治理金融危机的财政政策论文

[摘要]高等教育财政治理受制于资源约束。大学具有天然的内在扩张动机，但是政府财政补助减少是一个世界性的趋势。我国经济社会转型与现代大学制度的建立赋予大学财政治理新的挑战。美国高等教育优异和卓越的一个重要因素在于充足的资源。下面是小编精心推荐的《治理金融危机的财政政策论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

治理金融危机的财政政策论文 篇1：

全球实施宏观审慎政策的治理结构及经验启示

摘   要：2008年金融危机以来，多个国家通过成立金融稳定委员会加强实施宏观审慎政策调控。本文主要介绍全球60个国家实施宏观审慎政策促进金融稳定治理结构改善的最新进展，全面梳理各国金融稳定委员会的机构设置、成员部门的构成以及宏观审慎政策工具实施情况，重点分析中央银行在金融稳定委员会的角色定位及职能分工，研究发现成立金融稳定委员会的主要目的是为了促进各成员部门之间的信息共享和加强金融监管协调，大多数金融稳定委员会并不是为了制定逆周期的宏观审慎政策而设立的，在维护金融稳定方面也无法为货币政策提供有意义的替代政策选择。因此，我国应完善金融稳定发展委员会的职能设置，加强成员部门之间的信息共享和监管协调，充分发挥人民银行宏观审慎管理和防范系统性金融风险职能。

关键词：宏观审慎政策;金融稳定委员会;中央银行;治理结构

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.06.009

一、引言与文献综述

自2008年全球金融危机以来，各国都在评估和改革金融稳定治理结构，加强微观审慎政策制度建设，建立或加强对全系统或宏观层面风险的宏观审慎政策框架。宏观审慎政策的最终目标是确保在所有可能的宏观经济和信贷市场背景下整个金融体系的稳定性。宏观审慎政策框架包括衡量和监测系统性风险、实施减轻已识别的系统性风险的政策以及建立实施政策的制度和治理结构。由于金融稳定委员会的各成员机构都拥有自己的职能分工和政策工具，所以金融稳定委员会的机构构成和领导设置非常重要，可能会影响到各成员机构对宏观审慎政策的态度和实施效果。本文统计分析60个国家的金融稳定委员会成立情况，重点评估金融稳定治理结构的领导决策，成员部门和宏观审慎政策工具。

关于宏观审慎政策的作用，大多数观点认为实施宏观审慎政策可以减少周期性系统性风险。Vinals（2011）认为，宏观审慎政策涉及动态调整监管政策的参数，且需要与系统性重要性金融机构的治理结构相结合，是维护金融稳定的主要政策。Goodhart（2011）认为，宏观审慎政策决策者必须认识到，强有力的结构性调控并不能抵消贷款和借贷的顺周期性，还可能造成经济金融系统的不稳定性。陈三毛等（2017）认为，逆周期风险管理可以使金融机构在资产价格上涨和波动性下降时降低杠桿率，使经济在资产价格下跌时免受市场波动的影响。

关于金融稳定委员会的组成机构和权威部门的设置问题，大多数观点认为成立金融稳定委员会是很有必要的，有利于实施宏观审慎管理。Vinals（2011）认为，需要充分考虑金融机构特定风险和整体宏观风险，金融稳定治理机构将涉及具有不同职能分工的多个监管机构。Elliot等（2013）认为，金融稳定委员会可以有意地进行信息共享而不是政策实施，实践发现顺周期货币政策的调整在政治上不受欢迎。Tucker（2014，2016）指出与货币政策相似，实施宏观审慎政策而产生的直接风险导致决策者倾向于推迟行动，直至金融系统的漏洞暴露无疑。宏观审慎政策可能会影响信贷周期和信贷资源的重新分配，所以实施宏观审慎政策的决定应由投票产生，而不能由选举产生的官员直接决定。Bodenstein等（2014）认为，在货币政策和宏观审慎政策的制定过程中，每个政策制定者对其他人的目标的认可，可以通过将次优的纳什均衡分配显著接近合作政策结果来改进具体政策制定，新成立的金融稳定委员会将有利于协调二者关系。Peter（2016）认为，金融稳定治理结构很重要，金融稳定治理结构必须拥有正确的制度设计，而不是仅仅侧面展示货币政策和金融监管问题。

关于中央银行在金融稳定委员会中的作用问题，多数观点认为中央银行应当作为宏观审慎管理的权威部门，负责实施宏观审慎政策管理。Vinals（2011）认为，金融稳定委员会的各成员机构在工作任务和职能分工方面有差异，建议中央银行应在金融稳定治理结构中发挥重要作用，Goodhart（2011）认为，中央银行从其货币政策和最后贷款人职能中产生的宏观经济调控职能具有政治独立性，银行监管机构更关注微观审慎问题，证券监管机构关注投资者保护，财政部关注其他社会目标，其他部门都不太愿意放缓信贷扩张，这与中央银行在货币政策制定框架中的角色发生冲突。曾刚等（2017）认为，中央银行应当承担宏观审慎管理职责，在宏观审慎政策的实施中发挥更重要作用。徐忠（2018）认为，中央银行承担金融机构流动性救助和风险处置的双重职能，唯有加强金融信息共享和监管协调才能发挥中央银行宏观审慎管理和防范系统性金融风险的职能作用。

关于宏观审慎政策工具的实施情况，多数观点认为应赋予金融稳定委员会一定的宏观审慎政策工具的实施权力，同时加强相关成员机构的协调。Cihak等（2012）认为，如果金融稳定委员会成员机构的现有工具已被用于实现具体任务，各国可能无法实现新的金融稳定目标任务。Carrillo等（2017）认为，只有货币政策实现价格稳定和信贷利差放缓时，在实现物价稳定和金融稳定双重目标的过程中，采取至少两个独立的宏观审慎政策工具才会有效。徐忠（2018）认为，中央银行应拥有宏观审慎政策工具的实施权力，必须将监管部门的宏观审慎管理工具移交到中央银行，才能发挥中央银行宏观审慎管理政策调控的职能。

