素，也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现产出差别的真实价值，且指导意见比较模糊，不利于实际操作。

《新法》第48条就征地补偿标准、原则、费用、安置方式等进行了规定，将“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定。变之前按年产值倍数的计算方法，为全国范围内统一实施区片综合地价。进一步显化和明确了农村村民住宅的补偿，以保障被征地农民居住权为立法目的，以先补偿后搬迁、居住条件有改善为原则，强化宅基地上房屋的物权属性，不再按照地上附着物进行补偿。同时对宅基地及地上房屋被征收的补偿方式进行了明确规定，有助于保障农民合法权益，从法律上为被征地农民构建了一个更加完善的保障体系。

1.4 合理划分了中央和地方的土地审批权限

《新法》第46条对中央和地方的农用地转用审批权限进行了调整，按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。今后，国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用;试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。

江苏为8个首批试点省市之一，试点期限为一年。此外，按照“谁审批谁负责”的原则，取消了省级政府批地报国务院备案的规定。这是完善用地审批制度，转变政府职能，深化“放管服”改革的要求，有利于优化营商环境，激发市场主体活力;同时赋予地方更多自主权，支持地方创造性地开展工作。

2 实际工作中面临的挑战

2.1 用地审批权下放带来的责任与压力

一方面，原先报省级政府审批的事项，虽然市级层面也进行审查，但更多的是承担一个“二传手”的角色。此次试点改革后，市级层面更多地变成了审批事项的“主攻手”，要对审批事项的合法性、合规性、合理性负总责。这对于市政府及市级自然资源主管部门而言，责任无疑加大了。另一方面，特别强调“放得下、接得住”，还要“管得好”。上级部门将会采用遥感监测、互联互通的监管平台、“双随机、一公开”的方式、建立土地综合管理评估体系等措施进行监督、检查，如果地方不按相应规则进行审查和审批，要承担相应的责任和后果。比如现在在试点范围内的，如果没有达到评价标准，就会退出来。这对于市政府及市级自然资源主管部门而言，压力加大了。

2.2 土地征收责任主体变化带来的监管责任

按照《新法》要求，土地征收责任主体压实到区政府，属地责任更加明确。市级自然资源主管部门不再承担土地征收工作中具体的事务性工作，更多地将眼光投向用地审批事前事中事后的监管，更多地将精力投放到用地审批总体承接方案、规则、标准、要求的制定上来，更多地将视野拓展到盘活农村闲置建设用地资源、服务保障乡村振兴上来，转变为更高层面更全角度的全市土地征收的全业务管理，进一步加大监管责任。

2.3 征地综合区片价体系及业务流程尚未明确

原有的征地区片价体系需要与《新法》进行衔接，市级层面的“征收工作办法”需要重新修订。部分征地补偿安置的程序需要前置和重构，流程再造迫在眉睫;在此背景下，伴随着职能分工尚未明确、规范文本存在缺位等问题，全市在手项目只能边探索边推进，出现了报批难度增加、报批效率低下、报批项目停滞的困境。

3 现有框架下的积极探索

3.1 加强政策保障，健全工作机制，高质量开展用地审批权承接工作

一是出台系列文件，强化政策保障。市政府出台了由市规划资源局代拟的《南京市承接江苏省委托用地审批权实施方案的通知》，市规划资源局配套出台了《关于承接委托用地审批事项用地审查工作实施细则》《关于进一步加强用地报批实施监管的通知》《关于做好土地征收前期工作的通知》“1+3”系列文件，规范了土地征收工作及用地报批审查的具体内容及程序，建立了精简高效的工作机制。二是搭建信息平台，做好数据支撑。根据土地征收工作的业务特点，搭建信息化平台，按照“一体化”政务服务整体部署的要求，建立土地征收管理信息系统，同步建立土地征收工作数据库，为报批审查信息提取与共享做好数据准备。实现了征收工作的信息化、数字化、规范化管理。该系统涵盖土地征收前期工作的全部业务内容，通过构建“全流程、全方位、全节点”在线政务服务新模式，运用信息系统和创新管理相结合的方式，为全市基础设施建设、重点项目建设等土地征收提供自然资源要素保障。

