财政管理制度论文

今天小编为大家推荐《财政管理制度论文(精选3篇)》仅供参考，希望能够帮助到大家。摘要：随着分税制度的出现，导致当前财政管理体制与财政分权改革工作中出现了一些有待解决的问题。本文首先对这些问题进行简要分析，并在此基础上提出相应的解决办法，以此来更好的提高各级政府的工作效率和工作质量。

第一篇：财政管理制度论文

构建乡镇财政监督体制 提升基层财政管理质量

[摘 要]乡镇财政是基层财政的重要组成部分，随着我国财政体制的改革，面向农民征收的各项税费逐步被取消，物价上涨导致日常三公经费增加、乡镇财政收入锐减成为乡镇财政面临的主要财政收支问题。加强乡镇财政建设与监督是提升基层财政管理质量的有效措施。新形势下，乡镇财政监督要以加强财政管理为中心，建立具有财政运行监测、保障功能的动态监控体系，以提升基层财政管理的质量。

[关键词]乡镇基层;财政管理;监督体制

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.04.059

0 引 言

在后农业税收时代，我国逐步重视乡镇财政的收支问题，出台了一系列关于三农问题的保障性政策，有效缓解了乡镇公共财政困难的状况。目前，乡镇财政管理中仍存在一些困难，影响了乡镇财政管理的效果。造成乡镇财政管理困境的原因较为复杂，主要原因是不合理的财政体制导致财权、事权不匹配。本文重点分析了财政系统的内部管理因素，并提出了针对性的完善建议。

1 乡镇财政管理概述

1.1 乡镇财政管理简介

乡镇财政是我国财政体系的基层经济管理机构，随着我国越来越重视三农问题，其在发展乡镇经济、促进农民增收、加强资金管理、推动社会事业发展等方面发挥着不可替代的作用。近年来，我国多次出台强农惠农政策，乡镇社会公共事业发展需求不断增加，加强乡镇财政工作管理成为提升基础财政管理质量的必然要求。

乡镇财政资金监管指乡镇财政部依法履行财政部的监管职能，对乡镇财政资金分配使用进行监管的行为。在市场经济条件下，财政职能包括资源配置、收入分配及经济发展稳定3方面。乡镇财政职能包括财源培植、共同服务及监督管理等。目前，乡镇政府组织收入职能相对弱化，上级给予县乡的监管压力不断加大，县乡财政要对财政性资金进行无缝监管，严格管理各项惠农补贴资金，及时跟进项目资金的立项、审批等情况，不断提升资金的利用率。

1.2 乡镇财政管理的职能

国家分配理论揭示了财政的概念与本质，财政是国家对部分国民收入进行分配的活动，其本质是一种分配关系。财政管理即资金在政府机构内应用的研究行为，其目的是通过管理使资金得到高效运用，管理主体是各级政府。财政管理的目标是保障当地财政收入合理稳定增长，维持收支平衡及对资金运作进行有效监督。乡镇财政是我国财政体系的基本环节，为乡镇政府各项事业发展做出了积极贡献。乡镇财政所负责各项惠农、强农、转移支付资金的具体落实工作，管理多个财政部门的分散性资金，易形成管理真空，更需要加强监管。2010年，财政部印发的《关于加强财政监督基础工作的若干意见》中提出，要进一步健全乡镇财政监管机制，强调要在工作中探索新方法，应对新形势，为提升乡镇财政资金监管水平提供有力支撑。我国采用国库集中支付制运行财政资金，预算单位有资金需求时应向财政部归口科室提出申请，通过直接支付及授权支付，防范出现贪污腐败问题。中国共产党第19次全国人民代表大会对财政工作提出了新要求，对于长期从事财政监督工作的基层人员，应总结当前财政资金管理工作存在的问题，并为完善财政监督工作提出意見。

2 乡镇财政管理存在的问题

2.1 管理体制不健全

农村税费改革是在农村乱收费等情况日益严重甚至影响农民生活水平的背景下提出的，是减轻农民负担的第一要务，主要包括取消部分费用、调整农业税收政策、改革村提留征收办法3方面的内容。小城镇的建设资金需求是各街镇形成地方政府性债务的主要原因，突出表现在乡镇收入职能弱化、乡镇后续财源不足、存在经济发展迟缓、缺少有效监管等问题，主要由财政基础薄弱、财政后劲不足、管理难调控、缺乏约束力、可用财力不足和消减债务难等因素所致。