二、各国宏观审慎政策的治理结构

（一）金融稳定委员会构建情况

截至2018年，60个样本国家中已有42个国家建立正式的或准金融稳定委员会（31个国家是在2008年金融危机以后建立金融稳定委员会）。其中，36个国家通过正式立法成立金融稳定委员会，6个国家为准金融稳定委员会①。另外，在18个没有成立金融稳定委员会的国家中，16个国家由单一机构承担宏观审慎职责，其中15个国家的中央银行作为单一机构承担宏观审慎职责，1个国家设立专门的审慎监管机构（秘鲁是审慎监管机构与中央银行分开的）。芬兰和以色列尚未通过任何程序文件正式成立金融稳定委员会，只有非正式安排，但这些安排仅发生在工作人员一级;沙特阿拉伯拥有金融稳定的机构间安排，但没有形成正式的金融稳定委员会;新西兰负责宏观审慎政策的中央银行与财政部之间签署了书面谅解备忘录，当需要实施宏观审慎政策时，中央银行行长必须与财政部部长协商;新加坡中央银行和财政部之间建立了非正式的咨询安排。

（二）金融稳定委员会主席设置情况

在42个有正式或准金融稳定委员会的国家中，财政部长和中央银行行长是最常见的主席人选（负责设定会议日程，并在宏观审慎政策中代表政府），审慎监管机构负责人在任何国家都不是唯一的主席人选。其中，25个国家财政部长、18个国家中央银行行长是金融稳定委员会主席或联合主席。罗马尼亚和巴西金融稳定委员会的主席在成员间轮换，日本和菲律宾则没有设立金融稳定委员会主席。

（三）金融稳定委员会权力情况

多数金融稳定委员会（42中的33个）有3到5个拥有投票权的成员机构，其中9个委员会有3个投票机构，15个委员会有4个投票机构，8个委员会有5个投票机构，仅4个国家的金融稳定委员会成员机构有6个或更多。中央银行、财政部、证券监管机构和存款保险公司都是最常见的金融稳定委员会成员机构。许多金融稳定委员会成员包括来自所有成员机构的多个代表，还包括外部成员或特定领域的专家学者。

三、宏观审慎政策工具的权威性

（一）金融稳定委员会的权责

“硬权力”是指给予政策制定者对宏观审慎工具的直接控制，或指导其他监管机构的权力;“半硬权力”是指政策制定者对其他监管机构有建议权，同时提出“遵守或解释”的要求，该要求可以用来影响其他监管机构采取系列监管措施。金融稳定委员会极少拥有“硬权力”，主要是促进信息共享和监管协调。只有12个国家的金融稳定委员会拥有硬或半硬权力来指导逆周期调控措施。其中，法国金融稳定高级理事会和英国金融政策委员会拥有硬权力，10个国家的金融稳定委员会只拥有半硬权力。30个国家的金融稳定委员会只有“软权力”，只能发表意见，警告;只有建议权，不能提出“遵守或解释”要求;只有信息共享职能。如2014年，美国金融稳定监督委员会向市场监管机构提出建议，要求有序消除固定资产净值变化，降低投资者在允许投资具有信用风险缓释工具的主要货币市场基金中运行的风险。英国金融政策委员会就自有抵押贷款的周期性发展向微观审慎机构提出建议。

沟通是一种重要的软工具，可以提高公众对风险的认识，并了解监管当局采取缓解行动的必要性，沟通的主要形式是通过金融稳定性报告进行披露。由于各国中央银行主要负责发布金融稳定报告，因此只有少数金融稳定委员会发布金融稳定报告，包括美国金融稳定监督委员会和墨西哥金融体系稳定委员会。各国金融稳定报告中传达的情绪与金融周期相关，中央银行能夠非常准确地传达金融稳定报告中的金融状况及其变化，但金融稳定报告对金融周期影响不大。

（二）宏观审慎政策工具的制定实施

金融稳定委员会几乎都不能制定宏观审慎工具。尽管大多数国家拥有逆周期资本缓冲、进行压力测试和调整贷款价值比等宏观审慎政策工具，但金融稳定委员会几乎都不直接制定和实施这些工具，主要是中央银行或审慎监管机构已被授权使用这些特定工具。一是对于逆周期资本缓冲工具，54个国家建立了实施逆周期资本缓冲的权力机构，但只有2个国家把这项权力赋予金融稳定委员会。二是对于压力测试工具，37个国家中央银行负责开展压力测试，18个国家的审慎监管机构中拥有这项权力，没有一个国家是金融稳定委员会或财政部负责压力测试。三是调整贷款价值比工具，40个国家建立了贷款价值比的权力机构，23个国家的中央银行、9个国家的财政部和7个国家的审慎监管机构拥有这项权力，但仅1个国家的金融稳定委员会拥有该项权力。

四、中央银行在宏观审慎政策中的特殊作用

（一）中央银行的特殊角色

因为中央银行拥有与制定利率和汇率稳定政策以及维护金融稳定职责，每个国家中央银行都应当在宏观审慎政策中发挥主导作用。当中央银行也负责微观审慎监管时，其在宏观审慎政策制定中作用应该更加突出。如果中央银行不是特别有影响力，货币当局不能使用宏观审慎政策来降低金融稳定风险，可能会引发系统性金融风险。33个国家的中央银行居于宏观审慎政策的主导地位，其中15个国家中央银行是实施宏观审慎管理的单一权力机构，18个国家的中央银行行长被任命为金融稳定委员会的主席或联合主席。

中央银行应当在宏观审慎政策制定中发挥比金融稳定委员会更直接的作用。一是承担审慎监管职能的中央银行具有信息优势。二是作为货币政策制定者以及最后贷款人，中央银行具有技术优势，在宏观经济的系统性风险分析方面专业性更强。这对于通过宏观审慎政策来降低顺周期性风险至关重要，中央银行是金融体系的流动性最后贷款人，维持货币体系稳定的核心目标与金融稳定重叠，与微观审慎政策相比，实施宏观审慎政策的审议和程序更类似于货币政策。三是中央银行能够利用其与市场和公众沟通的经验，使得风险预警等信息的沟通达到更好效果。

