行政执法方式研究论文

【摘要】行政执法的最高价值在于实现善治之目的。行政执法人员的个人品德及职业道德对其行使行政执法权有着极为重要的影响，进而对社会的稳定乃至善治目的的实现都具有十分重要的作用。正是在这个意义上说，从道德构建的角度研究行政执法权的制约机制具有一定的理论和实践价值。今天小编为大家推荐《行政执法方式研究论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

行政执法方式研究论文 篇1：

环境行政执法方式的生态化创新研究

摘 要：本文针对环境行政执法方式的生态化创新策略，从环境执法能力、企业承诺制度、环境会商制度，这三个方面展开探究分析，以期能够为环境行政执法工作，提供参考性建议。

关键词：环境;行政执法;生态化创新

0引言

环境法治属于生态文明建设工作中的重要组成部分，推动环境行政执法方式的生态化创新步伐，不但是现阶段服务型政府的内在要求，同时也是生态文明建设中的人文主义需求。注重创新行政执法方式，推动社会法制建设的绿色化、生态化发展，是全方位建成小康社会的关键战略布局。因而针对环境行政执法方式的生态化创新策略，进行探究分析，有着极大的必要性与现实意义。

1加强环境执法能力

首先，要注重提升执法队伍的专业能力。在此过程中，地方政府与环境保护部门，要努力做到以下几方面要求：其一，要适当提升对环境执法人员的招聘、选拔条件，加强对职员的法治理念与生态理念要求，严格制定选拔程序;要注重将具备法律知识、生态知识的专业人才，优先选拔进入环境执法群体当中，针对不合格的环境执法职员必须进行淘汰和筛除，努力实现环境执法群体的专业化、专门化发展。其二，要注重构建环境执法职员的科学考核机制，对这类职员必须开展严格的考核工作，注意遵循奖勤罚懒的原则，加强职员间的团结协作理念，杜绝职员的恶意竞争行为。其三，要努力构建环境执法职员的培训制度，在此期间，可以定期开展全员轮流培训工作，在培训中彰显生态文明理念，培养职员的法治理念与基本专业技能;要不断改进环境执法职员的知识结构，提升其执法业务水平。其四，要制定环保单位领导人的科学选拔任用机制，注意从环保执法人员，以及其他熟悉此类业务的职员当中，来选拔任用环保类干部，从而有助于提升环保执法能力。

其次，要尽快优化环境执法条件。实际上，环境执法工作属于专业化要求极高的行业，不但要提升执法人员的专业能力与业务技能，还应当注重优化执法条件，加强对执法人员的培训、对相关设备技术的经费投入，以此优化执法方式与执法条件，提供更多、更优良的环境执法资源。

最后，要不断改进环境执法力量布局情况。通常情况下，全国范围中各个区域、各个层级的环境执法水平平衡情况，是影响环境执法整体效果的关键因素。现阶段，我国急需增设县级执法职员类编制，急需获得更多环境执法设备配置经费。除此之外，我国的整体环境执法力量差异较大，其中中西部环境执法能力的缺陷，会造成这两部分地区踏上东部地区先污染再治理的老路。为此，国家与地方政府应当充分运用中西部地区，高校与专业院所提供的智力资源，展开环境执法能力的培训工作[1]。

2落实企业承诺制度

涉案企业做出的生态承诺，是指环境行政执法部门，在开展环境行政管理工作期间，规定涉案企业依法向行政部门，做出面向全社会的公开化并起到督促作用的违法违规整改行为、保护生态环境的生产行为，从而确保行政机关能够依法行政、提升其生态执法效率的承诺性行为。这类承诺在实践中的表现，主要有以下部分：涉案企业承诺在规定的时期内解决环境整改工作、解决污染修复工作、开展损害赔偿行动、主动接受人民群众监督等。生态承诺属于新时代背景下，行政改革过程中重点提倡的柔性执法形式，具备较强的灵活性、法律性、公开性特点，有利于确保政府部门完善服务体系，强化行政监督效果、缓和同群众间的关系。

在落实企业承诺承诺制度的过程中，要努力做到以下几方面要求：首先，要明确涉案企业在承诺制度运行期间的权利和义务关系，比如自由权、自主权、接受宽缓惩处权等权利，比如自觉履行承诺、自主接受监督、积极开展整改工作、愿意接受行政处罚等义务责任。其次，要严格规范涉案企业的承诺环节，明确制度针对的主体范围、承诺的范围，加强对涉案企业做出承诺并履行的监督力度。再次，对于企业承诺却并未履行的严重问题，相关行政职能机构需要强化联动意识，构建联动机制，共同针对其违规行为进行处罚。最后，相关部门应当制定救济程序，确保涉案企业可以获得行政优化的合法权益。在此期间，涉案企业需要依靠诉讼、行政调解、行政仲裁、行政复议等方式，来依法保障自身的合法权益。