随着政府拨付到基层的资金不断增加，乡镇资金监管职能的重要性日益凸显，因受乡镇资金监管部门等客观因素的影响，我国乡镇资金监管工作面临着一定的困难。目前，我国乡镇财政监管的资金分为上级惠农补贴资金、乡镇本级财政预算资金及上级财政涉农项目资金3大类。此外，我国乡镇财政行政体制高度集中，普遍存在监管职能弱化的现象。农村税费改革后，在统筹城乡一体化的进程中，基层政权缺乏灵活支配的自主财力，从而会影响乡镇政府发展经济的积极性，走上统收统支的老路，加剧财权事权相分离、资金监管能力不足等矛盾。

2.2 协调机制不合理

我国对三农问题的重视度不断提升，乡镇社会公共事业的发展需求不断增加，财政工作任务不断。由于种种原因，造成乡镇资金监管工作存在诸多困难。乡镇财政需监管的资金分为补贴资金与项目资金两种。我国补贴资金种类繁多，需组织人员按规定流程进行宣传、统计等系列工作。乡镇财政需对项目资金进行全程监管，管理对象琐碎具体，需大量的人力配备与物资支持。部分乡镇财政所人力配置不足，在执行中难以保障监管效果。此外，财政惠农补贴一本通管理是对涉农补贴资金实行专户管理，由农信社将补贴直接拨付到农户一本通账户中。报账制管理指财政部门根据项目进度情况审核拨付资金，项目单位凭合同等材料到财政部报账的管理模式。

2.3 缺乏专业管理人才

乡镇人员的专业文化知识有待提高，基层人员教育程度较低，为后续工作带来不便。大专学历以上乡镇财政人员占比较高，但此类人员经验不足，专业文化知识水平低。同时，涉农补贴农户信息需在村委会干部等基层组织干部进行收集上报，其受教育程度较低。此外，考选大学生村官流动性较大，易造成农户信息错误，为后期实际发放工作带来诸多不便。

3 加强乡镇财政管理的措施

3.1 建立全方位监管机制

乡镇政府是与群众最直接接触的政府，关系着民生与社会稳定的重大问题。近年来，国家不断加大对基层财政管理的重视度。目前，乡镇已开通财政人员信息管理等信息化管理系统，但此管理多限于人员、培训等方面，在资金监管等方面尚未建立完善的监管体系，各级政府机关需进一步提高基层财政管理质量。20世纪90年代初实行的税制改革在实践中产生了很多问题，大量专家对此进行了讨论，政府也提出逐步设立事权与支付责任相匹配的制度，成为财政体制改革中最关键的问题。监管规范合理的财税体制需较长的过程。未来我国要逐步健全各级政府财权事权相统一的财税制度，应合理划分支出责任，充分考虑中央调控与地方能动性的平衡，监管完善地方税体系，进一步完善以一般转移支付为主的转移支付制度。此外，政府应进一步完善乡镇财政资金监管政策，以制促管，不断提高资金监管工作的水平，同时主动深入基层了解惠农补贴的落实情况，将资金监管工作纳入县乡年度考核，进一步加大违规行为的处罚强度，对骗取补贴等行为加大处罚力度。

3.2 健全预警防范机制

政府应结合乡镇机构改革的实际情况，对内部财政管理进行及时调整。首先，要明确财政收支范围，赋予其预算分配权、审批权、组织收入权与财政监督权。其次，乡镇政府要严格约束预算，按照《预算法》相关规定，对各项财政进行合理安排，保障预算编制的完整性，对支出管理进行规范，加强对公共费用支出标准的管理。再次，由县政府委派专业人员进行预算编制指导，推动乡镇财政预算规范化。最后，加快建立健全相关制度，乡镇人大要对财政进行严格的监督，由程序性监督向实质性监督转变。

乡镇党委政府要对乡镇财政资金安全与规范使用负主体责任，党政领导应明确为财政资金监管的第一责任人，县政府及财政部要对乡镇资金监管负直接领导责任。县级财政要将上级安排的农业、教育、卫生等各项资金与对应的项目拨付到位。乡镇政府部门直接监管乡镇本级的财政资金，严禁以任何理由或方式挪动专项资金。此外，上级有关部门直接拨付用于项目实施的资金，由乡镇财政部门协调上级做好资金监管工作。

