我国民办高等教育立法评析论文

摘要：为了促进我国民办高校持续、健康、稳定地发展，民办高校的产权必须明晰，而产权的明晰归根结底需要依靠法律的保护机制。本文首先简单介绍了产权和民办高校产权的内涵，然后从我国有关法律、法规的规定看民办高校产权法律保护的现状，最后建议如何进一步健全民办高校产权的法律保护机制。今天小编为大家推荐《我国民办高等教育立法评析论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

我国民办高等教育立法评析论文 篇1：

公共财政扶持民办教育发展的法规基础、局限与完善

摘要：公共财政扶持民办教育发展政策虽是新近才明确提出的，其法规基础却由来已久。站在时代发展的新高度，公共财政扶持民办教育发展的法规还存在着一定的局限性，体现为确定性的法律依据不足，法律操作性不强，政策规范性不够，法律问责机制不健全等，需要对其进行完善。

关键词：公共财政；民办教育；扶持政策

改革开放以来，尤其是党的十四大确立建设社会主义市场经济体制以来，中国政府高度重视民办教育的发展，并采取一系列有效措施规范、调整、保护和促进民办教育又好又快发展。2010年7月，党中央、国务院颁发《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)，第一次在国家政策性文件中明确提出公共财政对民办教育的扶持，从而揭开了我国政府扶持民办教育发展的新篇章。公共财政扶持民办教育发展政策，虽是第一次明确提出，但其法规基础却是由来已久。本文以改革开放以来若干民办教育法规文本为线，考察公共财政扶持民办教育发展的法规基础，分析其存在的局限，并提出完善建议。

一、公共财政扶持民办教育发展的法规基础

1995年颁布的我国教育的根本大法——《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)对各级政府扶持民办教育事业的发展作出了原则性、指导性的法律规定。《教育法》第五十三条规定：“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人依法举办的学校及其他教育机构，办学经费由举办者负责筹措，各级人民政府可以给予适当支持。”在国力不强、义务教育尚未普及的背景下，在教育根本大法中规定对民办教育“各级人民政府可以给予适当支持”，已属不易。这也为后来一系列扶持民办教育发展的政策和专门法规的出台提供了法律依据。

虽然《教育法》对扶持民办教育的发展作出了原则性规定，但是，由于该规定缺乏可操作性的条款或实施细则，再加上在社会主义现代化建设“第二步战略目标”实现之前，各级政府的公共财政相对较弱，对民办教育的扶持也是心有余而力不足。

2002年《民办教育促进法》第三条明确规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。”该规定不仅对民办教育的性质作出了权威回答，即“”民办教育属公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”，还对国家发展民办教育的基本方针作出了法律规定，即“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”。因此，无论民办教育的办学经费来源如何，办学主体有多复杂，办学投人是否有盈利，都不能改变其公益性质。民办教育也只有在不断促进社会公益性事业发展的过程中，才能实现自身的动态良性发展。

此外，《民办教育促进法》还以“扶持与奖励”为专章，规定如何实施对民办教育的扶持与奖励政策。值得一提的是，第四十九条规定：“人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费。”该规定是对《教育法》第五十六条规定的延续、拓展和超越。《教育法》第五十六条只是笼统地的对在边远贫困地区、少数民族地区实施义务教育的机构进行专项资金扶持，并未区分公办学校与民办学校，也未对扶持的形式作出具体规定。《民办教育促进法》第四十九条的规定则克服了这种立法局限，开创了政府在教育领域实施公共治理的新形式，即政府可以购买民办学校的教育服务。这种政府购买教育服务的方式，无疑是现代政府职能和公共治理方式转变的一种重要体现。政府在无财、无力或元需亲力亲为的公共领域，可以采取更加灵活有效的方式，来实现公共治理。从这个意义上说，政府不仅是公共事业建设“市场”的监控、规范主体，也是一个“参与主体”。这样的立法理念，既为政府以委托的方式用公共财政购买民办职业教育服务、民办学前教育服务等学历教育服务，也为政府购买民办学校承担的农民工职业技能培训、下岗再就业培训、成人扫盲培训、社区培训等非学历教育服务提供立法导向。这些都是政府对民办教育进行公共财政扶持的法律依据。

为了更好地贯彻落实《民办教育促进法》，国务院于2004年制定了专门的行政法规——《民办教育促进法实施条例》(以下简称《条例》)。该《条例》对《民办教育促进法》中的一些规定进行了必要的补充和细化，使得《民办教育促进法》在落实过程中更具操作性。与《民办教育促进法》专章规定对民办教育的扶持与奖励相呼应，《条例》也以专章规定如何落实对民办教育的扶持与奖励。《条例》第三十八条规定：“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”该条规定是《民办教育促进法》第四十六条规定的细化，将国家对民办学校的税收优惠政策以是否要求取得合理回报为据进行了区分。《条例》第四十条规定：“在西部地区、边远贫困地区和少数民族地区举办的民办学校申请贷款用于学校自身发展的，享受国家相关的信贷优惠政策。”该条规定是对《民办教育促进法》第四十八条规定的细化，明确了国家鼓励金融机构运用信贷手段支持民办教育事业发展的地区与贷款用途。《条例》第四十一条规定：“县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况，设立民办教育发展专项资金。民办教育发展专项资金由财政部门负责管理，由教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门报同级财政部门批准后使用。”该条规定是对《民办教育促进法》第四十四条规定的细化和补充。一是考虑各地的地情，规定县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况，设立民办教育发展专项资金。二是明确民办教育发展专项资金的管理与使用部门，以及使用部门的使用批准程序。《条例》第四十二条规定：“县级人民政府根据本行政区域实施义务教育的需要，可以与民办学校签订协议，委托其承担部分义务教育任务。县级人民政府委托民办学校承担义务教育任务的，应当根据接受义务教育学生的数量和当地实施义务教育的公办学校的生均教育经费标准，拨付相应的教育经费。”该规定是对《民办教育促进法》第四十九条规定的细化，明确政府因委托民办学校承担部分义务教育任务而拨付教育经费的标准。

