民办高等教育论文

[摘要]我国已基本形成了体系完整、规模可观的民办高等教育，但在发展过程中面临着资金困境、质量评价困境以及监督困境。以下是小编精心整理的《民办高等教育论文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

民办高等教育论文 篇1：

我国民办高等教育发展的特殊性及其统整

摘要：我国民办高等教育具有世界私立高等教育共同的属性和特征，也有着不同于世界主要国家的本土化特征。由于受特定的政治、经济、文化等诸因素影响，在发展过程、发展环境、发展方式、发展资源、发展能力与发展结果等维度产生了一定的特殊性。民办高等教育发展的特殊性与一般性是统一的。制定民办高等教育政策时不能只看到民办高等教育发展的普遍性或一般性而忽视我国民办高等教育发展的特殊性。注重研究和分析特殊性才能更好地使政策制定符合民办高等教育的发展实际，从而促进民办高等教育发展。

关键词：高等教育；民办；特殊性

在高等教育近代化过程中，我国近代高等教育制度的创立不是传统高等教育自然发展的结果，而是从整体上移植西方的。在这一过程中，传统的高等教育体系被人为割裂。一方面，剿袭依傍欧美国家高等教育制度，不断地扶墙摸壁，使之我國高等教育具有相似于欧美国家的特征；另一方面，在国内政治、经济、文化等因素的影响下，又形成了植根于本土的特殊性。作为由私人或非政府举办的一种高等教育类型，在移植西方高等教育制度的过程中，我国民办高等教育具有世界私立高等教育共有的属性和特征。在具体的、历史的发展情境中，在特定的政治、经济、文化等诸因素影响下，它也有着不同于世界主要国家的本土化特征。我们应该看到这些特殊性的存在。这些特殊性有的成为一种独特的发展优势，有的成为一种历史的遗憾与巧合；有的是由特定的国情所致，有的则是在私立高等教育发展的过程中所产生的异化。分析我国民办高等教育发展的特殊性，有助于我们更加深刻地认识现阶段民办高等教育发展实际背后所蕴含的价值取向、文化传统、现实情境，从而在此基础上提升民办高等教育政策制定的合理性。

从文献来看，部分学者就这一议题作了相关研究，分析了我国民办高等教育发展的若干特殊性，并据此提出了促进民办高等教育发展的政策建议。邬大光教授较早地就这一领域的问题进行研究，指出：“投资办学是我国民办高等教育的基本特征，也可以说是我国民办高等教育的本质特征。我国民办高等教育发展遇到的各种困难，几乎都与对投资办学的特殊性认识不足有关。”[1]胡建华教授运用比较研究的视角，认为我国民办高等教育在发展环境上面临着强大的公立高等教育系统、短缺的公共教育经费投入和不完备的法律制度等特殊性。在此基础上提出应明确民办高校性质、完善民办高等教育法律、营造良好制度环境。[2]孟凡认为我国民办高等教育发展的特殊性主要体现在发展历史的特殊性、发展环境的特殊性、办学经费的特殊性、区域发展的特殊性以及评估的特殊性等方面。[3]但只是单纯地分析特殊性，并未就特殊性所带来的影响以及特殊性所蕴含的理论价值进行拓展。上述既有的研究要么聚焦于某一特殊性进行深入剖析，要么仅分析了其中某些特殊性。以上研究往往只看到了我国民办高等教育发展的特殊性而未认识到普遍性与一般性。研究者主要是从特殊性出发以寻求民办高等教育发展的政策突破，但往往忽略了普遍性在民办高等教育发展中的重要引领作用。

一、私立高等教育发展的一般性与特殊性

（一）私立高等教育发展的一般性

这种一般性特征主要体现在以下几点：第一，私立高等教育公共化。从发展趋势看，公私立高等教育的界限已日益模糊。公立高等教育经费来源日益多样，政府公共财政占办学经费比例已降低到一个较低的比例。私立高等教育已开始接受越来越多的政府公共财政资助，私立高等教育的公共化正逐步发展成为一种一般性特征。第二，私立高等教育优质化。从世界主要发达国家来看，私立高等教育的发展已取得巨大成就，涌现出了一批引领世界高等教育发展潮流的私立高等教育机构。这些机构往往能提供优于公立高等教育的品质，私立高等教育呈现出优质化的一般性特征。第三，私立高等教育的灵活性。与公立高等教育机构相比，私立高等教育的发展具有较为灵活的体制机制，往往有着不同于公立高等教育的创新和探索精神。第四，私立高等教育使命的一致性。从世界范围来看，不管私立高等教育的发展历史、文化传统、政策、管理制度等有多么大的差异性，其为所在国家和社会培养高素质人才、服务于国家和区域经济和社会发展的核心使命是一致的。

（二）私立高等教育发展的特殊性

这种特殊性主要体现在以下这些方面：第一，产生背景和发展历史的特殊性。由于各国具体情境的不同，私立高等教育的产生背景与土壤也往往不尽一致。有的国家具有深厚的私人办学传统，有的国家私立高等教育则一直处于相对弱势的地位。私立高等教育发展的历史在不同的国家也表现出迥异的特征，有的国家私立高等教育发展延续了历史文化传统，有的国家则由于特定时期经济社会发展环境的剧变，私立高等教育发展出现了历史的断裂。第二，私立高等教育管理制度的特殊性。由于各国政治体制与经济体制的不一致，执政党对于高等教育的政策也差异较大，反映在私立高等教育领域就是对于其管理制度的差异。在外部管理制度、内部治理结构、评估管理制度等方面，不同的国家往往表现出相应的特殊性。第三，发展模式和程度的特殊性。不同国家私立高等教育发展的模式具有较大的差异。即使是在同一国度，私立高等教育发展模式也是多样化的，呈现出较大的差异性。由于发展历史、发展资源和发展政策等的差异，各国在私立高等教育发展的程度上也存在较大的差别。有的国家的私立高等教育已占据很大的规模，但是发展程度不高，有的甚至处于低水平的发展阶段。有的国家的私立高等教育发展程度则很高，有的甚至已经全面超越公立高等教育系统。

二、我国民办高等教育发展的特殊性

（一）发展过程的特殊性

我国民办高等教育在发展过程上所表现出来的特殊性主要是曲折性与中断性。我国具有悠久的私立高等教育历史，但是现今民办高等教育的发展与历史上的私学教育传统并没有直接的历史继承性。曲折性表现在民办高等教育在历史发展进程中既有快速发展的时期，也有极度萧条的时期，发展过程表现出一定的波动性和复杂性。中断性表现在建国以后随着经济体制的改革，高等教育管理体制随之变迁，私立高等学校收归国有或并入公立高等学校。在近三十年的时间里，公立高等教育一枝独秀，私立高等教育被政府政策所稀释，退出了历史舞台。正是由于这近三十年的发展中断期，使得我国私立高等教育再度发展时必须重头再来，形成与公立高等教育发展的巨大差距。

