地方人大监督分析论文

对地方人大监督工作进行绩效分析，目的是要正确认识监督结果，分析绩效高低的原因，提出优化绩效的对策与建议。绩效评估最初是企业科学管理方法。1911年，“科学管理之父”泰勒通过对企业员工生产动作、时间和过程的研究，构建了一套评价指标，用以评估员工生产效能，从而实现员工生产行为“可量化”评价。以下是小编精心整理的《地方人大监督分析论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

地方人大监督分析论文 篇1：

提升地方人大监督能力：最新进展、主要问题、关键因素、重要途径

[摘要]地方人大监督能力面临的主要问题是：人大监督职能缺乏认同，导致监督意愿不强；人大自身建设存在缺失，导致监督水平不高；关键程序设置易于虚化，导致监督刚性不足；关键领域监督存在缺位，导致监督效果不佳。通过对影响提升地方人大监督能力的体制性因素包括地方人大与“一府两院”的关系、地方人大与党委的关系的分析，提出提升地方人大监督能力的重要路径。深化对人大监督工作的认识；完善实现人大监督职能的自身建设；完善增强人大监督效果的保障机制；利用现有权力强化监督实效。

[关键词]

地方人大；监督；能力

加强社会主义民主政治建设，尤为重要的是坚持和完善人民代表大会制度，其中增强人大监督职能是提升人大权威、发挥制度功能的重要内容。党的十八大明确提出，要“加强对‘ 一府两院 ’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出：“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”“完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”。为深入贯彻落实党的重大决策部署，推动地方人民代表大会制度建设，

本文以提升地方人大监督能力为切入点开展调查研究（对L市属局级及以下不同层级的公职人员共256人开展了问卷调查，文中有关统计数据即为此问卷调查结果），结合人大监督现状和发展要求对人大监督理念、制度、机制进行分析，为完善地方人大制度、推进民主政治进程建言献策。

一、人大监督职能及地方人大监督的最新进展

（一）人大监督职能的内涵及意义

人大监督是指各级人大及其常委会依照宪法和法律，对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实行监督，促进依法行政、公正司法。人大监督是宪法和法律保障的人大及其常委会的一项重要职责，是国家发展社会主义民主、推进依法治国的重要举措。人大监督具有以下“四性”：其一，人大监督是人民意志的体现，具有直接的人民性；其二，人大监督是国家意志的体现，具有最高的权威性；其三，人大监督按照法律规定实施，具有法律的强制性；其四，人大监督依照法规程序进行，具有严格的规范性。

人大监督权的行使对于国家的政治现代化建设具有重要意义。首先，人大监督是人民当家作主、管理国家事务政治权力落到实处的需要。人大的监督权，从根本上讲是人民当家作主和人民管理国家事务的重要形式和体现。其次，人大监督是保障国家机器正常运转的需要。“一切有权力的人都容易滥用权力。”[1]（P101）要防止滥用权力，就要把权力“关进制度的笼子里”，强化人大监督有利于防止权力滥用，促进国家机器正常运转。再次，人大的监督有利于保证宪法法律的遵行。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，人大及其常委会的法律监督就是为了保证己经制定的法律能够遵守和执行，并切实做到有法可依、执法必严、违法必究，是落实依法治国的重要保障。

（二）地方人大监督职能的最新进展

1.在监督内容方面，更加突出主题和重点。由于地方人大监督工作涉及“一府两院”的方方面面，而地方人大在人力、物力和财力上有限，因而选择监督主题、突出监督重点、抓“主要矛盾”就成了地方人大監督工作的重要策略。近年来，L市人大围绕市委中心工作、群众关心的热点难点问题，有针对性地选定监督议题。为保障市委重大决策部署的落实，市人大常委会就大型体育赛事、国有资产监管、农业发展方式改革、科技体制改革、生态文明建设等工作开展监督。针对社会普遍关注的热点难点问题，就食品药品安全、保障性住房、雨污分流、道路交通安全、城乡居民收入、物业管理、养老、未成年人保护、法律援助等工作开展监督，推动解决了一些事关群众利益的实际问题。此外，L市人大常委会还对地方性法规进行修订，进一步明确重大事项的范围和内容；制定新的地方性法规，重点加强对市级财政预算决算的审查监督。

2.在监督形式方面，不断创新方式方法。开展专题询问，强化监督效力。针对社会关注的重大问题，综合运用专题询问等监督方式，加大监督力度。近年来，L市人大在审议市政府关于保障性住房建设、供应、分配、管理工作的报告时，组织住建、民政、财政、卫生、教育等多个政府部门负责人现场接受常委会组成人员的专题询问，就保障房片区功能定位、配套设施交付、管理经费保障、保障房退出机制等方面的问题做出详细说明，督促市政府及时出台了关于保障房片区配套建设和社区管理的意见。同时，加强对人大及其常委会任命人员的监督，通过了《关于市政府工作部门主要负责人向市人大常委会报告履职情况的实施办法》；发挥人大代表的监督作用，制定《市人大代表小组定向定点视察和检查工作规程》。

3.在监督效果方面，逐步兼顾会前、会中和会后。为了增强监督效果，L市人大逐步完善了会前、会中和会后的“全流程”监督。会前监督主要强调常委会组成人员的监督议题要进行充分地调研视察，要找准问题、深入调研、吃透情况，形成高质量的工作报告。会中监督强调审议过程的完整性和审议意见的科学性。审议过程中用制度规范审议行为，保障充足的审议时间，提高审议质量；形成审议意见时强调意见的准确性、合理性和可操作性，便于“一府两院”整改落实。会后监督重在强化审议意见的监督落实，制定了《市人大常委会审议意见书督办办法》，延伸监督链条，形成一套较为完整的审议意见书办理监督程序。

4.在监督手段方面，充分利用信息和网络。近年来，L市人大注重加强信息化建设，搭建更加公平开放的网络监督平台。改进完善L市人大网站、微博、微信“三位一体”的信息化综合平台。打造透明人大，及时、准确、全面地公开人大各项工作，保障人民群众的知情权。L市人大经常性地开展在线调查，积极构筑民意表达的网络空间，广泛听取民意、汇聚吸纳民智。在人大-常委会会议之前，选择重点议题，开展热点网谈，组织人大代表与网民在线互动，同时，及时归纳整理群众通过网络提出的意见建议，为常委会审议提供了有益参考，使人大监督工作更公开、更“接地气”。

二、提升地方人大监督能力面临的主要问题

（一）监督职能缺乏认同，监督意愿不强

监督行为要具备刚性和实效性，要求监督人所监督的事项正是其自身的直接权益所在。也就是说，面对自己切身权益，监督人的监督行为具有最直接的动力和愿望，这就是刚性监督天然存在的属性。西方国家的议会之所以能对行政权和司法权形成比较有效的监督，一个重要原因是议会监督政府权力的原动力来自社会各阶层维护自身利益的内在需要。西方的议员多是职业化的，不少议员由选民直接选举产生，且其议员身份和工作是完全公开的。公众完全可以根据议员的公开活动，来对议员进行评判。议员要想获得更高级别的社会公职，就需要把议员工作做得更好，尤其是监督好政府。这种直接存在利益需求构成了议会监督强有力的源动力。