（二）中央银行在逆周期资本缓冲决策中的作用

最近一些国家决定赋予中央银行在逆周期资本缓冲决策的作用，在提高逆周期资本缓冲标准的8个国家中，7个国家的中央银行提出建议并负责实施逆周期资本缓冲工具，仅有2个国家金融稳定委员会发挥协调作用。中央银行比金融稳定委员会在逆周期资本缓冲决策中发挥更直接的作用，这是由于实施逆周期资本缓冲涉及评估分析信贷与GDP之间的差距，需要中央银行基于宏观经济和金融稳定职能做出综合研判，这不是审慎监管机构的特定风险评估职能所涵盖的。3个国家（挪威，瑞典和瑞士）中央银行比审慎监管机构或政府希望逆周期资本缓冲决策能够快速实施。其中，瑞典中央银行鉴于系统性风险增加，为了加强银行抵御能力启动逆周期缓冲，同时考虑到近年来房地产市场的发展以及瑞典家庭部门的高负债和不断增长的债务，建议逆周期缓冲率应设定为2.5%，实施阶段最好少于12个月。

五、全球金融稳定委员会治理经验

（一）金融稳定委员会的主席人选

一是如果财政部是政府组成部门又是金融稳定委员会成员，中央银行不是政府组成部门的时候，那么财政部长作为金融稳定委员会主席的可能性比较大。二是法治程度越高的国家，中央银行行长作为金融稳定委员会主席的可能性越大。三是信贷与GDP之比越高的国家，中央银行行长作为金融稳定委员会主席的可能性越大。

（二）金融稳定委员会的职能

一是大多数金融稳定委员会主要目的是促进和加强机构之间的信息共享和监管协调，而非制定和执行宏观审慎政策。金融稳定委员会结构似乎并不是作为审慎監管机构，也不是作为货币政策的中央银行之上的权威机构。二是在没有设立金融稳定委员会的国家，多数情况下中央银行是金融稳定治理的单一权力机构。大多数委员会并不是为了制定逆周期的宏观审慎政策而设立的，因此，它们无法为货币政策提供有意义的替代政策以解决金融稳定问题。三是在设立金融稳定委员会的国家中，中央银行几乎都是委员会成员之一，但不一定是委员会主席。财政部从来都不是实施宏观审慎政策的单一权力机构，只能通过金融稳定委员会发挥作用。四是大多数金融稳定委员会没有宏观审慎监管的“硬工具”，不能发布“遵守或解释”要求，逆周期资本缓冲、压力测试及贷款价值比率等审慎工具主要归属于现有的监管机构。五是大多数国家中，微观审慎监管机构都是金融稳定委员会的成员，并有政策运用工具，但其一般只作为联合主席。六是建立金融稳定委员会的自动工具触发机制，以便在需要的时候向政府申请使用政策工具，而非仅仅发出潜在风险警告。

六、启示

2017年7月14-15日，第五次全国金融工作会议决定成立国务院金融稳定发展委员会，主要职能是统筹负责金融改革发展和监管问题，统筹协调货币政策、宏观审慎政策、监管政策、财政政策、产业政策等，增强监管协调的权威性和有效性。金融稳定发展委员会作为国务院层面的议事协调与权威决策机构，委员会主任由国务院领导担任。金融稳定发展委员会办公室设在人民银行，履行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，落实金融监管部门监管职责，并强化监管问责。鉴于我国刚成立金融稳定发展委员会的实际情况，为尽快发挥金融稳定发展委员会职能，我们应该借鉴国际经验，研究完善顶层设计，重点从以下四个方面入手。

一是出台金融稳定发展委员会文件，明确金融稳定委员会的定位、职责权限及工作机制。中编办需尽快明确委员会的组织架构与人员编制，赋予其权力和职责，也可尝试由全国人大常委会赋予其法律地位，为工作的顺利推进增添法律效力。金融稳定发展委员会应对涉及我国金融安全与稳定的重大事项（包括货币政策、监管标准、监管规则、危机处置、责任划分等）进行研究、协调，赋予一定的决策权和建议权。

二是落实金融稳定发展委员会办公室职责，建立高效的监管信息收集、共享机制。金融稳定委员会及其办公室有权从成员单位收集相关数据或信息，并根据识别和防范系统性金融风险的需要协调相关信息的收集和发布。同时，参照国际实践，本着原则公开、保密例外的监管信息透明度规则，促进监管信息有效共享;加强金融监管协调，完善风险监测预警和早期纠正机制，加强金融基础设施的整体监管和互联互通，推进金融业综合统计和监管信息共享。

三是明确人民银行和金融监管部门职责，建立责任追究机制。应建立自动工具触发机制，赋予金融稳定发展委员会办公室在满足触发条件时有权发出风险警告，并有权向政府申请使用政策工具，有权对维护金融稳定措施不到位的机构实施行政处罚。委员会成员单位应建立自上而下的联合监管问责机制，并分解落实到金融监管的各个环节，确保金融监管政策落实到位，金融监管信息充分共享。金融稳定发展委员会应坚持问题导向，针对突出问题加强协调，强化综合监管，突出功能监管和行为监管，逐步统一金融监管规则、统一同类型金融机构和金融产品监管标准、补齐金融监管制度短板。

四是赋予人民银行（金融稳定发展委员会办公室）宏观审慎监管权。人民银行应通过对收集的信息进行分析，及时发现系统性金融风险危害，并拥有决定是否采取宏观审慎监管措施的权力。宏观审慎监管决策权包括两个方面：逆周期宏观调控和系统性金融机构的监管。金融体系的顺周期性容易导致实体经济的过度波动，这反过来又很容易引发金融危机，交叉性金融产品和系统重要性金融机构容易形成系统性金融风险，这需要人民银行实施逆周期的宏观审慎政策调控，同时有权决定对金融机构、金融市场、金融工具和金融基础设施采取强化集中监管措施，以避免产生跨机构、跨行业、跨市场的系统性金融风险。

（责任编辑：张恩娟）

参考文献：

[1]陈三毛，钱晓萍.宏观审慎监管组织体制的构建路径研究[J].金融监管研究，2017（4）：58-69.