二、公共财政扶持民办教育发展的法规局限

(一)确定性的法律依据不足

公共财政扶持民办教育发展缺乏确定性的法律依据，主要表现在两个方面：一是除《教育规划纲要》明确提出要“健全公共财政对民办教育的扶持政策”外，《民办教育促进法》、《条例》这两部重要的法律法规虽然包含着对民办教育的诸多扶持政策，但是并未明确使用“公共财政”概念来保障对民办教育的扶持。当然，这与两部法律法规的立法时代背景有关。当时，政府的公共治理方式、公共财政、公共服务型政府等尚未成为时代主流。二是两部法律法规中对民办教育公共财政的扶持性规定是“可以性”，而不是“应当性”。如《民办教育促进法》第四十四条规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。”第四十五条规定：“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。”《条例》第四十一条规定：“县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况，设立民办教育发展专项资金。”换句话说，县级以上人民政府既可以设立民办教育发展专项资金，也可以不设立。贾东荣、夏季亭也指出，“《民办教育促进法》及《实施条例》，给人的感觉是扶持与资助民办学校不是政府应当履行的义务，而是政府可以自由决定的一种权力，是否给予民办学校扶持与资助完全取决于政府的意愿。”之所以会给人这种感觉，原因在于，政府扶持民办教育发展的确定性法律依据不足，法律规定的不是强制性义务而是授权性权利。再加上民办教育立法的时代局限，并未明确提出公共财政扶持的相关规定，这样政府在公共财政领域就可以不作为。虽然《教育规划纲要》已经有了确定的政策规定，但一来操作层面需要细化、落实，二来政策的稳定性、规范性与强制性远不如法律。公共财政扶持民办教育发展政策应写进法律。

(二)法律操作性不强，政策规范性不够

《民办教育促进法》、《条例》分别对公共财政扶持民办教育的形式，依据民办教育的类型、层次、区域不同给予不同的扶持等作出了原则性的规定。然而这些规定本身尚存在一定的抽象性和不易操作性。如对县级以上人民政府设立民办教育发展专项资金的来源、占政府公共财政支出的比例或占整个教育经费的比例等并未作出原则性规定；对用于扶持民办教育发展的公共财政的使用、监管、效益评估、奖惩机制等并未作出原则性规定；对于民办教育的税收优惠政策、金融优惠政策、土地优惠政策等也缺乏指导性的规定。关于民办教育法律存在的类似问题，学者已有不少的研究和发现。例如，白平则指出：“政府扶持与资助制度不健全，现有规定尚嫌抽象，操作性不强。扶持与奖励的条款都不够具体，如多处提到税收优惠、用地优惠，至于如何优惠没有下文。只是一般性地提出县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校，并未明确资助的对象和条件。”类似这样的研究已较好揭示了现有法律规定的抽象性等问题，但已有的研究主要聚焦在现有法律对民办教育发展扶持规定的细化与落实，未能从公共财政扶持民办教育发展的角度，分析其存在的不足，立法的展望不够。此外，贯彻落实《民办教育促进法》、《条例》的相关政策与地方条例也并未就此作出具有可操作性的规定，多为法律法规条文的翻版，有的甚至还不如法律本身规定得明确与可操作。“目前，很多地方条例仍在相当大程度上‘克隆’国家颁布的政策法规内容，只是略多一些具体规定，有为制定条例而制定条例之嫌。这样的管理条例不仅没有用足国家赋予地方立法的权力，而且‘千例一面’，针对性差，因而难以发挥应有的管理效果。”之所以存在诸多学者所揭示的那些问题，归根结底还是《民办教育促进法》本身的部分规定较为抽象，对如何保障其落实作出的规范性规定不足。法律若没有明确的规定，行政法规、配套性政策、地方法规等就可以以没有明确的上位法为理由，不作实质性超越。这也是维护法律权威性、严肃性的必然要求。但是，随着时代的发展，法律本身也应该不断被修订和完善。《民办教育促进法》的一些问题还直接涉及其上位法《教育法》的立法精神和相关规定。如《教育法》第二十五条规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”《民办教育促进法》第三条规定：“民办教育事业属于公益性事业”。第五十一条规定：“民办学校出资人可以从办学结余中取得合理回报。”一时间，在公益事业与能否营利、营利与合理回报之间展开了热烈的争论。限于主题及篇幅，本文对具体争论内容不作探讨。但是《教育法》不得以营利为目的的规定，对民办教育能否区分营利与非营利两类进行分类管理确实有所制约。况且具有公益性质的民办教育事业能否带来营利的自然结果也是立法要考虑的。《教育规划纲要》已经规定，要积极探索营利性和非营利性民办学校的分类管理。这可以看做是新时期对民办教育实施分类管理的政策导向与立法探索。

(三)法律问责机制不健全

公共财政扶持民办教育发展，光有确定性的法律依据和可操作性的法律运行机制还不够。因为“徒法不能以自行”，再好的法律也需要组织机构与人员去执行。没有健全的法律问责机制，“纸上法律”难以走向“现实”。《民办教育促进法》以4条专章规定法律责任，但是，有3条是针对民办学校或社会组织与个人违法行为法律责任的规定，仅有1条是针对审批机关和有关部门违法行为法律责任的规定。这仅有的1条中，也没有一项与公共财政或政府扶持民办教育发展相关。而且对审批机关和有关部门的违法行为，一般情况下也只是“由上级机关责令其改正”，只有“情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”。对于在什么情形下属于“情节严重的”行为，法律则并未作出规定或列举性的说明。《条例》有关法律责任的3条规定全部是针对民办学校的，没有对政府及其有关部门违法行为的法律责任问题作出另行规定或细化性的规定。公共财政扶持民办教育发展的主要责任在政府，没有对政府及其相关部门健全的法律问责机制，再好的法律规定可能也会沦为“纸上谈兵”。此外，以《教育法》为统领的现行教育法律体系，“在问责主体、问责情节、问责形式、问责程序等事关法律责任追究落实的规定方面，仍不同程度地存有模糊性，”也制约了教育法律中有关扶持民办教育发展规定的有效落实。