（二）发展环境的特殊性

在社会转型与经济制度变迁的背景之下，我国私立高等教育开始重新获得发展，但是与其他主要国家不同的是，这时的私立高等教育发展面临着的特殊的发展环境。首先，在强大的公立高等教育系统背景下萌芽和发展。西方主要国家的私立高等教育发展或早于公立高等教育发展或与私立高等教育发展同步。这种早于公立高等教育发展或与私立高等教育发展同步的情形使私立高等教育在起始阶段就获得了领先地位或至少是与公立高等教育发展保持相应的竞争格局。我国民办高等教育的发展与西方主要国家的私立高等教育发展不同，主要是因为它在一个强大的公立高等教育系统背景下萌芽和发展起来。我国民办高等教育出现之时，公立高等教育的规模已经相当庞大，即使是经过近三十年的发展，民办高等教育事业也取得了巨大的发展，但不论是在发展规模还是在发展质量上，与公立高等教育比较起来仍然是相形见绌，民办高等教育整体依旧处于在夹缝中求生存和發展的阶段。其次，在不公平的外部竞争环境中发展。民办高等教育是在改革开放的大背景下兴起和发展的，由于受到特定时期政治、经济、文化等的影响，人们观念和对旧制度的路径依赖，导致我国民办高等教育一直处于一种不公平的外部竞争环境中发展。在政策环境上，政策歧视民办高校，民办高等教育的话语权缺失；在财政资助上，公共财政资助政策长时间缺位；在教师待遇上，民办高校教师待遇偏低，并未享受与公办高校教师一致的国民待遇；在学生待遇上，民办高校学生在助学贷款、政府资助、学历文凭、公务员招考、就业、研究生入学考试等方面饱受歧视；在招生环节，民办高校永远处在招生链末端。第三，在极深的社会偏见的氛围中发展。与西方发达国家不一样的地方在于，由于政府规制措施的滞后以及民办高等教育整体水平不高，导致社会对民办高等教育具有极深的偏见。在我国民办高等教育成为“次级高等教育”的代名词。在普通民众眼中“民办高校=赚钱”、“民办高校=质量差”，社会上很少有人真心愿意到民办高校读书。这种偏见和不信任影响了民办高等教育发展的社会舆论环境，也影响了政府对民办高等教育政策的研拟及执行。第四，在相对不完善的政策法规制度环境中发展。《民办教育促进法》规定：“民办学校应当具备法人条件。”[4]这就意味着民办高校具备我国法律关于法人成立的条件，具有独立的法人地位。但目前我国法律对法人的分类还不能囊括民办高校这类新出现的法人。我国现行的《民法通则》将法人分为企业法人与机关、事业单位和社会团体法人两大类，而民办高校无论是哪一类都难以定论，定位于所谓的“民办非企业单位”属于一种不明确的法律地位。我国现行法律框架中没有按照民商法的原理设置民办高校的法人财产所有权，转投资、抵押担保等行为受到一定程度的限制。这种不完全的法人财产权对于必须完全凭借自身在市场竞争中立足并谋求发展的民办高校来说，无疑是不利的。不仅会直接影响社会的教育捐赠以及政府公共财政经费投入，影响其他民间资本的投资行为预期，而且由于资产抵押的限制、转投资的限制，其办学经费来源也主要被局限在举办者投资和办学收入两条途径。《民办教育促进法》规定董事会或理事会的地位、构成与职责等，但在董事会构成的规定上，由于没有亲属关系的限制，极有可能出现董事会或理事会成员全部或大部分为出资人及其亲属的状况。另外，该法对董事会或理事会的监督也没有任何规定。这样也就在事实上形成了一种不完善的治理结构制度安排。

（三）发展方式的特殊性

第一，投资办学的发展模式。从世界私立高等教育发展的历史来看，捐资办学在许多国家占据主流地位。而我国民办高等教育的兴起和发展却与世界上其他国家不同，在一开始走的就是投资办学的道路。[5]改革开放之后，我国民办高等教育开始起步，由于当时的经济背景和条件，属于捐资办学的极少甚至可以说是空白。我国民办高等教育的最初举办者绝大多数都是利用市场机制，以较少的资金投入，从举办培训班或开展自学考试助学等做起，再逐步过渡到学历教育的。最初的举办者或多或少地都存在以营利为目的的动机。第二，外延式的发展道路。我国民办高等教育发展至今，走的基本上是一条外延式的发展道路。大多数的民办高校都是依靠滚动发展模式发展起来的，扩大办学规模、完成学校基本建设、改善办学条件成为众多民办高校在现阶段寻求的办学目标。由于学费成为现阶段我国民办高等教育发展经费的主要来源，民办高校想要获取更多的发展资金，必须扩大招生规模，以增加收入，除少量民办高校在短时间内实现规模扩张，已形成规模效应，学校得以良性循环，开始注重内涵建设，致力于建设高水平民办大学外，我国民办高校从整体上来看仍然处于靠扩大办学规模以求生存的发展阶段。第三，模仿公办高校的办学模式。前文述及我国民办高等教育的发展是在一个强大的公立高等教育系统中萌芽和发展的，可以说是白手起家，要想获得政府和社会承认，模仿公办高校的办学模式成为不二的选择。加上民办高校的首批创建者多是从公办高校退休的人员，他们所聘请的办学者及教职人员也多是公办高校的教师，这也就使得民办高校很容易走上一条模仿公办高校办学模式的发展道路。

（四）发展资源的特殊性

第一，短缺的经费资源。从西方主要国家来看，学费、政府资助、社会捐赠、社会服务与销售等共同构成支撑私立高等教育发展的经费支柱。但在我国学费收入占据绝对主体，政府财政支持长时间处于空白期，社会捐赠不见踪影，社会服务与销售仍处于萌芽状态。经费资源短缺已成为制约我国民办高等教育发展的关键性问题。以厦门8所民办高校的经费来源为例，学费、住宿费两项收入已占到全部收入的82%，举办者投入只占到8%，而这三项收入已占到总收入的90%以上。[6]与美国等西方主要国家私立高校主要依靠社会捐赠支撑办学的情况不同，我国民办高校的社会地位和社会影响力有限，政府政策对引导民间资金捐赠举办民办高等教育缺乏吸引力和操作性。因此，民办高校接受社会捐赠的机会和额度都非常有限。第二，“剩余”的学生资源。民办高校的目标生源主要是公办高校的剩余生源市场。我国民办高校的生源与公办高校的生源有着显著的区别，民办高校尚不具备与公办高校争夺生源市场的能力。公办高校的生源是通过全国统一组织的高考择优录取的，而民办高校的生源主要是未能进入公办高校的落榜生以及一些在职的希望获得学历文凭的成年人。民办高校的目标生源主要是公办高校的剩余生源市场，在这个有限的剩余市场内，民办高校之间的竞争也是非常激烈的。第三，频繁变更的校名资源。校名作为民办高校发展的重要资源，在我国特定的环境条件下，也具有其特殊性，即校名变更频繁，这在世界上恐怕很难再找出哪个国家的私立高校校名的变更像这样频繁的。以南昌工学院为例，1988年建校时称赣江大学，1998年变更为赣江专修学院，后改为赣江职业大学，后又更名为赣江职业技术学院，2012年又更名为南昌工学院。变更校名时有意无意地在规避“职业”、“技术”、“民办”等称谓。目前升格为“大学”的民办高校寥寥无几，优质的校名已成为一种稀缺资源。

（五）发展能力的特殊性

发展能力的特殊性主要体现在发展特色不彰和缺乏核心竞争力上。我国民办高等教育兴起和发展三十年，历经几个发展阶段，业已取得巨大的发展成就，也可以说正走着一条在夹缝中求生存的发展道路，也是一条逐步确立合法性并不断突破与发展的道路。但令人遗憾的是，发展特色并不够鲜明，我国民办高等教育在人才培养、科学研究、社会服务等领域走的依旧是公立高等教育发展的老路，民办高等教育的体制机制的优势尚未充分地发挥其优越性，并未给民办高校带来发展优势。民办高校要发展，必须掌握和拥有资源。我国民办高等教育发展的能力不足突出地表现在发展所需要的资源严重短缺上。首先，随着公立高等教育领域的改革持续推进，民办高校的原来所依仗的制度优势正逐步消失。其次，资金瓶颈在短时间内无法解决，学校发展缺乏充足的资金支持，缺乏发展后劲。第三，学术发展资源严重不足，缺乏人才吸引力。人力资源储备与建设、生源质量等与公办高校形成的巨大差距。第四，品牌积累不足，品牌效应缺失。民办高校除少量在长期的办学过程中已完成规模扩张、实现规模发展，开始注重内涵建设，形成了一定的办学品牌和声誉外，其他的要么由于未在民办高等教育发展机遇期内实现规模发展而处在生死挣扎的边缘；要么由于办学条件太差、办学品质不高或者办学行为不规范而处在平庸办学的阶段，根本谈不上品牌积累。

