审慎银行监管应用论文

摘要：影子银行体系是金融监管理论和实务界关注的焦点，如何对影子银行体系实施有效的监管成为监管当局亟待解决的课题，而监管制度建构的前提是厘清影子银行体系的内涵。下面是小编整理的《审慎银行监管应用论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

审慎银行监管应用论文 篇1：

后危机时代构建宏观审慎监管的思考

摘要：金融监管不足是本次国际金融危机的重要推手，而产品创新过度源于微观审慎监管带来的监管套利，微观审慎监管的顺周期效应、影子银行体系及系统性重要银行监管的缺失则加剧了危机的深度。因此，宏观审慎监管的未来任务需要扩大监管范围，从总体上把握系统性风险，需要央行、金融机构、监管部门的整体配合，需要央行从源头控制流动性这一公共品，需要央行职能的重塑；然而宏观审慎监管的执行也面临一些不确定因素。

关键词：后危机时代；金融监管；宏观审慎；系统重要性银行

The Thinking of Construction of Macro-Prudential Regulation in Post-Crisis Era

HU Jian-sheng,WU Qing,ZHOU Chang-fu,LU Cai-lan

(School of Economics,Nanjing University,Nanjing 210093,China)

Key words:post-crisis era；financial supervision；macro-prudential；systematically important bank

一、宏觀审慎监管的由来

本次国际金融危机的发生表明：即使单个金融机构按照微观审慎监管标准开展业务，仍然不能保证银行体系甚至金融体系的稳定，次贷危机中资本充足率达标的银行也能倒闭。当前监管当局正尝试从金融体系整体而不是从单一金融机构的角度进行监管，这种新的监管思路就被称为“宏观审慎监管”。公地悲剧、囚徒困境和集体行动的逻辑等公共选择理论表明，个人理性加总并不能保证集体理性，这为宏观审慎监管提供了理论基础。

宏观审慎监管由国际清算银行的前任总经理Andrew Crockett在19世纪80年代末提出。国际清算银行总裁Crockett于2000年首次对这个概念进行了界定。2003年，Claudio Borio首次提出了金融监管的宏观审慎框架的构建问题，White(2004)提出了宏观审慎政策的框架问题。

为弥补微观审慎监管的不足，2009年1月，G20发布《金融改革：金融稳定框架》报告，提出扩大金融监管的范围、应对金融系统的顺周期性、重置资本和拨备要求、完善估值和会计准则。4月，G20伦敦峰会提出推进国际金融体系改革，把原金融稳定论坛更名为金融稳定理事会(FSB)。目前FSB正在研究推出一整套强化银行资本充足率、流动性规定以及改善贷款损失拨备等规定的方案，以降低金融体系和监管中存在的顺周期和系统性风险。7月，巴塞尔银行监管委员会根据二十国领导人金融峰会的倡议和金融稳定理事会的建议，对一系列重大监管政策进行了重大调整，包括强化银行资本监管、强化风险管理和风险监管、推动银行监管标准实施、修改会计准则等，并成立逆周期资本监管工作组和宏观审慎工作组，以加强逆周期资本监管和宏观审慎监管。我国根据本国实际情况出台了中国版的四大监管工具，其中拨贷比作为银监会宏观审慎监管思路下的一项创造性工具。

二、微观审慎监管失灵与宏观审慎监管的构建

（一）宏观审慎监管与微观审慎监管的比较分析

银行监管经历了从合规性监管到风险型监管再到二者的统一。合规监管被动地、静态地适应监管原则，并以此制定银行内部管理章程；风险型监管是银行依据市场规则和监管制度主动应对市场风险，进行风险管理（刘鹏飞，2005）。微观审慎监管融合了合规性监管和风险型监管，但在对系统性风险的防范上仍缺乏主动性、前瞻性和整体性。宏观审慎监管在进行合规性监管的同时，可更好的预测风险，执行风险性监管，并把风险意识融入到合规理念中；宏观审慎监管将静态监管变为动态监管，变事后控制为全程控制，注重事前防范，一旦出现问题可及时预警从而化解银行风险，更加强化了银行的风险防范意识。

而微观审慎监管，即传统审慎监管，将监管的对象设定为单个的银行，关注单家银行的稳健性运行，只要每家银行健康运行，那么整个银行体系乃至金融网络就会稳定健康；它关注各机构的尾部损失，较少考虑个体之间的关联度以及个体机构共同行为及损失对整个金融体系的影响，主要目标是通过防止单个机构失败或倒闭的外部性来保护存款人和投资者利益。而宏观审慎监管是当局为减少金融危机或经济波动给金融体系带来的损失，从金融体系整体而非单个银行角度实施的监管；它更关注整个金融系统的整体性风险，通常将众多金融机构看做一个整体，并以实际GDP为尺度衡量整个金融系统的风险，从而避免金融机构之间负面冲击所带来的整个金融系统的不稳定（苏宁，2009）；它把整个金融体系当作一个投资组合进行管理，注重对整体尾部风险的控制。下表为宏观审慎和微观审慎比较（Claudio Borio 2003）（见表1）。

在监管手段上，微观审慎监管依赖于资本要求和会计准则等微观措施，通过金融机构交易层面和客户层面的风险计量来优化完善数据计量和风险管理，以提高银行的安全和稳定；微观监管指标包括资本充足率、拨备覆盖率、不良贷款率、大额风险暴露等，通过这些指标的变化，可发现每家银行存在的风险，并通过非现场监管和现场监督等方式促进商业银行的公司治理和内控机制的建设；微观审慎指标反映了单个金融机构的健康性和稳定性，但它主要是同期或滞后的稳健性指标，缺乏前瞻性。宏观审慎监管以微观审慎监管为基础，但在宏观审慎框架下政策工具的着眼点和具体运用比微观审慎监管政策工具有所强化，如流动性风险指标、资本监管、贷款损失准备、审慎信贷标准、信用风险敞口等工具的运用都突出了整体观念。

在流动性管理上，微观审慎监管只考虑个体金融机构流动性风险状况而设计监管指标；而宏观审慎监管则会从系统流动性的角度来设计流动性风险指标，如银行流动性覆盖率（LCR）、净稳定融资比率(NSFR)，这二个指标能有效的防止在短期和长期流动性之间进行监管套利。在监管资本上，微观审慎使用固定监管比率，而宏观审慎则从时间和行业角度使用差别化监管，在经济上行期加大监管资本的计提，体现逆周期监管思想；对系统性重要银行提出附加资本要求。

在贷款损失准备上，微观审慎监管只会考虑当期的贷款损失，而宏观审慎监管则会因考虑整个经济周期的损失变动而采用动态拨备。对于银行的信用风险敞口监管，微观审慎监管会关注单个银行信贷资产的集中度和相关贷款政策，而宏观审慎监管措施则关注银行业整体的信贷规模的同质性及其关联性，并据以判断银行体系信用风险积累程度即共同风险敞口；而共同风险敞口被认为是危机时期大量金融机构相继破产的重要原因。

以上分析可以看出宏观审慎与微观审慎监管只是侧重点有所差异，宏观审慎监管措施要以微观监管为基础，因此传统微观措施必须继续加强。由于银行监管是内生的制度安排，因此应结合我国实际，继续落实巴塞尔Ⅱ的有关协议，积极吸收巴塞尔Ⅲ的成果，构筑宏观审慎监管框架。

