中央银行国库监管论文

2018年3月，《国务院机构改革方案》提出“改革国地税征收体制”，正式拉开了税收征管体制改革的序幕。同年7月，国务院印发《国税地税征管体制改革方案》，明确自2019年1月1日起，各项社会保险费由税务部门统一征收。下面是小编整理的《中央银行国库监管论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

中央银行国库监管论文 篇1：

国库监管工作改进研究

【摘要】国库监管对确保国库资金安全、顺利执行与贯彻国家政策起着关键作用。但基层国库在监管过程中，仍遇到诸多问题，影响到了基层国库的监管效果。加强国库监管工作，对于提高我国国库管理效率、推动我国国库改革和发展，有重要意义。

【关键词】国库 国库监管

经理国库是中国人民银行的重要职责之一，国库是国家预算执行过程中的重要组成部分，在经济快速发展中今天，扮演着越来越重要的角色，发挥着更加重要的作用。国库通过办理预算资金的收纳、划分、留解、退付，及预算支出的拨付等各环节，保障了国库资金的安全，确保了国家预算的顺利执行，促进了国家经济建设和人民生活水平的不断提高，这些都离不开基层国库监管工作的顺利开展。可以说国库是联结财政与货币两大政策的桥梁和纽带，因此着力提高国库工作的水平和质量，特别是要更加注重增强基层国库监管水平，更加注重提高经理国库的履职能力和水平，有利于增强服务政府民生的活力和动力，充分发挥国库在贯彻国家政策和保障国家预算执行中的积极作用。

一、国库监管的现状

（一）我国国库监管制度的现状

国库管理制度属于我国国家金库管理与运行体制的组成部分。人民银行国库经过多年的发展实践，已形成了较为完善的制度体系，对国库的改革发展起到了重要的推动作用。但随着我国财税体制和金融体制改革的不断深化落实，国库管理制度改革相对滞后于国库业务的发展，制约了国库职能的发挥。

2014年和1994年国家分别颁布的《中华人民共和国预算法（2014年修正）》（以下简称《新预算法》）和《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）规定，各级政府预算由财政部门负责制定，人大负责组织执行，人大及其常委会、审计部门对、决算进行监督，同时，赋予财政部门对各部门预算执行情况进行监督等职责；明确了中央银行经理国库的法律地位及国库依法办理政府预算收支业务并接受本级政府管理监督，接受本级财政指导监督，但未提及国库任何监督权限问题。2003年修订的《中华人民共和国中国人民银行法》（以下简称《中国人民银行法》），虽继承了中央银行经理国库的职责，增加了对代理中央银行经理国库行为的金融机构的依法监督和追究责任权，但未作进一步阐释。现行1985年发布的《中华人民共和国国家金库条例》（以下简称《国家金库条例》），在法律法规层面上，细化了国库负责办理国家预算资金的收入和支出业务内容，同时还赋予了国库在执行中的促进和监督作用的职责，主要包括：（1）督促简称各经收处和收入机关所收的款项，是否按规定全部缴入国库，如有违法不缴纳的，应及时查纠处理；（2）国库有权拒绝执行，擅自变更各级财政之间的收入划分范围、分成留解比例，以及随意调整库款账户之间存款余额的事项；（3）国库有权拒绝办理不符合国家规定的退库事项；（4）监督财政存款的开立和财政库款的拨付；（5）国库有权拒绝执行，任何单位和个人强令国库办理违反国家规定的事项，并及时向上级报告；（6）国库有权拒绝受理，不合规的凭证。但该条例没有规定具体的监管手段，因此中央银行国库在政府预算管理中履行监督管理职责存在法律不足的障碍。

随着国库业务的发展，人民银行一直以完善国库制度体系建设，切实履行国库职能为目的，在国库会计核算管理方面先后制定了《国库会计管理规定》、《国库会计核算业务操作规程》、《中国人民银行国库资金清算业务处理手续》，在加强国库监管方面制定了《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》、《商业银行、信用社代理乡镇国库业务审批工作规程》、《国库监管指引》等一系列业务管理制度规定，在推动国库电子化发展方面，出台了《国库信息处理系统暂行管理办法》，同时在《中国人民银行基本会计制度》、《中国人民银行行政许可实施办法》以及《金融违法行为处罚办法》中都对国库管理进行了相关的规定。

目前，我国已经确立了以《新预算法》、《预算法》、《中国人民银行法》、《预算法实施条例》、《国家金库条例》及其实施细则为核心，以《国库会计管理规定》、《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》等为主体，以业务操作规程等为补充的，涵盖国库会计核算操作与管理、财税库银横向联网、国库单一账户制度改革、国库监督管理、行政许可等多层次的国库法律、规章和制度体系，为全面履行国库职能提高了保证。

（二）基层国库监管实际操作中的现状

人民银行经理国库工作三十多年的发展历程，基层国库一直在加强监管工作。不断完善内部控制，加快国库电子化建设步伐，加强队伍建设，优化队伍结构，县级支行配备专职人员从事国库业务，努力依法履行好经理国库职责。

二、国外发达国家预算监督机制的经验及启示

纵观世界各国，西方经济发达国家的财政管理制度，均能体现预算决策、执行、监督“三权分离”的制度特点。在严格透明的部门预算前提下，建立健全包括事前、事中、事后监督的完整有效的政府预算监督和制约机制，而且西方大多数国家的真正预算权不在政府，而在议会，体现了预算执行和监督的科学性。

（一）西方经济发达国家的经验浏览

美国的财政预算管理，从始至终都处于国会的严格控制之下，国会是国家财政决策的主体。国会不同委员会通过严格的程序对预算进行审议，具体执行预算拨款时，必须严格按照预算委员会并经国会参、众两院的多个拨款委员会审核通过后，方可由国库支付部门按照国会的拨款决议，通过联邦储备银行进行拨付，以完整、统一的事前、事中、事后的监督过程，形成了完善的監督体制。意大利在经过严格的预算编制和审批程序后，中央银行国库严格按照预算进行资金拨付，并每个工作日将政府收支明细信息发送到财政部和国家审计署；财政部每月根据国库提供的数据，汇总编制覆盖各级政府和公共机构收支信息的政府财务报告，并在政府公报上发布，以此实现公众对政府财政行为的监督权利，也使中央银行在提高公共财政管理效率中，发挥重要而独特的作用。同时国家审计署进行事后监督，确保公共支出符合预算。法国、英国、巴西等经济发达和发展中国家同样如此，严格贯彻预算管理各相关部门和环节过程的相互制约、相互监督原则，并充分发挥具有超脱、独立地位的中央银行在政府预算收支执行过程中重要的监督作用。