3.2 加强标准建设，梳理工作流程，高标准开展土地征收前期工作

一是严格落实征收工作程序。根据相关文件要求，全面梳理土地征收前期工作流程。完善征前“十步骤”流程图，明确实施主体、压实工作职责、细化工作内容，确保征前工作稳妥有序开展。将原《土地管理法》中的“两公告一登记”（土地征收方案公告、征地补偿安置公告、征地补偿登记）部分程序移至报批前，作为土地征收前期工作的必要步骤，充分听取农民意见，进一步规范和优化征地程序。二是严格规范格式文本和公示要求。按照合法合规性审查的要求，制作统一规范的公告文本，做到不漏项不缺项;同步开展现场公示和网站公示，做到应公示尽公示，切实维护被征地农民的知情权、参与权、监督权，确保不留征地矛盾隐患。

3.3 加强工作研究，做好基层服务，高水平开展政策宣传解释工作

一是成立工作专班，加强工作研究。按照征地拆迁业务融合的思路，成立工作专班，每周召开一次工作例会，及时收集工作中存在的问题，开展专题业务研究，明确工作导向，研讨解决方案。二是做好基层服务，强化政策宣传。召开全市范围的土地征收工作座谈会，帮助各区全面学习和掌握新规定、新内容、新变化;主动走访涉农街道和社区，开展征收工作现场踏勘，提前了解情况、化解矛盾;配合各区积极开展宣传解释工作，及时讲解《新法》等法律政策，解答工作中遇到的各类问题。

4 工作思考与展望

4.1 统筹开展土地征收的管理监督

结合南京市土地征收监管平台和建设用地报批审查发现的问题，建议建立年度通报和重大事项专报机制，将土地征收工作开展情况通报各区政府，督促各区政府落实主体责任。同时，结合省厅对建设用地审批综合评估要求，明确审批的规则、标准及各类要求，建立全市土地征收工作评价机制，采用“双随机、一公开”的方式，对全市土地征收工作進行管理和监督，提高建设用地审批工作效率。

4.2 探索建立土地征收全流程信息化系统

为实现南京市土地征收项目的程序到位、业务规范，全面提升征收工作效率和管理水平，建议进一步深化土地征收管理信息系统，打造全市土地征收项目全业务全流程的统一管理平台。该平台涵盖土地征收前期工作和征地批后实施工作的全部工作内容，并与省厅和市局征地报批系统对接。通过该系统，可对全市征收项目实现全过程、全方位、全覆盖的网络化操作，运用信息系统和创新管理相结合的方式，将项目推进、档案管理、安置补偿、资金结算、数据统计、综合监管等各项事务进行统一管理，打造项目指挥部、街道、区征收部门、市征收部门等多级部门的信息共享平台，发挥移动互联网、GIS、大数据、云计算的优势，实现征收工作的信息化、数字化、规范化管理，助推土地征收管理工作迈入新时代。

4.3 健全征地区片综合地价动态调整机制

及时跟踪做好南京市区片价动态调整。《新法》规定征地区片综合地价至少每3年调整或者重新公布。为更好地做好征地区片综合地价调整或者重新公布工作，建议建立全市征地区片综合地价的常态化跟踪机制，及时掌握征地区片综合地价补偿中出现的情况和问题，为动态调整征地区片综合地价提供基础数据和依据。

参考文献：

1.肖楚钢.土地征收法律制度的公共利益反思.农村经济.2020.07

2.盛舒童.乡村振兴中的集体土地征收补偿.中国管理信息化.2019.09

3.周忠.土地征收公共利益范围的界定问题.中国土地.2021.03

4.李红娟.我国农村土地征收法律制度改革的问题与对策——基于征地制度改革试点的分析.管理现代化.2014.01

5.蒙少梅.贵港港南区土地征收批后实施存在的问题与对策.南方国土资源.2012.07

作者：夏园

征地制度创新管理论文 篇3：

坚守１８亿亩耕地红线

为贯彻落实温家宝总理在《政府工作报告》中关于“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线”的要求，促进我国的农用地转用和土地征收管理工作，守住耕地红线，维护农民的合法权益，2007年5月22日至31日，全国政协人口资源环境委员会主任陈邦柱率调研组赴山东、江苏两省进行了农用地转用和征地情况专题调研。