（六）内外部治理结构的特殊性

第一，“家族式”治理占据重要地位。在我国600 余所民办普通高校中，60% 左右属于家族式治理。[7]从绝对的“家族式”治理模式逐步演变发展到一种扩大化的“家族式”治理模式。在这种治理模式下，民办高校的所有权和控制权处于一种相对临界的状态，董事长与校长分设，主要或核心的控制权掌握在家族成员手中。同时，家族以外的人也掌握一定的权利，如教学及专业设置、招生、学生管理等。在产权制度和民办高校管理体制不进行颠覆性变革前提下，“家族式”治理将在一定的时期内构成我国民办高校的主要治理模式。第二，内部治理呈现受利益集团控制特征。我国民办高校治理形式以“董事会或理事会制定决策”和“校长执行政策”为特征。[8]在这种治理形式主要代表投资者和办学者的经济利益，体现了民办高校由利益团体掌控的本质，其外在的表现形式是民办高校的公益性式微、寻利性趋强。第三，党团系统辅助确立政治合法性。首先，热衷于聘请政府部门及公办高校退休领导担任校长或核心领导，将这些人员置于战略位置，将其所掌握的社会资本或与政府部门的关系视为战略性资源，以期在政治上确立合法性。其次，建置党团系统，开展党建工作，从政治上确立正确性与执政党和政府走在一边，以期获得政府认可。复次，热衷于创造条件让政府官员莅校视察或参访，以作为获得政府部门认可的标志性事件，藉由政府权威寻求社会认同。

（七）发展结果的特殊性

发展结果的特殊性主要体现在发展区域性特征显著、地位不高与影响相对有限等方面。我国民办高等教育发展呈现出一定的非均衡性现象和区域性特征。总体来看，拥有发达民办高等教育的区域集中在经济欠发达地区和经济发达地区。民办高等教育发展初期，地方政府在教育政策上从多方面给予支持与鼓励，随着民办高等教育的发展和时间推移，地方政府从教育政策上对民办高校的发展加大了管理、保障与扶持力度，从而形成了我国民办高等教育发展的陕西现象、江西现象、浙江现象等，呈现出显著的区域性特征。从国内来看，民办高校虽然经过近三十年的发展，但仍旧处于高等教育竞争格局中的弱势地位。在发展规模上，根据教育部2012年统计数据显示，截至2011年底我国共有民办高校698所（包含独立学院），占全国2409所普通高等学校的28.97%。民办高校在校生为5050687人（其中独立学院在校生2674448人），占全国普通本专科在校生人的21.88%。[9]在办学层次上，依旧以高职高专层次为主体，少量本科教育层次，研究生教育刚刚起步。截至2012年5月，我国已有本科层次的民办高校87所，其中有5所成功获得硕士学位授予权。从以上数据可以看出，在全国的高等教育格局中，民办高校处于严重的弱势地位。从国际比较来看，我国民办高等教育基本没有竞争力，尚未涌现出一所世界知名的高水平民办大学，国际化程度相对较低，而国外私立高校已有很多走向国际高等教育市场。

三、我国民办高等教育发展特殊性与普遍性的统整

潘懋元教授提出的“教育的两条基本规律”可以用来说明我国民办高等教育发展特殊性的问题。教育要受社会的政治、经济、文化等因素制约，并对社会政治、经济、文化起作用。[10]高等教育的发展植根于社会政治、经济、文化环境之中。建国以后我国逐步确立了社会主义公有制，私营经济被彻底改造。在当时的背景之下，私人举办的高等教育丧失存在的合法性。私立高等学校被全部撤销或合并到公立高校中，因此就导致了我国民办高等教育发展过程特殊性。民办高等教育发展的命运始终是与国家的政治、经济制度或者说是高等教育政策紧密联系在一起的，发展过程中所展现出的特殊性很大一部分与外部的政治、经济、文化因素相关，民办高等教育发展不可能脱离于这些因素而获得独立发展。

作为由非政府举办的高等教育类型，民办高等教育的发展一定有着高等教育的共同属性，这是认识特殊性的前提。高等教育是建立在中等教育基础上的专业教育，是一种培养高级专門人才的社会活动，培养目标一般是高素质公民，这一点无论是公私立高等教育都能获得认同，不会因举办者的不同而导致高等教育根本属性的改变。随着人类社会的继续演进发展，高等教育还可能成为社会成员均得接受的一个教育层次。即使表现出这样或那样的特殊性，就其本质而言，民办高等教育的公益性和为国育才的核心使命是一致的。

我国高等教育制度从整体而言仍然处于剿袭和依傍欧美的发展阶段，由于发展过程的中断性，伴随着改革开放而兴起的民办高等教育整体仍处于模仿公立高等教育系统的阶段。民办高等教育发展的特殊性是由于受特定的政治、经济、文化等因素影响而产生的富有本土化的特征。一方面，公立高等教育系统取得了巨大的发展，已经成为世界高等教育大国，但仍处于瞄准和追赶世界先进高等教育国家教育制度的阶段，所谓的“中国特色高等教育体系”，“中国特色大学发展模式”依旧处于摸索之中。由于丧失历史继承性，我国民办高等教育系统除了模仿本国公立高等教育系统以寻求合法性外，也在不断地学习和借鉴境外私立高等教育发展实践，政策制定者也在积极向世界私立高等教育先进国家取经，以寻求促进民办高等教育发展的适切政策。另一方面，外来的高等教育制度置身于本土的政治、经济、文化背景之下，受制于我国实践中的社会主义政治、社会主义市场经济、东西融合的社会主义文化，难免打上了本土民族文化特色的烙印。这一点，公私立高等教育均是如此。只不过就民办高等教育而言，由于发展历史尚短，这些烙印显现得相当明显。

我们在制定民办高等教育政策时不能只看到民办高等教育发展的普遍性或一般性而忽视我国民办高等教育发展的特殊性。注重研究和分析特殊性才能更好地使政策制定符合民办高等教育的发展实际，从而促进民办高等教育发展。发展过程的特殊性意味着我们必须看到我国民办高等教育的发展深受制度环境因素影响，因而必须重视制度供给对民办高等教育的促进作用。发展历史的中断性意味着我们必须客观理性以及以发展的眼光来看待我国现阶段民办高等教育的发展。发展环境的特殊性意味着我们必须审视我国民办高等教育发展的实际，承认民办高等教育发展的艰难性，必须进一步解放思想，纠正和扭转社会对于民办高等教育的偏见与歧视；必须进一步健全民办高等教育法律、法规和发展政策。发展方式的特殊性具有基本性，投资办学的基本特征意味着我们制定政策时不能比照捐资办学的标准来要求和管理民办高校，必须为民办高校取得合理回报预留相应的政策空间。在外延发展的同时，应注重内涵的提升，从而在事实上、在能力上获取合法性和社会认可。发展资源的特殊性意味着我国民办高等教育发展走过了一条不平凡的道路，在国家不给一分钱的情况下民办高等教育发展具有典型的公共财政替代性，满足了适龄青年接受高等教育的需要，为我国高等教育大众化的推进作出了重要贡献。认识到了发展资源的特殊性也就能理性地认同目前研拟公共财政资助民办高等教育的政策必要性。发展结果的特殊性意味着目前我国民办高等教育的发展仍处于爬坡阶段，未来发展的路途遥远、任务艰巨。发展的区域性意味着民办高等教育的发展与地方经济发展水平并不是一种确定和简单的正相关关系，发挥区域的比较优势也能够促进民办高等教育发展。一些欠发达的地区能够取得民办高等教育的领先发展并不意味着我国民办高等教育取得了巨大的发展，反而更映衬出我国民办高等教育发展水平和程度不高的客观现实。