（二）宏观审慎监管框架和宏观审慎指数构建

传统微观监管模式执行时加剧了经济的顺周期性，为弥补传统监管方式的弊端和防范系统性风险，进行宏观审慎监管改革已成为共识。宏观审慎监管将对传统金融监管模式（资本充足率、市场约束、监督检查）的有效性产生重大冲击（周小川，2010）。宏观审慎监管包括三大主题：金融体系的顺周期问题、系统性重要金融机构监管和宏观审慎监管框架的构建三个问题。其中宏观审慎监管框架包括数据搜集和分析、风险识别、度量、预警系统及压力测试政策执行；宏观审慎监管先通过风险的度量、压力测试等措施进行事前防范；然后通过利率调控、流动性调节、不良资产清理、注资和财政刺激等政策组合措施控制风险蔓延；再对金融机构太大或者太关联而不倒闭的问题建立事后处置措施，避免了危机的发生或减少危机发生时的损失。宏观审慎工具包括逆周期监管、动态拨备、相机抉择、对系统性重要银行进行压力测试等前瞻性措施。透明度是宏微观审慎监管的基础。提高金融机构的透明度，还可增强市场约束力等。银行应及时公开披露的信息包括资本结构、风险敞口、资本充足比率、对资本的内部评价机制以及风险管理战略等在内的信息。

信贷过度扩张必然伴随流动性过剩和价格波动（资产价格上涨），它是系统性风险累积和金融不稳定的重要根源。流动性危机是银行危机的重要表现形式，单个银行流动性正常不代表整个银行体系流动性正常，流动性问题已变成公共产品，需要央行根据整体情况进行扩张和收缩，流动性管理将是央行维持金融稳定的重要手段，因此系统性风险的监测和预警的责任就落在了央行上。

宏观审慎监管应建立金融系统稳健监测评估指标体系，以把握宏观经济走势及其风险变化(周小川，2010)。宏观审慎性指数是与金融体系稳健性有关的一系列宏观经济变量，如经济增长、国际收支、信贷、资产价格、通货膨胀。它涉及总体经济波动，如经济增长率和通货膨胀的急剧波动、贸易条件、国际利率和实际汇率的急剧变化、国际收支、外汇储备和外债总额和期限结构、资产价格的波动（Kaminsky and Reinhart，1999；Goldstein and Turner，1996）。通过这些指标，可对系统性风险进行预警，其中资产价格变化将是宏观审慎指标的重要内容；宏观经济环境中的GDP与CPI对金融稳定性的影响远不如资产价格对金融稳定性的影响大，但资产价格不再货币政策考虑之列，这也是金融危机屡禁不止的原因。

三、宏观审慎监管的二维测度

宏观审慎监管在具体操作时涉及两个维度：时间维度和行业维度（白川方明，2010）。宏观审慎监管一方面要监测金融体系的内在风险随着时间的变化而变化，即时间维度；另一方面还要关注整个金融体系在某个特定时间点的风险分布状况，特别是需要关注各家金融机构的投资组合和金融产品风险之间的关联性，即行业维度。

（一）时间维度与逆周期监管

哈耶克（Hayek，1929）认为经济周期的根源在于信贷变动引起的投资变动。Fisher（1933）出金融体系的脆弱性与宏观经济波动密切相关，尤其与债务的清偿紧密相关，由过度负债产生债务——通货紧缩过程而引起。当通货紧缩发生时，就会导致企业和居民资产负债表恶化，从而危及银行体系的安全。Borio（2001）等指出金融系统本身是顺周期的，这意味着与金融体系发展相关的风险与价值的评估、承担风险的意愿、资产价格与信贷都是顺周期的，传统微观审慎监管的顺周期效应就在于此。在经济繁荣时期，金融机构在发放贷款、进行投资时会相对大胆，从而风险在增加；而在经济萧条时期，金融机构则为了规避风险，发放贷款时会相对谨慎。伯南克（2000）的金融加速器模型阐述了信贷市场加大了经济波动。金融业为实体经济的发展提供资源配置便利的同时，也加剧了其周期性波动，金融体系的周期性波动与实体经济相互作用，从而放大了实体经济的波动，最终对金融体系的稳定造成威胁。

经济的周期性波动来自消费和投资的波动，消费和投资的波动来自人的非理性因素，信贷则给了消费和投资的原动力。信贷的过度扩张与人们投资的非理性都是人的动物精神的反应，于是经济下行幅度比上升更猛烈，这会危及金融体系的安全。

为了在微观层面上解决金融机构的顺周期性，开发逆周期监管工具，如动态的逆周期资充足率指标、动态杠杆率、银行内部动态计提拨备等工具。在经济繁荣时，通过提高资本充足率指标，降低杠杆率，多计提贷款损失拨备等工具达到影响银行资本总额的目的；当经济萧条时，监管当局可以采取相反措施，使金融金融机构有足够资金应对危机，从而达到熨平经济周期的目的。

（二）行业维度与系统重要性银行监管

系统性风险体现在行业上就是金融机构的关联性和共同的风险暴露，其中系统重要性银行规模大、关联度大，倒闭时不仅对实体经济冲击大，而且倒闭时产生的系统性风险会对其他金融机构造成冲击，加大了危机的傳染力度，因此成为监管的首要目标。

对系统重要性金融机构实行监管，首先需要对系统重要性机构界定，需有一个相应指标或指标体系。目前对于系统重要性金融机构的界定主要有三个标准：第一，该机构与金融体系之间的相互依存度；第二，其规模、杠杆比率（包括资产负债表外的敞口）以及对短期融资的依赖程度等；第三，其为家庭、企业和政府提供信贷来源及为金融体系提供流动性来源的重要性。这些机构不仅局限于银行或银行持股公司，还包括根据法律要求被视为具有系统重要性的金融机构。G20认为如果一家机构的失败或无法正常运营通过直接影响或传染导致广泛的经济或金融困境，则该机构被称为系统重要性机构。此后G20将金融监管的范围扩大至所有具有系统重要性的金融机构、市场、工具和合约，所有金融机构和金融业务都要接受一定程度的监管和监督。金融机构、金融业务、金融市场和金融工具的系统重要性取决于规模、流动性、杠杆、相互之间的关联性和资金匹配程度。2009年国际货币基金组织、国际清算银行和金融稳定理事会根据G20峰会的要求，共同制定并发布了《系统重要性金融机构、市场和工具的评估指引》，提出从规模、替代性、相互关联度三个方面评估金融机构等的系统重要性。金融稳定理事会（FSB）对系统性重要金融机构（SIFIs）划为两个档次：全球系统重要性金融机构（G-SIFIs）和国内系统重要性金融机构（D-SIFIs）。Markus Brun-nermeier等人采用目标风险溢出测量法将金融机构划分为如下四类：具有独立系统重要性的金融机构、部分系统重要性的金融机构、非系统性的大型金融机构和微小金融机构。我国银监会赞同巴塞尔委员会使用规模、关联性和可替代性三个方面的指标以及一些补充指标来反映系统重要性金融机构的本质特征，同时认为还应加上金融机构的复杂程度。因此，我们可从跨境风险的关联性和机构复杂程度等方面改进对“大而不能倒”机构的评估方法。在我国，系统重要性金融机构主要应包括大型金融机构、金融控股公司和提供支付结算等基础服务的金融机构。

划分系统重要性银行和非系统重要性银行是为了进行差异化监管。宏观审慎监管要求加强对大机构的事前约束，防止银行业组织架构和业务结构过分复杂，降低“大而不能倒”的道德风险；进一步完善资本充足率、杠杆率、流动性、拨备覆盖率、不良贷款容忍度等工具的运用机制，加强对大机构的监管力度和频度。如我国要求大型商业银行增加附加资本，资本充足率达到11%以上、中小银行要达到10%；美国要求资产大于500亿美元的大型银行制定拆分标准。所谓“大而不倒”（too big to fail），是指金融机构的倒闭对金融体系乃至实体经济可能造成严重的破坏性影响，以至于政府不能对相关机构采取破产、关闭等处置措施，而不得不对其进行救助的情形。解决“大而不能倒”问题需要建立起事前和事后的一整套措施。金融稳定理事会（FSB）提出了“有限制的自由裁量权”的原则，允许各国监管当局根据对单家银行的可处置性的评估调整基于指标计算的附加资本要求，并且将出台解决系统重要性银行道德风险的一揽子监管方案，包括：提高监管强度和有效性、风险处置框架(包括跨境危机管理、处置和恢复计划)、结构化限制(业务范围限制、跨境及跨业经营子行化)以及资本质量、数量和应急资本安排等。