（二）发达国家经验对我国国库监管工作的启示

三权分立制度是西方国家经过几百年实践建立起来的政府预算管理的有效制衡机制和制度，对维护法律的权威性，保障民主、法治，维护国家政治与社会的稳定都有着重要作用，对探索我国部门权力制衡具有重要的启示作用，值得借鉴：

1.实行预算编制、执行与监督三分离制度，是加强财政性资金管理的有效措施。西方国家的预算编制审批权、预算执行权及预算监督权，既相互独立又相互制约。经议会批准的预算编制细化到每一个项目的开支，而且预算编制已经审批，必须严格执行。预算监督的审计部门独立于政府以外，只对议会负责。而我国虽然在形式上与其相同，但实际操作却相差甚远。我国预算是由财政部门负责编制、报经全国人大审核通过，并没有建立公开、透明及充分的预算讨论机制；预算草案属于粗线条；我国的审计机关隶属于政府，因此缺乏独立执法的能力，权力之间缺乏制衡，使得监督职能弱化。中国人民银行国库部门，尽管在预算执行时可以进行事中、事后监督，但由于缺乏法律依据，预算约束的刚性难以实现。因此，我国应加强财政资金管理力度。一是成立预算编制的专门机构。将预算编制的职能从财政部门分离出来，专门履行预算编制职能，从制度上、体制上实现预算编制与执行的彻底分离。二是细化预算。在预算编制专门机构编制预算以及各级人大审核预算草案时，增加公开论证程序，加大预算的科学性、可行性和透明度。三是强化预算执行的刚性。財政部门和预算单位应严格执行经过人大批准的各项预算，特别是从资金的具体用途、数量和时间三个方面严格按预算进行支付，预算调整应严格比照预算编制的审批很有病，变预算执行的随意性。四是建立科学有效的监督制约机制。在强调预算编制与执行真正分离、预算刚性的同时，要强化人大对预算的事前审批监督作用，加大中国人民银行国库部门对预算的事中监督、审计和事后监督作用，从而谋求构建我国职责清晰，合理高效的事前、事中、事后监督体系。

2.实现国库单一账户集中收付制度，是加强财政资金管理的国际惯例。西方国家实行国库单一账户集中收付制度，立法机构批准的所有支出都要在预算中反映，除个别临时性资金在商业银行开立账户外，其他所有财政性资金全部缴入在中央银行开立的国库单一账户核算。其经验表明，国库单一账户集中收付制度，是比较规范成熟的管理方法。2014年《新预算法》中，规定：“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理”，使国库单一账户集中收付制度提高到了法律的层次，赋予了法律的权威性。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。认真贯彻落实《新预算法》，是人民银行经理国库工作的一项重要任务，当前应着重做好以下工作：一要加快预算外资金、非税收入纳入预算内管理的步伐。二要取消国库收支过程当的中间环节，所有政府财政收入均由纳税人直接通过其开户行缴入国库，而所有的政府财政支出，均由国库单一账户直接拨付到最终收款人的账户，以此提升国库资金的使用效率，加大财政收支透明度。三要针对?社会保障基金参保人数日益增加，收支规模迅速扩大，缴费方式多样化的特点，将社保基金和农民工养老保险基金作为特殊性质的资金逐步纳入国库收付，社保基金和农民工养老保险基金通过国库直接支付到参保人的账户，确保基金的安全，提高基金的收支效率。

3.采用高效的国库现金管理方式，能够大幅提升财政性资金的使用效益。西方国家很重视国库现金管理工作，具有较高的国库现金管理水平，他们国库现金管理的目标是以成本最低的方式，及时满足国库支出需要，即在保证国库支出需要的基础上，维持国库单一账户的存款余额最低。如西班牙的《总预算法》规定，中央银行的日国库现金余额应当保持在3亿欧元以上。如果在工作日当中，国库现金余额降到3亿欧元以下，西班牙经济财政部将根据国库现金余额预测，及时进行国库现金管理操作筹集资金，确保工作日结束时国库现金余额回到3亿欧元以上。当前，我国的国库现金管理工作处于刚刚起步的阶段。可以借鉴国外先进做法，从中央到地方逐步开展国库现金管理，探索规范国库现金管理的有效办法。一是将预算外资金纳入国库单一账户管理，将预算外资金的现金管理比照预算内资金的现金管理方式，由人民银行和财政部门共同进行库存资金运作。二是保持适量库存，在确保财政性支出不受影响的前提下，可先将多余的库存资金，采用招投标的方式存放到商业银行，以此提高国库资金的收益率。三是综合运用实证和计量等方式进行国库收支预测，为国库现金管理的具体操作提供依据。四是逐步研发科学有效的国库现金管理操作工具，不断完善现金管理的手段，使其符合我国的实际情况。

4.加强中央银行与财政部之间的密切协作，是加强国库资金管理的重要手段。西方国家经济财政部与中央银行之间有严密的协作机制，中央银行不仅充当财政的出纳，还定期与经济财政部交换现金预测信息，共同做好现金管理工作。我国人民银行国库与财政部同为预算执行部门，加强中央银行与财政部门之间的密切合作，对于加强国库资金管理尤为重要。首先，对于预算执行过程中的具体职责分工，可以比照西方国家的做法，双方签订协议，便于中央银行与财政部门在预算执行的过程中，既能分工又能合作。其次，国库存款作为人民银行基础货币的重要组成部分，其流入、流出对货币供应量有直接影响，对整个社会的资金流量也产生较大影响。因此中央银行应与财政部门协调，及时了解财政性资金的变化情况，并建立对冲机制，消除其对货币调控产生的抵消作用，降低宏观调控的成本。