日前，本刊记者独家专访了本次调研组副组长、全国政协人口资源环境委员会副主任，原地矿部副部长陈洲其。

《绿叶》：十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出，18亿亩耕地是未来五年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线，此次赴山东、江苏两省进行了农用地转用和征地情况专题调研后，您认为整体情况如何?

陈洲其：近年来，在经济社会跨越发展的同时，以“开发区热”、“房地产热”和部分行业产能过剩突出为典型的新一轮经济过热和失衡现象，造成了耕地的大量开发，上地资源保护，尤其是18亿亩耕地保护目标的形势将更加严峻。土地管理如何更好地参与宏观调控，确保18亿亩这条红线不被突破，确实是一个重要而迫切的课题。

这次到山东、江苏两省调研，我们感到两省都十分重视土地管理工作，省委省政府对国家实行最严格的土地管理制度有了比较一致的认识，在认真贯彻中央的决策部署，严把建设用地供应闸门，严守耕地保护红线，积极推进节约集约用地，全力维护被征地农民合法权益方面都做了大量工作，取得了积极效果。

《绿叶》：为了保住18亿亩耕地的红线，要求地方政府必须采取一切措施集约、节约用地。那么，在这次调研中，您认为这两个省有哪些具体的做法?

陈洲其：两省情况不同，都从本省具体情况出发，采取了很多措施，也取得了一定的成效。归纳起来，这两个省的具体做法是：

一是认真贯彻宏观调控政策，从严加强建设用地管理。坚持“严控增量、盘活存量、管住总量、集约高效”的原则，严格土地规划计划管理，严控新增建设用地和农用地转用总量。二是严格执行上地利用总体规划，始终把保护耕地特别是基本农田放在国土资源管理工作的首位，建立了耕地保护目标责任考核体系。三是全面推进节约集约用地，努力提高建设用地利用效率。通过规定建设用地控制指标、投资强度和建筑容积率以及完善激励机制，积极组织推动旧城、旧村、旧企的改造，开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。积极引导和推动工业项目向园区集中、人口向城镇集中、农民住宅向小区集中，四是高度重视被征地农民的补偿安置工作，努力维护他们的合法权益。为确保被征地农民原有生活水平不下降，长远生计有保障，多次提高征地补偿标准，建立了被征地农民基本生活保障制度，清理偿还拖欠农民的征地补偿款，开展了征地统一年产值和综合区片价的研究制定工作，积极改进和完善征地补偿及安置制度。

《绿叶》：最新数据表明，目前我国耕地只有18.27亿亩，人均仅有1.39亩，还不到世界人均水平的40％。耕地保护形势非常严峻。虽然我们过去曾一次次设定过耕地总量红线，却又一次次地失守红线。您认为，在土地管理上，还存在哪些问题?造成这一现状的原因何在?

陈洲其：从两省和全国情况看，我们应清醒地认识到，土地管理工作还面临着一些深层次矛盾和问题，存在不少薄弱环节，主要表现有以下几个方面：

(一)土地利用方式粗放，供需矛盾有增无减，耕地保护形势严峻。传统的粗放经济增长方式，必然导致土地利用方式的粗放，不符合实际的宽马路、大广场以及“花园式”工厂随处可见，相当一部分城市的人均用地指标远远超出国家规定的标准。目前，仍然采取外延扩张式的发展模式，盲目扩张用地的冲动依然强烈，习惯于通过上新项目、追加用地指标、调整规划来新增建设用地，今年，各地提出的年度用地计划申请数达到1231万亩，是实际下达指标总数的两倍多(山东为1.65倍、江苏为2.86倍)。全国有五个省和部分城市已经用完了现行上地利用总体规划确定的2010年土地规划指标，用地矛盾十分突出，很可能成为经济可持续发展的瓶颈，