日常监管包括抽查巡查、信息通达与公开公示。政府要针对各环节不断完善相关制度，积极创新监管方法，县乡级财政部门应建立通畅的信息共享机制，使各部门能及时得知各类资金项目的信息，有利于及时发现问题。同时，乡镇政府部门应建立联席会议制度，利用自身优势对资金进行分类监管，以更好地对乡镇财政资金进行监管。此外，政府应进一步完善资金管理办法，由乡镇政府及时公开资金使用情况，细化公开内容，创新公开手段，涉及民生领域的财政资金必须公开，从而不断加强资金监管力度。

3.3 加强人才培养

乡镇财政所在提高财政资金绩效等方面发挥着重要的作用，而提高相关工作人员的自身业务素质是有效监管的根本基础。因此，政府应从根本上提升对乡镇财政的重视程度，改善乡镇工作条件，出台有助于留住人才的相关政策，吸进高素质人才扎根基层，服务基层。同时，进一步加大财政干部的教育培训力度，通过定期举办财政干部业务技能培训与技能比赛，建设高素质高水平的干部队伍。此外，对村干部进行有针对性的培训，事先对信息采集人员进行培训，建立片区采集责任制度，提高基础信息的精确程度。

4 结 语

税费改革后，乡镇普遍面临减收困境，乡镇财政收入增长动力不足，刚性支出增多，导致乡镇政府提供公共产品服务更加困难。乡镇财政管理问题成因复杂，乡村经济基础薄弱是根本原因。提高乡镇财政管理水平是后农业税时代的必然要求，必须进一步调整完善财税体质，深入推进基层政府的角色转变。同时，各级政府要进一步强化对乡镇的扶持力度，加快转变乡镇经济结构，加强信息化建设，提高资金管理水平，着力解决基层迫切需要解决的问题，从而提升基层财政的管理质量。

主要参考文献

[1]朱斌，邓海涛.乡镇财政工作面临的困难及应对措施[J].当代农村财经，2017(1).

[2]田亚新.社会经济转型背景下乡镇财政制度改革研究[D].泰安：山东农业大学，2016.

[3]李秀琼.浅析乡镇财政体制的完善[J].經贸实践，2018(15).

[4]王馨.酒泉市乡镇财政资金监管机制研究[D].兰州：兰州大学，2018.

[5]刘志勇.乡镇财政所建设和财政监督探析[J].中国市场，2015(52).

作者：许龙

第二篇：财政管理体制与财政分权改革

摘  要：随着分税制度的出现，导致当前财政管理体制与财政分权改革工作中出现了一些有待解决的问题。本文首先对这些问题进行简要分析，并在此基础上提出相应的解决办法，以此来更好的提高各级政府的工作效率和工作质量。

关键词：财政管理体制;财政分权;改革措施

对于各级政府的运营来说，财政分权发挥着不容忽视的作用，一方面，财政分权可以在一定程度上提高各级政府的积极性和主动性，提高工作效率和质量;另一方面则可以切实满足社会群众对公共服务的个性化需求，提高整个社会的福利水准。在社会发展的新时期，对财政管理体制进行完善，有效实现财政分权改革至关重要，需要引起各级政府的高度重视。

一、财政管理体制与财政分权改革工作中的问题

（一）立法权的缺失。目前，我国地方政府在税收方面并不具备一定的立法权，一切与税收相关的权力都掌握在中央手里。这样一来，势必导致地方政府在税收管理工作中的被动性，与税收相关的工作都需要听从上级的安排，毫无选择的余地。在这种情况下，地方政府便无法对区域经济的发展进行合理规划，与经济发展相关的利益长期性目标也无法顺利实现。

（二）“诸侯经济”的威胁。所谓财政分权，简单地说就是将中央政府所具备财政管理权下放给地方政府，是一种将集中权力分散开来的权力分配方法。在财政分权模式下，中央政府和地方政府分别拥有属于自己的财政收入。因此，一旦二者之间的权力分配不合理，那么必然会直接导致权力失衡的问题发生，致使国家财政陷入危机。“诸侯经济”的威胁是当前财政分权中面临的一个主要问题，之所以会出现这种情况，主要是因为财政分权过度导致的。众所周知，各级政府的内部结构中涉及了多个部门，每个部门都可被视为有着自身利益的经济主体，部门的各个成员也会自觉维护自身利益。在这种情况下，如果这些经济主体的权利没有受到合理限制，那么就会出现职权滥用的现象。