三、我国国库监管中存在的问题

（一）国库监管制度需进一步完善

纵观人民银行经理国库工作三十多年的发展历程，不同时期的国库管理制度，在保证国家预算顺利执行和人民银行履行经理国库职能方面发挥了重要作用。但随着经济金融形势的日益改变以及财税体制的不断发展，国库管理制度的改革相对滞后较多，在执行过程中暴露了一些限制国库职能发挥的问题：

1.政府预算管理各部门之间的相互约束不够，预算资金存在风险。法律明确规定财政是预算制定、执行和监督的主体，具体进行财政预算的编制、执行和报告。由于我国的预算编制和执行程序还不够十分严谨，评审还缺乏相对专业性，如果预算执行过程不能够相互制约，很容易导致执行风险。如近年来不断膨胀的财政专户，财政把自己负责征收的非税收入（包括预算内和预算外）资金存放在各商业银行的预算外财政专户中，进一步加大了财政对资金的掌控力度，由此带来大量预算资金滞留在商业银行的财政专户。不仅给国家预算资金的安全和完整带来风险隐患，也为财政在选择代理银行过程中提供了寻租机会，影响市场经济的公平竞争，出现了制度腐败。目前《新预算法》已明确规定“政府的全部收入应当上缴国家金库”。并且，对于财政专户的设立，作出了最严格的规范，并明确规定对违反规定开设财政专户的，实行严格的责任追究。这为后阶段建立健全国库单一账户制度，奠定了良好的法律基础。但人民银行在实际操作中应如何全面清理整顿财政专户，真正实现政府全部收入缴纳入库，尽早建立健全国库单一账户制度，仍是一项挑战。

2.各级人大和审计部门在预算管理中的监督作用有限。从预算资金所有权和公共财政的性质来说，预算资金的最终所有者是社会公众，财政部门只是受供着政府委托，在政府预算执行中遵照预算计划支配预算资金和提供公共服务。执行是否正确应受外部监督，尤其是事中监督。而在我国现行预算执行监督中，缺少严格的事中监督环节。虽然各级人大依法对政府预算进行审查、批准和监督，但限于人大主要采取定期召开会议听取汇报方式，对控制、参与预算管理的专业程度不夠。同时，审计部门与财政部门通隶属于政府，体制独立性不强，对预算执行监督滞后，使得监督效果大打折扣，导致我国对预算监督管理的有效性和时效性偏低。

3.国库在预算管理中的监督职能难以有效发挥。多年来，中央银行根据《国家金库条例》，在办理预算资金的收纳、划分、报解、入库和支拨与退付等业务中，认真履行监督、反映和管理职责，及时发现、制止了各项违反预算和国家规定的不法行为，堵住了大量违规调库、混库，截留上级收入和违规拨款、退库，监督预算收入及时足额缴入国库，清理了大量违规开设的过渡性账户，努力维护了各级政府的合法权益和财经纪律的严肃性，有效地防范了预算资金的风险。但一直以来，国库监管工作难以有效开展，主要是法力不足、手段滞后。一方面，财政部门对国库是否应该履行监督职能问题表现矛盾：国库可对收入入库进行监督，但对预算支出进行监督存在异议；可对下级监督，但不能对同级监督，即国库如何监督、监督什么，财政部门和人民银行存在较大矛盾。具有纲领性作用的《国家金库条例》只赋予国库促进和监督职能，具有最高法律作用的《新预算法》和《中国人民银行法》也未赋予国库监督管理的职能，只是预算工作的执行机构，并且《预算法实施条例》规定，各级政府应加大对本级国库的管理和监督，各级政府财政部门负责协调本级预算收入征收部门与国库的业务工作，国库监督工作的主体、客体、监督对象、监督内容均没有明确。而1998年制定的《进一步加强国库监管工作的通知》和2005年制定的《国库监管指引》相对于监管工作其法律效力较弱。另一方面，国库监督职能的履行，目前仅停留在凭证票面基本要素合法性等表面审核上，无法深入审核把关，国库监督步履维艰。

4.国库会计制度对外约束力不强。为加强国库会计管理和正确履行职责，人民银行相继制定了《中国人民银行会计核算操作规程》、《国库与财政、征收机关对账办法》、《国库会计核算管理与操作的规定》、《国库会计管理规定（试行）》、《国库会计管理规定》等规章制度，但这些规章制度在执行过程中，对外难以具有约束力。以某地海关办理退库业务为例，《国库会计管理规定（试行）》第四十八条（三）款规定，“办理预算收入退库，经财政或征收机关审批批准后填制收入退还书，送国库审核办理”。也就是说退库凭证要由财政或征收机关送国库办理，由于此规定为国库内部规定，海关不予执行，直到财政部、人民银行、海关总署联合下发《关于海关征收的纳税义务人多缴纳税款及应付利息办理退库的通知》后，某地海关退库业务才由海关部门自己送达国库办理。

5.业务创新受到制度约束。随着国库电子化建设进程的加快，信息技术已在国库会计核算中广泛应用，但受到原有制度的制约，信息资源不能得到充分利用。2007年，财政部、国家税务总局、中国人民银行联合发布了，关于印发《财税库银税收收入电子缴库横向联网管理暂行办法》。2014年，全国横向联网电子缴税业务量达到2.48亿笔，电子缴税金额达到8.5万亿元。财税关库银横向联网信息系统已运行数年，可以说海关税收已具备电子信息和入库清单取代纸质凭证的客观条件，但实际操作中，仍未能取消海关税收缴款书。而且，由于TIPS全国横向联网系统未将海关业务纳入其中，人民银行与海关总署未联合制定关于海关电子化缴款方面的制度规定，沿用纸质凭证暴露出的缴款书传递环节烦琐，易影响海关税款及时入库等问题无法解决。

（二）基层国库监管实际操作中遇到的困难

1.思想上存在误区。思想上没有充分认识到全面发挥国库监管职能，对促进税款准确、及时入库，库款支拨及时到位，提高国库资金的使用效率，却不过看资金安全的重要意义，制约了国库监管职能作用的发挥。