(二)上地利用宏观调控执行不力，实现土地宏观调控的任务艰巨。许多地方认为宏观调控是国家层面的事，没有很好地研究调控措施，造成国家和省级人民政府执行国家宏观调控政策力度不同，如2006年国务院严格控制建设用地，批准使用面积比2005年减少了17.9％，但省级人民政府批准建设用地面积则大幅度增加，比2005年增加了39.9％，虽有耕地占补平衡措施，但增加的耕地往往难与被占用耕地的质量相当，很难平衡。由于国务院批准建设用地面积仅占全国三分之一左右，因此从总体上看，土地宏观调控任务还远没有落实，任务十分艰巨。

(三)征地补偿标准低、安置方式单一，不能保证实质公平，尽管各省(区、市)都不同程度提高了征地补偿标准，但还是偏低，像山东和江苏这样发达的省份也只有三万元左右／亩，欠发达省份的标准都较低。尤其是国家、省重点工程征地补偿费更低，往往由上级部门和当地政府以“会议纪要”的形式确定一个补偿标准，有的甚至低于法定的标准。在基础设施建设中，土地多采用行政划拨方式，被征地单位所得到的征地费较少，不仅引起农民不满，还给地方政府的征地工作造成困难。再则，大都采取发放安置补助费的形式由农民自谋职业，虽然现在加大了社会保障的力度，但失地农民的就业问题仍难以解决。这样就难以确保被征地农民的“生活水平不降低，长远生计有保障”，不能适应市场经济发展的要求，达到社会公平。

(四)违法违规的权责不一，违法用地依然屡禁不绝。随着上地供需矛盾的日益尖锐，土地违法案件逐渐增加，虽然国家加大了对违法案件的查处力度，但违法用地依然呈上升势头，尤其是一些地区，地方党委领导下的政府违法成为当前土地违法的重要特点之一，但受到处理的不多。即使有的受到处理，在短时间内又会被异地提拔到别的岗位上。2006年全国共发现土地违法行为13.1万件(山东8479件、江苏6581件)，涉及土地面积近10万公顷，其中耕地4.3万公顷，分別比上年上升了17.3％、76.7％、67.6％，其中属于2006年当年发生的违法行为涉及土地面积达6.1万公顷，上升近90％。

《绿叶》：18亿亩耕地这条红线，正在“逼迫”人们走向科学发展、走向科学用地，也“逼迫”着各地进一步采取措施，管好用好宝贵稀缺的土地资源。在科学用地、节约集约用地方面您有什么建议?

陈洲其：土地利用涉及到方方面面，耕地保护不仅关系国家当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基，单靠一个部门，延续过去的工作方法，很难守住18亿亩耕地红线，必须党政一把手负全责，统筹协调，形成合力，

转变管理理念，创新管理方式，将守住18亿亩耕地红线作为全党、全社会共同的任务。

(一)加强土地宏观调控力度，实行党政一把手问责制。国家要根据季度或年度的经济形势分析，适时和有针对性地提出加强土地宏观调控的政策措施；国务院有关部门要相互联动，对超规划、没有用地计划的项目，一律不得通过预审，没有通过用地预审的一律不得批准立项。从源头上控制农用地转为建设用地。要坚决将过去“土地跟着项目走”转变为“项目跟着土地走”，真正发挥土地供应的宏观调控作用。同时应考虑在今后《土地管理法》的修改中，增加“国家可以根据宏观经济发展形势，对全国或某一地区或某些行业的新增建设用地实行限批”的条款，将土地宏观调控上升到法律层面。在严格落实《省级人民政府耕地保护责任目标考核办法》的同时，把执行中央上地宏观调控政策、耕地必保的红线和城乡建设用地总量作为本行政区域党政一把手的任职责任，按卫星遥感监测结果，由上级党政部门进行问责，并予以奖罚。