[2]马其家.美国金融稳定监管委员会及启示[J].东北师大学报，2011（5）：11-16.

[3]马险峰.组建金融研究办公室打造国家金融监管智库——美国重建金融监管优势的一项改革举措[J].期货与金融衍生，2012（1）：1-7.

[4]孙迎春.国外政府跨部门协同机制及其对中国的启示[J].比较与研究，2013（10）：63-67.

[5]王刚，姚博元.宏观审慎监管治理机制研究——基于美国金融稳定监督委员会实践的分析[R].中国银监会政策研究局，2012：128-136.

[6]吴冶平，杜建新，付崇，赵廷，康茜，桑煜.金融危机后的国外金融监管变化和影响[J].中国证券，2011（1）：52-57.

[7]曾刚.美国金融稳定监管委员会对中国金融委的启示[J].当代金融家，2017（10）：22-27.

作者：单建军

治理金融危机的财政政策论文 篇2：

资源约束下的高等教育治理

[摘要]高等教育财政治理受制于资源约束。大学具有天然的内在扩张动机，但是政府财政补助减少是一个世界性的趋势。我国经济社会转型与现代大学制度的建立赋予大学财政治理新的挑战。美国高等教育优异和卓越的一个重要因素在于充足的资源。本文分析了20世纪40年代以来美国高等教育大众化、规模化的财政治理路径和治理模式，析出了美国模式对我国高等教育财政治理的借鉴意义：(1)在政府层面建立与高等教育总体规划配套的财政供给能力规划；(2)从法制层面保障高等教育财政治理的政策鼓励和政策支持；(3)切实落实大学法人责任，加强财政治理主权、治理意识与相应的战略规划；(4)建设职业化的大学财政治理团队。

[关键词]高等教育　财政治理　美国

[作者简介]程青英，浙江传媒学院审计处高级会计师(浙江杭l州

310018)

无论现代大学在理念上是坚持博雅教育还是专业化培养，也无论各国大学经历和面临怎样的制度环境、规模效应和内在追求，他们过去和当前是，今后也一定是在资源框架约束下的治理平衡。否则，存在就是一个伪命题。资源约束体现在人才(教与学两个方面)、土地、资金和政策上。在开放办学条件下，人才、土地可以依托资金转化而来。政策既是系统性因素，也是非系统性因素，是高等教育治理的载体和表现形式。因此，资源约束最终以资金矛盾表现出来，资源约束下的高等教育治理主要从财政和财务(为了研究和讨论的方便，我们统一定位为财政，即Finance)的层面或角度去寻求出路、办法和突破。

一、高等教育财政治理的内涵和使命

关于“治理(Governance)”，当前普遍接受的联合国全球治理委员会的定义最具代表性和权威性：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。”简而言之，治理是指官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序、满足公众需要的活动过程，它包括了公共权威、管理规则、治理机制和治理方式等。就高等教育资源约束而言，财政“治理”应当是大学内部各单位之间进行的以财权为核心的资源分配的权力与职能划分、各单位之间的沟通与控制方式，以及大学与外部环境之间资源或资金的关系处理。有效的大学财政治理，必须廓清以下两组关系：

(一)大学的利益相关者和治理的金字塔结构

与大学学术治理相比，大学财政治理具有典型的科层化特征，是行政治理的一部分。因为多个维度的利益相关者使大学成为多元的利益中心：(1)政府机构，他们是大学资助的主要来源，是大学财政治理金字塔的顶端，除了拨款，他们还负责规范、监督和审计；(2)以国家社会科学基金中心和国家自然科学基金中心为代表的各级各类科研资助机构；(3)学生和学生组织，他们一方面直接为高等教育付费，另一方面可以对治理过程和结果施加重要影响；(4)教师队伍、管理队伍和工勤队伍，这个群体是高等教育最重要的参与者，其中以校长为代表的教授队伍和管理者队伍，在大学内部财政治理方面居于支配地位；(5)校友，他们是大学捐赠收入的主要来源；(6)以企业为代表的人才使用终端，他们是高等教育除招生之外的另一个终端；(7)此外，校友之外的潜在捐赠者或者潜在受教育对象，无论是个人还是团体或单位，他们对大学的重要性在与日俱增。

上述七方面利益层级构成了大学财政治理的金字塔结构，对大学财政分别有着自己的贡献和要求。它们可以被区分为外部治理和内部治理。外部治理体现为资源注入，除了捐赠方式，主要是基于委托一代理关系的授权拨款或者合同合作关系。内部治理相对复杂，不同的治理结构对应不同的财政模式和运行效率。美国大学的治理结构是以宪章或章程为基础的董事会制度。我国的治理结构，是党委领导下的校长负责制，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出了“探索建立高等学校理事会或董事会”的设想，它意味着在不同利益相关者中间的新的倾向和平衡。

(二)大学财政治理的使命

无论中外大学，它的财政治理的首要和根本使命，在于确保大学学术的有效治理和它的独特价值观的实现。为此，要保证它对大学任务的稳定支持。这种支持体现在确定政策和分配标准，实施对人力资源、学术项目、校园环境与建设、学生资助等一应事务的财务支持、调节与控制，从大学办学的源头与终端实施过程的整合参与，确保大学财务运行的健康。财政治理的使命，也体现在它是大学与校外支持者之间的“缓冲带”，平衡相互竞争的大学利益相关者之间的利益，监督大学的活力与财务健康。