（三）财政制度高度集中。在过去的时间里，我国的财政制度是高度集中的，中央政府与地方政府之间虽然具有十分紧密的联系，但二者的关系却被称为“统收统支”，所有的财政权力都掌握在中央政府的手里，地方政府并不具备一定的权力，同时也没有单独的预算。高度集中的财政制度虽然能够确保国家财政的稳定性，但同时也存在一些不足之处。尽管在效率方面的损失短时间内不会造成较大的影响，但长此以往，势必会在全国范围内造成极大的浪费。因此，为了改变这一现状，必须将集中的财政制度进行合理分配，改变当前中央政府与地方政府之间的关系，完善财政体制改革，以此来有效避免恶性竞争现象的发生。

二、财政管理体制与财政分权改革工作的完善措施

（一）适度集权、适度分权。目前，我国正处于社会经济发展的关键时期，从税收公平方面所营造的经济市场环境至关重要。为了能够切实提高各地区的经济发展水平，地方政府的首要任务就是对税收制度进行完善，这就需要地方政府要具备一定的税收立法权。针对这一需求，中央政府可以按照“大权集中，小权分散”的原则对税收立法权进行合理分配，既要体现出全局利益的统一性，又要兼顾局部利益的灵活性，赋予地方政府税收立法权。

基于目前我国财政管理体制和财政分权改革的实际问题，在接下来的改革工作中应当对财政分权进行进一步深化，尤其是要妥善解决“诸侯经济”威胁问题。财政分权理论从信息优势以及公共产品提供等角度对分权的重要性进行了论证，但是同时我们应当注意，诸侯分权并不意味着国家过度分权，应当做到分权和集权的平衡，只有如此才能避免“诸侯经济”威胁。 具体来说相关部门应该从以下几个方面着手：（1）在中央政府对中央税、共享税进行统筹管理的基础上，赋予地方政府税目、税率调整的权力;（2）允许地方政府在不影响中央及地区利益的前提下，通过立法程序，开增新区域性税种;（3）允许地方政府对地方税种的细则进行合理制定。只有这样，才能够实现中央政府与地方政府权力的有效协调。

（二）从法律角度对权力进行规制。一直以来我国财政制度是高度集中的，中央政府与地方政府之间表面上密不可分，实际上却“统收统支”，实权全都掌握在中央政府手中，地方政府无实权，这一情况与法律权力相关制度的不健全有着密切关系，在没有法律的支撑下，地方政府的实权几乎得不到保障。所以在未来的时间里，中央政府需要从法律的角度来对权力进行规划，首先要对与财政管理相关的法律法规进行完善，并结合我国当前社会经济发展的实际情况，确保各项法律法规的有效落实。使各类经济主体之间可以达到均衡，以此来有效避免各类纠纷的发生。

结语：综上所述，财政管理和财政分权作为各级政府运行的一项重要制度，对政府职能的有效发挥具有重要意义。然而从本文的分析我们能够看出，当前财政管理体制与财政分权改革工作中仍然存在一些有待解决的问题，要求各级政府提高对此项工作的重视，从自身发展的实际情况出发，针对现有问题提出相应的解决对策。只有这样，才能够切实提高财政管理水平，为地方政府各项工作的开展奠定坚实的基础。

参考文献：

[1] 任薇.浅议我国财政分权体制存在的问题及制度的完善[J].湖南商学院学报，2011（06）.

[2] 杨灿明.基层财政体制改革研究[J].当代财经，2014（04）.

作者：刘晓静 宋春景

第三篇：财政预算制度变革影响事业单位非财政预算收入管理范围研究

摘要：在大力推进部门预算编制、国库集中支付、政府集中采购和收支两条线的四项财政改革的1999年以前，按照《国务院关于加强预算外资金管理的决定》，非财政预算资金有其构成内容。实施改革后，四项改革一定程度上区分单位类型，对非财政预算资金进行细化管理，缩减了它的构成内容。综合事业单位的类型不同且其肩负事业发展重任，财政制度改革措施可以考虑有针对性适度调整，既促进发展又提高管理效率。

关键词：事业单位；四项财政改革；非财政预算资金

政府资金、财政资金和财政预算资金存在由大到小的包容关系，因而非财政性收入的内容应小于非财政预算性收入的内容。本文中非财政预算收入的主要构成部分是指单位的非财政预算收入加上一小部分非财政预算之外的收入（含地方财政批准留用的专户资金收入）。