我国地方人大监督比较缺乏来自社会自身对权力监督的原动力。我国地方各级人大常委会的组成人员，不少是地方党政机关调过来的临近退休的同志。很多同志有“退居二线”的思想，加之他们与原单位同志有着多年的同事关系，使得在行使人大监督职权时存在“不愿监督”的情况。因为不管他们的人大监督工作做得如何，都很难影响他们的社会公职。有的同志的确是基于党性和为人民服务的初衷认真从事监督工作，但这不足以为整个群体的监督工作提供强有力的动力和意愿。问卷调查表明，当问及“您认为影响人大常委会监督意愿不足的主要因素有哪些”时，58%的人选择“个人‘退居二线’的想法”这一选项，在所有选项中所占比例最高（见图1）。

（二）人大自身建设存在缺失，监督水平不高

地方人大要顺利实现对“一府两院”的监督，必须具备相应的认知能力。比如，看问题的广视野，把握情况的准确度，民意基础的深厚性，考虑问题的周延性，人大提出的意见和建议可行性和实效性。但实践表明，与“一府两院”相比，地方人大并不具备这样的优势。

地方人大对某一事项进行监督，往往是在常委会会议审议之前，开展专项调研或视察，听取“一府两院”及有关部门的工作汇报，选择性实地察看和走访群众了解情况，然后开会讨论汇总，做出相应评价、提出若干问题及建议和措施。可见，地方人大监督的路径、方式具有一定的随机性、片面性和局限性，对监督事项的把握很容易停留在表象思维和经验常识上，难以达到对事物的概念把握，对所监督的事项通常难以有更长远的见识。人大常委会提出的审议意见也很难具有更强的深刻性和獨到性。

“一府两院”及有关部门由于本职工作和业务开展的需要，直接与工作对象和服务对象相联系，它们了解和掌握情况、积累资料的方式是直接的、持续的，他们对本部门的工作情况非常清楚，同时对工作对象和服务对象的情况的理解也比人大更熟悉、更全面。以感性认识为基础，他们对事情的看法可能更深刻、更长远，解决问题的方法也许更合理。

地方人大工作在政治性、政策性和专业性方面都有较高要求，而随着知识更新加快和人大工作任务日益繁重，对常委会成员的知识和能力要求越来越高，人大工作难度越来越大。我国人大代表并未实现专职化，人大常委会组成人员专业化程度也不够高，一定程度上影响了人大监督职能的发挥。

（三）关键程序设置易于虚化，监督刚性不足

一方面，与地方人大监督相关的法律和制度规定不够明确具体，对现实操作的指导性较弱。例如《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）对地方各级人大常委会的监督权进行了相关规定，但《监督法》中的某些规定并不十分明确，

“自由裁量权”比较大。例如，第九条确定议题的规定，就有“集中反映”、“集中提出”、“普遍关注”，在操作中不好把握。某些地方性的法规和文件也存在不够明确的问题。如L市“关于增强人大监督刚性和监督实效的意见”中第5条“涉及全局和重大民生问题、社会关注度高的重点议题的审议意见”，在表达中仍然有不明确之处，如何确定“社会关注度高的重点议题”，需要较为明确可行的操作程序。另一方面，《监督法》规定的质询、特定问题调查、撤职等监督权力和手段，易于流于法规程序，难以在实践中得到很好落实。专题询问作为最近几年来运用较多的监督手段，虽然在一定程度上增强了人大监督效果，但同样存在柔性监督形式大于内容的问题。近年来，L市人大开展专题询问十余次，有的询问现场进行电视录播或直播，一定程度上扩大了影响力，增强了人大监督效果。不过，从实际操作看，市人大及其常委会相关工作委员会在专题询问前，与被询问部门已有充分沟通，主要问题事先都已有所准备，这样虽然有利于加强部门沟通交流，

但弱化了监督刚性。此外，听取和审议专项工作报告、执法检查等常规监督手段，虽然有明确的程序规定和设置，但事实证明，这些监督手段在实践中同样存在监督乏力问题，容易流于形式和虚化。问卷调查中，56%的人认为人大对地方政府工作报告的审议流于形式，44%的人认为人大对检察机关工作报告的审议流于形式，47.7%的人认为人大对审判机关工作报告的审议流于形式。

（四）关键领域监督缺位，监督效果不佳

“权力导致腐败，绝对的权力绝对地导致腐败。”[2]（P294）在实践中，对于一些重大而关键性的领域，地方人大的监督工作效果并不理想。其一是对重大事项监督不力。对重大事项进行监督是宪法和组织法赋予地方人大及其常委会的权力，但在实践中，这一权力的行使缺乏具体有

效而可行的办法。在不少重大事项的决定上，人大没有及时发出声音，对重大事项的监督和影响力不强。少数事关全局的重大事项甚至存在不走法定程序、个别领导人说了算的问题，而人大对于这样的问题并不能形成强有力的约束。问卷调查中，46.5%的人认为目前人大常委会不能充分行使重大事项决定权。

三、影响提升地方人大监督能力的关键因素

在制约地方人大监督刚性和实效性的诸多因素中，体制性因素十分关键。问卷调查表明，当问及“您认为目前增强人大监督刚性和实效性最大的障碍是什么”55.60%的人回答“国家现行的体制机制障碍”，所占比例远高于其他选项（见图2）。在诸多体制性因素中，人大与党委、政府的关系又显得更加重要，53.9%的人认为党委决定、政府执行易使行政权绕开人大监督。

（一）地方人大与地方“一府两院”的关系

我国宪法明确规定全国人大和地方人大是国家和地方最高权力机关，还规定“一府两院”由人大产生，对人大负责，受人大监督，人大和“一府两院”之间是决定和执行、监督和被监督的关系。这是对地方人大地位的明确规定。但在实践中，地方人大地位被定性为支持“一府两院”的工作，这种“支持”在很多情况下被理解为人大赞成“一府两院”的决定。这种观点容易得到“一府两院”及有关部门的接受和认同，在实际工作中也能得到更多的理解与配合。在调查问卷中，当问及“您认为影响人大地位不高的主要因素有哪些”55%的人选择“现实中人大被定性为‘支持’党委和政府工作的部门”这一选项，所占比例最高（见图3）。

但如果简单地变监督为支持，就使地方人大的监督职能变为执行的附属性职能，必然虚化和弱化人大监督职能。虽然从根本上来说，“一府两院”和人大都是为广大人民的利益服务的，但在具体工作中地方“一府两院”和地方人大存在意见分歧是正常而有益的。在实际工作中把地方人大定性为支持“一府两院”的工作，弱化了人大表达异议、执行监督权的功能和作用。