三、公共财政扶持民办教育发展的法规完善建议

(一)明确公共财政扶持民办教育发展的法律依据

其一，在修订《教育法》时，首先要赋予民办教育与公办教育同等的法律地位。其次，确立营利性和非营利性民办学校的分类管理原则。“从立法上将民办学校分为非营利性和营利性两大类，并在行政规制上采取不同办法，以实现民办学校的良善治理。”再次，对于民办教育的公益性目的和民办学校的营利性手段作出原则性区分。“对民办学校实行分类管理的政策目标，是协调民办学校公益性和营利性之间的矛盾，这是当前困扰我国民办教育改革和发展的‘瓶颈’问题之一。这一‘瓶颈’不突破，其他很多问题都难以解决。”哄实公益性和营利性之间的矛盾并不是不可调和，教育事业就其根本屙性来说是公益的(当然不同学段会有所差异)，即使营利也不能改变这个性质与目的。所以，营利只能是一种促进公益性目的的手段，但是要对这种手段作出必要的法律限制，保障部分民办学校在不脱离公益性目的的轨道上合法营利。最后，对于公共财政扶持民办教育发展作出确定性、指导性规定。

其二，在修订《民办教育促进法》和《条例》时，就公共财政对民办教育发展的扶持，新增专条明确作出应当性(义务性)规定，并对部分非义务性的条文作出修改，如将《民办教育促进法》第四十四条、四十五条，《条例》第四十一条、四十八条中的关于扶持民办教育发展的“可以”性规定改为“应当”性规定。此外，对于县级以上人民政府应当在公共财政支出中划出多少比例的资金用于设立民办教育发展专项经费，以及公共财政对于不同类型、层次、区域民办教育发展的扶持形式、扶持力度、绩效评估等作出原则性规定，为民办教育健康发展提供更好的法律保障。

其三，加强地方性民办教育法规、规章的制定或完善。我国当前地方民办教育立法“仔细分析其中的内容后，可以发现，对民办教育发展过程中的一些重大问题仍然未能得到切实有效的解决。”而且，还出现了“地方教育立法权虚位”的问题。地方教育立法权虚位带来的结果，除了黄华均指出的“用政策来实施《民办教育促进法》，降低了制度的严肃性和规范性”外，还可能使地方权力机关和行政机关不作为，降低了《民办教育促进法》的针对性和适应性。为此，必须加强地方性民办教育法规的制定或完善，依据上位法的立法精神与理念，结合地方实情，使公共财政扶持民办教育发展的法律规定落到实处。形成教育基本法律、民办教育单行法律、民办教育法规、民办教育地方性法规规章等上下有序、规范明确、有机统一的法律保障体系。

其四，健全公共财政扶持民办教育发展的法律责任制度。在《民办教育促进法》中，对于违反公共财政扶持民办教育发展的行为，要有明确的法律责任追究机制和有关的行政问责机制。

(二)完善公共财政扶持民办教育发展的政策及其配套政策

将民办教育纳入到公共财政扶持体系。公共财政对民办教育的扶持形式应该多样，故应构建多维立体的扶持体系。

公共财政对民办教育发展的扶持政策应区分民办教育的办学层次与类型。从办学层次看，民办教育有学前教育、义务教育、高中阶段教育及高等教育。从办学类型看，民办教育有学历教育和非学历教育。学历教育中又有普通教育和职业教育之分；非学历教育中有面向市场的职业技能培训，也有受政府委托承担的农民工就业培训或其他带有公益性的职业技能培训。因此，对于不同层次和类型的民办教育应给予不同的公共财政扶持。

公共财政对民办教育发展的扶持政策应区分民办教育的性质。《民办教育促进法》规定，民办学校的出资人可以依法取得合理回报。对于民办学校出资人放弃取得合理回报和依法取得合理回报的，公共财政应给予不同的扶持政策。《教育规划纲要》规定，要积极探索营利性和非营利性民办学校的分类管理。对于营利性和非营利性民办学校，公共财政应给予不同的扶持政策，而且应主要立足于非营利性的民办学校。即使对于营利性民办学校的公共财政扶持，也应根据这类民办学校的办学层次、类型、营利状况及社会效益等给予区别对待。如赵应生、钟秉林等学者提出：“可以从三个方面完善财政支持政策。第一，对非营利性民办学校，政府可以根据实际需要，在教师培训经费、公用经费、科研经费等方面提供资助。第二，对营利性民办学校，政府可通过购买公共教育服务或委托管理等方式，委托其承担有关教育和培训任务，拨付相应经费。第三，政府可设立民办教育专项资金，对办学成绩突出的民办学校给予奖励性资助。奖励性资助对非营利性民办学校和营利性民办学校要同等对待，目的在于充分发挥公共财政的调控作用，引导民办学校办出水平、形成特色。”对此，正如本文第二部分第一点所指出的，笔者在基本赞同上述三条建议的同时，建议将第一条和第三条中的“可以”改为“应当”。一是体现确定性的法律依据，二是体现非营利性与营利性民办学校分类管理的原则。

此外，公共财政对民办教育扶持政策的建立、健全和落实，离不开配套的保障性政策。比如，扶持民办教育发展的公共财政的来源、拨付、使用、监管、评估；对民办学校是否营利的核算制度和会计审核制度；对民办学校办学质量的评估制度等。对此，赞同赵应生、钟秉林等学者所概括的六个方面，即“财产权制度；会计制度；税收制度；师生权益保障制度；财政支持制度；合理回报制度。”旧但这些配套性保障制度的具体规定和落实必须体现公共财政扶持民办教育发展的立法理念和营利性与非营利性民办学校分类管理的政策导向。