3完善环境会商制度

环境会商制度，属于行政执法方式创新中的亮点之一。其含义是指行政部门在开展环境执法工作期间，能够改变以往“专注分内工作、各扫门前雪”的问题，特别是在遭遇各类新型、疑难案件、环境公益类案件时，可以综合各部门与群众的力量，综合运用办案经验、具体技术、相关资料等条件，针对涉案案件的性质、法律适用性、实践技术操作流程中的问题，展开共同的会商探究，进而制定更为科学的解决方案，有效提升办案质量，高效完成政府的环境保护职责。

在此期间，要努力做到以下几方面要求：

其一，要注重严格规范环境会商制度的主要操作程序，应当从环境会商案件制度的适用范围、适用流程这两个方面，按照环境行政管理事件的性质、影响程度等内容，对会商案件的范围进行细化，进而设定会商流程。会商流程包括会商前的准备流程、会商期间的各方主体交流沟通听证等流程、最终会商结果的决定流程。

其二，要注重健全环境信息交流平台，拓展生态环境信息的的采集来源渠道，并提高环境类信息的公开透明程度。具体方面，要注重构建生态信息库、环境情报库，从全方位、多渠道的角度对各種环境事件信息予以整合，从而确保实现及时获取、全方位考虑、多方面协作处理的效果。

第三，注重建立良性联动互通机制。在此期间，应当构建由地方政府带头、多方主体共同参与、多元化信息沟通的环境保护联动机制。比如，可以依靠机关部门内部的交叉式协商，来有效实现资源共享;也可以签订部门之间的会商协议，确保部门间的执法工作做到协调有序[2]。

4结论

在开展环境行政执法工作的过程中，地方政府部门、环境保护部门，应当综合考虑多方面的因素。要注重根据环境生态化保护的实际需求，不断加强环境执法能力，严格落实企业承诺制度，并注重完善环境会商制度，以此对环境行政执法方式进行生态化创新，推动环境行政执法工作高效稳定进行。

参考文献：

[1]徐任乔.我国环境行政执法与环境刑事司法适用现状分析[J].新商务周刊，2020，000（002）：285，287.

[2]丁爱丽.探讨生态环境保护综合执法管理体制的现状与挑战[J].环球市场，2020，000（003）：179，182.

（芜湖市南陵县生态环境分局  安徽  芜湖  241300）

作者：张文

行政执法方式研究论文 篇2：

道德视阈下的行政执法权制约

【摘要】行政执法的最高价值在于实现善治之目的。行政执法人员的个人品德及职业道德对其行使行政执法权有着极为重要的影响，进而对社会的稳定乃至善治目的的实现都具有十分重要的作用。正是在这个意义上说，从道德构建的角度研究行政执法权的制约机制具有一定的理论和实践价值。

【关键词】行政执法权 制约机制 道德伦理

党的十八大提出，要全面推进依法治国，健全权力运行制约和监督体系。在对行政执法行为进行规范和约束方面，道德发挥着重要作用，它既表现为国家对行政执法人员提出的道德规范和道德戒律，又反映了行政执法权力应当追求的价值目标、道德人格和理想境界。纵观人类法律发展史，法治的实现过程就是一个道德法律化和法律道德化交互演进的过程。道德法律化强调道德理念铸化为法律，即善法之形成过程；法律道德化强调法律内化为人们的品质、道德。①在行使行政执法权的过程中，行政执法人员的个人品德及职业道德对其行政执法行为产生莫大影响，进而对行政执法秩序的稳定乃至国家政权的巩固都具有十分重要的意义。因而，历史上各国统治阶级都会运用一定的道德规范去调节行政执法权的运行，任何国家的行政执法权都需要一定的道德制约。

行政执法中的道德价值

道德观念和道德体系的内容非常宽泛，与行政执法权相关的道德内涵可以概括为以下几项具体内容：其一，善良动机。行政执法人员在行使行政执法权时，应将利于他人和社会的善良愿望作为内心起因。其二，良心自律。行政执法人员对自己的行政执法行为进行自我控制、对失当行政执法行为进行自我校正，自我控制和校正的一个重要标准就是法律规则之外的良知。其三，奉献精神。行政执法人员在一些情况下有必要牺牲自我，以自身的巨大付出为社会和行政相对人创造更大的价值。其四，服务取向。行政执法人员在行使行政执法权的过程中，应以为社会公众提供良好公共服务为其行为取向。其五，自然正义。行政执法人员的行政执法行为要尽可能符合自然环境或者自然规律的要求。②从行政执法权运行过程来考察，道德的价值主要体现在以下三个方面：