在工作思路上，地方“一府两院”与地方人大有不同的侧重。从路线、方针、政策上来说，我国的地方政府和地方人大都坚持党的领导、坚持中国特色社会主义道路、坚持为人民服务的根本宗旨，但在具体工作思路上，地方政府和地方人大并不完全相同，这些差异使得两套班子有不同的工作重点，一定程度上容易形成矛盾。首先是效率与程序正义问题。改革开放以来，我国经济社会取得了飞速发展，这与政府决策和行政的高效率分不开。为了抓住难得的国际国内机遇，奋起超越发达国家，保持决策和行政的高效率十分必要。但在政府决策和行政过程中，单方面强调高效率，忽视了实质的程序正义，决策和监督的程序往往流于形式，甚至有时候连简单的形式也会省略，以为这样更能保证“效率优先”。重视效率、轻视程序的工作思维，往往导致对人大监督工作的轻视，因为人大监督就是要使政府决策和行政符合实质上的程序正义，表面看会影响政府的办事效率。片面重视效率优先、轻视程序正义的工作思维是人大监督往往落不到实处的一个重要因素。

其次是政府信息向人大公开的问题。依照我国法律和相关规定，政府信息应向人大公开，并接受人大监督。然而，信息公开的主导权在于政府，何种信息向人大公开、公开到何种程度，基本由政府决定，地方人大成了完全被动的信息接受者。这样的关系使得地方政府有条件并倾向于“选择性”地向地方人大公开信息，许多重大事项或者考虑到效率、或者考虑到领导的意志、或者考虑到某些人的利益，政府并未向人大完全公开信息。在信息不充分的情况下，人大监督难以达到预期的效果。

（二）地方人大与地方党委的关系

在我国，党领导人民当家作主，而人民当家作主根本上是通过人大来实现，所以党领导人大。但党对人大的领导不是工作上的直接领导，党不能代替人大行使国家权力；党对人大的领导是政治领导、思想领导和组织领导，是要通过政治原则、政治方向、重大决策的领导和思想政治工作、向政权机关推荐重要干部等来实现。在地方人大与地方党委之间，这种领导方式和直接领导人大工作，虽然理论上有着重要区别，但往往只有“程度”上的区别。这个“度”很难把握，地方党委对地方人大的领导很容易变成对具体工作上的直接领导。地方党委的意志要通过地方人大上升到国家意志，地方人大的职能则侧重于为地方党委决策提供合法性，往往成为地方党委领导人大的实际运作模式。在这样的模式中，地方人大自身的意志和职能（尤其是监督职能）易被压缩，人大监督的刚性和实效性易被弱化。

地方人大监督的弱化还体现在人事任免问题上。依照我国法律，地方政府的主要组成人员由地方人大选举产生，地方人大有权罢免自己选举产生的官员。但我国实行的是“党管干部”的原则，地方党委通过组织部门负责干部任用和罢免，通过纪检部门负责对干部进行纪律检查。党管干部是实现党对国家事务领导，维护和巩固党的执政地位的重要组织保障，是加强和改善党的领导的一个重要方面。

地方人大依法任免干部，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。从制度设计上看，“党管干部”原则和“人大任免干部”原则，为干部任用设置了“双重保险”。但在实践中，“党管干部”原则和“人大任免干部”原则的协同运作尚存在一些问题。首先，地方人大常委会组成人员都是领导干部，接受党的组织领导，地方党委对地方人大有组织领导的权力，并且有权向地方人大推荐重要干部；其次，地方“一府两院”的干部绝大多数都是党员干部，依照党的组织纪律，都必须首先接受党的组织领导和监督，因而“党管干部”原则优先于“人大任免干部”原则。人们很容易把党管干部原则绝对化，把地方人大依法任免干部当成走程序。在实际操作中，那些“出问题”的干部首先是被纪委和政府监察机关“双规”，接受党纪处分，然后才有可能被地方人大罢免；很少出现先由地方人大罢免官员，再由党纪处分官员的情况。地方“黨管干部”原则实际上优先于“人大任免干部”原则，这一现状弱化了地方人大对干部的监督。

四、提升地方人大监督能力的重要路径

（一）深化对地方人大监督工作的认识

正确认识地方人大与地方“一府两院”之间的关系。依据我国宪法，地方人大常委会与地方“一府两院”之间的法律关系是决定与执行、监督与被监督的关系。

1.从思想认识上看，地方人大主要是通过对地方“一府两院”工作的反思来达到对工作的认同。不同的思维方式对应不同的工作思路、产生不同的工作效果。地方人大监督地方“一府两院”的工作，其重要目的就在于依据规范发现问题、解决问题、促进发展。这样的目的决定了地方人大在监督过程中必须秉持反思的思维方式，通过不断分析、审视地方“一府两院”的各项工作，发现问题、纠正错误，促进政府权力依法依规行使。

反思的过程也是对制度、政策的科学性、合理性进行理性思考、促进完善的过程，不仅有利于推进政府工作的开展，也有利于对政府工作进行科学的评估。倘若地方人大监督“一府两院”的工作是本着对政府工作认同的思维方式展开的，则二者认识路径相同、工作意向一致，人大监督的依据和标准就会淡化，人大与政府的权力边界就会模糊，职能错位、一团和气的现象就必然产生，最终导致问题难以发现，错误难以纠正，监督效果不佳甚至有名无实。当然，这并非认为地方人大对待地方“一府两院”的工作只有反思、没有认同，而是从思想认识上必须基于反思的思维方式去开展监督工作，通过分析、审视政府工作来促进和完善政府工作，在此基础上达成对政府工作的认同，即通过反思求得认同。

2.从运作过程上看，地方人大主要是通过权力制约的手段达到支持地方“一府两院”工作的目的。地方人大相对于地方“一府两院”来说是地方重大事务的议事机构，代表人民的利益和意志制定法规和规范性文件，“一府两院”由地方人大产生、向地方人大负责、受地方人大监督，同时也是地方人大决定事务的执行机构。地方人大在监督地方“一府两院”的工作时，主要任务是保证地方“一府两院”的工作必须严格按照国家法律法规和地方人大决定来进行，防止地方“一府两院”偏离轨道、任意妄为。既然地方人大监督的依据并非“一府两院”本身的决定，地方人大的监督是为了防止地方“一府两院”的权力出现任性，这就必须强调二者之间权力的制约，制约有利于督促、有利于纠偏。把地方人大对地方“一府两院”工作的监督理解为支持的过程，即二者的权力同向、内容互补、责任共担，则地方人大对地方“一府两院”工作的督促和纠偏的作用就很难实现，监督也必将软弱无力。这并非认为地方人大与地方“一府两院”之间没有工作支持的关系，公权力的运行一切为了人民，地方人大对地方“一府两院”的工作本质上也是一种支持，只不过这种支持是目的，主要通过权力制约的形式和过程才能得以实现。