我国银监会强调系统重要性银行应严格规范集中度标准、加强并表风险治理等，并建立一整套危机应对机制，包括自救债券、生前遗嘱等。自我救助机制可降低“大而不倒”导致的道德风险；“生前遗嘱”，即让金融机构生前就交纳一笔风险金用于破产清算，目的是让监管当局对金融机构倒闭有充分准备，从而降低债权人的损失，控制对金融体系的冲击。

由于近年来金融创新使得系统性风险有了新的来源，其中包括投资银行、对冲基金、特殊目的实体等影子银行体系。影子银行体系创造了大量的流动性，其高杠杆率使金融机构的关联性加强，加大了危机的传染性。而规模庞大的影子银行却游离于监管体系之外，并且不受最后贷款人保护，累积了很大系统性风险。在宏观审慎监管框架下可对影子银行的杠杆率施加约束，计量他们的风险和成本并计提准备金（刘明康，2011）。加强宏观审慎监管，还要注意防范金融跨市场、跨领域发展可能潜藏的系统性风险。

四、系统性风险的来源

系统性风险与局部性风险对应，是指与系统的整体健康或结构相联系的风险，由于系统中积聚了大量的风险因素以至无法处理造成的。系统风险对于某一投资主体来说，不能通过投资组合分散风险，即市场固有的对每一投资项目都同样存在的风险；与非系统性风险对应，系统性风险针对整个系统或结构，而非系统风险的载体是个别的特定的资产或资产组合。

我国经济处于追赶型发展战略阶段，经济高速、稳定增长是政府的目标之一，选择银行主导型的金融体制具有一定的客观必然性；同时伴随着市场机制不健全和信息的不对称，银行为经济发展提供资金支持必然使得银行积累了系统性风险，维护银行系统的稳定成为金融稳定的重中之重。因此我国金融体系的系统性风险往往呈现出政策性风险特征，如成立了四大资产管理公司就是为了剥离巨额不良资产以释放金融体系的系统性风险；我国虽然没有建立存款保险制度，但由于政府对银行实行隐形保险，银行业存在着道德风险的因素；尤其系统重要性银行大而不到导致的道德风险更加剧了系统性风险的积累。

系统性风险的首要表现形式就是大规模流动性不足。流动性如同金融体系的血液，要维持在一个合理的水平，如河水流动才能保持河流的生命力，但如果过度流动也会危及堤坝的安全。经过前两年宽松货币政策的实施，特别是2009年以来银行业近17万亿元的天量信贷投放，我国银行业的隐形债务和不良资产风险在大幅度提升。目前金融体系中流动性过剩从短期来看与我国信贷扩张有关，但资本账户管制导致资金无法流出、高储蓄、高存贷比是流动性过剩的长期动因。流动性过剩诱发目前资产价格泡沫、通货膨胀，而资产价格居高不下直接危及金融体系的安全，因此央行通过提高存款准备金收紧流动性对金融体系是一个考验和压力测试，可释放金融体系的系统性风险。

银行体系的关联度越大，隐含的系统性风险就大。可用银行贷款集中度、银行资产负债关联度、共同贷款规模来刻画关联度。我国商业银行经营的同质性、风险评估的同质性、过度依赖存贷差和贷款增长的盈利模式，贷款对象为大企业、大项目，同业竞争强，依靠频繁的融资应对快速的信贷扩张和资产扩张(周小川，2010)。近期由于流动性过剩导致资产价格不断上涨，金融资本的市场配置发生偏差，贷款大量流向房地产贷款领域的事实说明实体经济创新乏力，银行体系的关联度增大，银行的系统性风险增加。流动性是银行存在的基础，虽然我国银行业负债主要是居民和企业存款，与欧美银行从市场上拆入资金形成负债相比，流动性受市场影响不大。但中国银行业资产运用中长期贷款比重较大，相当部分投向了中长期建设项目，有的银行中长期贷款的比例高达70%-80%，10年期以上的贷款达15%以上。这种借短贷长容易引发流动性问题。

政府过度负债、企业过度负债、居民过度负债也使系统性风险越来越大。2009年我国财政赤字占GDP 的比重低于3%，总债务占比低于20%，远低于60%的国际警戒线，但是如果考虑到地方政府债务、国有银行的不良贷款和呆坏账损失、地方金融机构的支付缺口、以政府名义借入的内外债等或有负债情况，潜在的系统性风险不容忽视。希腊债务危机为我们提供有益的启示。我国融资平台公司的政府性债务平均占了一半以上，各地政府融资平台和可能存在的风险已经引起监管部门和银行业的高度关注。如工商银行的政府融资平台不良率为3%，工行承诺每年至少要收回20%，在三年之内基本解决政府融资平台的问题（姜建清，2011）。

宏观审慎監管应该着眼于度量整个银行体系的风险头寸，特别是银行之间相互持有的隐性头寸，进而决定银行体系的最优风险头寸。由于中国金融衍生品交易较少，所以隐性风险头寸就集中在银行同业交易市场，包括银行间外汇市场和货币市场（李宗怡，2003）。我国银行间市场同业拆借利率与Shibor利率波动性较大，流动性不够，当遇到流动性冲击时，可能导致银行体系崩溃（董马青，2009）。流动性冲击会造成银行间市场联动，因此可采用银行间头寸来度量金融危机传染风险（Furfine，1999）。

利率市场化、汇率市场化改革、资本项目开放、混业经营也为金融体系带来系统性风险。实践表明，发展中国家在利率市场化过程中，一般伴随着金融危机的发生。我国经济对外依存度已超过60%，国外宏观经济及金融冲击、资本流入都是一个潜在风险。为化解银行系统性风险、维护金融稳定、避免GDP损失，对危机银行救助最终需要财政买单。因此在宏观审慎监管过程中，为防控系统性风险需要央行与监管部门、财政部之间协调。

五、审慎监管政策的执行效果

（一）央行实施宏观审慎监管政策的优势

从全球宏观审慎管理框架的构建来看，各国有赋予中央银行更多监管权的趋势，沙特和新加坡的央行都有宏观审慎职责。央行作为宏观审慎监管的主导者，可严格监控商业银行的信贷行为，并考虑将资产价格波动作为内生性因素，以市场化的利率影响资产价格，实施更加灵活高效的货币政策；央行通过调控信贷渠道来保持币值和物价稳定，从而保持金融稳定。央行调节金融市场流动性的迅速性，最后贷款人作用发挥的权威性和多样性，对防范金融危机、维护银行稳定、恢复市场信心都有巨大优势。央行履行最后贷款人职能可通过公开市场操作向市场提供流动性，也可以通过贴现窗口向金融机构提供资金支持，还可以创设非常规手段来实施金融救援。

（二）央行实施宏观审慎监管政策的制约因素

宏观审慎监管的目标则是确保整体金融体系能够自我修复，并以此确保经济周期中金融中介服务的稳定供给。人民银行法规定我国货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。但实际上我国央行执行物价稳定和经济增长两项目标。从中央银行的角度看，难以解决多目标冲突问题，如物价稳定与经济增长关系的冲突；物价稳定、经济增长与资产泡沫的关系；资产泡沫的发现也存在不确定性（巴曙松，2009）。因此央行政策目标应该从单一的价格稳定转为兼顾价格稳定与金融稳定双重目标。在宏观审慎框架下，难点在于如何平衡金融稳定与物价稳定这二者之间的关系。