道德对行政执法权力主体具有约束作用。行政执法道德规范主要是对行政执法人员的行政执法行为作出一定的约束。行政执法人员的道德意识及其追求的道德人格对具体行政执法行为发挥着指导、监督和自我评价的作用，进而又影响着行政执法人员行使行政执法权的行为选择。

道德对公民、法人或者其他组织具有示范导向作用。行政执法人员的职业道德对社会公众具有示范性，行政执法人员在行使行政执法权的过程中，不可避免地会影响公民、法人或者其它组织的权益。行政执法人员在行使行政执法权时所表现出的道德行为对公民、法人或者其它组织影响极大。如果行政执法主体秉承良善的道德依法行使行政执法权，公民、法人或者其他组织则会自觉增强法制意识；如果行政执法主体依仗强制性权力而忽视道德规范，公民、法人或者其他组织轻则对法治报以蔑视，重则会暴力抗法。

道德对社会公平正义具有重要维系作用。诚如马恩著作中所提及：“普遍守法下的政府是法治关键之关键，历史经验表明，法治破坏的始作俑者首先是公权力的行使者，人民遵守法律的前提是統治者都能够遵守法律，否则人民就不再有守法的义务。因而，掌权者守法是人民履行守法义务的必要条件”③。社会公平正义这一价值目标不仅仅是行政执法人员单方面的行为追求，它更离不开社会公众的参与和支持。行政执法人员的道德示范性必定会为社会公众树立起一个道德标杆，也因之成为实现社会公平正义不可或缺的重要一环。

行政执法道德失范的表现及原因分析

所谓行政执法道德失范，是指在行使行政执法权的过程中，由于道德规范约束力的弱化，行政执法人员不遵守本该遵守的道德准则，以致出现违法行政执法行为。法律是由行政执法人员去执行的，无论法律对行政执法权的制约机制如何健全，如果行政执法人员的道德素质不高，就会导致违法行政执法，具体表现在以下几个方面：其一，公仆意识差，特权思想严重，贪图安逸享受，漠视群众的合法权利，行政执法效率低下。其二，滥用行政执法权，把行政执法权当做搞特殊化、谋取私利的工具，贪污受贿、失职渎职，不按法定权限和程序行使行政执法权，有法不依、违法不纠、执法不严、徇私枉法。其三，一些行政执法人员全局观念差，本位主义明显，不能正确处理局部与全局、下级与上级、个人与组织的关系，甚至为了地方利益、部门利益或小集团利益不惜损害国家利益和公民、法人或者其它组织的合法权利。其四，行政执法方式简单粗暴，不注重长效机制建设和动态执法，使群众对行政执法机关非常反感，进而严重影响政府的形象。

行政执法道德失范的原因很多，大致可以概括为四种“冲突”。

人治传统和法治观念之间的冲突。我国是一个有着几千年封建传统的国家，传统行政具有较强的人治色彩，强调命令与服从。法治观念的匮乏和人治传统的根深蒂固，使得相当部分行政执法人员缺乏法律信仰，轻视法律，一些行政执法人员没有完全树立依法办事的观念，凭经验、凭个人感情、凭上级领导意志进行行政执法的习惯没有改变，这是行政执法道德失范的一个重要原因。

权力人格和法律人格之间的冲突。从理论上讲，行政执法人员最明显的人格就是法律人格，他们必须是法律的模范践行者；但是在行政执法实践中，行政执法人员更多地是以权力拥有者的面目出现，在行政执法人员身上，权力人格表现得更为明显。在现实生活中，由于违法行政执法的低成本和高收益，一些行政执法人员为了捞取个人政绩、博得上级赏识进而谋得个人职位之升迁，不惜违法执法，高扬权力人格，践踏法律人格，损害公民、法人或者其他组织的合法权利。如果违法行使行政执法权换取的是行政执法人员的获奖升职而不是受罚罢免，那么践踏法律、侵犯公民合法权利之类的违法行政执法现象只会增多而不是减少。