二、当代美国高等教育的财政治理脉络

美国高等教育以优异著称，堪称世界高等教育的典范，一个重要原因是充足的资金。美国高等教育2000年的开支相当于GDP的2.7％，生均22234美元，相对同期OECD成员国平均1.3％的水平对应的10052美元，高出一倍还多。即使这样，美国大学的主要管理者还是认为大学总是面临着经费的短缺，并且认为这种短缺将会长期存在。“次贷”危机造成的美国各州立大学预算削减、学生罢课的新闻也印证了这种观点。因此在人才和教育的全球化面前，我们有必要梳理美国高等教育大众化，也就是二战以来，及其“黄金时代”前后高等教育财政治理的历史脉络。

(一)当代美国高等教育外部财政治理格局

在二战结束以来的60多年里，美国大学预算的增长速度远远超过国民生产总值的增长速度。联邦制的美国，多样性是它的核心价值之一。对高等教育的财政治理亦是如此。无论是公立大学还是私立大学，无论是研究型大学、教学型本科院校还是社区学院，一般来说，资源渠道都涉及政府拨款、学费收入、私人捐赠、社会服务收入等几个领域，但是在不同大学由于功能定位差异，各种途径的资源注入具有不同的构成权重。就政府补助而言，备州主管高等教育，公立大学从州政府获得的财政预算占大学收入相当大比例，包括基本运行预算拨款和科学研究拨款、以及特定项目的合同拨款。学费收取额度很低，主要是保障公平的入学机会。私立大学虽也有财政拨款，但相对来说，在资源输入总额中占比不高，它倚重于学费收入；私人捐赠也是私立大学最重要的资源渠道。社会服务收入视大学在高等教育体系中的分层定位和它与地方、社区的互动关系。大学研究机构对联邦基金、大型财团的合同资源极为重视，研究型太学是这方面的佼佼者。无论公立还是私立，美国大学非常重视开发多种渠道的资金资助，这种格局另一方面也促进了大学的自治。美国高等教育实行州管制度，虽然联邦宪法没有赋予管理高等教育的权力，联邦政府还是通过制定政策法规等多种方式相当巧妙地施与了重大影

响。二战后半个多世纪里，美国高校自治与联邦政府的干预在动态平衡中推动高等教育取得了长足发展。

(二)当代美国天学外部财政治理的路径变迁

1.联邦政府财政拨款的路径变迁

——《军人权利法案》开启了联邦政府直接资助高等教育的先河。1944年6月，美国颁布实施了《军人权利法案》，规定二战期间所有服役90天以上的军事人员在退役或战争结束后，均拥有1-4年的教育和训练权利，联邦政府给予学杂费和生活津贴补助。由此上百万退伍军人涌向高校，包括公立大学和私立大学，大大超出了当初国会预计的15万人。联邦政府每年资助额达3亿，总额55亿美金。退伍军人学生在1946、1947年占全美高校学生总数的一半，使得1940至1950的十年间，受教育人数扩大了一倍。法案实施一直延伸到参与朝鲜战争和越南战争的退伍军人。

——《国防教育法》规定实施垒方位实质性补助，美国高等教育进入“黄金时代”。1957年苏联发射第一颗人造地球卫星，全美震惊。国会1958年通过《国防教育法》(1964年和1968年两次修订延长)，首次以法律形式把教育置于关乎国家安全的重大战略地位。它实施了学习贷款计划和研究生奖学金计划，授权联邦政府拨款各州，加强科学、数学和现代外国语的教学。包括实验室、设备购置、视听教具、参考资料和州的指导；拨款各州建立和实施教育指导、辅导和测验工作；拨款补助高等教育机构发展语言及其相关区域研究；拨款发展传递媒介；补助科学技术人员训练；补助各州改进教育统计工作。经过10年努力，联邦政府拨款2.8亿美元给各州高校，直接向高校提供了280亿美元的科研经费，其中大多数投向研究型大学。研究补助在70年代初达到了高峰。法案对高等教育影响深远，高校规模、师资、通识教育、外语教学、研究生教育、科研等方面有了巨大改变，科技水平超过原苏联，并于1969年成功发射载人飞船。因此这一时期(1958年至1968年)被称为美国高等教育的“黄金时代”。

——1965年《高等教育法》规定联邦政府为高等教育提供补助。该法是约翰逊总统“伟大社会”运动的重要立法之一，美国首次以立法形式确立了联邦政府在高等教育中的地位，也奠定了日后监管和问责高等教育的治理基础。联邦资助内容涉及国会每年拨款6.5亿美元，为在校生提供奖学金，为学校教室、图书馆建设和教学设备添置提供补贴，为教师队伍提供资金，为学生贷款提供担保。法案的核心是第四部分关于学生资助，创立了“教育机会助学金”和“学生贷款担保”两种资助学生模式。联邦财政每年度拨款7000万美元，向经济特别贫困的学生颁发“教育机会助学金”。由此导致美国大学学生结构发生了彻底变化，使更多低收人家庭的学生接受直接资助进入了大学。据统计，从1965年到80年代，大学入学率翻了一番，在90年代中期达到了顶峰。

——70年代后经济滞胀和衰退造成的财力下降。进入70年代，美国经济陷入滞胀，财政供给缺口增大，联邦和州政府对高等教育的投入亦有所削减。据美国教育协会对高校经费三大来源的不完全统计，20世纪80年代后期始，大约每隔lO年，政府拨款比例下滑3％，学费上涨1％，而吸收社会捐赠则上升2％。这一时期拨款重点在于提供贷学金和奖助学金，促进教育公平。联邦政府于1973年颁布了《康复法案》，赋予少数民族特殊的受教育权利，扩大受教育的范围。到了90年代，随着经济复苏，政府财政补助有所增加，大学活力进一步彰显。联邦政府实施《1997年纳税人救助法》，是1944年《军人权利法案》以来联邦政府最大的一次资助行动，内容涉及“希望奖学金”课税扣除、终身学习课税扣除、教育储蓄计划、贷学金利息扣除等，主要受益对象是中等家庭，贫困生被排除在外。进入21世纪，基于预算的硬约束，来自联邦或州政府的补助总是随着社会经济的起伏而动荡。2008年由“两房”危机导致的金融危机使政府补助骤减，大学基金收益遭受重创，综合效应在2009预算年度以后开始彰显，导致大学不得不寻求其他措施来应对。