（二）加强地方人大监督职能的自身建设

1.加强人才和能力方面的建设。尽量避免地方人大成为地方党政机关干部“退居二线”的栖息地，相反要选择年富力强、专业基础扎实、勇于实干而又富有正义感的干部到地方人大常委会从事工作，改变地方人大常委会监督意愿不足的现状。此外，常委会可以多吸收能力较强的人大代表以及社会各界专家学者参与监督工作，以增强常委会的监督能力。

2.加快形成监督权的评估机制。要在地方人大常委会工作中引进激励与约束机制，制定明确的奖惩制度，增强常委会成员从事监督工作的自主性。在问卷调查中，当问及“您认为影响人大常委会监督能力不足的主要因素有哪些”时，回答“缺乏行使监督权的评估机制，干多干少一个样”这一选项的，占

58.6%，居各选项之首。这充分体现了公众对这一问题的认识（见图4）。

（三）增强地方人大监督效果的保障机制

1.处理好地方人大与地方党委、政府的关系。强化地方人大在实际工作中的权威，要改善地方党委的执政方式，协调好地方党委和地方人大在监督工作中的关系，实现从党通过“一府两院”等执行机关执政，到通过国家权力机关执政的历史性转变。

2.完善和强化相关制度和程序。要规范地方人大监督的处置程序，规范形成决议决定、提出批评和改进意见以及撤销、撤职和罢免的程序，力保这些程序的法律效力和权威，使地方人大的监督工作有程序可依、有程序必依。

3.强化地方人大监督的处置权。对于地方人大依法、依程序处置的事项，地方党委经核实后要维护其权威，并督促“一府两院”遵照执行。

还要细化处置形式及相关法律后果，使处置权有章可循。

（四）利用现有权力强化地方人大监督实效

1.提高地方人大对干部人事监督的权威。由于组织部门和纪检部门对党员干部进行任命和监督，地方人大对领导干部个人的监督可以通过对部门监督来实现。一是以代表组的形式对某一部门进行定点长期监督。对目标部门的选择可以结合市委中心工作，结合群众关心的热点难点问题，监督过程中要明确责任人。二是根据审计部门反映的问题，选择重点监督部门。与审计部门进行合作，在审计部门工作的基础上，针对可能存在问题的部门进行重点监督，强化监督实效。三是借鉴“向人民汇报”政风行风评议的形式，完善“一府两院”履职评议制度。

2.利用好地方人大的质询权。质询权是《监督法》赋予地方人大常委会的具有较强刚性的权力，是地方人大常委会进行监督的重要手段。对于影响重大的事项，地方人大常委会可以依照法律启用质询程序。要进一步完善质询的制度设计，促进质询机制的规范化和程序化。

在质询的具体制度建设方面，要明确质询案提交及答复的期限，要明确责任追究制度。

参考文献：

[1][法]孟德斯鳩.论法的精神[M].北京：北京出版社，2012.

[2][英]阿克顿.自由与权力[M].上海：译林出版社，2011.

责任编辑：杨俊

作者：张华民

地方人大监督分析论文 篇2：

地方人大监督绩效评估初探

对地方人大监督工作进行绩效分析，目的是要正确认识监督结果，分析绩效高低的原因，提出优化绩效的对策与建议。

绩效评估最初是企业科学管理方法。1911年，“科学管理之父”泰勒通过对企业员工生产动作、时间和过程的研究，构建了一套评价指标，用以评估员工生产效能，从而实现员工生产行为“可量化”评价。这一科学原理随即成为企业管理控制的核心方法论，极大地提高了生产效率。随后，绩效评估逐步由企业向公共部门拓展。

1927年，美国学者科来恩·瑞德利出版《评估城市政府》一书，主张通过设定质量指标对政府公共服务结果进行评估，奠定了公共部门绩效评估理论基础。20世纪70年代末，西方爆发严重的经济危机，公共财政持续出现赤字，迫使各国开启以“提高财政资金使用绩效为主线”的“政府再造”运动[1]。最典型的是英国的雷纳（Rayner）评审。1979年，保守党政府上台伊始，英国首相撒切尔夫人即任命私人企业总裁雷纳爵士为自己的效率顾问，并在内阁成立效率小组，通过“制定绩效指标和产出标准，用来评估实现目标过程中所取得的成就”[2]，将公共部门提供的公共服务定量化、可测定化，并在此基础上建立起成熟完善的绩效评估机制，有力提升了公共部门的服务效率和质量。英国政府改革的成功，引起了世界各国的重视。美国、新西兰和澳大利亚等国相继引进公共部门绩效评估制度，大张旗鼓地推进政府改革。改革开放以来，我国公共部门绩效评估也悄然展开，不同层次的政绩考核、立法评估、检查评比等绩效评估实践日益深入，使用领域不断拓宽，党政机关的绩效考核评估体系日臻完善，逐渐成为我国公共管理中的有效治理工具。

一、问题的提出——对地方人大监督进行绩效评估的必要性

人大及其常委会的监督权是“人民主权理论”的重要制度设计，在我国监督体系中居于主导地位，是最高层次、最高权威、最高法律效力的监督。多年来，地方各级人大及其常委会在党的领导和人民群众的支持下，积极履行监督职责，各种形式的监督活动极大丰富了当代中国政治图景，有力促进了“一府两院”依法行政、公正司法，为推动我国经济社会全面协调可持续发展作出了重大贡献，也为发展社会主义民主政治积累了丰富经验。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央对加强人大监督工作提出新要求。党的十八大提出，加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。党的十八届三中全会强调，健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。在当前协调推进“四个全面”战略布局的大背景下，如何进一步强化人大监督工作、增强人大监督实效，是摆在各级人大及其常委会面前的一项重要课题，而将绩效评估引入人大监督工作，也显得必要和及时。

（一）通过绩效评估，可引导监督工作逐步优化。实践证明，即使同一项监督工作，其实施深度、广度、形式和内容都有很大操作空间，需要一套科学的评价机制，把监督价值判断问题指标化、数量化、简洁化，为监督工作提供一个标杆，可促使人大监督工作自觉按照评价指标所提示的方向接近，朝最优方向发展。

（二）通过绩效评估，可显著提高监督实效的意识。“公共部门绩效管理是对部门工作状况、工作业绩的结果评定”[3]。借用公共部门绩效评估方法，对人大监督绩效进行分析，不是只看参与监督的人数、监督活动的数量、监督方式的选择，其核心应看有无监督效果、有效程度如何。这样一种分析评价方法，无疑对各级人大及其常委会形成较大效能压力，促使他们自觉增强监督实效意识，持续改进监督方式方法，并在监督项目选择、组织安排上克服形式主义，更加务实有效，力求解决实际问题。