我国民办高等教育发展的特殊性与一般性是统一的。特殊性可以向一般性转化，一般性也可以随着民办高等教育的发展而生成新的表现形式。一般性构筑了民办高等教育得以存在和可持续发展的基础，也是民办高等教育获得更加广泛的社会认可的重要条件。特殊性既赋予了民办高等教育的发展优势，也为民办高等教育未来的发展提供了着力点。有的特殊性是历史发展所形成的，带有一定的必然性，有的特殊性是阶段性的，它将随着我国民办高等教育发展而逐步消逝；有的特殊性所展现的是我国民办高等教育发展的一些薄弱之处或者弊端；有的特殊性所带来的又往往可以视作是一种发展优势。全球化与国际化的发展将进一步增强各国私立高等教育的交流，私立高等教育的普遍性或者说一般性将会更加广泛。随着社会的发展，或许人们也不会再去纠结到底由谁来举办高等教育的问题，而将目光聚焦于高等教育的使命责任与教育品质。原先存在的特殊性，随着民办高等教育的发展将会演变成一般性；原先所展现出来的意味着薄弱之处或者弊端的特殊性，随着民办高等教育的发展，或许会得以改进而消失在历史的长河中。我们应在分析民办高等教育发展特殊性的同时看到民办高等教育发展的一般性，在一般性的基础上认识特殊性，在特殊性的分析情境中认识一般性。

参考文献：

[1][5]邬大光.我国民办教育的特殊性与基本特征[J].教育研究，2007（1）：3-8.

[2]胡建华.我国民办高等教育发展特殊性的若干分析[J].教育研究，2007（1）：9-13.

[3]孟凡.我国民办高等教育发展的特殊性分析[J].中国高等教育，2009（2）：57-58.

[4]教育部.中华人民共和国民办教育促进法[EB/OL].[2002-12-28].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_619/20040 7/1317.html.

[6]胡天佑，石猛.從厦门市看民办高职院校发展困境与突破[J].职业技术教育，2013（18）：62-68.

[7]卢彩晨.家族式民办高校治理模式的演变及调试[J].大学（学术版），2010（10）：9-15.

[8]闫凤桥.中国民办高校内部治理形式及其国际比较[J].浙江树人大学学报，2007（9）：1-8.

[9]教育部.2012年教育统计数据[EB/OL].[2013-09-04].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7567/index.html.

[10]潘懋元.高等教育学及教育规律问题[M].长沙：湖南大学出版社，1980：12.

作者：吴雪慧

民办高等教育论文 篇2：

中国民办高等教育投资补偿、评价与监督机制的构建

[摘要]我国已基本形成了体系完整、规模可观的民办高等教育，但在发展过程中面临着资金困境、质量评价困境以及监督困境。为了从上述困境中突围，可从以下几方面努力：一是构建民办高等教育投资补偿机制，解决资金困境；二是建立健全民办高等教育的质量评价体系，明确多元化的评价主体，制定科学合理的评价标准；三是完善民办高等院校的监督机制，形成政府监督、社会监督、高校自我监督的相互协调的监督体系。

[关键词]民办高等教育 投资补偿机制 评价机制 监督机制

[作者简介]胡健（1964- ），男，河南南阳人，商丘工学院教学院长，副教授，研究方向为高等教育教学。（河南 商丘 476000）

要想促进中国教育迅速发展，就不能忽视民办高等教育这一重要力量。国家的政府工作报告以及教育事业发展的政策性规范文件都要求充分发挥民间资本推动教育事业发展的重要作用，拓宽民间资本参与教育事业发展的渠道，制定并完善促进民办教育发展的政策，引导民办教育健康发展①。经过几十年的发展，我国民办高等教育取得了重要成果，但也存在诸多问题，如民办高校的法人属性模糊，办学自主权受到限制，师资力量不强，资金短缺，质量评价机制以及监督机制不健全等。本文认为构建投资补偿机制是解决民办高等教育发展资金短缺问题最便捷、最有效的途径之一。此外，还要构建教育质量评价体系和监督机制。本文以民办高等教育的投资补偿构建、评价机制的建立、监督机制的健全为重点，深入分析我国民办高等教育事业的机制建构，为我国民办高等教育事业的发展提供有价值的参考。

一、中国民办高等教育的基本状况与发展困境

（一）中国民办高等教育发展的基本状况

改革开放以来，经济建设对人才的需求量急剧增加，民办高等教育应运而生。经过几十年的发展，民办高等教育呈现多层次性，发展模式呈现多元化。2006年以来，中国民办高等教育规模整体上呈扩张趋势，教育质量也不断提高，成为人才培养的主力军之一，但过速发展难免会出现漏洞，具体问题如下：一是区域、省域民办高等教育发展不平衡，差异比较明显；二是民办高校的办学层次比较低，民办高校的本科与研究生教育发展缓慢；三是人才培养重心偏低，偏重于专科层次的人才培养；四是民办高校教师的科研水平较低，科研条件相对缺乏；五是民办高校办学相对不规范，高校属性模糊，产权不明，教师权益未得到较好保障等；六是民办高校财政投入普遍不足，资金短缺成为阻碍民办高校发展的重要因素。此外，质量评估体系不健全以及监督机制的缺失也制约着民办高校的发展。

（二）影响中国民办高等教育发展的因素分析

1.民办高等教育发展的资金困境。我国高等教育经费的主要来源：一是政府的财政性教育经费；二是非财政性教育经费，具体包括社会团体与个人的办学经费、社会捐资、事业收入（含学杂费收入）、企业办学教育经费、校办产业、社会服务收入以及其他收入。公立大学的教育发展经费主要来源于国家的财政性经费，而民办高等教育主要是非财政性教育经费，主要包括举办者的投入、学杂费、银行贷款、社会捐赠以及高校经营收入。我国民办高校的办学经费呈现出以下特征：“一是资金来源相对单一，过度依赖于学杂费；二是政府的财政投入微薄，银行贷款条件苛刻，比较艰难；三是社会捐赠相对较少，投资收益率比较低下等。”②资金困境在很大程度上制约了我国民办高等教育事业的长远发展，同时也影响到教育大众化目标的实现。

2.民办高等教育发展的评价困境。民办高校培育了一批又一批社会需要的优秀人才，尤其是办学实力雄厚、办学历史悠久的民办高校，其教育质量堪比公立高校。但对民办高校的评价仍存在以下问题：一是评价主体单一，主要依赖于政府评价机构，即主要立足于官方评价，而社会主体评价机制与民办高校自我评价机制不健全；二是民办高等教育的评价标准粗放统一，民办高等院校根据市场需求适时调整专业设置、教学计划、人才培养方案，但当前的政府评价机构却采用公立大学的评价标准来对民办高等院校进行评估，违背了民办高等教育的发展规律；三是缺乏后续的监督机制，当前的评价机制仅停留在评估阶段，没有充分重视评估后的监督，不能从根本上推动民办高等教育质量的提升。

3.民办高等教育发展的监督困境。公立大学的日常运营与发展经费主要源于国家财政性支出，政府对公立高校的监督管理关系比较明确，监督机制比较健全，监督实效也比较理想。但民办高校与公立高等教育的监督机制截然不同。《中华人民共和国民办教育促进法》第十九条规定：“民办高等院校设立理事会、董事会或其他形式的决策机构，由民办高校设立的理事会或董事会聘任和解聘校长，校长全面负责教育教学和行政管理工作。”政府教育主管部门对民办高等院校的监督并不清晰。在民办高等教育发展的过程中，教育的公益性与民办高校的逐利性之间存在矛盾，协调这一矛盾的关键在于政府的监督管理机制。教育行政主管部门监督管理机制的缺失，不利于民办高等教育的健康发展。