2.从业人员的数量和素质，与工作要求存在一定差距。国库监管范围的扩大和职能的增强，对国库从业人员的数量和素质提出了更高的要求。但多年来，国库部门复合型管理人才缺乏，导致监管工作难以有效开展。基层国库重国库业务管理，轻人员思想管理的情况比较普遍，具体表现为：会计核算人员风险和责任意识薄弱；随着国库业务处理电子化水平的显著提高，基层国库人员现有的知识结构和理论水平，以及对特殊业务的账务处理能力均有所欠缺。

3.业务风险难防范。一是预算收入退库风险。《国库会计管理规定》明确规定：退库必须要按照国家规定退还给原缴款单位或个人。任何部门、单位或个人不得截留、挪用退库款项。然而，在实际操作过程中，国库部门将款项提出后，对所退库款是否到位，是否退还给申请单位难以追踪。二是凭证传递、使用和管理风险。随着国库职能的不断强化，国库资金结算呈现出多样化发展，国库直接处于资金清算第一线。但是预算拨款书、退库凭证作为财政、税务部门在人民银行国库部门支付库款的重要凭证，其管理方式却一直没有发生改变，即没有列入重要空白凭证管理，也未规定其使用期限，财政、税务部门在填制预算拨款书、退库凭证时，只是在付款联加盖国库预留印鉴，其他联没有任何印章，因此拨款书、退库凭证的收款联和收款通知，在传递过程中很容易被替换，存在潜在风险。

四、加强和改进国库监管工作的建议

随着人民银行不断加强金融服务的要求，要充分发挥国库在经济社会发展中的重要作用。

（一）完善国库管理制度，加强国库制度的可行性

一是进一步修订《国家金库条例》。随着财政、金融体制改革的不断深化，以及国库职能多元化发展，国库的职能不仅体现在核算、监管上，也体现在国库金融服务上。《国家金库条例》及其实施细则的部分内容，已经不适应当前财税和金融体制改革不断深化而带动的国库管理的发展，需要根据目前国库发展的情况以及今后国库的发展规划，对其进行相应的修订和完善，使其适应国库长期发展的要求。首先，界定国库管理的体制和职责。体制的确立和职责的划分有利于国库部门履职能力的发挥，国库的属性和功能、国库管理体制、国库的运行模式、国库基本权利与职责的重新界定有利于国库管理水平和服务质量的提高。其次，建立系统完善的实施细则与配套制度。在修订《国家金库条例》的基础上，制定与其配套的实施细则或条例以及国库会计管理、国库监督管理、国库统计分析等方面的规章制度，以保证国家财税政策和国库管理制度在不同部门间协调执行。

二是可考虑出台国库监督管理办法。人民银行经理国库，是一个纯服务性质的职能，不收取任何费用，便于对征收机关和纳税人进行监督。鉴于人民银行在金融系统的管理者地位，其对商业银行具有不可置疑的监管权。尽管《国家金库条例》及其实施细则对于国库监管的规定范围较窄、内容笼统，但国库部门在对金融机构办理国库业务的监管和促进税款及时入库等方面仍发挥了重要作用。针对国库部门对财税部门监管职责不明确的问题，可根据《关于进一步加强国库监督工作的通知》和《国库监管指引》出台国库监督管理办法，加强对商业银行、征收机关和纳税人的约束力，使国库监管切实做到有法可依，真正履行好预算执行和监督管理的双重职责。

三是尽早明确国家金库退库管理办法。通过发布国家金库退库管理办法，明确办理各类退库时，征收机关所需提供的相关审批手续以及文件依据的种类，明确退库办理流程，并规范国库、财政、税务等部门在退库管理中应履行的职责，建立制约机制和责任追究制度。

四是制定国库业务操作规范。为了适应国库集中收付制度、政府收支分类、国库现金管理等改革，人民银行对经理国库工作提出了更高、更新的要求，TCBS数据集中系统和TIPS全国横向联网系统的推广，有利于加强国库履职能力和创新能力。当前，国库监管制度中的各项规定，大多数是在手工传递信息和凭证的非电子化模式下制定的，而在电子化高速发展的今天，已经出现了滞后性，甚至在一定程度上制约了国库电子化的发展。随着国库电子化的快速发展，国库业务的特点和风险点也有了新的变化，因此，重新制定适应于当前国库业务操作的规范很有必要。

五是适应国库业务的发展，加强国库制度的前瞻性引导功能。制度应该是改革的先导，国库制度的完善使国库改革成功推进的保证。构建完善的国库管理制度体系，国库制度要起到承前启后的作用，对现行的国库业务予以规范和管理，同时要兼顾国库业务的发展，能够利用国库改革，为国库的发展引领方向。目前有2001年中央的《财政国库管理制度改革试点方案》作为参考，但由于支付环境、核算环境已发生了巨大的变化，缺乏制度性的指引，加大了这项工作的难度。国库与财政部或相关部门联合出台管理规定，作为地方改革制度上的引导，加强国库制度的前瞻性，有利于加快国库体制改革的进程。

六是建立部门协作机制，加强国库制度的协调性。财政、税务、国库、海关和商业银行，在国家预算执行过程中扮演着不同的角色，也承担着不同的职责。尽管相互之间不存在隶属关系，但存在协作关系，而国库部门则处于收缴、支出、退还工作的末端环节。为保证各项预算收支工作的顺利完成，可根据有关法律法规并按照“分工协作”的原则，建立预算执行工作的协调机制，密切国库部门与预算执行各方的工作关系，加强国库制度的协调性。并且，应明确国库部门在预算执行过程中的中心地位，有关国库会计核算管理、电子报税业务管理等规章制度，应采取联合下发或会签等方式制定，以期共同执行落实。

（二）规范国库会计核算，加强监督检查

1.转变观念，调整监管工作思路。一是加强风险意识。随着国库资金清算方式的增加和风险点的前移，各级国库部门必须强化工作人员的风险意识，把监管的重心倾斜到对国库资金风险的防范上来，严把资金风险关。二是调整监管思路。认真贯彻落实对商业银行零余额账户及代理财政资金支付清算业务的监督职能，督促代理银行规范核算行为，及时、准确、安全地划拨财政资金。