事业单位由于其单位的公有性质，因而其所有的收支包括财政收支和非财政收支，都应该处于国家财政、财务制度的管理范围中，要讲求效率、规范收支，从这个角度说，对它的非财政预算收入与财政收入的管理和监督，应有共性的地方。另一方面，事业单位由于存在全额拨款、差额拨款和自收自支的分类，其非财政预算资金和财政资金取得的成本不同、来源渠道不同、受监督的程度大小不同，加之单位的业务性质不同和资金流动特点不同等差异，因而对这两类收入的管理要求、管理目标和管理原则又有特殊性的地方。财政对非财政预算资金管理既要讲求效率又要顾及单位事业功能的发挥，力求在二者之间找到平衡。

关注1999年后部门预算编制改革、国库集中支付、政府采购制度等财政制度变革对非财政预算资金管理的变化，有助于更清楚地考察财政对非财政预算资金与财政资金管理和监督的共性，并在此基础上明晰管理与监督它们之间的特殊性。

一、非财政预算收入的内涵

（一）从收入角度看财政性资金

20世纪90年代，财政性资金的内容包括财政预算资金和财政基金。其中，财政预算资金又包括预算内资金与预算外资金。1994年颁布的《预算法》及1995年11月颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》指出，预算内资金包括各种税收及部分行政事业性经常性收入，国有资产出租、出让所得的资本性收入等。财政部1996年11月颁发的《预算外资金管理实施办法》指出，预算外资金包括下述五类收入：一是行政事业性收费收入；二是各种基金（资金、附加收入）；三是从企事业单位主管部门收入及其他资金；四是乡（镇）政府开支的乡自筹资金和乡统筹资金；五是其他未纳入财政预算管理的财政性资金。主要包括各种捐赠资金，财政拨款有偿使用回收资金中未纳入财政预算管理的部分，国家行政机关派驻境外机构的非经营性收入，财政专户利息等。财政基金是国家为了实行其职能的需要，通过财政分配渠道形成的，用于特定专门用途的资金。按其构成的经济内容，可分基本建设基金、国家能源交通重点建设基金、债务基金、社会保险基金，支援经济落后地区的发展基金，财政后备基金等。

以前的财政资金主要包括强制性的税收收入、行政事业性收费和政府基金。那时的非财政预算收入主要指单位通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入，也包括财政批准留用的收入，还包括单位利用国有资产和资源获得的其他收入等。

1999年后，推行部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线等四项改革。据调查，改革后，单位的资金支配和管理权限、银行账户设置权限、设备采购权等方面的权力削弱，财政性资金的内涵较改革以前发生了变化。改革后，财政收入主要从税和非税两个角度划分为税收收入、非税收入、社会保险基金收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入和转移性收入；按性质分为预算内资金、纳入财政预算管理的政府性基金、纳入财政专户管理的预算外资金、其他财政性资金。改革最明显的地方就是把预算外资金的提法过度为非税收入的提法。变化在于，改革以后单位利用国家资源、国有资产等获得的收入属于财政资金范畴。因此，现阶段事业单位的非财政预算收入主要包括单位经营、服务收入，财政批准留用的收入，非财政预算资金的利息收入，非国有资产、资源的租金利息收入，未占用国有资源获得的其他收入等。

（二）被调研单位非财政预算收入的内涵

根据前述分析，非财政预算收入有两个组成部分（详见图1），一是省市级地方财政批准留用的专户核拨资金，二是单位自己组织取得的收入。由于在本研究中各被调研单位没有相关的专户核拨资金收入，因此本文仅涉及第二部分的收入。单位组织取得的非财政预算收入按来源性质主要分为三大类：一是使用国资经营取得收入，如租金收入、利息收入等；二是组织单位人力、技术取得的经营服务收入，如工程收入、销售收入、咨询收入等；三是兼有前两类收入特征的非财政预算收入，如投资收益、其他收入等。

事业单位是公共服务机构，非财政预算收入流入事业单位，弥补单位财政资金不足，维持单位运转，是单位能履行事业任务、完成公益性服务的资金保障，因此，它的核算原则不应以盈利等财务指标为主要依据。但作为林业局事业单位主收入的工程收入和销售收入等生产性收入（见图2）由于可能耗费了人工成本或者物料成本，因而又必须准确核算成本，至少确保保本经营。

财政制度的改革有可能大幅缩减如图2所示中的利息收入、租金收入和占地补偿等财产收入的范围，会从会计核算、资金管理原则、法规要求等对各种非财政预算收入类型产生影响。经调查，2008年12月31日，北京市园林绿化局下属的34家事业单位中，自收自支单位的租金、利息等财产收入约占单位总收入的22%；差额拨款单位约占9%；全额单位占1%左右。自收自支单位的工程收入等经营收入约占单位总收入的65%；差额拨款单位约占37%；全额单位占1%左右。由于缺乏基期历史数据的比较，本文仅从质的角度探讨四项财政改革对非财政预算资金管理范围的影响。