二、中国民办高等教育可持续发展的未来之路

目前，我国基本形成了“民办高校与公立高校共同发展的新格局”。但在发展过程中也存在诸多问题，这些问题在一定程度上制约了民办高等教育的可持续发展，最突出的问题表现在以下几个方面：一是民办高等教育的发展经费短缺；二是民办高等教育的质量评价机制不健全；三是中国民办高等教育的监督管理机制不完善。民办高校要实现可持续发展，必须构建投资补偿机制，健全评价机制，完善监督管理机制。当然，并不是只要做好上述三项工作就一定能实现民办教育健康持续的发展，因为民办高等教育的发展是一项系统工程，需要全方位的支持与努力。

（一）构建中国民办高等教育投资补偿机制

中国民办高等教育的投资补偿机制的基本内容包括投资补偿的主体、对象、方式评估体系。构建中国民办高等教育的投资补偿机制的基本目的是寻求民办高等教育的公益性与逐利性的平衡。

1.民办高等教育投资补偿的主体与对象。目前，我国民办高等教育的投资主体主要是企业或个人。然而，企业与个人的资金实力有限，在发展民办高等教育的过程中，为了追求教育事业的公益性，其盈利目标的实现会受到影响，为了使二者得到均衡发展，民办高等教育就出现了投资补偿机制。本文认为，民办高等教育的投资补偿主体主要是政府、社会资本与捐赠者。政府通过国家财政性支出对民办高等教育进行投资补偿，这是公益事业对政府的基本要求。政府应是民办高等教育投资补偿的主体。此外，国家鼓励社会资本与捐赠基金进入民办教育领域，成为政府补偿的有益补充。

民办高等教育投资补偿的对象是指投资补偿的受益者。要实现民办高等教育的可持续发展，需要对以下主体进行补偿：一是民办高等教育的投资者；二是民办高等院校；三是民办高等院校的教职工以及其他利益相关者。这是一种全方位的补偿对象机制。

2.民办高等教育投资补偿的方式。民办高等教育投资补偿的方式是指投资补偿主体通过何种途径对接受投资补偿的主体进行补偿。投资补偿的方式分为直接补偿与间接补偿，前者是指政府、社会资本或捐赠者直接将资金等资源补偿给民办高等教育的举办者、民办高校及其师生。后者是指通过第三方对投资补偿的对象进行不同形式的补偿。直接补偿与间接补偿各有特点与优势，从促进民办高等教育的可持续发展以及增强竞争力的角度考虑，本文认为“中国民办高等教育投资补偿机制应采取间接补偿为主、直接补偿为辅的综合补偿方式”③。

具体而言，民办高等教育投资补偿机制的构建，应采用多元化的方式：一是对民办高等院校师生的补偿，可加大财政资助的力度，加大对民办高校学生的奖助学金的投入力度，保障民办高校教职工的权益；二是改善民办高校的融资环境，扩宽融资渠道，降低融资成本；三是从政策层面支持民办高等教育的发展，完善民办高校的优惠政策，完善税收政策，减免相关税费，降低办学成本；四是建立健全社会捐赠制度，落实社会资本进入民办高等教育领域的政策，确保民办高等院校能得到社会资助与补偿；五是对民办高等教育投资者进行补偿，通过各种财政税收政策，鼓励社会群众积极筹资投入民办教育事业。

3.民办高等教育投资补偿的评估体系。构建民办高等教育投资补偿机制，首先要创建民办高等教育投资补偿合理化评估体系。评估内容包括对投资补偿的主体、对象以及方式的评估，对投资补偿合理性的评估，对教育投资补偿实效性的评估，对民办高等教育投资补偿目的的评估。如果不对民办高等教育投资补偿机制自身进行评估，那投资补偿就可能不符合民办教育事业可持续发展的要求，因为创建投资补偿机制的目的是为了缓解民办高等教育办学资金短缺的问题，不让民办高校因资金短缺而影响教学质量和人才培养大计。

（二）健全中国民办高等教育质量评价机制

评价机制的关键在于由谁来评价以及用何种评价标准来准确评价。建立民办高等教育投资补偿机制的作用是提升民办高等教育的质量，进而全面提高我国高等教育的整体水平。“民办高等教育质量评价在我国民办高等教育发展的现实中发挥着‘指挥棒’的作用。”④因此，建立健全民办高等教育评价机制对于促进民办高等教育的发展具有重要作用。

1.明确民办高等教育质量评价的主体。过去很长一段时间，政府是我国高等教育质量的评估主体，随着教育事业的发展，单一的政府主导评估已不能适应社会对教育评估发展的要求，必须对教育评价机制进行改革。从社会治理视角来说，“治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作”⑤。在建立健全民办高等教育质量评价机制时，也需遵循上述原理，所以本文认为民办高等教育质量评估主体包括政府、社会中介评估组织、民办高校自身，这三者各司其职，协调配合，才能制定出合理完整的民办高等教育质量评估体系。

2.完善民办高等教育质量评价的标准。在现有的民办高校教育质量评估中，对民办高等院校的评估是简单套用公立高校的评估制度，但针对公立高校的评估制度并不符合民办高等教育的发展规律。民办高等院校与公立高等院校相比，从办学条件、生源以及现有的社会环境来看，公立高校远比民办高校有优势；另外，公立高校的诸多制度，如教学评估、监督管理等制度还未在民办高等院校建立。因此，必须针对民办高等院校的实际情况，结合社会对人才的需求，制定有利于民办高校健康可持续发展的评价标准。

（三）完善民办高等教育监督机制

民办高等教育的教育教学工作与行政管理工作都需要一个完善、科学的监督机制，“它实际上是政府机构和市场之间的关系相对均衡的稳定化机制，是对民办高校投资办学的约束机制，是民办高校的责任、权利、义务、程序、行为的规范体系”⑥。完善针对民办高等院校的监督机制，需要从以下几方面着手：

1.政府监督机制。政府机构中的教育行政主管部门是专司教育管理与发展的职能部门，起着约束、指导、监督与管理的作用。本文认为完善政府监督机制，可从以下几方面努力：“一是政府教育行政主管部门积极探索各种方法对民办高等教育进行监督，如通过民办高校的教学质量评估等方式；二是积极探索制度促进民办高等院校办学信息公开，使民办高等院校的办学情况公知社会，实现监督的目的；三是通过建立健全监督信息反馈机制，确保教育行政主管部门的监督结论让民办高校知晓，促进落实改正。”⑦

2.社会监督机制。社会监督机制是我国民办高等教育监督机制的重要组成部分，社会监督机制的主要工作是建立并坚定地执行民办高校办学信息公开与披露制度，信息公开与披露制度的主要内容如下：一是公开民办高等院校的基本情况，如学校性质、办学条件；二是公开民办高等院校的办学经费来源与支出情况；三是公开高校的人力资源信息；四是公开民办高等院校招生就业信息；五是公开教学评估情况。只有信息公开，才能让社会公众以及新闻媒体对其进行监督，建立在此基础上的社会监督体系才有监督实效。

3.高校监督机制。任何失去制约与监督的权力最终都会导致腐败，民办高等院校的办学权力也是如此。目前，我国民办高等院校自身监督机制存在如下问题：自我监督体系不完善，自我监督制度与法规缺失，自我监督流于形式等。本文认为，建立健全民办高等院校的自我监督机制的基本思路是深化民办高等院校内部管理体制，构建以教职工以及学生代表大会制度为主的自我监督机制，充分保障民办高等院校教职工和学生参与学校管理的权利。

[注释]

①有关文件如2010年5月发布的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发[2010]13号）、2010年7月发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，2010年3月国务院作的政府工作报告，2012年6月发布的《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育事业发展的实施意见（教发[2012]10号）》以及2012年党的十八大报告，均提出要鼓励民间资金进入民办教育领域。

②杨德岭，陈万明.我国民办高等教育投资现状与投资对策探析[J].河南师范大学学报：哲学社会科学版，2012（5）：238-239.

③⑥王斌.中国民办高等教育投资补偿机制研究[D/OL].武汉：武汉理工大学，2013[2016-05-26].http：//xueshu.baidu.com/s？wd=paperuri：（e9e515e70a642197d2535ff6640365a6）&filter=sc_long_sign&s

c_ks_para=q%3D中国民办高等教育投资补偿机制研究&tn=SE_

baiduxueshu_c1gjeupa&ie=utf-8.