2.作为财政拨款替代的治理途径

美国大学财政治理的主角，无疑是州和联邦政府。但是高度自治使大学在危机和变革面前能够及时因应。从70年代滞胀时期开始，公立和私立大学都在寻求政府补助之外的替代途径。积极开拓捐赠收入，提高学费水平，是各大学普遍采取的外部治理措施。各大学都发展出了多元化的筹资策略，重点是开拓校外捐赠收人，私立大学同时大幅度提高了学费收入水平。一些大学甚至要求学生直接承担部分教育成本，比如自带电子计算机，以减少学校购置费用。

(三)当代美国大学内部治理的主要举措

l_董事会在内部财政治理中的角色和任务

在内部治理架构上，董事会是权力机构，它确保大学不受政治干预，负责保护财产、选任校长、监督学校活动，按照州和联邦政府要求提交学校运营报告。董事的职责主要是发挥监护人角色。校长负责大学的管理，各大学普遍设置管理财务的副校长一名，协助校长负责具体财务运作。大学内部财政治理具有双向性，一是处理与外部环境之间的关系，包括生源、资源市场、赞助者和资金，二是处理大学与内部学院的各种过程、大学与大学成员之间的内部关系。具体说，大学内部财政治理的任务主要是；(1)资助和分配各种投入和供给，使学校设备和师资能有效发挥作用；(2)寻求财政补助，提高设备和师资的质量；(3)把大量的固定资源从不重要的领域重新配置到正在发展的领域中；(4)监视对主要设备的新投资，批准长期聘用学术人员和行政人员，接大学的学术项目和使命来塑造学校未来的发展模式。

2.校长背景和身份：从专家向职业经理人的变迁

1945年以前，美国大学的校长以学者主导型为主，注重学术治理。1946年之后，专家管理型校长开始崭露头角。退伍军人潮和国家科技战略的实施让大学结构和功能变得越来越复杂，校长主要职责变成了阐述学校目标并选择合适的方式去实现。职业化发展使得校长主要从事行政事务，要同时保持学术发展变得非常困难。1980年之后，职业化趋势进一步加剧。这一时期大学入学率较1965年已经翻番，但是受经济滞胀和政府财政赤字影响，高等教育不再是社会和政府最优关注领域，如何提高适应能力，谋求自我生存和发展，成了美国大学发展的主题。经济困扰迫使大学校长的主要职责发生变化，越来越向职业经理人(CEO)角色转变，他们不得不花大量精力和时间去筹款。公立大学也不例外。

3.大学预算；内部财政治理的关键

预算是大学最强有力的治理和控制措施。美国大学内部具有严格而灵活的预算系统及预算调节机制。无论是自下而上的预算方式，比如基础加专项式预算(或追加式预算)和零基预算，还是自上而下的预算，比如使用总体预算，都应用广泛。预算管理体系方面，美国大学的预算周期不仅有年度预算，还有为保证大学稳健发展的多年度预

算；预算标准和指标不仅涉及资本预算和场地标准，也涉及责任中心预算。变革大学预算往往是大学战略规划立竿见影的实施策略。如果不提供资源支持某个项目或服务，它就无法推行。然而，如果学校为某个项目或服务提供额外资源的话，该项目或服务就会发展迅速。因此，控制预算相当于控制学校的战略。南科罗拉多大学的管理者们用3200万美元(其州预算拨款的16％)优先发展12个主要战略目标，从而实现了战略变革。从战略角度做预算，将整个战略规划纳入学校的预算过程，是不少成功大学的实践经验。

三、美国高等教育财政治理对我们的启示

合理的治理架构，发达的市场体系，使美国大学财政治理的效率很高，这种内外制度优势成就了美国大学的竞争优势。进人大众化时代的我国高等教育，已然脱离了计划经济时代的治理模式，但是伴随着经济社会的转型，它本身也面临着转型。大学具有扩张的内在动机，总是在不断追求学术门类的齐全和声誉的卓越。然而一个不容忽视的事实是，世界范围内政府财政对高等教育的拨款趋势是在减少。我国大学难以置身度外。

(一)研究美国大学财政治理对我们的意义

1.大学面临一个变化的外部环境：合并与重组

并购与重组是企业在面临经济危机、困难与变革时所采取的一种司空见惯的策略。20世纪90年代，我国高等教育在“共建、调整、合并、合作”方针指导下，出现了广泛的合并重组，一些大学规模空前加强，有的则消失了，出现了一批新命名的大学。美国高等教育合并纪录可追溯到40年代，从1940年到1978年，几乎每年都有1～23个不等的学校合并重组。日本、韩国也积极推行了高等教育的合并和调整政策。考虑到人口老龄化和适龄人群的数量缩减趋势，在学术界，这种合并与调整在未来将是一种常态，无论是大学内部还是大学之间。当前也出现了一种跨国整合的趋势，国际性大学——上海纽约大学获批准建立就是一个深度组合的例证。大学治理的外部社会、经济环境正在发生变化，大学能否继续生存并保持繁荣，必须给与充分的关注。

2.大学具有天然的内在扩张动机

大学总是追求学术门类的齐全和声誉的卓越，因此，大学的学科和专业设置总是不断在增加，专门类院校总是趋向于跨越更多的学科大类、向综合性大学迈进。在可能的情况下，学位授予权总是希望能够涵盖学士到博士的一应学位。因此在财政治理方面，总是倾向于有多少资源用掉多少，有多少资金花掉多少。

3.政府对大学财政拨款的减少是世界范围的共同趋势

由前述美国财政治理外部路径可知，20世纪40年代始，尤其在“黄金年代”，政府对大学财政拨款持续增长，但是70年代以来，高校必须同时面向市场寻求支持。“次贷”危机造成的金融恶化，更是造成不少大学的财政危机，大学预算直接缩减，招生和资助政策被迫更改。这种路径趋势，也是各国高等教育财政政策的共同点。一向以高度保障著称的德国等欧洲国家，也经历了先递增而后递减的过程，当前也在削减对高等教育的预算资助。高等教育的去行政化，意味着政府财政治理能力的弱化。我国公共财政在教育领域的关注重点在于教育公平，这一机理客观上把中小学义务教育列为保障的重点。高等教育由于更多使个人受惠的特点而实行成本分担机制。大学必须因应这一趋势。

