行政复议审查方式的法理基础分析

2022-09-12

根据我国现有的法律即《行政复议法》、法规即《行政复议法实施条例》的相关规定, 我国实行的是“以书面审查为主、非书面审查为辅”的审查方式, 实践中更加侧重书面审查的应用和实施。然而, 行政复议审查方式也是历史的产物, 我们也需采取批判的态度, 但是更应该站在理性的角度上分析其存在的合理性, 每项制度都有其存在的价值, 这其中的价值便是其一直存在的法理基础。

一、行政复议机制产生的历史

行政复议制度是为解决大量增加的行政纠纷案件而产生的, 其产生的这种背景要求其必须快速的解决纠纷。书面审查方式最大的特点便是“简便、快捷”, 能够满足行政复议对效率的追求。因此, 很多国家在最初实行行政复议制度时一般都采用书面审查方式。从审查方式上行政复议更应该突出自己“快捷”的特点, 从这个角度分析, 行政复议实行书面审查方式也是一种历史的产物。

二、书面审查方式的优越性和可行性

(一) 书面审查方式有利于及时化解行政纠纷

行政纠纷都是涉及到当事人合法权利和行政机关的日常活动, 效率是行政复议机制的生命, 而书面审查方式最大的特点便是“简便、迅捷”, 因为书面审查意味着整个复议审查过程都只由复议机构的相关人员参与, 双方当事人无需对所提证据材料到现场质证, 它摒弃了非书面审查方式的辩论、质证等繁琐程序, 能够满足行政效率原则的要求。如果不采取书面审查的办法, 而是完全采取类似司法的复杂程序, 就会耗费大量的复议成本, 从而造成可能不必要地浪费经费, 并可能影响行政机关的正常行政活动, 也增加申请人的负担。而采取书面审查方式, 可以尽可能地节省复议成本, 减少庭审的环节和时间, 实现效率、及时原则的要求。

(二) 我国行政复议机构的设置决定书面审查方式将长时间存在

《行政复议法》取消了《行政复议条例》关于行政复议机构专章的规定, 以行政复议机关的法制工作机构代行行政复议机构的职责。因此, 政府法制机构的完备与否决定着《行政复议法》的贯彻与执行。在实践中, 负责行政复议案件审理的一般是行政机关负责法制工作机构的那几个人, 其一般是没有独立的决定权的, 只是负责案件的初步审理, 案件的最终决定权还是在行政机关负责人的手里, 而且通常案件的一方当事人即被申请人一般还与复议机关存在着隶属关系, 即使是适用非书面审查的方式也只是徒增其形式, 因为事实上复议结果都是由复议机关负责任去确定的。而且由于行政复议是“行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度”, 本身就存在自己监督自己的缺陷, 所以通过行政复议颠覆原具体行政行为的情况也是少之又少。

三、非书面审查方式优势并不明显

随着理论界和实务界对书面审查方式的批评的升温, 我国2007年颁布实施的《行政复议法实施条例》对我国的行政复议审查方式作了调整, 规定“行政复议机构认为有必要时, 可以实地调查核实证据;对重大复杂的案件, 申请人提出要求或复议机关认为有必要时, 可以采取听证的方式审理”。此法规的出台, 似乎让一直声讨书面审查方式不足的学者看到了曙光。事实上, “实践是检验真理的唯一标准”“制度的价值不在于制度本身, 而在于具体的制度与社会实践相适应、相结合的程度”。非书面审查方式虽一直受到社会各界的褒扬, 但事实上在实践中, 其所具有的优势并没有发挥出来。以江苏省苏州市为例。据统计, 苏州市自2004至2013年这十年间, 苏州市政府共收到行政复议申请749件, 受理728件, 审结683件。已结案件中, 作出维持决定的有572件, 驳回决定的13件, 确认违法的1件, 撤销的5件, 终止的90件, 另有2件通过调解达成调解协议结案, 其中维持率高达百分70之多。2007年行政复议法实施条例对书面审查方式的放宽并没有导致案件数量的急速增加, 案件复议案件数量依旧是平稳中前行, 而且复议之后的诉讼案件数量不减反增。说明非书面审查方式的适用并没有实现“公正的诉求”, 因为如果复议机关实现了当事人的这种诉求, 当事人不可能再去浪费人力、物力及金钱和一定的社会风险去选择去行政诉讼这条救济渠道。

如果说效率是书面审查的生命, 那公正则是非书面审查的生命。但是, 非书面审查方式在实际的操作中也没有发挥出公正性这种明显的优势, 而且由于非书面审查的程序相对比较繁琐, 行政成本也比较高, 最后也没有实现“定纷止争、案结了事”的法律效果, 那么针对当前不断创新的行政复议审查方式就失去了其现实意义。

摘要：行政复议的审查方式是行政复议制度的核心环节, 是行政复议制度价值及功能得以发挥和实现的关键。现行的书面审查方式契合行政复议制度的价值目的, 有利于行政复议实现本身的特点, 也在一定程度上给当事人减轻了法律负担。现行的书面审查方式虽然存有上述的法理基础, 但是毕竟它也属于“时代的产物”, 也会逐渐被社会所淘汰, 但就目前而言, 我国行政复议实行书面审查的审查方式还是可行且必要的。

关键词：行政复议,书面审查方式,法理基础