④杜瑛.高等教育评价范式转换研究[M].上海：上海教育出版社，2013：5.

⑤俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2006：6.

⑦阮平南，赵琦.民办高等教育发展中的监管机制分析[J].清华大学教育研究，2007（1）：51.

作者：胡健

民办高等教育论文 篇3：

重庆市民办高等教育政策发展的问题与对策分析

[摘要]供给侧改革体现在教育领域即要求教育适合经济社会发展需求，以深化教育体制机制改革为契机推动人才培养模式变革，为新时代社会主义建设培养大批“可用之才”。民办高等教育不同于公立体制下的学校系统，其产生和发展极具复杂性和历史性，这就使得民办高等教育政策的内容独具特点。文章分析了1997年以来的重庆市民办高等教育政策文本，梳理了重庆市民办高等教育政策发展的问题，提出重庆市民办高等教育政策要扎根实践，服务民生；准确定位，明确价值；调节供给，考量需求；统筹发展，合理规划；规范话语，提升形象；完善结构，补齐短板。

[关键词]民办高等教育 政策发展 政策文本

[作者简介]姜伯成（1962- ），男，重庆人，重庆市教育科学研究院，副研究员；屠明将（1987- ），男，安徽六安人，重庆市教育科学研究院，助理研究员。（重庆 400010）苏琪（1993- ），女，河北石家庄人，西南大学教育学部在读硕士。（重庆 400715）

[基金项目]本文系重庆市2016年度教育科学规划重点项目“重庆市民办教育供给侧改革的立体化路径研究”（课题编号：2016-00-008）和“重庆市民办教育分类管理的联动机制研究”（课题编号：2016-00-002）的阶段性研究成果。

2015年，中央财经领导小组第十一次会议明确提出“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革”后，“供给侧改革”就成为指导各行各业深化改革的基础方式之一。体现在教育领域，即教育要适合经济社会发展需求，以深化教育体制机制改革为契机，推动人才培养模式变革，为新时代社会主义建设培养大批“可用之才”。重庆市作为民办高等教育发展的示范性区域，具有丰富的办学和管理经验。自1997年设立为直辖市以来，重庆市关于民办高等教育的专项政策文件共计31个，其中《关于促进民办教育发展的意见》（渝府发〔2008〕65号）成为重庆市民办教育发展的标志性文件，在全国范围内引起广泛关注和讨论，对于民办高等教育的发展起到了至关重要的作用。之后，重庆市民办高等教育政策发展在此基础上不断自我充实和自我改革，初步形成了具有时代意义和地方特色的民办高等教育政策体系。

一、重庆市民办高等教育政策文本分析

文本作为一种社会活动产物，因其具有可见性和持久性，能为实证研究提供特定的历史数据。作为文本范畴内的政策文本，在本质上既是社會经济、政治、文化发展的过程记录，又是社会在一定时期内的发展结果显示。所以，就意义而言，政策文本的发展变迁不仅在一定程度上反映了社会需求的变化，更表现出潜在的生产力量；就效能而言，政策文本作为理论链接到实践的结点，承载着不同时期主要指导思想的变化，同时也为今后的研究提供了切实的依据。对于公共政策的话语阐释和意义解读是政策文本分析的范畴，同样也是一种重要的政策研究手段。民办高等教育不同于公立体制下的学校系统，其产生和发展极具复杂性和历史性，这就使得民办高等教育政策的内容独具特点。就民办高等教育政策的发展而言，有效和翔实的政策文本分析有助于准确地把握政策发展走向，同时也有利于为民办高等教育的发展开辟新的政策视域。

重庆市民办高等教育政策文本时间跨度较大，经历了多次国家重大战略调整期；文本内容较为广泛，涵盖了各个层次的学校发展；利益结构和关系较为复杂，涉及必要权益和相关利益等问题。鉴于此，在已有政策文本分析理论的基础上，结合重庆市民办高等教育的发展实际，采用“四维模块分析”的结构，通过量化与质化相结合的方式，对于1997年以来重庆市民办高等教育政策文本进行可视化分析。

（一）民办高等教育政策文本内容分析

1.民办高等教育政策文本数量分析。经统计，近20年的政策文本总量是31个，以“年”为一个时间单位来看，重庆市关于民办高等教育相关政策文本的发出数量呈现逐年增高的趋势，特别是2012—2017年的发文量远远高于其他时间段。这一方面说明重庆市民办高等教育的发展受到的关注度持续走高，另一方面说明重庆市相关部门对于民办高等教育的管理更加常规化。为详细探究重庆市市级民办高等教育政策文本的数量变化以及发展轨迹，笔者将历年的文本数量绘制成折线图（见图1）。从图中的线性数量分析预测可知，关于民办高等教育的政策文本数量总体上是不断增长的。同时，从图中的折线弯曲度可知，重庆市关于民办高等教育政策的发展具有不均衡性，对民办高等教育的常态化管理尚未形成。

2.民办高等教育政策内容分析。政策文本由具有社会意义与实践意义的词句组成，具有可见性与操作性的特征。本文将从可查询到的1997年以来重庆市民办高等教育政策文本为基础，进行高频词汇的筛选以及主题词汇的分布分析。在筛选掉一些无实际意义的词汇（如“的”“希望”“进行”等），以及一些具有普遍共识的词汇（如“保护”“鼓励”）之后，形成关于重庆市民办高等教育政策文本的高频词汇以及频次表。29个高频词汇在一定程度上凸显了民办高等教育政策的重点内容和关键内容，为进一步分析政策文本的结构提供了基本依据。根据高频词汇的特定含义及意义，笔者将其分为产权管理、财政管理、质量评估、教学管理、学生管理、教师管理六大方面，同时将具有普遍适用意义、难以归类的词汇总结到综合类项。至此，形成了7个主题类型，并通过比重计算，绘制了关于重庆市民办高等教育政策文本的主题分布比重图（见108页图2）。由图2可知，“产权管理”是重庆市民办高等教育政策内容的重中之重，占据了相对较重的比例，在一定程度上说明了“产权清晰、管理合理”对于民办高校的健康发展具有重要的意义。另外，“财政管理”也是重庆市民办高校管理的关键内容之一，对民办高校办学资金、收费以及补助款项等内容的严格把关，是促进民办高等教育系统健康运行的有力保障。需要说明的是，重庆市民办教育部门在这一领域内进行了深入探索，并逐渐摸索出一条适合重庆市地方民办高校发展的特色财政管理方式。

（二）民办高等教育政策文本结构分析

剖析政策文本的结构对于了解政策意向具有重要的意义。本文通过对1997—2017年重庆市民办高等教育的政策文本进行梳理，根据政策文本内容的“发力点”对其结构进行了维度划分，分别是管理政策、经费政策以及质量政策三个一级维度。

1.管理政策。1997年以来，重庆市关于民办高等教育管理体制进行了多次探讨与修改，其中主要表现在对于民办高校的审批、管理、评价与监督四个方面。第一，从民办高校的办学审批来看，重庆市民办高等教育政策在审批条件、审批程序以及审批制度化保障机制等方面做出了一系列探索和实践。自1997年重庆市设立为直辖市以来，在民办高等教育的审批政策上始终坚持“公平、公正”的原则，鼓励社会力量积极办学，为教育事业做出贡献。2007年，由重庆市人民政府颁发的《关于加强我市民办高校规范管理 引导民办高等教育健康发展的通知》（渝办发〔2007〕167号）（以下简称《通知》）中，针对民办高等教育的办学审批进行了特别规定：“严格民办高校的准入条件和审批程序，建立民办高校审批‘风险保证金’制度，对申报学校的有效资产进行依法审计、评估，严格控制办学动机不纯和资金实力不强的机构和个人进入民办高等教育领域。” 这一规定成为今后很长一段时期民办高校办学审批的重要指导思想和指导方针。此外，关于民办高校的审批流程在不断简化，审批的内容也在不断扩大。第二，从民办高校的办学产权来看，主要涵盖了教学、课程、学生发展以及师资队伍等方面。近年来，随着国家民办高等教育政策的变化，地方政府在民办高校管理上的权限不断缩小，给予民办高校的自主权不断扩大，以调动民办高校的办学活力。同时，重庆市民办高等教育政策对于民办高校的产权进行了清晰划分，对民办高校办学的限制性区域做出了详细说明，这在一定程度上保障了民办高校的健康发展。第三，从民办高等教育的评价与监督来看，重庆市民办高等教育政策涵盖了年检制度，主要用于检测和监督民办高校的运行状况。但是，在关于民办高等教育监督法律文件以及其他相关政策上，则较为缺乏。这不仅是重庆市民办高校发展政策的盲区，更是全国民办高等教育监管体系的一大漏洞。