2.充实人员，提高国库人员队伍素质。一是增加国库人员，健全崗位设置，特别是要根据当地国库业务量的大小和实际情况，确保人员到位，不相容岗位相分离，按岗设人，而不是按人设岗。二是加强制度教育和事后监督工作，促使国库工作人员养成严格执行制度、规范业务操作的良好行为习惯，并完善内控机制，全方位进行监控。三是强化国库人员的政治思想水平和人生观、世界观、价值观教育，提高国库工作者的思想素质和风险防范意识。四是有计划、有步骤地开着新业务、新知识、新技能的培训，加强业务培训，提升业务水平，加强防范国库资金风险的能力；五是增强职业道德教育力度，确保国库工作人员爱岗敬业、恪尽职守。强化道德风险防范，提升人缘职业道德观念，增强拒腐防变、明辨是非的能力，提高遵纪守法的自觉性。六是加强惩处违法乱纪行为的力度。七是秉承以人为本理念，关心教育、激励鞭策，努力培养出一支熟政策、懂业务、会监管的国库干部队伍，努力创建和谐国库、安全国库。

3.严格监管检查，加大柜面监督、现场业务检查和非现场监管力度。如果每个业务过程、操作环节都能达到标准化、流程化、责任化，那么高风险环节将得到强有力的控制。针对不同的监管对象制定不同的监管方法，通过有效的监管手段和灵活的监管措施，重点监测国库资金运行情况，监督收纳税款是否做到应收尽收，国库资金是否有虚增情况，各项支出是否存在与拨款用途不相符的情况。加大柜面监督和现场业务检查力度，既加强对财政、税务机关的缴、退、拨付等环节票据严格审核，严防其因工作疏忽和政策执行不到位等原因，导致的国库资金风险。同时扩大现场业务检查范围，检查彻底，加大对违法违规行为的处罚力度。

加大对代理机构日常的非现场监管力度，以业务辅导为主规范国库代理机构业务操作，要求代理机构定期向国库报送相关资料。一方面，经收处每月向当地人民银行国库报送账户设立情况、预算收入化解情况、为征收机关预算收入开设过渡户情况、待报解预算收入分户账借贷方发生额和重大事项书面报告等资料。另一方面，代理支库、集中收付代理行报送内部管理自查情况报告表，财政部门、预算单位零余额变动情况，资金清算情况报告等资料。上述资料样式统一由人民银行总行制定下发，各地分支行根据当地实际需要采用，国库监管员对代理机构上报的资料进行加工整理和综合分析，对一般操作问题加强业务辅导，予以规范。将眼压国库资金、先清算后支付等问题严重的机构，确定为重点监督对象，开着现场检查，予以重点关注。

4.加强国库电子信息系统建设。努力实现财税库关银、各级国库的信息共享，减少凭证传递和数据重复录入的手工失误，消除财税库关银之间的信息间隙，实现会计核算、柜面监督和事后监督的电子化，使国库工作人员从繁杂的手工操作中解脱出来，有效提升国库数据信息的及时性、安全性和使用效率，为全面履行好国库职能提供强有力的技术支撑。通过将各类风险的防范手段和业务操作制度，转化为电子信息系统的内在具体要求，做到业务过程全自动化，强制国库人员规范业务操作，降低差错率，规避风险。

作者简介：梁钰（1989-），女，汉族，湖南长沙人，科员，研究方向：会计学。

作者：梁钰

中央银行国库监管论文 篇2：

税收征管体制改革对国库监管工作影响的思考

2018年3月，《国务院机构改革方案》提出“改革国地税征收体制”，正式拉开了税收征管体制改革的序幕。同年7月，国务院印发《国税地税征管体制改革方案》，明确自2019年1月1日起，各项社会保险费由税务部门统一征收。本文以社会保险费（以下简称社保费）征收划转为切入点，分析改革前后社保费的征缴情况，剖析改革对中央银行国库监管工作的影响，并提出有针对性的对策建议。

一、税收征管体制改革前后社保费征缴概况

国地税征管体制改革是继1983年的“利改税”和1994年的分税制改革后，我国税收管理体制的第三次重要变革。此次改革是新时代背景下征管体制的一次优化调整，社保费按照“成熟一批、划转一批”的原则，逐步由双重征缴模式转变为税务机关统一征收模式。

（一）改革前社保费征缴情况

随着经济社会的快速发展，我国社会保障体系不断完善，社保覆盖范围不断扩大，参保人数不断增加（见图1），社会保险基金（以下简称社保基金）收支规模呈现逐年增长态势。2014—2018年全国社保基金收入累计28.36亿元，年均增长23.47%，社保基金支出24.44亿元，年均增长20%，社保资金结余逐年增长（见图2）。

（二）改革后社保费征缴情况

1. 改革后基本情况。按照“成熟一批、划转一批”的原则，自2019年1月1日起，各项社保费由税务部门统一征收。2019年我国养老、医疗、失业、工伤、生育等各项社会保险参保人数分别为9.67亿人、13.54亿人、2.05亿人、2.55亿人和2.14亿人，均高于2018年参保人数，覆盖面进一步扩大（见图3）。受减税降费政策影响，2019年全国社保基金收入81506.30亿元，较2018年下降0.17%;社保基金支出74000.51亿元，较2018年增长8.15%。2019年，全国社保基金共入库社保费30360.38亿元，占社保基金收入的37.24%，以基本养老保险和基本医疗保险为主。

2. 改革后社保费征缴流程。以山东省为例，按照改革方案，机关事业单位社保费（职业年金除外）和城乡居民基本养老保险、基本医疗保险费（以下简称“两险”）分别于2019年2月1日、2019年4月1日正式划转税务部门征收，企业社保费、个体工商户和灵活就业人员社保费暂缓移交。