（三）通过绩效评估，可塑造推进监督工作的动力。绩效评估结果简洁明了，可以进行纵向、横向比较，从而发现绩效差异，形成考核压力。同样，对不同层次、不同届次的人大监督绩效进行比较，总结推广监督绩效好的形式和做法，可形成示范效应。同时，监督绩效分析结果也为人民群众评判人大监督工作提供了重要参考，可以促使各级人大及其常委会增强监督的积极性和主动性，形成履行好监督职责的动力机制。

二、标准和途径——对地方人大监督进行绩效评估的方法论

在绩效评估中，评估标准是风向标，决定着评估结果，调节着评估对象的行为。因此，设置科学合理的评估标准至关重要。在确定地方人大监督绩效评估标准之前，有必要对影响绩效高低的因素进行分析。有的学者从我国政治制度设计和人大工作实践角度分析，认为结构、关系、过程和能动者四个因素决定了人大监督最后取得的效果[4]。其中，结构即约束监督权行使的制度，固然是决定监督效果的一个因素，但这些制度，即关于党的领导地位、人大的监督地位和集体行使职权、“一府两院”的被监督地位等制度规定，都是由宪法和相关法律明确的，是固定不变的。哪级人大开展哪项监督活动，都必须一视同仁严格遵循。而关系、过程、能动者三个因素，会因个性差异，影响监督绩效。因此，监督绩效主要可从以下方面考量。

第一，能否正确处理人大与相关主体的关系。主要有：一是与党的关系。党是领导社会主义各项事业的核心力量，人大工作必须坚持党的领导。党对人大工作的领导，主要是政治领导，党不代行人大的职权。二是与人民的关系。人大是人民行使国家权力的机关。人大由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。人大应密切同人民群众的联系，倾听人民群众的意见和要求。三是与“一府两院”的关系。虽然“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督，但由于司法独立、行政管理的专业化使其运行相对封闭。因此，人大与其监督对象的关系不是单一线性的，而是复杂面域的。

第二，能否实施好监督活动各阶段工作。主要有：一是监督议题的选择。包括议题选择的时机是否成熟，能否引起社会广泛关注;议题所涉及问题复杂程度如何，问题越复杂，涉及的部门和个人越多，解决起来就越困难。二是监督者与被监督者双方的互动。监督关系双方不是相互对立的关系，而是在党委的统一领导下，共同推动改进工作，目标是一致的，如果双方有足够的沟通渠道和机会，进行良好互动，有利于形成结果共识。三是监督活动的透明度。监督过程的公开透明，有利于监督合法、公正执法，也有利于扩大公众参与度。公众监督与人大监督有机结合，可以达到更好的监督绩效。

第三，能否充分发挥监督主体的能动作用。这里所说的监督主体，不仅是指人大代表、常委会组成人员、专委会成员，还包括协助他们行使监督权的常委会机关工作人员。监督绩效的关键取决于这些能动实践者，而不是制度设计者。人大监督主体权威性的高低、工作能力的强弱、责任心的大小，直接决定了人大监督绩效。

要突出地方人大监督绩效评估标准的操作性、针对性，就不能脱离上述影响因素和人大工作实际。如何结合这些因素，确定监督绩效评估的标准呢？有学者提出，“地方人大监督应通过合法性、合理性、回应性、实效性四个维度建立绩效评估模型。其中，合法性是前提，合理性是基础，回应性是内在要求，实效性是落脚点。”[5]这一标准具有一定的科学性。合法性是分析评价地方人大及其常委会监督绩效的首要指标，可以通过法定权限内监督、监督程序合法、监督方式合法、监督结论合法等四方面进行分析。合理性可以通过监督议题选择具有必要性、监督行为与目的一致性、监督过程公正公平等三方面进行分析，评估自由“裁量”行为是否控制得当。回应性可以通过根据社会需求确定监督选题、与社会沟通互动、监督诉求的甄别与把握等三方面进行分析，评估人大及其常委会是否反映和回应人民诉求。实效性是人大监督绩效评估的根本所在，可以通过促进监督对象工作改进、预防违法行为发生、维护群众合法权益、问题纠正程度、建立长效机制等5方面进行分析，并可根据具体监督选题设定更为具体的评估标准。

综上所述，地方人大监督工作绩效评估框架基本建立（表1）。

三、实证分析——以江西省人大常委会2013～2014年监督活动为例

下面我们运用这些标准，尝试对江西省人大常委会2013～2014年监督活动进行绩效分析，从中得出一些经验和启示。江西省人大常委会2013～2014年开展监督活动38项（表2）。

按照合法性、合理性、回应性和实效性四个维度，绩效评估如下：

（一）合法性。首先，从监督权限看。江西省人大常委会开展的38项监督工作，都属于监督法规定的关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题。监督活动遵循不直接处理具体问题的原则，有关改进工作意见建议均交由“一府两院”研究处理，不代替“一府两院”工作，被监督对象未提出人大越权的异议。其次，从监督程序看。监督方案的制订、专题调研的组织，都在常委会主任会议领导下开展，坚持集体研究决定问题。监督工作程序均按监督法相关规定安排，坚持常委会集体行使监督权。再次，从监督方式看。所选择的听取审议专项工作报告、执法检查、专题询问等均属于法定监督形式，同时坚持与时俱进，在法律框架范围内创新监督方式，探索开展专项工作评议和满意度测评。第四，从监督结论看。相关报告均客观描述了相关领域工作，并经过专委会全体会议讨论通过，审议意见均按江西省实施监督法办法规定提交常委会主任或者副主任签发，一些重要的审议意见还提请常委会主任会议讨论决定。在监督实践中还特别强调公开性，除依法通报和公布有关事项外，还通过多种方式公开监督过程，扩大公众参与。如在城市棚户区和赣南等原中央苏区农村危旧土坯房改造、大气污染防治专题询问中，不仅坚持电视直播，而且将网络图文直播改为同步视频直播，形成直播问政新常态。尤其在大气污染防治专题询问中，首次播放电视曝光片，首次在电视台开设人大问政专栏，首次通过微信、微博等与公众互动，形成多媒体联动的传播新格局，有效扩大受众群体，增强社会影响力。综上可以看出，监督活动都是依法开展的，同时还在法治轨道上加强创新，推动人大监督工作不断发展。

（二）合理性。合理性标准要求人大常委会的监督活动必须必要、适当和正当。当前，我国法治建设呈现良好发展态势，“一府两院”主动接受人大监督的意识普遍提高，依法行政、公正司法有了很大改善。但不可否认的是，一些领导干部和公职人员法治观念淡薄的问题还比较突出，依法行政、公正司法还存在薄弱环节，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设中的一些工作还亟须加强。这38项监督工作立足江西实际，切中要害，针对这些领域加大法律监督和工作监督力度，促进依法行政、公正司法，推动改进工作，不仅是必要的，更是必需的，也是可能的。