2.经费政策。重庆市在民办高等教育经费政策上具有丰富的经验，积累了大量的经典案例。在2013年召开的“加强民办高校财务管理及规范民办高校办学行为工作会”上，明确了重庆市民办高校的财务管理制度。首先，市教委明确表示“重视民办高校发展，坚持公民办同等待遇”的原则，并针对部分民办高校办学水平不高、经费不到位的情况给予高度重视。其次，会议在报告中提出財政补贴民办本科学生生均公用经费，并对补助范围、标准、经费保障、开支和监督等各方面做出了详细的规定。对于民办高校的财政性补助有助于促进民办高校各项工作的顺利实施，同时也为新时期民办高校财政政策提供了丰富的经验。

3.质量政策。重庆市民办高等教育质量政策主要着眼于民办高等教育的供给质量，并对其发展过程中的质量问题进行检测和督导。“质量兴校”一直以来是重庆市所提倡的民办高校发展道路，特别是对于教育教学与就业、学生发展等方面进行严格把关，为此配以相应的民办高校年检制度。重庆市民办高校的年检制度出现于2007年的《通知》中，《通知》提出：“要建立有效的管理机制，严格民办高校的准入和过程监管，实行民办高校年检制度，定期发布民办高校的办学信息。对存在问题的民办高校，及时进行相应处理。”民办高校年检制度成为监测和保障民办高校办学质量的重要途径。

（三）重庆市民办高等教育政策文本价值分析

教育类政策文本的价值体现隐晦且滞后，其意义范畴皆由教育决策者和实施者所赋予，所以教育类政策文本的价值在一定程度上彰显着时代诉求和教育追求。同样，民办高等教育政策文本的价值取向及价值体现是随着时代的变化发展而不断变革的。改革开放后，民办高校经过历史的洗礼，以一个崭新的面貌出现在教育系统之内，乘着改革开放的春风，迎来了新的发展时期。高等教育资源有限，民办高等教育作为公立大学的补充开始出现并不断发展壮大，为更多人提供了高等教育的机会和资源，这一时期民办高等教育的价值定位仅仅是补充和补偿。民办高等教育政策在这一时期的价值体现为数量和社会发展取向，即更加注重民办高校的数量，鼓励社会力量参与办学，以弥补公立教育资源的短缺，从而促进社会的发展和进步。

随着1999年公办高校进行扩招，高等教育资源开始公共化和开放化，民办高等教育面临重要的发展机遇和挑战。此时，民办高校的发展已经成型并成熟，积累了大量的办学经验，确立了相应的发展优势，特别是典型民办高校的发展不逊色于公立高校，使得民办高校的社会认可度不断提高。在这一时期，民办高校成为高等教育的重要组成部分，而不仅仅是作为公立教育的补充存在，民办高等教育政策的价值体现为质量和社会取向，即更加注重对民办高校的质量进行把关，鼓励先进单位和先进个体，旨在通过民办高校质量的提升，提升供给质量，为社会输送较为优秀的劳动力人才。

二、重庆市民办高等教育政策发展的问题分析

（一）政策结构不清晰，体系不完善

从国家层面来看，民办教育政策始终处于极为被动的处境，面临着公办教育系统和社会发展需求变化的双重压力。从重庆市民办高等教育政策的发展来看，其政策问题指向性较为明显，缺乏结构化和系统化。在这里，“结构化”是指政策内容要模块化和主体化，不同的内容和要求要有不同的层次要求，使政策主体与客体、重点与非重点内容形成鲜明的对比。“系统化”是指在民办高等教育政策内部不同单元之间，亦或同一政策不同要素之间形成相互关联的有机整体。政策作为一个整体，需要不同的要素在不同的子系统内部相互协作、调整以及配合。政策的系统化有助于政策实施的有序化，同时也有助于保障政策健康运行。对重庆市民办高等教育政策文本分析发现，由于存在大量重复的内容，导致政策文本结构不均衡，比例不协调。从当前的重庆市民办高等教育政策来看，政策的覆盖面不够，对于民办高校的管理存在盲区，关于产权性质的政策解释较为笼统，缺乏实际的操作性和流程性。

（二）政策话语不规范，语义不明确

政策话语体系具有特定的指向性和倾向性，政策文本中言语的规范性直接影响政策文本内容的表达清晰度。民办高等教育政策作为民办高校发展的指导性政策文件，对于民办高校的发展具有方向上和实践上的指导性。就重庆市民办高等教育的政策文本而言，其话语体系有待进一步完善。首先，在文本词汇的选择上过于概括和集中，使得政策文本的内容主题不够丰富；其次，政策文本的语义表达过于形式化，这不利于政策执行的真实性，会对政策执行者制造一定的“麻烦”，主要表现在：将政策文本中的原有内容加以扩大和阐释，影响民办高校正常的运行；对政策进行曲解，导致政策与政策主体之间产生隔阂。因为政策语言具有极强的意义解读，不同主体对政策有着不同程度的解释，从而会出现政策失真的现象。

（三）政策价值不多元，目标不持续

政策价值是指公共政策在特定条件下所采取的价值取向模式，对于社会资源配置和政策系统行为具有选择性，直接影响政策目标和政策内容的制定。但是，政策的价值取向极具复杂性和抽象性，主要表现在政策理论、政策理想、意识形态、政策认知、政策态度等方面。通过对重庆市民办高等教育政策文本的价值梳理和分析可以发现，虽然民办高等教育的政策取向在不断变化和发展，但仍旧以单一的价值取向为主，同时在民办高等教育发展目标的制定上具有周期性，缺乏体系化和连续性。民办高校具有多种举办形式，包括公私合营、公办私营、私办私营等，民办高校在重庆市已经形成一定的规模，对公立高校造成竞争影响。正是由于民办高校的特殊性，需要民办高等教育政策给予更多的包容和理解，同时对其发展树立更加多元的价值观，增强其发展活力和发展动力。此外，政策制定者要以长远的视角审视民办高校的发展，在民办高校的发展目标制定上注重持续性和发展性。

（四）政策执行不到位，实效不及时

教育活动本身具有滞后性的特点，教育政策是教育活动的风向标，具有及时性和指导性。民办高等教育作为教育系统中的重要组成部分，同样也具有发展成果滞后的特点。民办高等教育政策在执行过程中，存在曲解政策语义以及夸大政策效果的现象，这将严重影响民办高等教育政策的权威性，也不利于民办高校的顺利发展。产生这一问题的原因主要有两方面：一是民办高等教育政策在后期执行过程中没有及时地进行修正，从而忽视了政策中的法律漏洞和缺陷，导致执行过程中出现的一系列不规范问题得不到及时规范和纠正。二是在政策制定过程中未能充分立足于民办高校的发展实际。尽管民办高等教育政策对于民办高校的产权、管理、责任、义务等进行了详细规定，但很大程度上是政策执行者在理想状态下的发展预估，与实际的民办高校发展状况存在一定的差距。