机关事业单位社保费征缴入库流程为：采取“社保核定、税务征收”的征缴模式，机关事业单位可登录国家税务总局山东省税务局官网，下载“单位社保费管理客户端”，然后根据提示完成缴费，客户端目前支持三方协议缴费、银行端凭证缴费和网银缴费方式，具体流程见图4。

城乡居民“两险”保费征缴入库流程为：居民“两险”可以自主选择缴费档次，无须社保部门审核，可通过税务局办税大厅、“山东省电子税务局”APP、“山东税务”微信公众号、银行柜台、手机银行等多种渠道，采用POS机刷卡、网上银行、微信、支付宝等多种方式缴费，比机关事业单位更加灵活和多元化。以微信缴费为例，具体流程见图5。

3. 改革效果分析。

一是征缴集中归口，实现“收支两条线”。税务部门统一负责征收管理社保费、非税等各项财政收入，实现财政收入的集中归口，由国库进行全面监管，为最终实现“国库一本账”的国库单一账户制度目标创造了条件。同时，税务部门负责征缴社保基金，社保机构负责日常管理和发放，社保基金收、支严格分离，真正实现资金收支两条线的管理模式。

二是缴费效率提高，居民满意度提升。社保费交由税务部门“按税管理”，借助税务部门的征缴平台，可通过税务办税大厅、网上平台、移动支付等多种途径缴费，征缴渠道更为多样。缴费登记、申报征缴、权益记录等信息通过“社会保险费信息共享平台”进行共享、传输，实现了“数据多跑路、群众少跑腿”。同时中国人民银行负责资金的归集和划转，从缴费到入库最迟T+1日便可完成，资金拨付可实时到账，减少了社保部门归集时间和商业银行资金流转在途时间，进一步提高了资金划转效率。

二、改革对国库监管工作的影响

2019年全国国库工作会议提出“着力推进国库高质量发展，全面提升中央银行经理国库水平”，当前信息化建设难以满足不断发展的业务需求，特别是社保费划转国库后，业务量显著增加，对国库业务系统的处理能力和运维能力提出更高要求。

（一）国库在改革中的职能定位

一是国库服务是征缴改革顺利进行的有力支撑。社保费征缴职责划转税务部门后，保费不再直接缴给社保部门，而是由税务人员向缴款人开具缴款凭证，缴款人通过银行代收代扣、自助终端等渠道缴入銀行专户，再由受理银行将社保费汇总缴入国库，各级国库根据同级财政部门的电子划款指令或预算拨款凭证，及时准确地将社保费划转至相应的社保基金财政专户，具体流程见图6。同时，国库承担着反映社保征缴情况的职能，征缴改革客观上要求国库信息能够全面、动态地反映各项社保费用征缴的情况，为企业职工基本养老金中央调剂制度的实施提供信息支持。

二是国库监督是推动征缴改革的有力抓手。一方面，为进一步确保征缴改革执行的精准性、合规性，建立有效的监督制衡机制十分必要。国库相对独立于地方政府、财政部门和税务部门，没有逐利动机，具备客观、公正依法实施监督的条件。另一方面，国库在征缴中的特殊地位决定了其将成为监督链条上不可缺少的一环。通过对商业银行社保征缴工作的日常管理和监督检查，确保社保资金及时、准确、足额缴入国库，能够对社会公共资金管理发挥“经理国库”的监督作用。随着改革的不断深入，国库的监督职能将越来越重要，必将成为征缴改革中监督评价工作重要的信息提供者。

（二）国库监管在改革中面临的挑战

一是缺乏明确的法律依据，国库监管制衡作用难以有效发挥。新《预算法》仅对国库的基本职责、不同级别政府对国库进行监督和管理的内容作了规定，未明确国库的监督权力。此外，相关法律法规更新不及时，难以满足改革的监管需要。以1985年颁布的《国家金库条例》及其相关的《国家金融条例实施细则》为例，当时虽对国库监督作了相应规定，但时间久远、基层制度不够细化，难以适应新形势下的监管需求。

二是社保费预算科目设置有待完善，国库监管内容不准确。目前，社保费征收品目有社保滞纳金和罚款，但预算科目无滞纳金和罚款收入，社保费滞纳金只能入到相应险种的正常收入科目下，导致核算不准确、对账困难。此外，各项社保费利息收入统一上划至一个预算科目，难以实现有效细分监管，一定程度上降低了社保资金使用效率。

三是社保费缴库延迟，国库监管入库效率有待提高。按照缴费流程，人社系统确认缴费后，数据通过信息共享平台传递至税务系统需要一定的时间。以山东省威海市为例，目前机关事业单位从申报开票到社保费入库需要两天时间，而城乡居民则至少需要三天时间。另外，因个别财政部门资金问题，造成社保费延迟入库。在整个社保费入库过程中，国库部门仅充当社保名义上的“出纳”，“钱来入账，钱不来无关”，无法有效实施入库效率监管。

四是信息化程度不足，国库监管手段相对落后。随着改革步伐的加快，对国库业务系统的处理能力提出更高要求，但目前国库系统面临功能不足、监测较弱等问题，大部分监管工作仍以手工操作方式为主，导致监管效率低，无法实时监控国库业务处理情况，在一定程度上影响了国库监管的效率和质量。

五是基层人员结构不合理，国库监管能力相对滞后。基层国库人员呈现“沙漏化”结构，干部队伍存在青黄不接、人员数量短缺等问题，难以抽出精力从事国库统计分析及监管工作。以山东省威海市某县支库为例，该支库设于中国人民银行县支行金融服务管理科，该科现有员工6人，其中，30岁以下3人，30—50岁1人，50岁以上2人，人员结构呈明显的“沙漏化”特征。同时，年轻员工存在对金融方针政策掌握有限等问题，人员更新换代过渡可能会制约国库监管水平。

三、相关对策建议

（一）修订完善规章制度，确保监管有法可依

一是明确监管地位。考虑在法律法规中明确税务、国库部门在征缴改革中的监管地位，构建“税务征收、财政统筹、社保支出、国库监督”四位一体的运行管理体系。二是实现“法”“务”同步。完善国库业务制度，将改革事项新增内容涉及的管理规定等及时补充到现行制度中，全面覆盖、不留空白。