(二)当代美国大学财政治理对我们的启示

1.政府层面要建立与高等教育总体规划配套的财政供给能力规划

大学学术中心的地位让财政补助成为大学，尤其公立大学最主要的财源，它也是政府施加影响和干预的基础。高度自治的美国大学，其外部财政治理变迁的路径，是联邦政府由局外人到资源提供者、进而内部事务临督者，以至当前问责要求者的变迁。这个路径不是偶发的自主抉择，而是经济全球化和政府间财政模式趋同的内在要求。但是我国大学财政政府治理应更多运用法律、经济和信息等手段，为大学提供指导与服务，合理规划和统筹资源，以取代直接管理和控制大学内部运行的环节与过程，以保持大学间治理的公平和效率。当前政府对高等教育的总体规划，还存在着财政供给能力规划的真空。以至高等教育初始扩张时期预算软约束形成的高额债务，现在依然是高校和政府在不得不面对的瓶颈。反观美国高等教育财政治理，就政府层面看，它是建立在有序竞争与合作的大学规划基础之上的战略利益分配机制。以加利福尼亚州为例，著名的《加州高等教育发展总体规划》。对加州未来15年高等学校的招生规模、师资需求、高等学校的容纳能力和财政供给能力进行了准确测算，为促进公、私立大学协调发展，加强州政府的资金保障，防止规模的盲目扩张和各类公立高等教育之间不健康的竞争，提出了明确的质量标准和评估原则。

2.对高等教育财政治理的政策鼓励与政策支持，要从法制层面予以保障

就大学利益相关者金字塔而言，他们在高等教育财政治理中的地位和作用的有效发挥，鼓励什么，抑制什么，必须从法制层面予以明确和保障。

第一，就政府补助而言，一方面，政府有必要以教育投入立法的方式，保证财政性教育支出“三个增长”的落实，从根本上完善中央政府和地方政府的责任意识。教育经费占财政支出4％的依据是什么，是否合理，有必要予以审视和修订。政府对高等教育的投入要充分考量人才培养、科学研究和社会服务的现状和能力。另一方面，政府的基本拨款模式，有必要学习和借鉴美国模式，从制度或法律层面加以完善，保证同类大学之间的公平。

第二，进一步完善大学生资助体系，保障高等教育的公平与效率。到目前为止，大学“奖、贷、助、补、减”的学术资助体系已发展得相对完备，但执行中问题不少。比如贫困生认定标准、认定方法、信息对称与否受整个社会信誉体系、财产申报制度缺失、个人自尊感等众多因素影响，非品学兼优的真正贫困生可能面临经济和精神的双困局面，因此有必要进一步扩大资助政策的覆盖面，完善具体的资助政策机制，促进社会公平和正义。

第三，完善捐赠融资的法律体系。中国大学捐赠排行榜的出炉，是我国大学捐赠的历史性突破。2010年中国校友网统计的33所高校合计获赠10亿元，前五名分别是浙江大学、清华大学、北京大学、南京大学、天津大学，获赠额依次为3.5亿、2.28亿、l.13亿、5500万、5350万，对应的捐赠校友分别为5位。5位，3位，2位，1位。事实上，我国高校在取得捐赠方面尚有很大的发展空间，制度保障是一个前提，国家要制定相应的捐赠减免税收政策，探索开征遗产税创立鼓励募捐的机制，完善捐赠相关的法律体系。

第四，建立高校通往市场融资的制度平台，鼓励高校直接融资。政府应有步骤有选择地取消高校进入金融市场的壁垒，创建新的融资产品和通道。比如建立适应高校的政策性贷款机制，消解前期商业贷款模式的压力；可以考虑高校直接发债融资，或者对一些设施采取财政投融资的BOT、TOT等机制运作。

第五，建立外部财政治理的绩效评价机制，进一步完

善政府对高校预算、财务与会计的管理，加强审计与监督。

3.大学法人责任、财政治理主权与治理意识及其战略规划的完善

大学保持长期活力和稳健治理的一个重要条件是健全的治理结构。虽然是多向度利益相关者构成的共同治理体系，现代企业制度的政企分开、产权明晰、自主经营理念移植到高校，具有重大意义。建立依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代大学制度，意味着大学要完善内部治理结构，扭转大学事实上依然是政府附庸的局面，确立大学法人财产地位和法人财产意识，强化治理主权，切实承担法人责任的治理思想。

在政府财政治理的对立面，高校面临高等教育、劳动力、科技服务、办学要素四个市场，跨越了国内和国外两个大域的激烈竞争。我国高校有必要建立“大学营销”观，依托政府，直面竞争，把握好自己的定位、专业设置、录取原则等诸方面的追求目标、方向，整合自身教育资源，促进合理利用和发挥效益。因此必须重视大学规划的作用，尤其需要制定财政治理战略规划，形成一个子系统，与学校发展战略规划、学科建设和队伍建设规划、校园建设规划、科研及成果转化规划等方面的子系统相嵌套，提供支持和支撑，避免形成短板而起制约作用。但是遗憾的是当前高校内部财政治理战略规划还未得到应有的重视，或者虽然重视但是受制于认识和水平所限，财政治理战略规划还只是一个点缀。究其原因，与我国建国以来高等教育“学在官府”的办学传统、体制以及领导方式不无关系。但从高校发展的价值链整体来看，受制于财政问题，高等教育的所有规划必定受到重大影响。