经济人与道德人之间的角色冲突。亚当·斯密在1776年出版的《国富论》中提出了经济人假设，将利己视为人类活动的唯一动机。在此之前的1759年，亚当·斯密在《道德情操论》中提出了道德人假设，将情感互通视为人类活动的一个重要标准。从纯理性的角度分析，这两种假设都是成立的，并且可以在个体人身上得到统一，具体表现为“自我利益与社会利益、物质利益与精神利益的共同追求，两者作为互动、互利的因素，推动着个体人的理性行为”④。随着改革开放的逐步深入和经济社会的发展，社会公众的思想观念发生了深刻变化，拜金主义、享乐主义和极端个人主义都会对行政执法人员的思想观念造成极大冲击，一些行政执法人员过分重视经济人角色而忽视道德人角色，这就导致其难免会利用手中的行政执法权力去换取各种物质利益，这种现象被称为“权力寻租”。

社会人与执法者之间的身份冲突。行政执法人员首先是社会人，处在复杂的社会关系之中；同时，行政执法人员又不是一般意义上的社会人，其承担着大量的行政执法事务，担负着一定的行政执法责任。因此，在具体行政执法事务中，行政执法人员必须秉持正确的价值取向，科学处理这两种身份之间的冲突。我国是一个非常看重人情的国家，一旦遇到涉法事宜，总是想方设法托关系、走后门，社会说情风气盛行。在具体行政执法事务中，一些行政执法人员不能正确摆正这两种身份之间的关系，为亲戚、朋友、同学谋利造福之事时有所见。

行政执法道德失范的危机

行政执法道德失范，会对政府公信力及社会公平正义造成严重不良影响。

对行政执法诚信体系的破坏。行政执法诚信体系的建构在很大程度上是通过行政执法系统的自律实现的，实现这种自律的手段便是道德，只有行政执法人员秉承高尚道德行使行政执法权时，才能够建立起诚信体系，并获得公众信任。自从《中华人民共和国行政诉讼法》于1989年颁布以后，我国相继制定了一系列行政程序法和行政救济法，为建构行政执法诚信体系起到了积极作用，《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布更意味着我国已经初步建立起行政执法诚信体系。但是，行政执法诚信体系是需要日常的行政执法行为来维护的，一旦在行政执法过程中道德失范行为泛滥，诚信体系的制度建构就会遭遇危机。

对公众法律信仰的破坏。公众的法律信仰对于法治国家的建构至关重要。托克维尔在对美国社会进行深层次的调查研究后得出一个结论：公众的法律信仰是美国能够成功的关键。“在美国，几乎所有政治问题迟早都要变成司法问题。因此，所有的党派在它们的日常论战中，都要借用司法的概念和语言。大部分公务人员都是或曾经是法学家，所以他们把自己固有的习惯和思想方法都应用到公务活动中去。陪审制度更把这一切推广到一切阶级。因此，司法的语言差不多成了普通语言；法学家精神本来产生于学校和法院，但已逐渐走出学校和法院的大墙，扩展到整个社会，深入到最低阶层，使全体人民都沾染上了司法官的部分习性和爱好”⑤。公众的法律信仰是指公众对于法律的忠诚和信服态度，如果行政执法权的行使过程充满着不道德，其对公众的法律信仰势必造成极大破坏。

对公平正义的破坏。公平正义是中国特色社会主义的内在要求。党的十八大指出，要在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上，加紧建设对保障社會公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。公平正义是人类社会的共同理想，是具有普适意义的准则，尽管公平正义的标准无不带有社会、文化、历史以及个人的主观性特征，但这并不妨碍公平正义成为社会主义法治的重要价值标准。一个社会的善恶以及文明程度，最终要看它是否奉公平正义为最高价值标准。⑥在法律价值体系中，公平正义属于目的价值的范畴，它不仅影响着法律的执行，更影响着社会的稳定和民众对幸福生活的追求。行政执法在维护社会公平正义中扮演着重要角色，如果行政执法权的具体行使过程中充满着不道德因素，将会危及社会的公平正义。

行政执法中的道德构建

行政执法人员对公平和正义的维护以及对权力和责任的践行，是否合乎行政执法的道德规范和道德要求，最终都要依赖行政执法人员的道德水平和道德选择能力。因此，行政执法中的道德构建，必须注重提高行政执法人员的道德修养水平，必须注重塑造行政执法人员的公共伦理人格和个体伦理人格。

加强对行政执法人员的行政执法职业道德教育。其一，要持续地对行政执法人员加强理想信念教育，树立科学的权力观、地位观和利益观，自觉抵制腐朽思想对行政执法权的侵蚀。特别需要强调的是，要能在行政执法工作中正确处理不同利益主体之间的关系，做到行政执法人员的个人利益服从集体利益和国家利益。其二，要牢固树立“为人民服务”的宗旨和意识，真正解决好“为谁掌权、为谁执法、为谁服务”这一根本问题，坚持严格执法与热情服务的统一，切实加强同人民群众的血肉联系。其三，要切实尊重行政相对人的合法权利。行政执法人员要秉承善意的态度对待行政相对人，尽量为行政相对人提供更多的帮助和更优质的服务，行使行政执法权时要尽量减少行政相对人的损失。