（二）规范科目设置，确保监管内容精细准确

一是据实设置科目。根据实际发生项目规范设置预算科目，对收缴资金类别和划转项目进行细致区分，确保资金缴库核算和过程监管的准确性。二是提高对账效率。监管过程中，依据资金来源审核资金去向，确保资金来去一致，做好各部门间的对账工作，提高资金监管的准确性。

（三）优化共享平台建设，确保监管及时有效

一是构建共享平台。建立“税务征收、国库接收、财政统筹、社保跟进”的信息化联动平台，通过制定统一的数据标准和业务技术规范，实现系统互联共通和信息共享。二是优化征缴流程。提高信息共享平台与金三系统的接容程度，在社保费拨付到位后即發起入库申报，实现四方数据实时对账。

（四）加快信息化建设，确保监管手段先进有效

一是提升国库信息系统处理能力。联合科技部门和外部力量，实现相关业务办理电子化，全面实现国库核算处理信息化，提升服务质效。二是加强国库监管信息系统建设。应尽快研发与国库会计业务电子化同步的国库监督电子化手段，尽可能地将手工监管转化为电子化自动监督，提高监管效率。

（五）强化队伍素质建设，确保监管能力过硬

一是建立社保人才联合储备库。考虑将四部门相关人员纳入联合储备库，搭建学习平台，力争联合储备库人才及时、全面掌握改革监管相关工作。二是优化国库人员结构。在人员招聘上向社保专业人才倾斜，搭建“以老带新”平台，开展改革政策学习和培训专项活动，提升业务监管履职能力。

（责任编辑    刘西顺;校对   WY，XS）

作者：单英 孙霞 祝新宁

中央银行国库监管论文 篇3：

坚持人民银行经理国库体制必要性分析

【摘要】 人民银行经理国库体制有利于现代财政制度，确保国家预算顺利执行。本文从人民银行作为中央银行经理国库的天然优势和30年的历史实践检验两方面证明人民银行经理国库制度是符合我国国情的有效制度安排，并提出了强化人民银行经理国库制度的工作建议。

【关键词】 中央银行 经理国库 预算执行

人民银行经理国库制度实施已近30年，经历了长期实践的检验，可以说伴随着中国改革开放的各个阶段，确保了国库资金的安全性、流动性、收益性，体现了国库资金管理的制约性、协调性，是被实践证明符合我国国情的一种有效的制度安排。

一、人民银行作为中央银行具有经理国库的天然优势

1、人民银行作为中央银行，其独立性和非营利性不可替代

首先，人民银行实行的是“垂直管理、分级负责”的管理体制，就中央财政而言，在国务院的统一领导下，通过人民银行经理国库可以实现财政部与中央银行两大部门的相关监督和制约；就地方财政而言，由于人民银行实行垂直管理，与各地政府机构不存在直接隶属和利益关系，能够独立履行经理国库职能，为国家预算资金提供良好的运行环境。其次，人民银行作为中央银行具有三大职能：一是制定货币政策，二是维护金融稳定，三是提供金融服务。人民银行作为中央银行提供的金融服务是基础性金融服务，这种基础性金融服务不以营利性为目的，而是一种公共产品，这种公共产品的属性与公共财政提供的公共产品具有同一属性。因此，人民银行经理国库是最佳选择。

2、人民银行作为“政府的银行”，能够有效地协调货币政策和财政政策的关系

现行国库管理体制下，国库早已成为连接财政和经济的“桥梁”。一方面，国库资金的收付对人民银行的货币信贷政策和基础货币具有十分重大的影响，由人民银行经理国库，能够对国库资金运行状况进行全面、连续、及时的监测，可以分析和预测国库资金的变化和发展趋势，从而根据基础货币的变化对货币政策目标做出正确选择，并及时调整货币政策，以保证宏观经济的平稳运行。另一方面，人民银行通过对国库运作情况的分析和预测，可以向财政部门反馈财政政策的效果和未来的宏观经济走势，帮助财政部门对财政政策的实施方式和实施力度进行及时调整，并制定和实施与之相协调的货币政策，配合财政政策共同发挥作用，以达到最佳的宏观政策效果。

3、人民银行作为“清算的银行”具有较高的预算执行服务能力

人民银行负责国家支付、清算系统的正常运行，在我国的支付清算体系中处于核心地位，借助该优势，人民银行已经建立了相对独立的国库资金清算体系和完整的国库会计核算体系，国库资金汇划结算渠道四通八达，国库资金收支运转更加快捷、效率更高。同时，在实施财政国库集中收付等改革中，人民银行积极配合财政开设账户、建立业务系统、组织资金清算、反馈预算信息等，为财政各项改革提供了有力的支持。另外，人民银行具备完备的会计、核算、审计制度，有利于国家财政资金的安全管理，能够较好地完成国家和人民赋予的“把好关、守好库”的神圣使命。

二、近30年的实践证明人民银行经理国库是历史选择

1985年，国务院颁布《国家金库条例》，确立了现行的人民银行经理国库体制，并先后在《预算法》、《预算法实施条例》、《中国人民银行法》以及有关重要制度中明确了国库的概念、管理体制、职责和权限等。2003年、2008年国务院两次调整人民银行主要职责、内设机构和人员编制规定，均保留了人民银行经理国库的职责表述。

近30年来，人民银行国库经历了我国经济体制、财税体制、金融体制的重大变革，人民银行经理国库进行了多次成功的改革，保证了我国国库事业不断发展，促进了经济和社会的快速发展。1994年，为配合分税制财政改革的实施，人民银行设立了中央国库和地方国库，全面维护了中央和地方财权的完整和统一。1997年，亚洲金融危机爆发，随后人民银行进行体制改革，监督职能分设，面对从未遇到的困难和挑战，人民银行国库加强监督，积极防范和化解国库资金风险，有效保证了国库资金安全。2003年，以国库单一账户为主要内容的财政国库管理制度改革试点在全国范围内展开，人民银行国库积极配合，主动参与，保证了这项重大改革的顺利进行。2005年，人民银行国库全面加入支付系统，建立起相对独立的资金汇划和清算体系，为进一步提高国库服务水平奠定了基础。2006年，中央国库现金管理在我国正式启动，标志着我国国库资金管理进入市场化运作的新时期。2007年开始，以财税库银横向联网系统、人民银行国库会计数据集中系统、国库管理信息系统为基础的现代化国库业务处理体系逐步形成，国库服务预算执行的效能大幅提升。2010年以来，根据国库工作实际，开展国库理论研究，并结合国库内外部环境的变化，适时提出了“积极构建现代化服务型国库”的国库发展目标。近30年的实践证明，人民银行经理国库体制适应了国家经济、金融、财政管理体制改革发展需要，运行良好，成效显著，是符合中国国情的历史选择。