（三）回应性。回应性标准要求人大监督必须有的放矢，回应人民群众的监督诉求。那么，江西省人大常委会的监督选题，是否满足了回应性要求？我们通过人民网的一组调查数据来进行对比（表3）。

从2013年的监督选题看，听取和审议人口和计划生育工作情况的报告、检查教师法实施情况、开展“畅通省城”系列监督活动以及赣鄱农产品质量安全行、食品药品安全赣鄱行等5项监督活动与社会关注的热点契合。从2014年监督选题看，大气污染防治专题询问、“畅通省城”意见建议整改落实情况专项工作评议、税收征管法执法检查等6项监督活动与社会关注热点契合。此外，针对近年来涉法涉诉信访集中问题，还开展了知识产权司法保护、未成年人刑事检察、民事诉讼法律监督和减刑假释保外就医工作情况等4项司法监督活动。这充分表明只有始终把人民群众重大关切作为监督的聚焦点，不断完善监督诉求甄别机制，善于从人民群众反映强烈的突出问题中科学确定监督议题，使监督工作与人民群众的呼声紧紧连在一起，让监督走出机关，走进寻常百姓，才是加强和改进监督工作的根本。

（四）实效性。人大监督的最终目的是务求实效。人大监督工作的实效性是多方面的，解决几个具体问题是实效，促进了法律法规的制定、修改和实施，推动政策制定和调整，积极回应社会关切，有效协调社会各群体利益关系和化解社会矛盾，等等，都是实效。这里通过几个实例进行分析。

1.“畅通省城”系列监督活动。2013年，江西省新一届人大常委会抓住省会南昌交通拥堵这个广受市民诟病、社会普遍关切的难题，开展了历时1年的“畅通省城”系列监督活动。该监督活动具有3个显著特点：一是方法新。现场调研、听取汇报、座谈交流、问计专家、网上征集民意等方式并举，既有对全面情况的广泛了解，又有针对某一具体问题的专项调研。二是互动紧。省市人大常委会、省市政府及其部门联动，人大、政府与市民互动，新闻媒体全程跟踪报道，形成巨大声势。三是成效显。通过数十次调研、视察，抓优化、抓整治、抓建设、抓立法4个方面84条具体建议意见，公开向省市政府集中交办，通过媒体公示、现场竖立公告牌、代表督办、工作评议等系列措施推动建议意见整改落实。通过监督，南昌市公众交通安全意识和城区交通状况均有可喜改观。

2.优化发展环境专题调研活动。为推动解决发展环境面临的突出问题，江西省人大常委会开展了优化发展环境专题调研活动。调研组谢绝部门陪同，深入企业深入基层广泛调研，共梳理基层和企业反映的5方面19类突出问题、16条意见建议和30个具体问题。为避免审议、转办流于形式，创新性地以召开通报会的形式，将问题建议转交政府整改，明确整改责任，狠抓跟踪追问，并针对整改落实情况，尝试开展专项工作评议，对涉及的14个政府有关部门和单位进行满意度测评。这次监督活动，不但督促省政府有关部门纠正和解决了大量损害发展环境的突出问题，还推动省政府及其有关部门建立优化发展环境的长效机制27项，取消7项、下放24项审批事项。

以上实例表明，人大监督工作只有实现由注重面上监督向突出重点监督转变，由重程序向既重程序更重效果转变，由常规监督向刚性监督转变，由发挥常委会组成人员监督作用向广泛动员人大代表、人民群众参与监督转变，由公开监督结果向公开监督过程转变，才能不断增强监督实效、提高监督权威。

四、总结和讨论——优化地方人大监督绩效的相关建议

对地方人大监督工作进行绩效分析，目的是要正确认识监督结果，分析绩效高低的原因，提出优化绩效的对策与建议。从上述分析看，我们认为，可从以下几方面优化地方人大监督绩效。

（一）强化人民代表大会的监督职能。宪法规定，“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督。一直以来，人民代表大会对“一府两院”的监督，主要是通过每年在人民代表大会会议听取和审议“一府两院”工作报告和计划、预算报告，审查批准计划和预算，而对群众关心的一些其他事项鲜见列入会议议程。近年来，一些地方在人民代表大会会议期间，探索组织人大代表对政府有关工作的专题询问，效果很好。江西省人大拟从2016年开始在每年的省人民代表大会会议增加听取和审议省政府关于环境状况和环境保护目标完成情况的报告，积极回应人民群众对环保问题的关切。这些做法，有利于更充分地发挥人民代表大会的监督职能。

（二）强化人大常委会在监督工作中的主导作用。党的十八届四中全会强调，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。这有利于提高立法质量，防止部门利益法制化。同样，在人大监督工作中也应当发挥人大及其常委会的主导作用，围绕什么开展监督，用什么方式加强监督，都要充分体现“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督的关系，切实反映大多数群众的呼声，顺应大多数群众的要求，保障大多数群众的利益，绝不能把人大监督工作单单作为为哪个部门呼吁点事、帮哪个部门或哪个国家工作人员评功摆好的平台。当然，在人大监督工作中还要注意寓支持于监督之中，确保“一府两院”和人大始终在法治的轨道上同向而行。

（三）强化监督主体的能动作用。前已所述，监督主体包括人大代表、常委会组成人员、专委会成员，也包括协助常委会开展监督工作的机关工作人员。他们的权威性、能力和责任感等各种因素，都将影响监督绩效。因此，在推荐人大代表、常委会组成人员、专委会成员人选时，既要有一些在党政领导岗位工作过、经历丰富的同志，也要有一些法律、科技、经济等方面的专业人才，并在换届时保证一部分履职情况较好的人员得以连任，以保持人大工作的连续性。常委会机关工作人员承担着监督过程中各个环节的工作，没有他们的具体工作，监督权的实行就只能是抽象的。要不断提高工作人员的专业水平，使他们在长期的调研、写作的磨炼中，成为有真知灼见的学者型、研究型人才。

（四）强化监督法的刚性。监督法出台后，对规范和加强各级人大常委会的监督工作起了重要促进作用。但监督法的一些缺憾，直接影响了人大监督绩效。一是监督程序方面。监督法对听取和审议专项工作报告、执法检查、计划预算监督的程序规定比较具体，但对其他监督方式的监督程序规定得过于原则，操作性不强。二是监督方式方面。各级人大常委会近年来普遍使用的工作评议、满意度测评等监督方式，监督效果比较显著，但监督法没有将这些行之有效的方式纳入，各级人大常委会在运用这些监督方式时仍存在一些顾虑。三是责任追究方面。监督法对违反该法的行为，没有规定责任条款。这些缺憾直接影响了监督法的刚性，也影响了监督绩效。为此，建议适时启动监督法修改工作，完善并细化监督方式具体程序，把经实践证明行之有效的监督方式上升为法律规定，增加违法责任追究条款，为监督法打磨锋利的“钢牙”，使它在协调推进“四个全面”进程中更好发挥“良法善治”功能。