我国目前实行的是传统的分业监管和机构监管模式，与国际流行的适应混业经营“功能性”监管模式是相悖的。“一行三会”的分业监管模式虽然更加专业化，但是在某些业务交叉环节容易造成监管真空。由于金融创新的发展，金融业出现了脱媒现象，影子银行加深了金融体系的关联性，其监管也将是一个难点。

自上而下的宏观审慎监管政策要求具有统一性，否则任何政策差异可能引起监管套利(套利的合理性)，这就需要各个部门配合和协调，需要中央银行、监管部门和商业银行、财政部门的共同努力，扩大监管的覆盖面，加强金融产品、市场、金融机构的监管，然而很难求得央行、监管者、商业银行、财政四方动态博弈的均衡解。

宏观审慎监管的多部门协调是一个“集体决策”，最终达成一致意见才能决策，协调一致的难度加大；同时协调是需要花时间、精力的,并且决策层次越多,协调所需时间越多,决策成本就越大。一般而言，维护金融稳定有三道防线：一是金融监管部门对金融机构的审慎性监管；二是存款准备金制度；三是央银行的最后贷款人职能。央行在执行最后贷款人时在道德风险和传染性风险之间权衡（见表2）。

实施宏观审慎管理框架除涉及“一行三会”外，还涉及国家发改委、财政部等对金融资源享有管辖权的众多平级权力部门，这需要建立更高层级的金融管理协调机制，但这一机制的建立也并非一朝一夕。目前人民银行宏观审慎监管者的地位和职权不清，在实际操作中，人民银行缺乏要求其他金融监管机构配合落实宏观审慎监管的权力。人民银行在2003年开始牵头组织国家发改委、国家统计局、国务院研究室、银监会、证监会、保监会、国家外汇管理局等单位组成跨部门小组进行金融稳定评估，并从2005年开始每年定期发布《金融稳定报告》。但是囿于人民银行宏观审慎监管者的地位和职权不清，在实际操作中，人民银行缺乏要求其他金融监管机构配合落实宏观审慎监管的权力。建议国务院下设金融稳定委员会，协调人民银行、财政部、银监会、证监会、保监会、国资委等部门关系。

（三）宏观审慎监管的不确定性分析

宏观审慎管理，首先是全球宏观审慎管理，然后才是国别宏观审慎管理（夏斌，2011）。在国际协调上，美国单方面执行量化宽松的货币政策向市场注入流动性是系统性风险的诱因；美元的霸权地位不改变，全球宏观审慎是徒劳的。其次，缺乏全球有约束力的统一监管标准将使监管的国际合作也是低效的（巴曙松，2010）。

风险预测是前瞻性监管的基础，但由于金融产品创新、金融業务创新不确定性的存在，宏观审慎监管仍然表现得滞后和乏力。宏观审慎监管需要识别经济的周期性，然后为微观监管措施提供决策依据，但经济周期的界定、经济周期的预测是困难的，另外经验也告诉人们经济的周期性是有利于长期的发展的，这实际上仍然是稳定与增长的矛盾。欧洲主权债务危机、西班牙的债务危机爆发前，评级公司也没有评出来，同时危机爆发时西班牙也没有出现财政赤字（斯宾塞，2010），这足见系统性风险识别的高度困难性和宏观审慎指数（MPI）的脆弱性。这就好比通过一个人的年龄、血压等生理指标去推断一个人的死亡时间。

本次金融改革是在危机后对监管体系的紧急修修补补，因此改革措施的制定缺乏前瞻性，同时巴塞尔Ⅲ的落实时限推迟到2019年，这都将会对金融改革成果的有效实施大打折扣。

监管者与被监管者类似于在玩“猫鼠游戏”，当监管者用事先确定的固定指标来约束被监管者时，被监管者就会把监管手段当成监管目标来完成，监管的效力也就失去，此即古德哈特定律问题。简单来说，当一个措施如节能减排变成了一个目标，它就不再是一个很好的措施。

鉴于金融业的特殊性质及市场的多变性、宏观审慎的复杂性，监管部门应该一方面“防火”和“救火”并重，另一方面严格银行业的准入和退出标准，提高对市场的适应能力，以不变应万变，以降低监管成本和银行业的道德风险；银行业则应回归传统业务，加强银行治理，加强行业自律。只有这样，宏观审慎监管才能有坚实的微观稳定基础。

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（责任编辑：严元）

作者：胡建生 吴清 周长富 陆彩兰

审慎银行监管应用论文 篇2：

影子银行体系的内涵及其监管的制度构建

摘要：影子银行体系是金融监管理论和实务界关注的焦点，如何对影子银行体系实施有效的监管成为监管当局亟待解决的课题，而监管制度建构的前提是厘清影子银行体系的内涵。对影子银行体系内涵涉及到的构成要件进行梳理及对中国影子银行体系监管现状进行剖析后发现，监管的制度模式已滞后于综合金融业务的发展，传统的微观审慎政策工具已不能对交叉领域中影子银行监管套利行为进行有效抑制。因此，需对于现存监管模式进行渐进式改革，建立影子金融监管委员会，明确金融监管各部门之间协调主体和责任归口，建构宏观审慎监管框架，逐步完善影子银行监管的制度构建。

关键词：影子银行体系；内涵；监管模式；制度构建；制度模式；金融机构；信息披露

一、影子银行体系的内涵

（一）影子银行内涵的国外综述

从可以发现的文献来看，影子银行体系（Shadow Banking system）概念源于太平洋投资管理公司董事保罗·麦考利（Paul McCulley）在2007年美联储年会上提出，意指游离于金融监管体系之外，从事类似于传统银行业务的非银行机构。[1]而后，纽约大学经济学教授鲁比尼进一步指出，影子银行体系包括证券经纪自营商、对冲基金、私人股本集体、结构投资工具和渠道、货币市场基金及非银行抵押贷款机构。[2] 2008年3月，“在东南亚中央银行组织（South East Asiancentralbanks，SEACEN）第43届会议上，时任巴塞尔委员会副总经理的赫维·汉努恩（Hervé Hannoun）径直将正在蔓延的全球金融危机归因于影子银行体系的过度发展。”[3]

至此，伴随着美国的次贷危机逐步蔓延为全球金融危机，影子银行对金融体系造成的巨大冲击越来越受到关注，相关文献也骤然增加。但此时，人们对于“影子银行体系”的表述尚未统一。如2008年，纽约联邦储备银行行长盖特纳（Geithner）提出“平行银行系统”（Parallel Banking System）概念。①同年10月，国际货币基金组织（IMF）在全球金融稳定报告中，首次提出“准银行”（Near-Bank）的概念，此类机构职能与银行类似，但不受中央银行的监管，不在国家金融安全网的保护范围之内。“平行银行系统”和“准银行”概念与“影子银行体系”所指代的是类似的事物。[4]

最初的概念表述差异逐渐趋于统一。从2010年起，“影子银行体系”的表述开始成为各国监管当局和国际金融组织文件中的正式用语，并对其给出初步的界定。2010年5月，美国“金融危机调查委员会”（FCIC）在一份报告中将“影子银行体系”定义为：传统商业银行体系之外的“类银行”（bank-like）的金融活动，即从储蓄人或投资者手中获取资金并最终向借款方融资；其中大多数金融活动不受监管或仅受轻度监管。[5]2010年9月2日，美联储主席伯南克在国会作证时将影子银行定义为：“除接受监管的存款机构以外，充当储蓄转投资中介的金融机构”。[6]以上这些对于影子银行的界定，大部分以描述性分析代替准确定义。