完善行政伦理对行政执法人员的约束。行政伦理是指行政执法人员对行政执法活动的判断及理由，涉及到行政执法行为的对错、好坏、善恶等判断标准，关系到行政执法的正当性与合理性，因此，行政执法必须考虑正当性、公正性和善的要求。行政伦理作为行政执法权的一种自律机制，不仅可以加强对行政执法权的制约，而且作为一种观念力量，可以提高行政执法权行使的合理性。更重要的是，行政伦理在很大程度上会影响到社会公众对行政执法人员行使行政执法权的认同感和支持程度。行政执法人员不仅是行政执法权的承担者，而且还是社会伦理道德的践履者，在维护社会公平正义方面发挥着表率作用。当前，应该通过建立良好的行政伦理机制，强调公正的价值取向，塑造行政执法人员在社会公众心目中的良好形象，促进行政执法法治化的实现。

营造尊重善良风俗的社会公共道德环境。行政执法人员要将遵守和维护社会公德作为行使行政执法权的起码准则，以社会公德和善良风俗作为行政执法的重要依据，打破行政执法领域存在的人情执法和野蛮执法，从权力和情理两个维度出发，建构以文化为核心的社会道德体系。其一，营造主流意识形态，大力倡导包含自由、平等、公正、法治在内的社会主义核心价值观及核心价值体系建设，明辨社会主义市场经济条件下的真善美、假丑恶，形成强大的公共道德场域。其二，坚持依法治国和以德治国相结合，建立良好的政治法律生态。德治强调以道德来调整社会伦理，使得法治有着厚重的自律基础；法律则是社会公共伦理的有力保障，有效弥补德治缺陷。其三，要培养公民意识，让社会公众真正体会到在现实生活尤其政治生活中的主人公地位，在家庭美德、社会公德、职业道德等方面多管齐下，取代对行政执法人员伦理道德的单一关注。

通过制度的强制力来维护道德的纯洁性。道德虽然在深层次的意义上规制着行政执法权的运行，并发挥着重要的导向作用，但它毕竟是通过对行政执法人员的道德评判来影响行政执法行为，还是属于“软”规制。只凭道德的谴责而不采用法律的惩罚还不能确保行政执法权沿着法律确定的轨道健康运行，道德规范还需借助于法律，使之成为具有强制约束力量的“硬”规制。现代各国对行政执法人员的行政执法行为在道德方面都有较为严格的强制性规定。比如，美国的《公务员道德法》、《公职人员道德法》和《政府行为道德法》，意大利的《道德法典》，日本的《国家公务员伦理法》，对行政执法人员的道德行为都在法律方面进行了严格规定。相比而言，我国在对行政执法人员道德要求的法律化方面，还显得比较薄弱，对于违反道德的行政执法行为惩处还不够严厉，在一定程度上削弱了行政执法道德建设的实效性。因此，将对行政执法人员的道德要求法律化，并加大惩处力度，是防止滥用行政执法权，加强行政执法道德建设的重要环节和有力保障。

（作者为清华大学法学院博士研究生）

注释

①贲国栋：《行政执法的伦理研究》，北京：法律出版社，2011年，第132页。

②关保英：“论以德行政与依法行政的关系”，《河南省政法管理干部学院学报》，2001年第6期。

③《马克思恩格斯全集》（第1卷），北京：人民出版社，1956年，第58页。

④王云萍：“库柏对公民品德的研究及其启示”，《厦门大学学报》（哲学社会科学版），2002年第3期。

⑤托克维尔：《论美国的民主》，北京：商务印书馆，1988年，第311页。

⑥徐显明：“公平正义：社会主义法治的价值追求”，《法学家》，2006年第5期。

作者：陈新

行政执法方式研究论文 篇3：

建立行政执法协作制度的思索

一、建立行政执法协作制度的意义

在我国，国务院各部委及全国地方各级国家行政机关都在国务院统一领导下通过主管分工、属地管辖、级别管辖方式实行职权划分，行使部分行政管理职能。划分行政执法职权能使行政机关的责权利紧密结合，有利于行政执法责任制的落实，但行政执法职权应当是一个整体，只讲分工。不讲协作，各地、各部门如铁路警察一样各管一段，必然造成行政管理缺位，执法效能低下。