注释：

[1]马国贤：《政府绩效管理》，复旦大学出版社2005年版。

[2] 欧文·E·休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社2001年版。

[3]卓越：《公共部门绩效评估》，中国人民大学出版社2004年版。

[4]杨雪冬：《地方人大监督权的三种研究范式》，载《经济社会体制比较》2005年第2期。

[5]许安标：《人大及其常委会监督绩效分析》，中国政法大学出版社2007年版。

（作者单位：江西省人大常委会办公厅）

作者：言求实

地方人大监督分析论文 篇3：

基层人大工作与政治文明建设大家谈（三十二）

张志一：对提高地方人大监督工作实效的思考 监督法的颁布实施，标志着各级人大常委会的工作进入了一个全新的发展阶段。那么，地方人大如何提高监督工作实效，庆阳市人大常委会主任、党组书记张志一撰文说，首先要做到“三个明确”，即通过学习监督法，明确实施监督法的重要意义，明确监督工作应坚持的原则，明确监督工作的内容和形式。其次，在确定监督议题时，要围绕法律和人大决议决定的贯彻执行情况确定监督议题，围绕改革发展和党的中心工作确定监督议题，围绕人民群众普遍关心、反映强烈的问题，因地因时确定监督议题。监督议题确定后，除运用听取和审议“一府两院”工作报告和开展执法检查、视察等常规监督手段外，更应注重质询、特定问题调查、撤职等能够解决问题的刚性监督手段的运用。凡是代表提出的有关议案、建议和人大常委会会议形成的对有关报告的审议意见以及代表和委员视察或检查提出的意见等，都应及时认真地进行综合整理，形成监督意见后以常委会的名义转交市政府及有关部门处理；对常委会审议意见，除一般问题转政府及有关部门落实外，对于一些事关重大、群众反映强烈的问题，人大常委会要进行重点检查，督促落实；对涉及面广，落实难度大的议题，人大常委会要跟踪督查。还要正确处理好“三个关系”，即：正确处理加强人大监督和支持“一府两院”依法开展工作的关系，正确处理加强人大监督与一切依靠人民、一切为了人民的关系，正确处理人大监督工作和加强人大自身建设的关系。

王希珍：用总书记讲话精神推进新形势下的人大工作 张掖市人大常委会副主任、党组书记王希珍撰文说，胡锦涛总书记在中央党校省部级干部进修班上发表的重要讲话，科学分析了我国面临的新形势和新任务，深刻阐述了事关党和国家工作全局的一系列重大理论和实践问题，具有很强的针对性、理论性和指导性。人大及其常委会要把讲话精神真正落实到人大的各项工作中，进一步增强做好人大工作的责任感和使命感，不断开创人大工作的新局面，努力促进经济社会又好又快发展，以优异的成绩迎接党的十七大的胜利召开。一要深刻理解人大及其常委会的法律地位，依法履行好各项职责。要从提高党的执政能力的高度认识坚持和完善人民代表大会制度的重要性，正确认识人民代表大会制度的基本内涵，深刻理解人大及其常委会的法律地位，更加积极主动地履行好宪法和法律赋予的各项职责。二要紧紧围绕促进发展履行职责，有效保障和促进经济社会又好又快发展。紧紧抓住一些带有根本性、全局性、长远性和事关改革发展稳定的重大问题，依法行使好决定权，自觉将党委加快发展、科学发展、和谐发展的重大决策通过人大法定程序转化为人民群众的共同意志和自觉行动，努力把各方面的力量凝聚到加快发展上来。围绕推动社会事业发展，在加强经济工作监督的同时，突出加强对教育、科技、文化、卫生、社会保障等领域工作情况的监督，促进全市经济社会全面协调可持续发展。自觉坚持党管干部和人大依法任免干部相统一，努力把市委推荐的政治坚定、能力突出、作风过硬、群众信任、善于领导科学发展的干部适时决定任命到“一府两院”相关岗位，并依法加强对他们的监督，不断提高其领导科学发展的能力和依法办事的水平。三要不断加强民主法制建设，加快推进和谐张掖建设步伐。发展社会主义民主，健全社会主义法制，是人大及其常委会的根本任务。人大常委会要切实保障人大代表民主权利，通过各种形式有效保障代表知情权，不断扩大人大代表对人大常委会工作的参与和监督；积极扩大公民有序政治参与，进一步健全民主制度，丰富民主形式，保证张掖市民依照法律规定行使自己的民主权利；积极推进依法治市进程，把依法行政、公正司法作为主要内容，通过检查法律法规实施情况、加强规范性文件备案审查等方式，加强对公共权力运行的制约和监督。四要充分发挥代表作用，维护和实现好全市人民的根本利益。深入贯彻中央九号、省委五十九号和张掖市委二十二号文件精神，积极组织、指导代表开展活动，引导人大代表积极发挥在促进发展中的参与决策、监督协助、模范带头作用和在联系群众中的桥梁纽带作用。以督促解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，更加自觉地重视民生、关注民生，维护人民群众根本利益。

马占忠：如何做好地方人大调查研究工作 定西市安定区人大常委会办公室副主任马占忠撰文说，调查研究是保证人大及其常委会正确行使职权的基础性工作。人大及其常委会行使管理国家事务的职能主要通过听取和审议“一府两院”工作报告的方法实现，其决策的依据主要来自“一府两院”的工作报告和常委会组成人员对社会生活各方面情况的系统了解和把握。由于“一府两院”的工作报告是经过加工整理的第二手资料，且人大常委会组成人员来自社会的各个层面，对“一府两院”的全面工作知之不多，具有一定局限性，因此，在审议某些工作时，所提的意见建议一般性的号召多、原则性的要求多，而具有真知灼见、可供操作的措施办法少。实践证明，改变这种状况，调查研究是一条行之有效的方法。地方人大调查研究应把握以下环节：（1）突出重点，抓住热点。地方人大的调查研究首先要增强预见性，有超前意识，要准确把握经济发展和社会进步的脉搏，紧紧围绕国家大政方针，谋划调查重点，择定调查题目。人大的调查研究不能贪大求多，要少搞综合调查，多搞专题调查。对社会热点、难点问题的调查，关键要在寻找解决问题的措施办法上下工夫。（2）深入实际，全面分析。全面认真的调查是发言的基础，深入科学的分析是发言的关键。地方人大由于时间、人员等方面的限制，调查研究“一般化”、“表面化”的问题仍然不同程度存在，因此，地方人大更应该集中有限的人力和财力，提高调查研究的质量和水平。（3）实事求是，客观公正。调查报告的撰写不能以个人看法为准，不能人云亦云，不能唯书唯上，更不能偏言过激。可邀请有关专家、学者或专业人员参加，必要时还应进行补充调查，或者将调查研究提出的意见建议向相关单位、各阶层人士征询意见，切实做到反映事实真相准确、意见建议具体可行。常委会主任会议应认真听取调查组的详细汇报。在全面了解情况的基础上，对调查组提出的结论进行分析研究，使其升华为主任会议集体智慧的结晶。这样既可增强调查结论的准确性，又能提高常委会会议的效率。