对于“影子银行”和“影子银行体系”作出较为全面的定义的机构为：美国纽约联邦储备银行和金融稳定委员会（FSB）。美国纽约联邦储备银行，2010年7月发布的名为《影子银行》的报告，将“影子银行”（Shadow Banks）界定为：从事期限、信用和流动性转换，但不能获得中央银行提供的流动性担保或是公共部门提供信贷担保的金融中介。[7]2011年4月，金融稳定委员会综合考量各方面因素后，（FSB）发表了名为《影子银行》的报告。该报告对于“影子银行体系”的定义做出了较为规范的概述，其包含广义和狭义两个定义。在广义上，将影子银行界定为“非正式银行系统实体和活动的信贷中介”。为便于实际操作，FSB在此基础上又提出一个狭义的概念，即“银行监管体系之外可能引发（i）系统性风险（具体是指期限错配、流动性风险、不适当的信用风险转移和高杠杆）和/或（ii）监管套利等问题，从而破坏金融监管效果的信用中介体系。”[8]

（二）影子银行内涵的国内综述

“影子银行体系”这个词汇在国内媒体和学术研讨会中频繁出现，但实务界和学术界对于“影子银行体系”内涵的界定依然莫衷一是，各方界定都从不同角度入手，在选取“影子银行体系”概念的构成要件时都有所侧重。一种定义方式是从功能角度入手，提出影子银行体系具有类似于商业银行的信用中介功能。袁增霆认为，国内影子银行体系可以通过对传统商业银行业务的替代性、依附性及其货币银行信用创造的特点进行确认，其中最有代表性的是金融业中的理财业务相关部门。[9]周莉萍认为，“影子银行体系是一组复制商业银行核心业务、发挥着商业银行核心功能（期限匹配、流动性服务、信用转换、杠杆）的非银行信用中介。”[10]还有学者指出，“可综合形成影子银行体系的定义，即不受传统货币调控和金融监管的信用中介组织、业务或产品，具有期限/流动性转换、杠杆化经营等传统银行的基本功能，其信用风险转移机制往往存在一定缺陷，没有中央银行流动性支持的制度性安排，其溢出效应和传染性容易诱发系统性风险。”[11]

除了仅仅从功能入手界定影子银行体系内涵以外，还有学者认为其内涵的界定构成要件也包括监管程度。刘杨认为“影子银行一般指行使商业银行功能却不受类似商业银行那样严格监管的非银行金融机构。”[12]也有实务界人士将影子银行界定的更为宽泛，认为“影子银行是行使商业银行功能但却受很少监管的非银行金融机构或正规银行体系内外部的融资业务和工具，在我国主要表现为理财产品、委托贷款、表外业务及私募股权投资等民间金融活动。”[13]另外，还有少部分文献仅将监管程度作为影子银行体系含义的构成要件，对其简单描述。李波、伍戈认为影子银行是指“履行银行职能、逃避银行监管的类似银行的实体”。[14]乔辛利在其专著《影子银行》中这样描述影子银行，“即影子银行又称影子银行体系，指那些行使着银行功能却不受监管或少受监管的非银行金融机构，包括其工具和产品。”[15]

此外，还有学者给影子银行体系下定义时侧重于影子银行的法律属性。周莉萍将相关实体和工具或产品都囊括进影子银行体系内，认为影子银行是指“游离于传统银行体系之外，从事类似于传统银行业务的市场型非银行机构，这些机构和相关产品形成的市场统称为影子银行体系”。[16]袁达松认为影子银行体系涵盖传统银行之外的影子银行机构、应用影子银行方法的传统银行机构以及影子银行工具或产品，将影子银行界定为“涉及传统银行体系之外的实体及业务的信用中介体系”。[17]卢川指出，“影子银行概念的本质内涵不单指具备独立法人资格的金融机构，还涵盖了各种类似或替代传统银行业务的业务部门和金融工具。”[18]

（三）影子银行体系内涵的界定

准确界定影子银行体系的概念内涵，对于构建影子银行监管制度体系具有重要的指导意义。介于影子银行体系中的金融业务、产品和工具不断衍生，则其内涵的界定既需要具有开放性，满足其创新性，又要具有准确性，防止其外延无限扩大。因此，在确定影子银行体系的内涵时，既要准确把握影子银行概念的构成要件，又要为不断衍生的外延留足空间。这一概念界定标准也正与FSB研究报告《影子银行的要素分析》（《 Shadow Banking：Scoping the Issues》）中的建议不谋而合，即该报告指出：各国金融监管机构在界定影子银行体系的内涵与外延时，要注意尽可能大的扩展体系外延的同时，集中关注那些提供会带来重大风险的期限错配（maturity/liquidity trans formation）、不良信用风险转化（flawed credit risk transfer）和杠杆率等业务的非银行金融中介。

前文对影子银行体系内涵涉及到的构成要件进行了梳理，可能作为其内涵构成的要件分别为：“信用中介”“法律属性”“监管程度”。但是，笔者认为，影子银行内涵的构成要件包括“监管程度”值得商榷。从法律角度而言，若将是否受到监管、或者受到监管的严厉程度作为判断是否属于影子银行体系的标准，那么以前一些未受到监管或少监管的金融机构属于影子银行，而现在其受到法律监管后，就不属于影子银行，这显然不符合逻辑，因此“监管程度”被排除构成要件之列。而“信用中介”“法律属性”可以作为影子银行体系内涵界定的构成要件，其中，作为信用中介的影子银行具有期限匹配、流动性服务、信用转换、杠杆功能。综上所述，影子银行体系的内涵应定义为：在传统商业银行体系之外，具有期限匹配、流动性服务、信用转换、杠杆功能，实体或准实体属性的信用中介体系。

二、中国影子银行体系监管不力的现状

（一）分业监管无力应对影子银行混业经营

我国金融业实行“一行三会”的分业监管模式，在现行的监管体制下，不同类型的金融机构和监管业务面临不同的监管规则，时常导致监管当局的管理陷入监管重叠和监管真空的困境之中。而金融机构中混业经营的影子银行业务所创造的金融工具可以突破金融系统和市场之间的边界，打破监管当局部门之间各司其职的格局，活跃于监管盲区之中。分业监管按照金融机构的类型来设立不同监管部门的机构监管方法，适用于各类金融机构独立经营、业务不存在交叉的情况。由于各监管部门之间无权管制其他部门的活动，其对于交叉领域的监管套利行为往往无能为力。

分业监管的职能部门对于游离于监管之外的融资机构缺乏相应的监管权限和监管手段。其对于混业经营的影子银行主体的监管套利行为进行全面有效的监管存在困难。金融机构之间的交易错综复杂，分业监管机构因其职责所限，不能及时强制影子银行运营风险“内部化”，影子银行将自身风险“外部化”的过程中实现监管套利。FSB在2011年4月发布的报告中对影子银行引发的监管套利进行了分析：如果影子银行体系的运作无需将其风险的真实成本内部化，那么这种相对于传统银行的优势可能会带来监管套利。[19]

（二）微观审慎监管不能规制影子银行监管套利行为

对于规制影子银行监管套利行为而言，传统的微观审慎监管之所以屡遭突破，根源在于一种微观视角的理念从一开始就无法对归属于宏观层面的监管套利行为实现真正的规制。大多数微观审慎法律措施和政策工具都没有对总体的信贷扩张进行有效抑制，金融机构之间或金融机构与金融市场之间的相互风险承担和潜在的连锁效应也未得到充分考虑。[20]影子银行机构和业务多利用监管部门的微观性缺陷进行监管套利。如银监会负责对于银行业和信托业进行监管，为控制银信业务风险，限制融资类信托业务占银信合作业务余额的比例不能超过30%，而大部分参与银信理财业务的信托公司该项业务比例都超过80%，②对于这些直接融资类银信合作业务而言，设定30%的上限相当于直接叫停。但是，对于衍生融资类银信合作产品，银监会的监管对策就不那么受用。衍生融资类银信合作产品中的受托机构不是信托公司，而是引入其他非银行金融机构，其加入银信合作链条的作用是替代信托公司作为转移信贷资产的通道，使融资链条更长、结构更复杂、融资功能和意图更隐蔽。银监会对于部分非银行金融机构（如保险类公司、证券类公司）不具有监管权，衍生融资类信托业务通过引入非银监会监管的参与方，为银信信贷腾挪通道。可见，对于混业经营的影子银行业务实施微观审慎监管，并不能规制影子银行监管套利的动机，反而可能激发其监管套利的动力。