当前，我国食品等产品的质量问题频发与我国实行多头执法、分段执法、属地管辖又缺乏有效的执法协作制度有一定关系。30年来改革开放已形成全国统一的大市场。一件假冒伪劣产品从最初的生产商到最终零售商，中间一般要经过几级批发商，一件产品质量案件通常会牵出一连串案件。这在客观上要求全国的产品质量监督管理机关建立执法协作机制，形成一个整体，对假冒伪劣产品进行追根溯源。但对某设区市工商局2007年度查办的产品质量案件的调查中，我们发现该局查办的193件案件，移送案件线索的为0％。这决不是个例，而是全国普遍现象。全国统一的大市场呼唤统一的市场监管。在这种情况下，如不建立包括行政执法案件线索移送制度在内的执法协作机制，要实现规范市场经济秩序的目的，只能是水中月、雾中花。民谚“十顶大盖帽”管不住“一顶破草帽”的说法，就从一个侧面说明行政执法协作制度的缺失已经影响到整顿和规范市场经济秩序的效果。

近期，我国推行的大部制改革能避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标，改“九龙治水”为“一龙治水”，或者接近于“一龙治水”。大部制改革意义重大，但还存在解决行政执法的部门及区域协作问题。仍有必要建立行政执法协作制度。

二、我国开展行政执法协作的现状及存在的问题

我国《行政处罚法》对行政执法协作制度未作规定。只有部分法律。如《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》引入了案件线索移送等执法协作制度，但实践中真正落实的极少。当然。我国部分地区的行政执法机关已经开始建立行政执法协作制度的探索，如云南、广东等九省区签署的《泛珠三角区域工商行政管理合作协议》，武汉城市圈出台的《武汉城市圈商标侵权案件移送和协查制度》，以及全国各地开展的综合执法实践都是对这方面的有益探索。但是，目前我国大部分行政执法机关的执法仍然处于相对封闭状态，特别是不同地域、不同部门的行政执法机关之间尚未建立有效的协作机制；即使是建立了协作的，也多数停留在联席会议、走访等初级协作上，而在案件线索移送、信息共享等高级协作上基本上是空白。当前，在我国推行行政执法协作制度主要遇到以下几方面问题：

1、行政执法协作的理论研究空白

行政执法既要讲究对公民合法权益的保护，又要兼顾到如何提高行政执法效率问题，二者不可偏废。当前，我国关于行政执法理论研究侧重于规范行政机关的执法行为及加强对公民合法权益的保护，而对如何提高行政执法效率的研究相对薄弱，且主要集中在综合执法、大部制改革理论的研究上，很少有学者开展对行政执法协作理论的探讨。在执法协作实践中，执法人员经常遇到如何把握依法行使职权与执法协作的关系，开展执法协作的法理依据是什么，执法协作的具体内容是什么，等等问题。解决这些问题，需要加强理论研究，从理论上加以明确，以便更好地指导执法协作实践。

2、行政执法协作的立法缺位

1996年实施的《行政处罚法》重点是规范行政执法机关的行政处罚行为，对行政执法协作制度未作规定，这不能不说是一个很大的遗憾。规范行政执法程序的行政法规和地方性法规也极少涉及行政执法协作制度。当然，近年出台的部分法律，法规、规章，如2007年实施《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》等引入了行政执法协作制度，但又缺少具有可操作性的具体规定。相对于行政执法与刑事执法的协作机制，我国法律对行政执法协作的内容、方式、基本程序、监督方式都未作规定，对协作中形成的证据的法律地位也未明确，如果不从立法层面解决问题，将执法协作纳入法制轨道，就无法真正建立行政执法协作制度。

3、行政执法协作在实践推行中遇到的若干问题

(1)行政执法机关开展执法协作的意识不强，执法人员的素质不适应开展执法协作的要求。我国现行法律没有关于行政执法协作的可操作性的具体规定，更无相应的责任追究制度。行政执法机关履行协作的积极性不高、主动性不强，大部分持多一事不如少一事的观点，不愿意履行协作义务，特别是跨部门、跨行政区域的执法协作更是凤毛麟角。部分执法人员执法理念落后，法律知识面窄，不理解行政职权的统一性原理，缺乏协作意识，无法适应开展行政执法协作的要求。对在工作中了解、掌握的非本辖区、本部门管辖的严重行政违法行为线索无动于衷，不履行案件线索移送或信息通报义务，使不少严重的行政违法行为长期得不到处理。