(三)健全公共财政扶持民办教育发展的长效机制

公共财政对民办教育的扶持政策应着眼于建立一种长效机制。这种长效机制至少包括以下四个方面：第一，科学、民主的决策机制。一项政策执行的效果如何，与该项政策本身的科学性密切相关。政策的科学性体现在：该项政策的目标定位是否准确、清晰；制定过程是否民主、透明；研制政策方案是否进行了充分的调研，获取了足够多的信息资源；政策内容是否有针对性、可行性等。第二，公正、合理的执行机制。政策总是需要一定的组织机构、人员去执行，总是需要必要的物质资源加以保障。所以，“那些在理论上看上去很好的东西，在现实生活中并不一定奏效。”到了实践层面，各种复杂的因素会交织在一起，发挥意想不到的作用。公正、合理的执行体制，一要提高政策的认同水平。“政策实施者不太可能支持他们认为与其自身利益对立的政策。如果可能威胁其工作保障、晋升机会和现状，新政策必定会遭到政策实施者的反对。”二要完善政策执行各环节。三要优化政策执行主体的行为。现实中，公共财政扶持民办教育发展政策的执行效果不理想与政策执行人员的行为方式存在问题密切相关。正如美国政策科学专家安德森所言：“为了使某一项政策有效，需要的不仅仅是广泛的权威和用以支付实施代价的拨款。良好的控制和政策实施技术也是必不可少的。”第三，便捷、高效的监管机制。在社会没有发展到公民素质普遍足够高尚的时代，用制度约束权力比用人品约束权力更让人放心。“在民办学校的办学监管上，相关部门要按各自职责分工，建立促进民办学校健康发展的工作协调机制，积极构建政府依法管理、民办学校依法办学、行业自律和社会监督相结合的民办教育工作格局。”“政府在强化对民办教育的财政资助的同时，还要做好以下两个结合。一是政府资助须与加强财务监管相结合。二是政府资助与加强质量监控考评相结合。”第四，规范、有序的修正机制。政策法规总是有一定的时效性，经济社会的发展、教育自身的变革等都会提出新的问题和挑战。制定规范、有序的公共财政扶持民办教育发展政策法规的修正机制，将会使这一过程变得更加动态和良性。

参考文献

[1]贾东荣，夏季亭.《民办教育促进法》存在的不足与建议[J]教育与职业，2007(8)：59-61.

[2]白平则.《民办教育促进法》的立法缺失及完善思考[J].教育理论与实践，2006(9)：19-23，

[3]陈武元.关于制定地方民办教育管理条例的思考[J].教育研究，2006(11)：53-57.

[4]李宜江.论教育立法中问责的模糊性[J].教育发展研究，2010(5)：23-26.

[5]胡卫，董圣足.我国民办教育发展的回顾与展望[J].教育发展研究，2011(1)：18-22.

[6]赵应生，钟秉林，洪煜.积极稳妥地推进民办教育分类管理——我国民办高等教育改革与发展探析(三)[J]中国高等教育，2011(10)：20-23.

[7]谢锡美.民办教育地方立法评析[J].现代教育管理，2011(3)：55-58.

[8]黄华均.从地方立法到民办教育发展的制度创新[J]黑龙汀高教研究，2007(3)：8-12.

[9]Dan E.Inbar等.教育政策基础[M].史明洁等译.北京：教育科学出版社,2003：152.

[10](美)弗朗西斯·c·福勒.教育政策学导论(第二版)[M].南京：江苏教育出版社,2007：270.

[11](美)詹姆斯·安德森.公共决策[M].北京：华夏出版社，1990：166.

[12]沈剑光.民办教育发展的战略转型与政策应对[J].教育研究，2009(8)：83-87.

作者：李宜江 张海峰

我国民办高等教育立法评析论文 篇2：

浅谈民办高校产权的法律保护机制

摘 要：为了促进我国民办高校持续、健康、稳定地发展，民办高校的产权必须明晰，而产权的明晰归根结底需要依靠法律的保护机制。本文首先简单介绍了产权和民办高校产权的内涵，然后从我国有关法律、法规的规定看民办高校产权法律保护的现状，最后建议如何进一步健全民办高校产权的法律保护机制。

关键词：民办高校产权；法律保护机制；学校法人制度

民办高校的产权问题是我国广大民办高校投资人、举办者普遍关心的焦点问题，也是影响民办高教事业长足发展的关键所在。但是，从我国民办高校兴起至今的20多年里，大量存在着因产权不明、归属不清而导致权利义务不对称的现象，产权不明晰的现状已成为困扰民办高校发展的制度瓶颈。随着我国民办高校办学主体及投资模式的多元化以及民办高校数量和资产规模的不断扩张，明晰产权就越发显得重要和急迫。为了促进我国民办高校持续、健康、稳定地发展，民办高校的产权必须明晰，而产权的明晰归根结底需要依靠法律的保护机制。

一、产权和民办高校产权的内涵

（一）产权的概念

产权是产权经济学的核心概念，但由于产权经济学家们分别从不同的角度来考查产权内容，因此大家对产权这一概念本身还没有一致的界定。如巴泽尔（Y ．BMel）认为，“个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中取得收入和让渡这些资产的权利或权力构成”。刘世锦则认为“产权是财产权利的简称，可理解为资源稀缺条件下人们使用资源的权利”。张五常则认为“在一个个人为使用稀缺资源而竞争的社会里，必须存在某些竞争规则或标准来解决这一冲突。这些规则通常称作产权。是由法律、规制、习惯或等级地位来确立的”。陈思明力求对产权的概念进行总结，并认为“产权包括财产的所有权和由所有权派生的占有权、支配权、使用权、收益权，广义的产权还可包括为实现上述权利所必须具备的各种权能和规则”。