二、影响事业单位收支管理的财政预算制度法规政策体系

从财政预算法规体系构成的现状看，有国家公共预算法规、国资经营预算法规和社保资金预算法规三个层次，这是以静态的角度考察。财政预算管理体制的不断改革完善是一个动态变迁的过程，它既要适应国家经济体制改革的需要又要不断更新改革自身的体系结构。在国家经济政治民主化的发展趋势下，财政预算管理的透明化和规范化趋势越加明显，从技术角度看，预算管理要依靠细化财政收入支出预算编制和审批的程序、落实预算执行和监督的政策措施等手段，不断完善自我以助推国家经济体制改革。管理事业单位财务收支的财政预算法规政策体系，受财政体制变迁、财政改革推进、财政预算管理制度完善影响，必然体现透明化操作和规范化运行的趋势特征和要求。

影响事业单位财务管理的财政预算制度法规政策体系有三个层次：一是《预算法》和《中华人民共和国预算法实施条例》犹如财政预算管理领域的“宪法”，它规范事业单位收入取得、使用、分配管理的宏观方向性财政预算管理原则。《预算法》第45条规定事业单位的“预算收入必须全部纳入统一核算管理，及时、全额入账”。就是要严格按政策法规正确划分行政执法收入和经营服务收入，并正确使用收费票据，正确进行账户存缴和核算管理。属于行政执法的“预算外资金”，纳入“应缴预算款”核算；属于经营服务性质的收入，纳入“事业收入”核算，并按规范要求统一监督管理。事业单位应得的投资企业利润分配收入或相关收入，要及时收缴和正确核算。可见《预算法》对预算收入的核算原则、核算内容、涉及会计科目等作出了规定。二是在此基础上，按照财政改革时间顺序，1999年财政改革以前执行《国务院关于加强预算外资金管理的决定》和《预算外资金管理实施办法》，规范单位非财政预算收入管理。1999年后，伴随执行部门预算编制、政府收支分类改革、国库集中支付、政府集中采购、收支两条线制度等财政体制改革，国家制定相关的法规（如《中华人民共和国政府采购法》）具体规范事业单位非财政预算收入的使用分配管理，如收支两条线制度就对事业单位利用国资经营取得的收益作出必须纳入单位统一核算的规定。三是在前两个层次的基础上衍生出关于各部门、各地区财政资金预算管理的具体条文规定，或者是针对具体工作中遇见的难题颁布的有针对性的处理办法和意见。这一部分法规在遵循前两个层次法规的前提下，对相关的问题进行处理。

三、1999年大力推进四项财政改革以前对事业单位非财政预算收入的管理

1994年的分税制改革理顺了中央与地方财政收入分配关系，1999年后启动的部门预算编制、政府采购制度、国库集中收付制度、收支两条线制度改革等从财政收入支出管理的角度规范、巩固分税制改革的成效。上述制度变迁，对事业单位收入和支出的取得、分配、使用、积累等方面产生了深远的影响。

（一）1999年财政改革以前的《国务院关于加强预算外资金管理的决定》和《预算外资金管理实施办法》对事业单位非财政预算收入管理的规定

《决定》分两个层次：第一层意思是明确区分预算内和预算外资金范畴，严禁将预算内资金划作预算外使用；第二层意思是明确要求将部分政府性基金等预算外资金纳入国库统一管理。《决定》指出：事业单位和社会团体通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入，不作为预算外资金管理，收入可不上缴财政专户，但必须依法纳税，并纳入单位财务收支计划，实行收支统一核算。

（二）对事业单位非财政预算收入管理产生的影响

一是明确本研究中的非财政预算收入不属于预算外资金的性质，从另一个角度界定了非财政预算收入概念的核心，即事业单位通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入及其他收入。一方面，《决定》指出取得非财政预算收入的合法性前提；另一方面，《决定》详细界定了预算外资金的范围，相应地可以界定非财政预算收入的范围。二是明确要求这部分资金虽然不用纳入财政专户管理，但要公开、透明地纳入单位财务管理范围，为今后加强和细化非财政预算收入的管理制度规章奠定了指导性原则。