周林江：新修订的《义务教育法》为实施素质教育提供了法律保障 1986年4月12日，六届全国人大四次会议审议通过了《中华人民共和国义务教育法》。甘肃省人大常委会教科文卫办公室周林江撰文说，我国素质教育经过20年的发展，大体可分为3个阶段。从1985年到1993年，是素质教育的酝酿和讨论阶段，素质教育被写进中国教育改革与发展纲要；1993年到1999年，是素质教育的实验和探索阶段，第三次全国教育大会的主题是“深化教育改革，全面推进素质教育”，素质教育的推进迎来新的机遇；1999年到2006年是素质教育的全面推进阶段，2006年新《义务教育法》把素质教育写进法律，纳入了国家重要的法律体系。新的《义务教育法》开宗明义地把提高全民族素质作为制定法律的重要宗旨之一；不仅把素质教育作为教育的组成部分，而且把它作为教育方针的重要内容，作为提高教育质量的重要保证加以规定；明确规定学校应当把德育放在首位。寓德育于教育教学之中，开展与学生年龄相适应的社会实践活动，形成学校、家庭、社会相互结合的思想道德教育体系；强调面向全体学生的素质教育理念，为确保每个适龄儿童公平入学的权利和义务提供了一系列法律保障，强调了义务教育的均衡发展，保障学生入学后也要享有相对公平的公共教育资源和待遇。规定教师在教育教学中应当平等对待学生，关注学生的个体差异，因材施教，促进学生的充分发展；更加突出学生的全面发展，培养学生独立思考能力、创新能力和实践能力。把注重基本教育质量提到新时期义务教育工作的重要位置；对如何保障素质教育实施作出了法律规定，提出了要改革考试制度、改进高级中等学校招生办法等，为实施素质教育提供了法律保障。

赵遵国：地方立法如何应对煤矿安全生产的严峻挑战 甘肃省人大常委会法制工作委员会赵遵国撰文说，自1994年以来，国务院煤炭工业主管部门和安全生产监督管理部门致力于安全生产法制建设，逐步填补了我国煤炭工业法制的空白，初步形成了煤炭工业安全生产法律体系框架，确立和实施了煤矿办矿审查、煤炭生产许可、煤矿安全管理、煤矿安全监察、煤炭经营资格审查、煤炭行业管理等多项法律制度。同时通过深化煤矿安全整治，建立健全了煤矿瓦斯治理和整顿关闭两个部际协调会议制度，贯彻执行“先抽后采、监测监控、以风定产”的12字方针，安全投入普遍有所增加，使煤矿在产量大幅度增长的情况下，实现了安全生产状况的总体稳定。但煤矿仍然是我国工矿企业中事故发生最频繁、安全生产形势最严峻的工业部门。就甘肃而言，2004年修改了《甘肃省实施〈中华人民共和国煤炭法〉办法》《甘肃省实施〈中华人民共和国矿山安全法〉办法》，2006年制定出台了《甘肃省安全生产条例》，去年全年全省煤矿共生产原煤3822万吨，但重特大事故多发，发生伤亡事故41起，死亡100人，百万吨死亡率2.54，高于同年度全国水平。影响煤矿安全生产的因素是复杂的、综合的，既有体制方面的问题，也有立法本身的问题和法律法规执行过程中的问题，尤其是在我国煤矿矿山情况千差万别，立法对煤矿安全生产的保障还远远不够。（1）国家和地方安全生产法律法规体系不完善、不配套，法与法之间统筹性不强。一是《安全生产法》规定的许多制度过于原则，在实践中缺乏可操作性，对安全生产行为的规制作用十分有限。二是煤矿安全生产的许多立法规定散见于各种专门的法律法规和部门规章之中，执法主体多元化，相互之间的衔接性不够，缺乏统筹性，导致煤矿安全生产的许多规定难以得到很好的执行和实施。如在一些省，发展和改革委员会管着煤炭的发展规划，国土资源厅管着煤炭资源，省经委管着煤炭销售和市场整顿，国资委管着大型煤业集团的生产，组织部管着煤炭行业领导干部的配备，中央派驻的煤监局和省煤炭监管局管着煤炭安全监察、监管。一件事情，多家在管，各自都有“尚方宝剑”，相互之间职能交叉，权责不明，多头执法。（2）现行法律规定煤矿安全实行国家监察的体制，客体单一，不利于发挥地方监管部门的监管积极性。导致许多不符合安全生产条件的单位和部门无人过问，引发监察监管漏洞。且煤矿安全生产许可证、矿长安全资格证、煤矿特种作业人员操作证等都由煤矿安全监察机构颁发、培训，同时又由其对持证情况进行监督检查，存在既当运动员又当裁判员的问题。可以说，现有的安全监管工作机制，难以应对我国幅员辽阔、煤矿数目众多的现实需要。甘肃省现有400多家煤矿，而省煤管局只有20个工作人员，专业人员不足一半，整天疲于奔命，仅对三大煤业集团的20多个矿检查一圈就得一个多月。（3）现有法律存在的监督性规范少于管理性规范，管制性措施少于服务性措施，程序性规范少于实体性规范，重治标而轻治本，重事后补救而轻事前预防的倾向，也导致了执法的被动和低效。（4）各地的地方立法虽也涉及煤矿安全生产，但都太原则，缺乏可操作性，不管用。因此，加快预防煤矿生产安全事故的立法步伐，完善安全生产法律、法规体系，是当务之急。一是要加速立法调研，根据需要不断填补法律空白。二是要继续完善现有立法，推动矿山安全法、煤炭法的修订和刑法相关条款司法解释的出台，尽快制定《安全生产应急管理条例》等法规规章，增加法律法规的可操作性和配套性，改变安全生产的有关规范分散于各单行法律、法规之中的现状。三是给予地方立法以更多的空间，以解决地方独有的、特殊的问题。地方立法一定要立足本地实际，遵循“不抵触、有特色、可操作”的原则，切实解决好以下几个问题：坚持以人为本和安全责任感；建立适应市场经济要求的安全生产工作体制，建设强有力的安全生产支撑保障体系；严厉处置行政不作为，加大监察、监管力度；提高煤矿安全监察机构的权威性和监察工作效率，强化政府市场监管和社会管理职能；建立和完善安全生产长效机制；建设强制性的覆盖全煤炭行业的事故预防、赔偿和康复的一体化工伤保险体系；依法规范事故处理程序和伤亡人员赔付规定，加大事故成本；严格煤炭从业准入制度，强化职工的安全培训。