产权经济学以制度经济学为起点，因此它强调制度对人的选择集的约束，关注财产的交换过程与交易成本，将财产的交易环境融入财产的价值体现过程，显得更为全面与深刻。

（二）民办高校产权的内涵

民办教育的产权并非是一个对民办教育资源的所有权进行界定的静止的概念，而是一个对民办教育资源的不同属性主体（所有者、经营者、使用者）在对不同属性（占有、使用收益、处分）进行使用与经营时的收益关系的动态描述。在当前整个教育市场，供给不足是一个不争的事实，而造成供需严重失衡的原因则在于长期对教育市场的投入不足，教育资源极为紧缺。但民办教育加入教育市场后，虽然对教育资源的紧缺性有所缓解，但民办教育资源仍然居于稀缺资源。在解决民办教育资源稀缺问题上，除了应增大教育资源投入以外，更为紧要的是对现有的民办教育资源进行充分的利用，这其中引用产权理论的思想，将民办教育资源的不同属性交由不同主体使用，在充分考虑民办教育资源环境（政策法规、市场交易等）的基础上，对各方主体的个体利益与共同利益进行界定是必须的，也是重要的。

广义的民办教育产权包括资本产权与劳动力产权。劳动力产权指劳动者对劳动力这一特殊财产形式的权利组合，在民办教育领域中建立劳动力产权的观念，一方面有助于重视民办教育经营者与教师的劳动利益，另一方面易于意识到当学生接受完教育后将拥有自己的劳动力所有权，其本人与用人单位都将拥有部分劳动力产权，因此根据谁投资谁受益的原则，受教育者和用人单位也应参与教育成本的分组与补偿。由于劳动力产权观念的确立更多在于对民办教育者管理观念与经营观念的变革，与民办教育资源的具体使用距离稍微远了一点，因此重在对民办教育产权作狭义的理解，即民办学校的资本产权，指围绕民办教育资本而形成的学校产权，即对特定民办学校的财产权利，包括参与学校投资、经营、管理的各个活动主体围绕学校的教育财产形成的所有权、占有权、使用权、处分权、收益权等权利关系和结构。

按照产权内容的不同，可将民办学校产权分为：学校教育资源投入者对所投教育资源（不仅指举办者的举办投入，还包括政府对学校的资源与优惠、社会捐资等）的所有权；学校经营过程中的所有者、经营者与管理者的增值收益权：教育资源所有者所拥有的教育资源转让或交换的收益权。

按照民办学校产权主体的不同，可将民办学校产权分为以下几个方面：

一是民办学校举办者对创建学校时的前期投入的所有权、对投入资源增值部分的收益权、对学校运行过程中的经营权与经营责任。

二是民办学校在发展过程中政府代表公众利益而享有的对社会各界对民办教育捐资的所有权、捐资的增值部分的收益权、政府对民办学校教育事业进行资助与优惠所产生的收益权、政府对学校运行过程中的管理权与管理责任。

三是学校经营者各方对学校经营所得的收益权。

四是学校经营者在学校经营过程中所享有的收益权，这部分包括学校内部管理者与教师在工作过程中所享有的对工资与相应福利的收益权。

二、从我国有关法律、法规的规定看民办高校产权法律保护的现状

民办高校产权要得以明晰，不仅要科学地界定各种主体的财产权限，包括主体拥有的所有权、使用权、收益权、处置权的明朗化和量化，而且要通过立法、司法的强制力将产权加以硬化，使之成为具有现实意义的财产。所以，产权明晰的关键在于产权的界定，特别是要通过国家依法划分财产所有权和经营权、使用权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的法律行为加以保障。通过梳理我国有关法律、法规对民办高校产权的规定以及对现实产生的影响，可见我国民办高校产权依然存在不明晰的现状。

（一）《社会力量办学条例》中关于产权的规定及产生的影响

1997年颁布的《社会力量办学条例》中第36条：“教育机构在存续期间，可以依法管理和使用其财产，但是不得转让或者用于担保。”由此分析：在民办学校存续期间，其财产所有权的主体为民办学校，但民办学校只拥有其财产的使用权，而没有财产的转让权（处分权）。第37条：“教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件，不得用于分配，不得用于校外投资。”由此分析：民办学校只拥有其财产的部分使用权，且由于财产不能用于分配，学校的举办者和办学者都不拥有财产的收益权。第43条：“教育机构解散，应依法进行财产清算。教育机构清算后的剩余财产，返还或者折价返还举办者的投入后，其余部分由审批机关统筹安排，用于发展社会力量办学事业。”由此分析：虽承认举办者拥有其投入部分财产的所有权，但这种所有权只有在学校解散时才有可能重新获得。

《社会力量办学条例》中关于产权规定所带来的影响是：民办高校的财产归属权的初始界定受到

了人们的质疑，并在实践操作中带来一系列问题。比如：由于民办高校举办者和办学者的投入，只是在教育机构被解散后才能得到返还，他非但与学校运营过程中所获的滚动积累无关，还得承担货币贬值所带来的损失，一些办学者为逃避投资风险，想方设法在短期内收回成本，使民办高校成为“学店”；由于预期民办学校停办时的剩余财产将由审批机关统筹安排，举办者投资教育后就基本上失去了财产所有权，校产不能回收、抵押、租赁和转让，这些规定挫伤了教育投资者的积极性，堵塞了民办高校融资的渠道，使得大量社会闲散资金更多地流向其他可以获取高额利润的地方；个别地方还出现教育行政人员法制观念淡薄，公开或变相侵占民办学校资产的现象，等等。

（二）《民办教育促进法》中关于产权的规定及产生的影响

2002年12月通过的《民办教育促进法》中第35条和36条：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”，“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占”。由这两条分析：民办学校的财产所有权归法人或学校所有，学校存续期间举办者和办学者不拥有学校的财产所有权。也就是说，投资人一旦投资民办教育，所投入部分资产的管理和使用权将归学校而不再归投资者。第51条：民办学校在扣除办学成本等费用后，“出资人可以从办学节余中取得合理回报”。由此分析，民办学校的出资人实际上拥有一种受管制的剩余索取权。第59条：民办学校终止并进行财产清算时，在清偿“应退受教育者学费、杂费和其他费用”、“应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用”、“偿还其他债务”后，“剩余财产，按有关法律、行政法规的规定处理”。由此分析，没有明确规定返还出资人的投入，也没有明确规定清算后“剩余财产”的归属，即对出资人投入资产的最终归属没有明确的规定。