（三）影子银行信息披露监管不力

由于监管当局对影子银行信息披露的要求强度不足，监管机构掌握不到足够的信息，就无法了解和控制影子银行的个体风险，其面对风险时显得猝不及防。影子银行的产品结构设计非常复杂，影子银行业务和产品多见于银行、证券、保险业务的交叉渗透领域。随着监管政策的调整，银行、证券、保险之间的业务合作与渗透不断加深，根据监管规定，商业银行可以入股信托投资公司和保险公司，保险公司也可以投资非上市银行的股权和证券公司。但是，交叉领域的金融产品和金融市场的信息披露并不充分，加之，金融机构不能用简洁易懂的形式让监管者和投资者充分了解信息，不能使其市场规则、交易特点和收益与风险等信息有效进入投资者的认知结构，并使得监管部门难以识别金融集团实施的监管套利行为。

同时，在部分影子银行领域，由于监管机构未强制金融机构进行信息公开，投资者未要求金融机构披露信息，使部分影子银行业务丧失进行信息披露的动力。如在银信合作理财产品以及银行发起的私募股权基金中，一方面，由于监管部门未强制商业银行信息公开，商业银行对银信合作中的信托公司或基金公司的信息披露甚少；另一方面，投资者主要是与银行签订理财或投资协议，金融参与者想当然是和银行而非信托公司或基金公司建立了投资委托关系。[21]其基于对银行的信任，一般也不主动要求银行披露有关信托公司或基金公司的更多信息。因此，减弱了金融机构主动和被动进行信息披露的可能性，影子银行业务缺乏透明度，这就加大了职能机构对其有效监管的难度，为其监管套利行为腾挪出空间。

三、监管模式改革的路径选择

总体而言，影子银行体系的发展，打破了传统金融业务分业经营的监管边界。“一行三会”、分业监管的监管体制已滞后于综合金融业务的发展；大多数传统的微观审慎政策工具和措施不能对交叉领域的影子银行监管套利行为进行有效抑制；宏观审慎监管和功能监管客观上都要求监管部门之间加强信息沟通和协调，明确协调主体和职责归口。

就中国目前的金融监管模式而言，进行监管制度改进具有三条路径：一是激进式改革，功能监管取代分业监管。将监管机构进行重组，由先前的按金融业务部门进行监管，转变为按照业务性质来确定监管边界；二是渐进式改革，设立“影子金融监管委员会”。该委员会成员可由“一行三会”以及相关监管机构共同委派专家组成，按照功能监管模式设计机构部门，专司风险监控、信用评估、业务审核、监管统计和监管套利惩处等职能；三是保守式变革，现有的监管模式保持不变，各监管机构进行协调规制影子银行体系。根据监管机构主要职责划分，在现有的监管机构中，明确一个协调主管机构，负责牵头影子银行监管事宜，其他监管部门为协助机构。

那么，上述三种监管模式的改革路径哪个更适合现阶段中国的选择呢？这是一个值得探讨的问题。我们将对以上三种监管模式改革的路径进行优劣对比（见表1），然后做出选择。

从中国金融业发展结构来看，影子银行体系的机构和产品跨越了银行业、证券业、保险业、信托业等市场体系，其风险具有传染性和联动性，实施宏观审慎监管和功能监管将是大势所趋。若采取保守式变革，现有的分业监管模式将不能完成对影子银行交叉业务领域的监管职责，仅通过监管部门联席会议定期开会的形式，规制逐渐壮大的影子银行体系其力度严重不足。此外，多个机构协调监管难免出现职权模糊、利益冲突等问题；牵头协调部门权责过大，协助部门权力架空的情况也很难控制。可见，对于影子银行体系的监管有必要建立一个长效机制。

从制度改革实践来看，推翻原有的银行、保险、证券监督委员会，按功能性质重建风险监测、信用控制、违规惩罚等监管部门，将存在严重的制度风险。激进式的改革，可能引起金融业的震荡，甚至恐慌，不利于金融业的稳定和健康发展。因此，我们更推崇渐进式改革，“影子金融监管委员会”的建立，不但能够有效规制监管套利行为，还能维护金融业的稳定，防止系统性风险。值得注意的是，由于传统的机构监管部门（银监会、保监会、证监会）具有较大的权威，为防止“影子金融监管委员会”形同虚设，在其设立之初需做好两方面的工作：一是委员会要得到法律授权，由国务院直接领导，按照功能监管模式和宏观审慎要求对金融机构进行规制；二是明确“影子金融监管委员会”与银监会、保监会、证监会的权责界限。首先厘清中国影子银行体系的内涵和外延，以便清楚界定监管委员会之间的权责归口；其次明确“影子金融监管委员会”重点监管影子银行业务、产品及其监管套利行为，而银监、保监、证监三个机构监管委员会重点负责主体的市场准入与行为的合规性等方面。

四、中国影子银行监管的制度构建

中国目前施行以传统微观审慎监管为基础的分业监管模式，而影子银行在运作中早已突破银行业、非银行金融机构、资本市场、货币市场、保险市场等机构和市场的界限，其套利行为具有联动性，这使得中国现行的分业监管模式捉襟见肘、难以应对。为弥补当前监管模式方面的缺陷，故需要明确金融监管各部门之间协调主体和责任归口，建立宏观审慎监管框架，逐步形成从分业监管向功能监管的转变。

（一）确立金融监管部门协调主体

影子银行监管套利的突出表现是其利用银行、证券、保险、信托监管机构在监管规则和标准上的不同，选择监管环境最为宽松的市场进行经营活动。特别是在金融业务的交叉地带，影子银行的套利活动最为活跃。为了应对金融业混业经营的趋势和金融风险的突袭，相关立法已对金融监管部门的协调做出初步安排，如《中国人民银行法》规定，中国人民银行可以建议国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督，国务院银行业监督管理机构应当自收到建议之日起三十日内予以回复。相应地，《银行业监督管理法》也规定，国务院银行业监督管理机构应当会同中国人民银行、国务院财政部门等有关部门建立银行业突发事件处置制度。③但由于部门间协调主体不明确，其协调效果不佳。法律法规未明确部门间的协调主体是人行、财政部、还是监管当局，因而可能造成监管部门之间的职权冲突或责任推诿。因此，在制度设计时，不但要尽快将影子银行监管问题纳入相关监管协调机制，统筹监管政策，更需要明确协调主体和职责分工。

（二）建立宏观审慎监管制度

识别、防范和控制监管套利行为需要一种与其相匹配的宏观政策工具，这也是推动金融监管从传统的微观审慎走向宏观审慎的原动力。目前，应构建包含影子银行在内的宏观审慎监管框架，强化影子银行系统风险预警与动态监测，在宏观层面上预防和应对影子银行监管套利行为。同时，明确这种新制度的建立需要法律先行，正如著名经济学家弥勒所言，中国需要更多的是法律而不是经济学。在金融监管改革方面，国家作为法律这一公共产品供给方，应当为金融市场的交换以及公共利益的维护确立基本规则，这样才能带来金融领域内具有重要意义的规模效益。[22]