四、1999年后广泛推进的财政改革对事业单位非财政预算收入的管理

（一）部门预算编制改革

1.对事业单位非财政预算收入管理的要求

对事业单位提出了收支统一管理的要求，事业单位所有的收支活动都必须归口到单位财务部门，实行统一核算、统一管理。管理对象的范围按照《预算法》和《预算法实施条例》（第四条）不包括自收自支事业单位。

2.对事业单位非财政预算收入管理产生的影响

一是按事业单位收支统一管理的要求，非财政预算收入不纳入财政预算，但把它纳入到单位预算统管范畴内。形成部门大收支的管理理念后，以前的预算内、预算外资金管理概念更新为事业收入、经营收入、其他收入等项目，非财政预算资金分解在这些项目中，反映在部门预算编制内，改变以前财务管理与资金管理脱节状况，使单位组织的收入得到充分合理使用。二是要求划清事业收入与经营收入、事业收入中预算外资金、预算外资金中应当上缴财政专户资金等，预算指标进一步细化，加强了对财政资金支出的控制力度。这种控制下，对以前有一部分属于非财政预算资金范围的收入纳入了财政专户，实行收支两条线管理，而对重新划分归类的非财政预算资金尚未确定具体的管理方案。三是由于自收自支单位可以排除在部门预算制度的管理范围之外，因而非财政预算资金在全额预算单位、差额预算单位和自收自支单位之间就存在管理尺度上的差别。

（二）国库集中管理制度

1.对事业单位非财政预算收入管理的要求

国库集中管理制度要求事业单位所有财政性资金均纳入国库单一账户体系，收入缴国库，支出通过国库集中支付方式直接支付。国库单一账户的设置，是针对财政性资金而言的，对于非财政性资金，国库没有管理的职能。对非财政预算资金是否集中纳入国库管理，尚未形成硬性的法规规定。

2.对林业事业单位非财政预算收入管理产生的影响

一是从共性上看，财政资金的国库集中支付，把资金的直接支付改为财政直接或授权支付，弱化林业事业单位现金管理职能。二是针对不同单位，国库集中支付制度对财政资金的管理要求是相同的，但对非财政预算资金管理的影响不同。假设没有区别资金来源和单位类型进行管理，对于经营服务收入占较大比重的单位，其资金收支比较分散，财政资金占比不高，集中支付的管理形式会影响其正常生产经营服务活动的开展，可能会提高公共产品的效率。在这里，国库集中支付制度可以采取分散管理的形式。而对于经营服务收入很少，主要履行行政管理职能的单位，采取国库集中支付管理，相应地，对这部分单位非财政预算资金就应该采取集中管理形式。三是针对单位有差异的工作性质，国库集中支付制度对财政资金的管理要求是相同的，但对非财政预算资金管理的影响不同。部分林业事业单位常年有工程建设投资项目，周期长，集中支付不利于单位事业发展，在这类单位可以采取分散的资金管理形式。所以这类单位的财政资金与应采取集中支付制度，而非财政预算资金可以采取非集中管理形式。四是微观之处涉及到对国资处置收入的具体处理的差异，改革以前国资处置收入在“其他收入”科目核算，改革后，这部分收入统一纳入财政专户储存。

（三）政府采购制度

1.对事业单位非财政预算收入管理的要求

2002年我国开始执行《中华人民共和国政府采购法》，该制度的目标是规范财政支出管理，强化预算约束。《政府采购法》明确指出，政府采购涵盖行政事业单位，采购资金是财政性资金。

国家林业局2008年8月颁布的《国家林业局政府采购管理实施办法》第2条规定“各采购单位按照政府采购法律、行政法规和制度规定的方式和程序，使用财政性资金（预算资金、政府性基金和预算外资金）和与之配套的自筹资金。”这里的自筹资金，是指采购人按照政府采购项目的资金要求，按规定由采购人分担并自行筹措的资金。

2.对事业单位非财政预算收入管理产生的影响

根据政府采购法规的规定，采购项目的资金一般通过财政部门开设的“政府采购专户”直接支付给供应商，但具体操作有差异。对于资金的范围，我国现行地方立法规定各不相同，本文比较了一些地区的政府采购资金管理办法发现，有的地区包含单位非财政预算资金（如河南省、大庆市、厦门市），有的地区不包含这一部分收入（如吉林省延边州）。在支付管理原则上视采购的形式，假如采取拼盘方式，采购资金由预算内资金和单位预算外资金或非财政预算资金共同分担而进行的物资、服务采购，则单位应在采购前一定时间将资金采购划入政府采购专户。属于自筹的非财政预算资金单独采购的，由财政部门审核确认资金来源的合法和合规性后，由采购单位自行采购、自行结算，即采取所谓的“单一账户，先存后支、专款专用”。