《民办教育促进法》中关于产权规定所带来的影响是：由于对民办高校财产权的规定存在残缺，即产权界定不周全、产权模糊和产权配置不当等造成现实中存在的权利与责任和利益的缺失、不清楚和不对称等等。比如：对民办高校财产权的界定，只体现了国家与学校之间的权责关系，私人所有者和学校之间的权责关系；在产权的权能方面考虑了办学期间学校的法人财产权，而没有考虑投资者或举办人的私人所有权；允许出资人取得合理回报的规定也只是作为扶持与奖励的手段，而不是正式承认出资人对财产的收益权；清偿后的资产按有关法律、法规处理，只有投入机制，没有退出机制，收益与各自投入成本不相符合。可见，《促进法》对民办高校产权法律关系主体即投资人、举办者的产权主体地位与权能所包括的所有权、交易权、收益权等权利与义务的内容规定不明，直接影响着办学实践中的产权关系。

（三）《民办教育促进法实施条例》中关于产权的规定及产生的影响

2004年4月1日执行的《民办教育促进法实施条例》中第5条：“民办学校的举办者可以用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资。国家的资助、向学生收取的费用和民办学校的借款、接受的捐赠财产，不属于民办学校举办者的出资。”第37条：“在每个会计年度结束时，捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校应当从年度净资产增加额中、出资人要求取得合理回报的民办学校应当从年度净收益中，按不低于年度净资产增加额或者净收益的25％的比例提取发展基金，用于学校的建设、维护和教学设备的添置、更新等”。第44条：“出资人根据民办学校章程的规定要求取得合理回报的，可以在每个会计年度结束时，从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报。”

《实施条例》中关于产权规定所带来的影响是：由于只对民办学校资产中的国有资产和受赠资产的监督、使用和管理作了原则规定，完全回避了对举办者投入和办学积累增值部分校产的产权及民办学校终止时清偿债务后剩余财产的分配问题，导致民办高校的产权状况和产权关系依然十分混乱，民办学校的明晰产权工作难以开展，产权纠纷经常出现。比如：在产权政策不明晰的情况下，的确还有民办学校的举办者或管理者，因为学校资产问题进了监狱；法院在介入民办高校资产纠纷案件时，评判尺度也没有统一的依据；对于是否允许民办高校在董事会管理下，将一定比例的资金用于其他回报率较高的营利性事业，建立学校自身的资本增值机制也没有明确规定，而在实际操作中，已经有不少学校采取了这种投融资的新渠道。

三、进一步健全民办高校 产权的法律保护机制

（一）协调产权与法权关系，大力推进教育机构立法工作

正确认识教育领域中的产权与法权关系，对于加快教育法制建设，促进教育事业发展具有十分重要意义。教育实践是学校产权及产权制度变革的根本原因。教育发展已经出现了新的产权关系。如民办学校的教育投资日益多元化，投资主体和学校法人要求合法享受其财产权已经是一个十分现实的问题，也就是说，教育发展需要调整原有产权关系。抓住了高等教育领域的产权这个因素，也就能把握住高等教育和高校管理体制改革关键。

教育的发展引起了教育领域中的产权关系变化，产权关系的调整主要依靠法律。当前的社会现实是民办高等教育由于社会的需要而蓬勃发展，但我国民间资本尚不雄厚，缺乏各种公益性的社会基金，政府又无力给民办学校很大的资金支持，单纯依靠民间捐资来发展民办教育显然是不现实的，吸引社会力量投资办学是我国高等教育发展的必然趋势。投资办学将改变传统大学的产权结构，一种新型的产权关系正在出现，并可能对现有的法律、法规及有关管理制度构成挑战。

为了教育事业的发展，我们必须加快民办教育立法工作，特别是民办高等教育机构的立法。民办高等教育立法的重点应该是教育机构立法，目的是对高校产权进行法律界定、提供法律保护。

（二）建立产权关系清晰、资产归属明确、权利义务相互一致的产权制度

1．明确民办高校各产权主体的权能

民办高校的产权主体主要指学校法人、举办者、管理者和教职工。产权的核心是所有权，所以应首先明确各产权主体所有权。学校法人所有权包括投资者的初始投入、学校在办学过程中所获得的增值部分，具体的权能有：与教育教学直接相关的部分财产的占有权能；对属于学校法人的物的使用权能；对办学所得的一部分享有的收益权能；在不影响学校正常教学秩序的前提下，可以对学校财产进行事实和法律上的处分权能。举办者的权能包括：参与学校董事会的权利；在董事会中享有表达权和投票权，召集董事会的提议权以及对学校事务的监督权等；从办学结余中取得合理回报的收益权。学校办学者拥有《民办教育促进法》规定的管理权。学校教职工拥有的对学校事务的监督权以及其他规定中与财产相关的报酬权等。在产权制度

中，应通过法律对产权主体的上述权能进行强制性保护，禁止非法限制和剥夺。

2．明确界定民办高校财产权的归属

民办高校财产归属权的具体界定，应以充分发挥产权的效率与约束功能为原则。其中，举办者（投资者）投入民办高校的财产归举办者所有；国家直接、间接投入所形成的校产及增值部分归国家所有，在学校存续期间高校法人享有使用权；受赠资产在学校存续期间归学校所有，并依法行使管理和使用权。值得强调的是，投资者将财产投入到学校法人后，其原本拥有的所有权即转化成股权，投资者的收益权就是享有股息。对投资人原始投入所产生的增值，可采取按股东持股比例进行股权摊分。因股权摊分可带来股本基数扩大，投资人从而可多获得股息和保障股权比例相对稳定，但不取得增值股权的最终所有权。因为，只有规定股权不可抽逃和增值股权不可转让及套现，才能既保证教育资金的稳定和办学积累继续用于学校发展，又保护了投资者的合理收益。另外，对没有投资主体直接投入，而是通过“滚动发展”的民办高校，其财产权归属应是学校集体所有制，可通过学校教育工会制定章程，规定办学收益及学校产权的分配方案。