(2)案件线索移送、信息共享等高级协作基本上是空白。我国行政执法机关开展执法协作，通常只是偶尔象征性地召开联席会议、相互走访，案件线索移送、信息共享等高级协作基本上是空白。这既造成不少行政执法机关无案可办，出现“找米下锅”或“无米下锅”的情况，又延误了办案时机。降低了行政执法效率，使一般行政违法行为转化成严重的刑事违法行为，有的甚至造成了极其恶劣的社会影响。如安徽阜阳奶粉事件中。该市的质量技术监督局在知道某奶粉企业制售伪劣奶粉问题后，却未将案件线索移送给工商等相关部门，由于缺少有效、及时的执法协作。使制售伪劣奶粉的违法行为长期得不到处理，最后酿成了震惊全国的大头婴儿事件。

(3)地方保护主义阻碍了行政执法协作的开展。由于受片面政绩观的影响，部分地方为了本地经济发展，对其他地区移送的案件，领导经常打招呼、讲人情，有的地方政府甚至通过文件规定不经地方政府领导或其指定部门的批准，行政执法部门不得进入企业执法，这使得有关执法部门经常对应严厉打击的违法行为网开一面。大案化小。小案化了，对移送来的案件线索，总是以各种借口不予立案查处，阻碍了行政执法协作的顺利开展。

(4)协作行为不规范，监督机制不完善。由于没有具体的关于协作的法规和规范性文件，各地开展协作的内容、方式、程序没有统一的标准，协作文书不规范，协作程序随意性大的情况极为普遍。对协作行为的监督机制不完善，如行政机关的上级部门及内设监督机构未将执法协作行为纳

入监督范围，存在监督真空：缺少具体的、操作性强的实施细则。导致监督力量分散。监督职责和义务不明；群众监督和媒体监督等外部监督受限于执法保密问题，无法充分发挥作用。等等。

三、全面推行行政执法协作制度

1、建立行政执法协作的理论体系

(1)行政执法协作的理论基础。唯物辩证法关于世界普遍联系的原理是开展行政协作的哲学基础，行政职权的统一性原理是建立行政执法协作制度的主要理由，全国统一的大市场呼唤统一的市场监管是建立行政执法协作制度的现实依据。

(2)行政执法协作的概念、特征。行政执法协作是指各个行政执法机关依法建立起来的，各方各司其职，各负其责，又相互联系，相互协作的组织体系和工作运行制度。行政执法协作是行政机关的行政行为，具有行政行为的共同特征。

(3)行政执法协作的内容。行政执法协作的内容主要应包括以下几项：案件移送、协助调查、信息共享、案件线索移送等。案件移送是指行政执法机关在立案后，发现案件不属于本机关管辖而依法将该案件移送给有管辖权的行政执法机关的行为。协助调查是指受托行政机关根据其他行政机关委托而依法进行的调查、取证活动，包括委托调查、委托送达等。信息共享是指通过行政执法信息数据网络系统等方式，不同部门、级别、地域的行政机关之间进行的行政执法信息的交换和应用。当前，各行政执法机关推行的行政许可、行政处罚抄告制也是信息共享的一种重要形式。案件线索移送是信息共享的一种特殊形式，是指行政执法机关在行政执法过程中发现有不属于本机关管辖的行政违法行为的线索。而依法将该案件线索移送给有管辖权的行政执法机关的行为。

(4)行政执法协作程序。行政执法协作程序主要规定行政主体实施行政执法协作时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序。制定行政执法协作程序应重点关注以下问题，一是注重提高行政执法效率：二是强化对行政执法协作行为的监督。

(5)行政执法协作中获取证据的效力。行政执法协作过程中经常涉及协作取得证据的效力问题，如A市工商机关调查取得的证据，B市工商机关能否作为证据使用，实务中争议较大。笔者认为，对于执法协作中取得的证据，行政执法机关都要对其真实、合法、相关性进行审查后，视具体情况决定是否予以采信：对于书证、物证和视听资料、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录等证据。只要是行政机关依法提取或制作，都可以作为证据使用：对于行政执法机关在执法过程中制作的证人证言、当事人陈述等人证，经查证与其他证据相互印证，也可以作为证据使用。

2、在总结试点经验的基础上，推进行政执法协作制度的法制化

(1)抓住群众关心的重点、难点、热点问题，先行开展试点。目前，我国行政执法协作制度还处于探索阶段，缺乏成熟经验。推行执法协作制度需要一个探索过程，一方面要坚持积极稳妥的方针，另一方面要善于抓住时机，积极探索，可选择靠单个部门、单个区域无法独立解决的群众关心的重点、难点、热点问题，先行试点，争取有所突破。如生产销售伪劣食品、药品等产品质量违法行为，事关人民群众的健康和生命安全，各相关行政执法部门应将此领域的执法协作摆在突出位置。先行开展试点。