三、人民银行经理国库制度是建立现代财政制度的有效保障

党的十八届三中全会从改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三个方面提出要深化财税体制改革，建立现代财政制度。其中，现代政府预算制度是现代财政制度的基础，预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，是现代预算管理制度的核心内容。

国库单一账户作为国库集中收付制度改革的基础和核心，其目的就是要规范财政收支行为，加强财政收支管理监督，提高财政资金的使用效率，从制度上防范腐败现象的发生。由于中央银行的国家银行身份及其在我国支付体系中所处的核心地位，国库单一账户开在中央银行符合安全、透明、效率、相互监督和经济的原则，相应地，对与国库单一账户有关的资金进行安全监督和现金管理则是其应尽的义务。

1、坚持人民银行经理国库的法律地位

“经理国库”是《中国人民银行法》赋予人民银行的神圣职责，是《国家金库条例》及其实施细则作出的制度安排。长期以来，对于国库资金的管理，财政部门和央行国库分工协作、相互配合。从财务角度来说，财政是政府的会计，而人民银行则是政府的出纳，会计和出纳的职责应当是相互独立的；从内控角度来说，人民银行经理国库制度安排的基本理念是职责分离和相互制衡。首先，在法律体系中固化人民银行经理国库制度。进一步明确人民银行经理国库的具体职责和权限，逐步构建统一完善的“经理国库”的法律框架体系，为人民银行更好地履行国库管理职能提供有效的法律支撑。其次，内强素质，外树形象，进一步提高人民银行经理国库的社会认知度。对内，自觉全面履行经理国库职责，不断提高国库工作质量和效果；对外，通过公共媒体宣传、向政府等外单位定期报送国库工作报告等形式争取社会各界对人民银行经理国库的认知和支持，使其充分认识到人民银行在机构组织体系、专业人才队伍、业务技术保障和实践管理经验等方面具有的得天独厚的条件，在公共财政资金管理中拥有其他机构所不能替代的优势。

2、进一步深化国库集中收付改革

国库单一账户是财政资金管理根本制度的改革，是推动预算编制细化、增强预算执行刚性、实行预决算公开、开展预算监督的关键环节。我国于2001年开始实施的国库集中收付制度改革试点，早已明确了“国库单一账户”这一改革方向，但囿于当时的客观条件，采取了“国库单一账户体系”的过渡做法，并在制度上允许财政资金存放在国库之外的财政专户上，使得财政资金呈现“碎片化”管理，不符合建立现代公共预算管理体制的原则。当前，改革实施的客观条件发生了很大变化，建立真正的国库单一账户制度的各种技术条件均已具备，应积极将政府财政资金逐步全部纳入“国库单一账户”核算和管理，实现财政资金封闭运行，全程实时监控。加之财税库银横向联网系统、人民银行国库会计数据集中系统、国库会计核算系统、国库管理信息系统等的深入推广，逐步搭建国库内部信息纵向交换、国库与财政、各征收机关、商业银行之间信息横向共享的立体信息架构，为建立完整、规范、透明、高效的现代政府预算管理制度提供坚实的技术支撑。

3、强化国库的事中监督作用

国库资金是公共财产的价值形式，国库资金的所有权属于全体人民，监督权应该归于全国人民代表大会。由于目前我国人民代表大会的监督过于宏观，人大将代理监督权授予审计机关，但审计的监督又过于滞后。财政自身对国库资金收纳和使用的监督缺乏独立性。而人民银行国库部门是连接税收和财政的中介，与人大监督、审计监督的外部性相比，国库监督是在办理预算资金收纳、划分、报解、支拨、退库等过程中实施的适度的、必要的“把关守口”，是伴随具体业务自然产生的，是人大事前监督和审计事后监督的有益补充，具有内生性。另外，国库监督主要是为政府、财政及其预算执行服务而实施的监督，是寓于服务之中的监督。由于人民银行系统实行垂直管理，立场相对超脱，加之在金融体系中的特殊地位，由国库进行事中监督，具有不可替代的优势。在我国当前的国体、政体以及预算管理体制下，应当站在人民银行制定和执行货币政策的高度来经理国库和强化监管，进一步发挥国库处在预算资金收支环节之中的“闸门”作用，弥补现行预算外部监督的缺陷，增强监督实效，维护预算执行的严肃性，保证预算资金安全完整。

4、加大货币政策和财政政策的协调配合

财政收支是影响中央银行基础货币投放的重要渠道，是财政政策和货币政策协调配合的结合点，因此人民银行经理国库制度是货币政策和财政政策协调发展的客观需要。近年来，财政在中央银行存款的绝对量和相对水平都在上升，财政收支变动、国库现金管理操作对基础货币、货币供应量变动的影响越来越大。当前，财政部门、人民银行要加强协调，服务于宏观调控大局，共同做好国库现金管理，实现财政政策和货币政策的协调配合。

【参考文献】

[1] 刘贵生：积极构建寓监督于服务之中的现代化服务型国库[N].金融时报，2011-03-12.

[2] 刘贵生：关于国库监督问题的思考[N].经济日报，2011-05-20.

[3] 张子君：对人民银行经理国库工作的思考[N].金融时报，2013-11-04.

[4] 孙勇：“经"政府之国库“代”亦政府之国库[J].金融会计，2013（1）.

（责任编辑：刘冰冰）

作者：赵健