3．明确高校终止后剩余财产的最终归属

在剩余财产的最终归属中，最引人关注的是投资者的原始投入及校产增值的最终归属问题。笔者认为，为了鼓励教育投资和保护私有财产，应允许学校在终止清算并有剩余财产的情况下返还投资者的原始投资。至于不包括国家优惠政策形成的增值校产的最终归属，因股东不享有增值股权的最终所有权，在学校终止清算后也不能转让和套现增值股权，所以，该增值校产不归属于投资者，而为社会公有或设立为公益信托财产继续用于发展教育。

（三）健全民办高校的学校法人制度与内部治

理结构法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。按照《民办非企业单位登记管理暂行条例》的有关规定，我国非营利性民办高校法人应当属于民办非企业法人。虽然非营利民办高校的财产归学校法人所有，学校法人对它所拥有的财产依法享有独立运用和支配的权利，但学校法人本身无法行使财产权利，必须通过一定的法人组织机构来行使，即通过董事会、监事会等相互分离又相互制衡的机构来行使。民办高校的法人治理结构是指民办高校作为独立的法人实体，在举办者（出资人）、决策者、管理者和教职工等权益相关人之间建立的有关学校运营与权利配置的一种机制或组织结构，以及通过这种组织结构形成的责权利划分、制衡和配套机制等一整套制度安排。在这种组织中，不同机构依据不同的职权，各司其职，各负其责，相互配合与制衡，以保障学校的正常决策和管理秩序。民办高校法人治理结构的构建，既要遵循法人治理结构的一般原理，又要受到教育规律的制约。违背教育规律—所构成的高校法人治理结构，既不能体现高等教育的基本特点，又不可能适应高校自身发展的需要。民办高校法人治理结构体制的最大优势是形成一个责任明确、权力制衡的民办高校决策与管理体制，各司其职。所以，健全和完善学校法人治理结构对产权的有效运行有重要的意义。更进一步来说，学校的内部产权治理的建立就是把属于学校法人的那部分产权权利在学校内部进行再配置，即通过有关的机构设置、人员配备、职能划分，使围绕着学校法人财产所形成的权利义务一体化，提升学校内部资源和资产的经营效益。在学校管理体制的一般模式中，学校内部的产权治理结构一般表现为，学校的法人代表一般赋予学校董事会的董事长或校长，在出资人或举办者多元化的情况下，所有权的分散导致所有权人组成代理董事会，并确立董事长作为所有权代理的代表。

学校内部治理结构的建立和健全，实质上就是把属于学校法人的那部分产权和事权基于配置效率和激励效率在学校内部进行再认定和再分配，即通过设置各种机构，配备各种人员，明确规定不同机构和人员的权利、责任、义务，使产权和事权得到解决分解和落实。就民办高校自身而言，突出的问题是初始所有权（出资者所有权）与使用权尚未真正分离，董事长即校长，校长扮演着多种角色，既是举办者，也是行政管理者，权力高度集中，职责不能充分履行，董事会形同虚设。因此，必须建立和健全民办高校董事会制度，使董事会成为学校最高决策机构，主要负责审议学校重大事项并作出相应的决策，有效地监督民办学校的校长执行董事会的决议，目的是将民办高校所有权与经营权彻底分开，完善非营利与营利民办高校法人内部治理机制，保证学校法人财产权的有效运行。虽然非营利民办高校的财产归学校法人所有，学校法人对它所拥有的财产依法享有独立使用和支配的权利，但学校法人本身无法行使财产权利，必须通过一定的法人组织机构来行使，即通过董事会、监事会等相互分离又相互制约的机制来行使。一是要培养法人治理结构的意识；二是要推行独立董事制度；三是倡导股东结构多元化。

参考文献：

［1］张旺．我国民办高等教育发展的制度环境分析与思考［J］．高教探索，2005，（1）．

［2］沈有禄．狭义民办教育产权的基础何在［J］．扬州大学学报，2004，（2）．

［3］俞建明．论民办学校产权归属与管理［J］．中国改革，2003，（2）．

［4］宁本涛．论民办学校的财产归属［J］．教育与经济，2002，（4）．

［5］杨尧忠．邓万民民办高校产权清晰问题的评析［J］．北京城市学院学报，2007，（11）

［6］方铭琳．民办高校产权明晰的法律保护［J］．高等教育研究，2005，（11）．

［7］阙海宝，张海东．民办高校产权的法律保护［J］．教育探索，2006，（11）．

［8］方铭琳．民办高校产权明晰的法律保护［J］．高等教育研究，2005，（8）．

［责任编辑 张 燕］

作者：王晓松

我国民办高等教育立法评析论文 篇3：

论我国学前儿童受教育权法律保障的不足及其完善

摘要：受教育权是一项基本人权，应得到宪法及其他专门法的保障。目前，对我国学前儿童权益难以保障的问题，受教育权未得到足够重视。究其原因，除却教育资源分配不均、政府政策保障不力等外，较高位阶专门立法的缺失是最大短板。本文通过对学前儿童受教育权进行理论分析，阐述法律保障缺失之处，并提出依法保障学前儿童受教育权的完善建议。

关键词：学前儿童受教育权；学前教育；法律保障

一、学前儿童受教育权的内涵

界定学前儿童受教育权的含义、内容，就要首先明确受教育权的含义及其特点。学界中关于受教育权的研究可谓如火如荼，各学者视角不同，侧重点不同，但本质如一。具体来讲，受教育权是公民依法享有的通过学校、家庭、社会等途径平等地获得受教育机会和条件以学习知识、提升自我的基本人权。作为一项基本人权，受教育权最重要的特点是平等性和普惠性。