根据《中华人民共和国立法法》的规定：有关金融事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。④基于传统微观审慎监管制度的失败，全国人大及其常委会有必要授权国务院，建立有关“宏观审慎监管”的行政法规。不同于微观审慎监管仅仅将监管目标定位于单个金融部门或产品，宏观审慎监管的制度目标要定位于减少系统性风险和增强金融系统稳定。具体而言，宏观审慎监管要把监管边界扩展到影子银行体系，把游离在现有监管体系之外的影子银行的监管套利交易纳入政府的监管框架中来；可以要求金融机构向监管当局提供更丰富的信息，包括详细的交易资产、交易对手和表外头寸的情况报告；从宏观角度对金融属性相同或相似的机构和业务制定统一的监管标准，以防止监管套利。

（三）逐步推进功能监管的制度变革

在当前中国金融业的发展阶段，一步到位的功能监管改革，需按照业务性质重组监管机构，将造成监管机构人、财、物的重大变动，改革成本高昂，且存在制度风险，可能影响金融业稳定。虽然功能监管的改革不能一蹴而就，但是我们应该向功能监管方向逐步推进。功能监管在一定程度上按业务性质来确定监管边界，其是一个给定的金融活动由同一监管者进行监管，而不管从事这个活动的主体是谁，目的是提高监管的秩序和效率。功能监管实施跨产品、跨机构、跨市场的协调，能够弥补机构监管所产生的监管盲区，使影子银行运营风险“内部化”，能够有效监控、预防和规制影子银行在金融市场交叉领域的监管套利行为。同时，功能监管“跨产品、跨机构、跨市场”协调的宗旨，恰恰与宏观审慎监管和金融监管部门协调管理的政策目标相符，三者的目标实质为：针对当前金融界混业经营，影子银行体系日趋壮大，金融稳定可能受到威胁的现状，政府监管当局为防止金融系统性风险和监管套利应当做出的制度回应。

注释：

①盖特纳将利用还款期限短的负债所提供的资金，购买大量风险高、流动性较弱的长期资产，但又缺少类似传统银行所拥有的存款保险等保护机制的“非银行”运营的金融机构与融资安排称为“平行银行系统”。See Geithner. Reducing Systemic Risk in a Dynamic Financial System，Federal Reserve Bank of New York.2008.

②数据来源，江西江南信托股份有限公司用益工作室，2010年信托理财市场回顾与展望，P6，2011年11月。

③《中国人民银行法》第33条规定，中国人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定需要，可以建议国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督。国务院银行业监督管理机构应当自收到建议之日起三十日内予以回复。相应的，《银行业监督管理法》第29条规定，国务院银行业监督管理机构应当会同中国人民银行、国务院财政部门等有关部门建立银行业突发事件处置制度，制定银行业突发事件处置预案，明确处置机构和人员及其职责，处置措施和处置程序，及时、有效地处置银行业突发事件。

④《中华人民共和国立法法》第八条规定，下列事项只能制定法律：基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；第九条规定，本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

参考文献：

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责任编辑、校对：秦学诗

作者：潘静

审慎银行监管应用论文 篇3：

谈银行监管的边界和效率

全球银行监管是一个不断调适监管边界并着力提高监管效率的优化过程，我国应注重分析银行监管边界与效率问题，可以尝试采用成本有效性的分析方法，并重新审视监管中的一些关系，尽快创造条件实现从规制监管向原则导向监管的转变，以提高监管的有效性，引领银行业向前健康发展。

中国银监会专门履行银行监管职责已经走过了四年多的历程，成功化解了银行业的高风险，推进了银行业改革开放，引领了银行业的健康发展，提升了银行业的竞争力，所取得的成绩有目共睹，但也面临一些需要解决的困难和问题，这些问题都或多或少涉及到监管边界与效率问题。

不断调适的监管边界

在20世纪20年代以前，受当时主流经济学的影响，银行在“看不见的手”的范式下实行一种“银行自由经营制度”，金融体系基本上是不受管制的，但30年代的经济大危机引起的巨大恐慌，彻底改变了主流经济学的金融监管理论，让人们甚至认为防止这种危机的再次发生是可以用任何代价来换取的，于是对银行业实施非常严格的监管，如采取利率管制、严格禁止银行业务与证券业务的混业经营等限制竞争性的监管措施，致使60年代许多银行盈利能力降低，竞争力弱，面临被淘汰的危险，这种管制是以损失银行盈利水平和效率为代价的，反而使银行愈发地不稳定。在金融机构不断开展创新，要求放松利率管制、提高效率的压力下，一些国家在70～80年代摒弃了30年代以来建立的严格监管措施，转为一种较为宽松的风格，使银行业出现了突飞猛进的发展，开始从分业经营向混业经营过渡。然而90年代以来的几次金融危机，让监管者和被监管者开始对银行监管重新审视，对监管的成本与效益进行理性分析，在银行体系的效率与稳定性的权衡中采取了一种更具谨慎的态度，注重监管法规的精细化、标准化和严格化，以此约束和引导市场参与者的行为，防范金融风险，这就是以美国为典型代表的、目前绝大部分国家采取的规制导向监管。进入21世纪以来，随着金融全球化、金融自由化进程的加快、金融创新水平的不断提高以及信息技术在金融领域的广泛应用，金融界乃至企业界不断抱怨监管成本过高和过度监管成为影响银行业发展的主要因素之一。在美国，萨班斯法案已经影响了包括商业银行在内的美国及他国企业在美国上市的积极性，被视为一种过度监管，要求修改该法案的呼声不断。实践也不断证明，金融市场环境的变化始终会领先于监管的对应举措和行动，任何再详尽再科学的监管规则也会滞后于金融市场的发展。在这种背景下，以英国金融服务局（FSA）为首的银行监管当局，大力倡导实行原则导向监管，其基本监管理念简言之就是把监管的主要精力放在结果上，而不是放在各种事无巨细的规则和指引上；强调公司高管层对达到监管要求负首要责任；让公司有机会以更加灵活、更具创新精神和更有竞争力的方式满足监管要求，并以同样的精神进行自我监管。可以说，20世纪以来全球银行监管从“放松监管—严格监管—放松监管—审慎监管－原则导向监管”的演变轨迹，正是一个不断调适监管边界并着力提高监管效率的最优化过程。

监管的边界与效率判断

成本—收益分析法是目前业界分析监管边界与效率运用最多的方法，它主要考虑这样几个因素：一是银行监管的成本。银行监管的成本通常分为直接成本和间接成本和银行监管的机会成本。二是银行监管的收益。多数情况下将银行监管的收益定义为因银行监管避免了不稳定性从而所获得的利益。一般而言，银行监管的收益主要表现为促使社会总体福利水平、银行体系总体收入高和被监管机构收入水平提高三个方面。但这种方法的缺点也非常明显，主要体现在成本和收益在现实中难以量化。事实上，银行监管水平不仅仅是银行监管成本的函数，监管机构员工的负责程度、银行运行的效率和银行监管机构的“内部因素”也将决定银行监管成本的水平。银行监管的收益也很难确定，即使是一种大概的估计也有一定的困难，再加上银行监管使得被监管机构收入的提高，并非是立竿见影的，在监管初期，被监管者的收入甚至是下降的。