(二)把转变土地利用方式作为实现国家可持续发展的战略措施。我国人多地少，土地资源十分紧缺，在当前工业化、城镇化加快发展时期，地方各级党政领导要站在中华民族长远生存发展的高度，充分认识节约集约用地的重要性和紧迫性，增强责任感和使命感，通过经济增长方式的转变和产业结构优化升级，促进土地的节约集约利用，要严格控制城镇建设用地规模，鼓励旧城改造、复垦工矿废弃地以及充分利用闲置土地；重新规划开发区内部的土地利用，鼓励建多层厂房，可集中的企业合并建厂房，变分散绿化为集中绿化，淘汰高耗能、高污染的企业，将其用地腾给科技含量高、附加值高的企业，实现土地的循环利用；结合新农村建设和乡镇企业转制升级，进行旧村改造和旧企改造，提高农村节约集约用地的水平。建立节约集约用地考核指标体系，将城乡人均建设用地指标和亿元GDP增长耗地指标，纳入对地方党政领导的考核内容中，改变一些地方党政领导靠大量消耗上地(尤其是耕地)推动经济增长、增加GDP的惯性思维，提高单位土地面积的产出率。

(三)本着用途合理、节约集约利用土地的原则修编并严格执行土地利用总体规划。各地应依据国民经济和社会发展规划，根据当地土地供给能力和各项建设对土地的需求，按照“以供定需”的原则，统筹安排区域和城乡上地利用，把规划编成节约利用土地的规划、集约挖潜的规划和从严从紧控制建设用地总量的规划。要确立规划的法律地位，认真执行城市和村镇规划建设用地国家标准，对擅自修改规划、违反规划批地用地的行为均应认定为违法，依法严肃查处，既要处理事也要处理责任人，

(四)完善补偿办法，努力探索不同土地所有制形式下用地的补偿机制。为维护农村集体经济组织和农民的合法权益，减少地方政府在征地补偿安置方面的压力，抑制地方政府大量出让土地、“以地生财”的做法，建议改革征地制度，完善补偿办法，实现公平补偿。一是科学合理界定“公共利益”项目的范畴，确属政府投资的公共利益项目占用农民集体上地方可实行征收，由政府负责确保被征地农民的原有生活水平不降低和长远生计有保障，二是抢险救灾等紧急情况下，需占用农民集体土地，可实行征用(农民集体土地的所有权不变)，由政府负责对农民进行合理补偿，抢险救灾结束后要及时将土地归还农民集体经济组织，三是其他非公共利益项目占用集体土地的，按市场经济的运作方式进行，在农用地转用依法批准的前提下，按照城市建设的有关规定，由农村集体经济组织自行开发或与其他投资者联合开发，其收益通过对农村集体资产的股份化分配给集体组织的成员。四是如果不能解决“公共利益”的界定问题，继续执行现行征地制度，那么对城市规划区内经营性用地的土地征收标准，应摒弃土地年产值概念，征地补偿要与土地将来的使用价值挂钩，以规划用途基准地价或评估地价为基数按比例返还的方式进行；对城市规划区外有长期稳定收益的项目用地，农户在自愿的前提下，可以征地补偿安置费用人股而获取收益，

(五)推进农村地权制度改革。执行《宪法》中有关城乡各种类型的合作经济是社会主义公有制经济的规定以及《物权法》中关于土地物权的规定，推进农村“农民集体所有”土地的股份制改革，明晰农民在“农民集体所有”中的土地所有权；进一步明确农地承包经营权长期不变，增人不增地，减人不减地；农民对宅基地有长期使用权，也明确增人(户)不增宅基地，减人(户)不减宅基地，使农民的集体上地所有权、农地承包经营权，宅基地使用权都真正成为农民的物权，并实现产权明晰、责权明确、保护有利，从源头上控制对农民集体土地不合理的征收。

坚守耕地红线，关键在提高全社会的土地国情国策国法意识，切实增强保护耕地、节约集约用地的责任感和紧迫感。保护耕地资源，保障经济发展，出路只有节约集约用地。

(责任编辑　曹春玲)

作者：凌　宁