二、学前儿童受教育权保障的立法现状

《世界人权宣言》第26条、《经济、社会和文化权利国际公约》第13条、《公民权利和政治权利国际公约》第18条、《儿童权利公约》第28条均规定“儿童有受教育的权利，并在机会均等的基础上逐步实现此项权利”。《宪法》第46条“公民有受教育的权利和义务”、第19条“国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育”，以及《教育法》第17条“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度”。这些规定无一不为学前教育提供了法律保障。

同时《幼儿园工作规程》、《幼儿园管理条例》等行政法规更是为学前儿童受教育权保障树立了法律屏障：明确提出了幼儿保育教育的主要目标为促进幼儿健康发展；规定了新建、改建幼儿园的审批程序，明确了举办主体责任和注意事项，并对园舍、设备等作了具体要求；在幼儿园的教育及幼儿园工作人员章节中明确了教育工作的原则，规定了园长负责制，并从幼儿日常生活、教育工作人员职责等方面给予了法律保障。

而随着经济体制和社会结构的转型，已有规定难以适应当下实际，但若干地方性法规规章的颁布实施对促进学前教育的健康发展起到了极其重要的作用。

三、对我国学前教育立法保障现状的评析

公民受教育权保障不仅载入了《宪法》，更得到了《教育法》等法律的保护，而明确具体规定学前儿童受教育权的条文少之又少，又因过于原则难以具体实施。目前存在法律体系不完善，无较高位阶的专门立法以及缺乏有效法律救济途径，受教育机会不均等政府责任未落实，权益难以保障等问题的存在。

四、依法保障学前儿童受教育权实现的几点建议

目前，我国已经确定了中长期学前教育发展目标，也面临着“入园难、入园贵”等一系列学前教育问题，深入分析问题原因、密切联系实际，完善方法策略、依法推动学前教育发展。

（一）重视学前教育立法，树立儿童最大利益原则。

受教育权是宪法上的权利，表现为公民享有各种受教育的机会和利益，国家有保障公民受教育权实现的义务，我国现有的保护公民受教育权的法律有《义务教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国未成年人保护法》等，但无学前儿童受教育权保护的较高位阶的专门法，重视学前教育立法，加快立法进程，为学前儿童受教育权的保障树立一道坚固的屏障。

（二）多种途径保证学前教育机会均等。

1.实现免费教育。学前教育具有普惠性、公益性等特征，逐步实现免费教育不仅是学前教育的本质要求，更是保障机会平等的重要途径。义务教育的本质是强制教育。基于学前教育的准公共性和普惠性，政府进行一定程度的财政支持是必须的，但政府财政力量有限，只能进行部分补贴。

2.向弱势儿童倾斜。弱势儿童在学龄前儿童中占有一定比例，是考量学前教育均衡发展的重要因素。向弱势儿童倾斜，保证教育机会平等，有利于教育质量的提高，以保障残疾儿童、农村留守儿童、城市流动儿童等弱势儿童受教育权的实现。

3.扩大教育资源。首先，以公办园为主体。公立幼儿园是由政府投资建设的旨在实现普惠的“质量好、平价且容易进”的幼儿园，无论是城市还是农村至少都要有满足基本需求的园所。其次，鼓励社会力量办园。通过各种优惠政策鼓励社会各界捐资办园或出资办园，鼓励举办“公益性和普惠性”幼儿园，解决“入园难、入园贵”等问题。

（三）落实政府责任，切实保障儿童权益。

1.加大财政投入力度。实施政府主导的学前教育发展战略，缩小地区差距、城乡差距：在地区之间，政府运用公权力平衡学前教育发展差距；在城乡之间，加大在农村的投入力度，建立城市依靠政府与社会，农村主要依靠政府的发展方略。提高学前教育经费在整个教育经费中的比例：根据各地经济发展情况、财政收入状况，灵活采用中央负责与地方负责有机结合的方针。

2.加大监管力度。设立专门监管机构，由专职人员负责学前教育监管，彻底解决无人监管、效率低下的问题。加强对民办园的监管，严格民办园准入制度，严格审批并定期不定期检查评估：审批时，要着重审查园所工作人员的资质、园所教育教学设施设备标准，同时也要对园所资金、位置等进行审批。另外，要对学前教育机构经费使用情况进行核查与监督，注重资源利用率。

（四）完善救济途径。

完善行政申诉救济途径。法律应明确规定行政申诉救济途径，对期限、程序等进行明确具体的规定，切实保障学前儿童受教育权的实现。

扩大行政诉讼受案范围。受教育权被侵犯是否为行政诉讼受案范围的不明确规定，使得众多公民受教育权被侵犯后难以得到救济。在《行政诉讼法》修改之际，应将受教育权这一公民基本权利纳入行政诉讼受案范围，让公民可以通过行政诉讼途径救济其合法权益。

建立宪法诉讼制度。宪法是国家根本法，是人民权利的保证书，具有最高法律效力。宪法具有抽象性，难以具体实施，但这种最高效力不仅要通过其他子法实施，更要直接实施。由此，笔者建议，建立宪法诉讼制度、设立宪法法院，当学前儿童受教育权受到侵犯，且在穷尽其他途径仍得不到救济时，可以通过宪法诉讼的途径得到救济，从而更好地保障学前儿童受教育权。

参考文献：

[1]李生兰等，《学前教育法规政策的理解与运用》，[M]，南京师范大学出版社，2012年版。

[2]梁启超著，老愚选评，《中国沉思：梁启超读本》，[M]，内蒙古大学出版社，2008年版。

[3]杨成铭著，《受教育权的促进和保护：国际标准与中国实践》，[M]，中国法制出版社，2004年版。

[4]国家中长期教育改革规划纲要（2010—2020年），[J]，《中国民族教育》，2010年第7期。

作者：王萍