（四）收支两条线制度

1.对事业单位非财政预算收入管理的要求

“收支两条线”管理制度主要着力目标，一是规范非税收入财政专户的管理，二是对国资收益和产权处置作出规范。2008年《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》规定，中央级事业单位资产处置收入、国有资产有偿使用收入等属于国家所有，应当按照政府非税收入管理和财政国库收缴管理的规定上缴中央财政，实行“收支两条线”管理。

2.对事业单位非财政预算收入管理产生的影响

在财政改革以前，由于政府财政收支分类不规范，部分由国资产生的收入或利息在实践操作中划入非财政预算资金使用范围。2004年财政部颁布的《关于加强政府非税收入管理的通知》向纵深推进收支两条线改革，突破了预算外资金的管理范畴，表现在原来对行政事业性收费、政府性基金和罚没收入实行“收支两条线”的基础上，又将国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收益、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等纳入“收支两条线”管理范围。因此，收支两条线的管理制度缩减了非财政预算资金的实践操作范畴，就其对事业单位收支管理、事业发展等来说会产生深远的影响。假设对所有事业单位实行划一性的收支两条线管理，因为林业事业单位经营服务收入不稳定，会影响预算编制进而会影响后一年单位的事业发展，大一统的收支两条线管理可能还会打击单位积极性不能达到国资持续增值的目的。

五、研究结论

（一）财政预算制度改革对事业单位收入项目分类的影响

以1999年国家选择试点单位编制部门预算、推行国库集中支付等制度为标志，财政预算管理制度改革全面启动。在此之前，按照《国务院关于加强预算外资金管理的决定》的规定，财政将事业单位收入分为预算内收入、预算外收入和单位组织收入。预算内收入指来源于国家预算拨款，即目前的财政补助收入；预算外收入指事业单位除预算拨款之外的其他财政资金；单位组织收入是单位运用一定的国有资源通过组织人力、技术等要素实现经济效益的收入。当时，预算内和预算外资金严格区分，当时财政对事业单位管理的平衡关系是预算内资金来源=预算内资金运用+预算内资金结存。1999年后，推行四项财政以后，事业单位的收入不再按与预算的关系进行分类，而是以单位为主体，全部收入按来源分类的大收入概念。财政对事业单位的资金管理平衡关系改变为：事业单位收入-事业单位支出=结余。

（二）财政管理的范围变化

总体上，按照公共财政的原则，财政根据事业单位提供公共服务和从市场取得经济补偿的不同程度，制定对它们有差别的财政投入政策。

1999年以前事业单位的收入由预算内收入、预算外收入和单位组织取得的其他收入三类构成，预算内资金纳入国库管理，预算外资金由财政专户管理，其他收入由部门自行管理。财政对预算内和预算外资金有专门和细致的收支管理规定，而对其他收入并没有专门和细致的规定。执行部门预算编制制度后，配套采取的国库集中支付制度和政府采购制度主要从支出角度细化了预算内和预算外资金的管理规定，而对单位组织的非财政预算收入仅仅提供了管理模式的参考，并没有非常细致明确的制度规定。但是，这并不表明财政完全不对这部分资金进行管理。

实际上，从单位类型分析，部门编制制度对非财政预算资金也要求纳入单位统一预算、统一管理，只是在管理范围上排除了自收自支单位。根据前述分析，国库集中支付制度应该适度考虑单位类型、特点并结合国家事业发展需求，采取有差异的管理策略，既提高资金管理效率和监控强度又促进事业良性发展。

从收支类别看，部门编制、国库集中支付、政府采购制度和收支两条线制度共同的地方都是要求严格区分财政和非财政收入的类别、区分事业收入和经营收入的类别等，再在此基础上确定是否管理；区别的地方是某些制度如收支两条线涉及到对非财政预算资金的管理，缩减了非财政预算资金的范围；政府集中采购首先涉及非财政预算资金是否纳入管理范围，这在不同地区各异，其次涉及到非财政预算资金是否和财政资金拼盘采购，再确定管理措施；部门编制制度虽然没有缩减非财政预算资金的范畴，但要求把其纳入预算范围，反映在单位总体的收支计划中。

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作者：高春泉,朱国城,董印志