为了克服前述缺点，业界最近提出了以成本有效性分析替代成本—收益分析。成本有效性分析的基本思想是：当无法确定某公共项目具体收益时，可按目标的完成程度来计算其与付出成本之间的比例，若能同样有效地完成目标，那么成本更低的方案当然优于成本较高的方案；若监管成本相同的情况下，目标的完成程度越好，也就说明其越有效。故可运用有效程度与成本之比的最大化来替代成本—收益分析下收益与成本之比的最大化。在这种分析方法下，虽然银行监管的收益仍难以量化，但由于其运用目标完成的程度替代了银行监管的收益，因此较为巧妙地避免了银行监管收益难以确定的难点，从而在总体上能运用其来判断银行监管是否有效。例如，下面这些可以测度的指标就可为银行监管的有效性提供一种较明确的度量标准：发生危机的银行的数目是否比往年减少，是否比往年有更少的对银行的投诉，是否能够及时察觉出有问题的银行并采取有效措施防止其造成剧烈振荡，是否及时遏制了系统风险，银行机构竞争力是否有所提升，金融市场竞争是否合理有序等等。由此也可看出“有效程度”比“监管收益”在观测性上具有明显的比较优势。

成本有效性分析法为我们判断银行监管的适度与否提供了现实的思路。其分析方法与思路颇似科学实验试错法，即不断地尝试，在尝试中进一步明确、细化银行监管目标的可观测目标，并逐步寻求在每个阶段的约束条件下“有效程度,成本”指标的最优化。实际上，前述银行监管边界的不断调适正是成本有效性分析具体实践的最好例证。

重新审视监管关系

监管效率的充分考虑以及成本有效性的分析方法，要求我们重新审视一些监管关系，以全新的监管思维、更科学的方法来履行监管职责。

关系之一：猫鼠关系还是医患关系？从社会角度来看，银行业监管者与被监管者之间并非是一种“猫和老鼠”的关系，因为猫永远也无法改变老鼠的习性，不能用抓到并消灭几只“老鼠”来衡量监管工作的效率高低，毕竟监管者不会像猫一样期望老鼠越多越好。应该用一种“医患”关系来形容更为贴切，“救死扶伤”是医生的天职，在这里我们认为对银行业监管者也是非常适用的，对于银行业监管者来说，运用其应有的监管手段，遵循合法的程序，从非现场检查、现场检查到发现问题，进行纠正，最后问题银行又重新健康发展。银行业监管部门对这种监管边界的确定和遵守，使得问题银行重新为社会提供服务，重新为社会的发展提供资金支持，无疑就是提高了监管的成本有效性。但同时，医术再高明的医生也无法使人脱离疾病的困扰，也就是说银行监管当局很好地履行了边界内的职责，还是不能制止问题银行的出现，从这一层面上更说明了监管边界的重要性，这就要求监管部门要根据社会经济的需要制定相应的监管边界提高监管效率。

关系之二：监管制度设计是激励相容还是激励不相容？从20世纪80年代以来，世界范围内放松管制的浪潮，监管边界的不断调适，“并不是监管当局主动进行的，而是由于科学技术的进步和金融理论的发展，被监管者在事实上已经突破了竞争的障碍，从而使监管当局不得不放弃已经失效的监管”（美联储前主席阿兰·格林斯潘语）。以我国为例，在银监会分设以前，银行监管存在的一个重大缺陷就是缺乏激励相容的监管理念和机制，在进行日常业务的审批、新增机构、开辟新业务等过程中，往往没有充分发挥激励作用，没有为经营管理状况良好的银行机构提供较之经营状况低下的银行机构以更好的、更为宽松的发展环境，没有一个有效的机制鼓励好的银行机构更快地扩张，往往还在客观上促进了差的银行机构的扩张，占用了大量的监管资源，监管效率不高，金融风险没有得到很好的化解，不得不反复注资、剥离。银监会成立以来，在监管制度的设计上，积极体现了激励相容理念和机制，出台了商业银行授信尽职指引，确定了对风险大的机构加大现场检查频率，实施了以资本充足率为基础的风险监管，注重发挥银行业协会作用等。今后监管制度安排上，应当是从总体上促进经营管理状况良好的银行机构的发展，抑制管理水平低下的银行机构的发展，应当是通过给银行机构施加一定的外部监管压力，这个监管的压力同时还应当有利于激发银行机构改善经营管理、进行风险管理和金融创新的内在动力。

关系之三：监管是无所不包还是有所为有所不为？从经济学的角度来说，监管资源是有限的，监管是要考虑成本效益的，这就决定了监管当局必须有所为有所不为，有所重为有所轻为。银监会成立之初，就鲜明地提出了“管法人、管风险、管内控、增强透明度”的监管理念，充分体现了监管工作的有所为有所不为，同时注意发挥自律、他律在银行风险管理中的重要作用。面对目前银行机构风险突出的实际情况，提出了“分类监管、同质比较”的监管策略，体现了有所重为有所轻为，实施持续、审慎的监管。目前我国银行业监督管理机构成立时间还不长，监管资源还需要进行大规模的整合和充实，各种监管手段和技术还急需改进，大量的监管法规和制度有待制定的情况下，正是这种清晰、明了的监管理念、监管策略界定了监管边界，为监管工作的开展指明了方向，取得了显著成效，得到了社会各界的充分肯定。

关系之四：监管是宽好还是严好？银行监管犹如一把“双刃剑”，一方面可以减少银行系统的风险，保持金融业的稳定，提高金融运行效率；但另一方面如果监管不当或者监管过度，将降低金融市场效率，阻碍金融业的发展，因此，银行监管并非越严越好，关键是把握好度。利润最大化驱动决定了银行会千方百计开展各种业务和利用各种手段来增加利润，姑且把这一过程用一个中性词——创新来表述，因此创新对于一家银行的风险管理及发展来说就显得尤为重要了，当这种创新越过了银行业监管者的监管边界的时候，我们不得不审视这种创新，如果这种创新加大了银行的经营风险，不利于银行稳健发展的，监管者要通过监管边界予以限制，但如果对银行经营有积极改善作用的，那么我们的监管边界应有所改变，将其纳入其中。监管边界的确定对被监管者来说，可以对新生事物起到一种“防火墙”的作用，大大提高监管的成本有效性。

向原则导向监管转变

就巴塞尔新资本协议、国际财务报告准则实施以及FSA的实践来看，推动原则导向监管将是一种趋势，很多国家也开始向原则导向监管转变。因此，必须正视当前监管工作中存在的一些突出问题，密切跟踪全球国际监管业的发展趋势，提高前瞻性和预见性，尽快创造条件实现从规制监管向原则导向监管的转变，以提升监管效率。

认真做好核心原则评估工作。核心原则评估不仅牵涉到银行业变化和监管工作的改进，还涉及到法制环境、宏观政策，这些对监管边界的确定与监管效率的提高至关重要。

树立监管成本意识。在对现有规章进行全面清理的同时，按照成本有效性方式设计监管规章，充分考虑规章对创新的激励性、一致性、可预见性，执行成本和守法成本。提高非现场监管的精确制导能力，发挥非现场监管对现场检查的指导作用，高效、节约地使用监管资源。

强调银行董事会及高管层的责任。原则导向监管主要是为了改变过分依赖过于细节而繁琐的法规规定，更加注重强调高级管理人员的责任，明确高级管理层对于机构的运营和风险管理应当承担的全部责任，同时，也将赋予更多的创新空间，即在如何实现结果方面具有更大的自主性和灵活性。

实施监管流程再造。目前的监管流程存在一定的缺陷，主要表现是职责不明，权利不清，事无巨细都须层层上报，缺乏自由裁量权。建议逐步界定职责，大力推行主监管员和主查员制度，加强联动监管，允许监管人员在授权范围内独立行使其专业判断和监管权，以提高监管效率和效果。

提高监管人员专业素养。原则导向监管对监管者提出了更高的要求，需要非常出色的判断能力，这种判断对于监管人员的专业化素质、监管经验以及职业操守提出了更高的要求。新资本协议以及新国际会计准则在许多方面都要求金融机构和监管当局同时具有良好的判断能力。因此，加大监管人员的培训、提高监管人员的专业素养是提升监管效率的关键。

（作者单位：中国银监会安徽监管局）

作者：施其武