(2)条块结合。逐步推行。一方面，要注重条块结合，在小范围先开展试点，逐步推行。设区市工商局可在所辖县(市、区)工商行政管理局内先推行产品质量案件、商标案件跨地区的执法协作，取得经验后再推行到所有案件；县(市、区)人民政府可先推行产品质量监管领域的跨部门执法协作，取得经验后再推行到所有部门。各地、各部门要充分考虑自身的环境、条件。充分考虑到现实可行性，由易到难，循序渐进。分步推行执法协作制度。避免出现问题。区域协作可从地级市起步。逐步拓展到全省、全国：部门协作可从县级市的职能相同或相近的部门起步，逐步扩展到县级市的各个部门。

(3)及时总结经验，推动行政执法协作制度法制化。任何一项改革成果，只有用国家立法形式予以规范化、制度化，才可能得到全面贯彻执行。行政执法协作制度法制化应当逐步推行，第一步。各地区、各部门通过制定关于行政执法协作的规范性文件。先行开展试点；第二步，享有地方性法规立法权的地方国家权力机关和享有地方性规章立法权的地方国家行政机关可制定地方性法规或规章，先行推行行政执法协作制度；第三步，国务院可在总结各部门、各地区开展行政执法协作经验的基础上，出台专门的行政法规，推动执法协作制度的全面推行；第四步，在《行政处罚法》修改时，争取把行政执法协作制度的相关内容纳入其中。

3、行政执法协作在实践推行中遇到若干问题的解决方案

(1)建章立制，增强行政执法机关协作意识：强化教育，提高执法人员素质。首先，上级行政执法机关要通过制定规范性文件，将执法协作列为行政执法机关的职责，并纳入行政执法监督的范围，增强各行政机关的执法协作意识。其次，要坚持不懈地抓紧对行政执法人员的思想、法律政策教育和业务培训，提高执法人员的素质，为推行行政执法协作打好思想基础。最后，行政执法机关内设的法制机构作为行政执法协作行为的指导、把关和监督机构，对执法协作制度的推行起着重要作用。法制工作水平有多高，执法协作水平就有多高，因此要下大力培养、选拔和造就一支业务技能强、精通法律法规，具有高度责任感的法制工作队伍。

(2)积极推行案件线索移送、信息共享等高级协作。执法实践中，行政执法案件移送的情况较少发生，因为行政执法机关在立案时一般已经取得初步证据，不会对自身无管辖权的案件立案调查。行政执法案件线索移送情况则是在行政执法中经常遇到的问题。特别是在全国已成为了统一大市场的情况下，行政违法行为也具有了跨地域的特征，客观上要求全国各地的行政执法机关建立案件线索移送制度。因此，积极推行案件线索移送制度是完善行政执法协作制度最为重要的一个方面。

行政执法联席会议是行政执法信息共享的一种初级形式，行政执法信息共享的高级形式是以信息化建设为依托，建立百联互通的行政执法信息共享平台。建立行政执法信息共享平台主要应考虑以下几个问题：一是信息互联互通问题：二是案件或案件线索移送网上流转问题。

(3)消除地方保护主义对推行行政执法协作的不良影响。一是要重构政府绩效评估机制，将地方政府是否积极开展行政执法协作，是否干预和限制本地行政执法机关根据外地行政执法机关提供的执法信息对行政违法行为进行的检查和处罚作为其是否打破地方保护的重要考核指标。二是建立对地方政府开展行政执法协作行为的监督机制，在强化上级监督、群众监督和媒体监督的同时，要充分发挥行政执法部门依法行政的职能，强化法律监督。

(4)规范行政执法协作行为，完善行政执法协作的监督机制。一是上级行政执法机关要通过制定规范性文件，明确协作的内容、方式、程序。促进行政执法协作行为规范化。二是上级部门要将下级部门开展行政执法协作的情况纳入行政执法监督范围，定期开展执法检查活动。行政执法机关内设的法制机构要将行政执法协作的情况纳入案件核审范围，对核审时发现案件中存在其他严重行政违法行为线索的，应及时要求办案机构启动执法协作程序。监察机构也要将行政执法协作的情况纳入监察范围。同时，法制、监察机构工作人员要注重提高自身法律政策理论水平，以适应开展行政执法协作的要求。三是要强化外部监督。由于执法协作的核心是执法信息共享，常涉及保密问题，群众监督和媒体监督很难进行。强化外部监督，关键是要建立受移送机关向移送机关反馈案件处理结果的制度，做到“有案必查，查必有果。”同时，对于受移送机关无正当理由对移送的案件线索不予立案或不反馈案件处理结果的行为，要赋予移送机关向受移送机关的上级机关、同级政府的监察机关复议的权利，相关的复议机关应当在规定期限内予以答复。

作者：叶　翎　杨邦意