（五）政策监督不完善，评估不科学

重庆市民办高等教育政策的監督体系主要体现在年检制度上，这也是重庆市民办高校管理的示范性制度。但是，民办高校发展情况复杂多变，传统的年检制度难以应对民办高校发展动态，同时也难以获得价值性的参考资料，因此亟待构建完善的监督评估体系，以实时把控政策执行度和满意度。对民办高等教育发展过程中的监督，实际上就是对民办高等教育政策制定、执行等活动的监督，即对民办高等教育政策制定过程中的信息收集、政策制定主体选择、政策制定程序、政策决策等政策活动状态的监督，保证政策决策的科学化、民主化，保证政策的实际效果达到预期的政策目标要求，尽量减少决策失误。由于政策制定者与执行者代表利益的局限性，同时由于个人的价值观念以及认知水平的差异，在执行过程中难免出现错误和偏颇。民办高校具有私营与公共上的双重意义，即私营意义上的获利性和公共意义上的教育福利性。因此，在制定和执行民办高等教育政策时，应秉承“育人为本”的理念，严格把关质量，严格监督政策执行者。

三、重庆市民办高等教育政策发展的改进建议

民办高等教育作为独立于公办教育系统的存在，一方面其发展离不开政策的引导和支撑，另一方面其发展在一定程度上受到政策的限制和约束。所以，就民办高等教育政策发展而言，处理好与民办高等教育实践的关系，把握恰当的“度”是至关重要的。

（一）政策要有“温度”——扎根实践，服务民生

教育政策是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党政府等政治实体在一定历史时期，为实现一定的教育目标和任务而协调教育内外关系所规定的行动依据和准则。从这一概念释义来看，教育政策具有特定的意义表达和功能定位。然而，无论教育政策的外在形式发生怎样的变化，其发展的根基仍旧是教育实践的变化以及教育作为民生重要主题的发展诉求。所以，对于民办高等教育政策发展而言，扎根民办高校的发展实际，深入了解人民诉求，是不断完善重庆市民办高等教育政策的重要途径。民办高等教育具有独特的历史背景和发展条件，面对这一特殊领域，民办高等教育政策在制定和实施的过程中应该增加“温度”。这里的“温度”是指赋予政策以“灵魂”，使之不再是一个个冰冷的“命令式”话语体系，而是带有服务意识的“灵魂”。要做到给政策增加“温度”，首先需要明确主客体的关系，进而协调主客体关系，为主体发展创造良好的环境。在民办高等教育系统内，办学方经常处于一个相对被动的位置，受制于民办高等教育政策系统。注重民办教育主体地位，切实开展实践交流，建立有效的沟通平台。其次需要政策制定主体扎根实践，获取一手资料，并能够及时地发现和解决问题。利用贴近一线办学及教学实践的机会，加强与民办高校管理人员的联系，做到“常联系、常沟通、常思考、常务实”。

（二）政策要有“高度”——准确定位，明确价值

公共政策所蕴含的价值意义均由制定者和实施者所赋予，具有社会意义上的价值判断和价值取向，同时也能够从侧面说明其价值和目标定位。教育政策作为公共政策范畴内的一个系统，其价值判断与价值表现具有复杂和隐晦的特性，对其价值分析范式也应遵循其自身的发展特性。目前，重庆市民办高等教育政策价值取向以及价值判断仍旧处于过渡期，尚未完全实现既有目标和价值观念的匹配。民办高等教育的准确定位直接影响其发展的高度和广度，也在一定程度上限制了民办高等教育政策的“高度”。在这里，“高度”是指政策所能达到的目标值和发展动力值。民办高等教育政策在一定程度上决定着民办高校的目标和价值定位，由此增加政策目标的准确性和长远性有助于民办高等教育的发展。把握民办高校质量与数量之间的矛盾发展关系，同时更加明确政策文本所能体现出的价值取向和价值观念，将民办高等教育体系与公立学校体系相契合，充分保证民办高校的发展机会，是未来一段时期内政策文本需要重点考量的方面。

（三）政策要有“量度”——调节供给，考量需求

高等教育大众化发展，为民办高等教育提供了良好的发展契机。同时，民办高校成为高等教育系统中的重要组成部分，也有力地推动了我国高等教育的普及。然而，近些年来，个别民办高校的发展逐渐偏离正轨，使得民办高校的社会认可度不断降低。从供给与需求的角度来说，民办高校的发展亟待进行资源整合和结构优化。民办高等教育的产生与发展和教育市场的需求紧密结合，为受教育者提供了更为多元的选择方式，同时也为社会市场经济的发展提供了大量的高素质劳动力。民办高等教育政策应重新审视民办高校的供给与社会市場的需求，转变“帮扶”理念，重新调整供给资源，增强市场在民办高等教育中的调节作用，深度剖析民办高校人才供给与市场参与度差别。从人才供给与市场衔接的角度出发，为民办高等教育提供发展性资源，即民办高等教育政策转变传统观念，以经济与市场发展的新视角，考量市场需求，提供有针对性的民办高等教育资源。

（四）政策要有“力度”——统筹发展，合理规划

就民办高等教育与实践的发展而言，始终存在以下几对矛盾：一是民办高校与公立高等教育系统间的对立与统一；二是民办高校地方办学与社会认可度之间的对立与统一；三是民办高校的自主权与政府政策约束之间的对立与统一。民办高等教育政策作为资源配置与整合的结点，需要审视民办高校发展中的矛盾问题，以全局的视角对民办高等教育的发展做出可参考性评估。此外，民办高等教育面临着改革与发展，传统的民办高校政策依旧停留在“小修小补”的节奏，缺乏“力度”。随着教育市场的人才供给逐渐大于人才需求，更加需要民办高等教育政策能够加大力度，提高管理效能，推动民主化交流机制的建立，同时扩大有效的供给侧改革，充分发挥民办高校的优势特色，使其能够在教育市场和人才市场中扬长避短，公平竞争。

（五）政策要有“深度”——规范话语，提升形象

政策话语的规范性和科学性直接影响文本要素的内在逻辑结构，同时在一定程度上反映政策决策部门的言语表达和思想传递的风格。就重庆市民办高等教育政策而言，“规范用语、语义清晰、表达明确”是今后一段时期要不断改进的方面。首先，规范政策文本话语体系，明确其内在逻辑结构是改善政策文本内容表达的基础性工作。政策本身具有强制性与权威性的特点，所以其中的命令性、禁止性、指导性等内容，需要突出强调其语义，明确含义表达。其次，在政策文本语言的选择上，避免使用空话、套话，应根据问题的需要提供针对性的话语指导，同时能够为主客体所理解。政策文本中充斥大量的套话、空话等装饰性词汇，只能在政策浅层发展上提供语义指导，不利于政策的长远发展。最后，政策文本具有深刻的问题解决意识，需要深刻的理论作为铺垫，以提升政策语言表达的层次性和逻辑性。这就要求政策必须具有专业的知识和资源支撑，在一定程度上也有利于对民办高等教育的理论研究。

（六）政策要有“厚度”——完善结构，补齐短板

合理的政策结构能够以最简易的方式收到最大限度的效益，政策的结构涵盖了主体结构、内容结构以及实施结构等方面。首先，就主体结构而言，重庆市民办教育政策属于较为传统的“自上而下”的形式，具有“政府主导型”的特征。“自上而下”的形式能够有效地集中人力物力财力，但在一定程度上忽视了民办高校个体的差异性。因此，要扩大政策决策的参与渠道，建立有效的决策权力制衡机制，保证政策制定的民主性和公平性。其次，民办高等教育政策的内容结构较为单一，整合并不断充实政策文本内容，实现内容丰富，各主题互融互补，是完善内容结构的前提。最后，在民办高等教育的实施政策上，要增强政策的执行力度，严格监控实施情势，并及时收集反馈信息，以更加有针对性地解决问题。

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作者：姜伯成　屠明将　苏琪