4.大学情势呼唤职业化的内部财政治理

美国大学除了职业化筹资的校长，职业经理人还有协助校长管理财务的副校长，以及校内基金会的负责人。大学校长身份向职业管理人的变迁，也提供了我国大学财政治理的专门化和职业化的路径借鉴。我国大学规模化、多层次化和多校园系统的现实情形，也凸显了大学内部财政治理的职业化需求。大学总会计师制度的确立，是我国财政治理职业化发展的一个重大举措。大学校长的经济管理职权因此可以注重于外部财政治理，在内部治理领域负责审计监督，因此增强了领导班子经济决策的民主性、科学性和制衡机制。总会计师负责从大学内部控制机制和流程、预算管理、成本管理、风险和绩效、以及内外部财政治理对接等方面，提高大学精细化管理水平，为实现大学学术治理的卓越，实现大学人才培养、科学研究、社会服务三大功能目标提供动力和支持。

作者：程青英

治理金融危机的财政政策论文 篇3：

关于后危机时代的G20转型问题

〔摘要〕 2008年全球金融危机的爆发使全球金融治理的现实意义凸显，G20峰会机制应运而生。作为短期危机应对机制的G20在危机过后面临转型。后危机时代要求G20对全球金融进行结构化监管，要求G20打造更具包容性的世界经济治理，要求G20转型为长效经济治理机制。G20转型中又受到自身的合法性、有效性和世界经济治理体系碎片化现状的限制。后危机时代的G20转型是一个漫长而艰难的过程，前景充满变数。应通过建章立制提高功效、加強与既有国际组织的沟通与协调、整合议题和突出经济治理平台地位等改革，循序渐进地推进G20转型，实现G20机制的可持续发展。中国通过G20有效地参与到世界经济治理当中，转型后的G20会进一步推动国际货币和金融体系改革，弥合传统治理机制的疏漏，联通南北，打造联动、包容、有活力的世界经济。

〔关键词〕 G20转型，世界经济，金融全球化

〔

1999年12月首次峰会以来，G20已经走过17年历程。G20成立之初，只是为了应对因亚洲金融危机诱发的全球经济动荡，充当世界经济的临时“救火队”。经过17年发展，G20已经取代G7成长为世界经济领域内对话合作的主要平台，是当前世界经济金融治理中最富影响力的多边机制。这意味着G20正从短期危机应对机制向世界经济长期治理机制转型。G20的这一转型，与2008年国际金融危机密切相关。这次国际金融危机是近期以来破坏最大、冲击范围最广、深层影响也最久远的一次危机。时至今日，距离危机爆发已8年之久，其负面影响仍在发酵，世界经济远未真正走出危机。也正是这次危机中，暴露出以往世界经济金融秩序中存在的深层问题和治理不足，提出了优化治理的现实需求，G20的转型顺应了这一需求，历史选择了G20。2016年9月，在杭州举行了G20第11届峰会。杭州峰会上，在中国政府积极努力下，提出打造“创新、活力、联动、包容”的世界经济的倡议，提出一系列旨在推动世界经济可持续发展的举措，得到了与会国家及世界其他国家的积极响应。这标志着G20转型迈出了坚实的一步。

从另一方面讲，G20从成立之日起就存在很多自身难以克服的问题，危机爆发之后，各国之间“同舟共济”的精神有所消散，因此，连续几届G20峰会都未能提出真正卓有成效的举措，被舆论指责为“清谈馆”。尽管杭州峰会取得了较为明显的转变，但实现最终转型仍有很长的路要走。G20只有顺应后危机时代世界经济金融发展的现实需要，真正克服自身存在的内部矛盾，明确未来的发展方向，才能切实担负起世界经济治理的职责。

一、 后危机时代对G20提出的转型要求

在经历了急剧的动荡和衰退之后，国际金融危机逐渐趋于平稳，进入了所谓的后危机时代。后危机时代，不再有危机最为严重时期的那种全面衰退和萧条，但造成金融危机、银行危机、主权债务危机等频频发生的世界经济固有的矛盾并未得到根本解决，世界经济金融中仍然存在明显的不确定性。当前，世界经济面临实体经济乏力、结构性困难丛生、跨国资本对全世界疯狂掠夺等困境，这些都对G20提出了转型要求。

（一）对国际金融进行结构化监管

从上世纪70年代末以来，西方国家持续推行新自由主义政策，促使世界各国放松金融管制，极大地便利了国际资本的全球流动。在这一政策的作用下，国际金融体系的规模、范围和流动性得到巨大扩张，世界经济因为金融全球化背景下资本的高效率配置得以迅速增长，跨国金融资本在此过程中博得超级收益。与此同时，无论是发展中经济体还是发达经济体都变得更易受金融危机和金融市场不稳定的影响。同时，随着各经济体之间相互依赖程度的提高，跨国热钱的累积和投机性流动使得全世界面临着系统性的金融风险。资本天生的逐利与贪婪、放纵资本流窜投机的逐利制度和对金融衍生品与“影子银行”的监管空白共同催生了2008年席卷全球的金融危机。发达经济体和发展中经济体深刻体会到当今的国际金融是制造危机和欺诈的有力工具， 〔1 〕是一个“疯狂的赌场”。〔2 〕各国政府强烈意识到全球金融治理的重要现实意义。

贪婪的逐利是跨国资本的本性，永远不会改变。汲取这次国际金融危机的教训，需要采取有效措施，加强监管，进而驯服国际资本这匹狂躁的野马，这已经成为全世界的共识。但是，西方等发达国家仍奉行“有效市场假说”，我行我素。如何填补对高风险金融衍生品和“影子银行”的监管空白？如何应对西方银行“大而不能倒”的困境？如何避免金融创新产生高泡沫破坏实体经济？对于这些问题，关键是需要实施必要的结构化监管，具体包括：建立防火墙安排，降低银行体系对资本市场的依赖性；严格限制商业银行过度借贷，降低金融机构之间的相互关联性等措施。

问题的根源很清楚，解决问题的对策也很明了，关键的问题是应该由谁来完成这样的监管？发达经济体及其金融机构是这些问题的始作俑者，他们精心设计的组织体系和业务结构，正是其获取超级利润的制度保障。让他们自主实施相关监管，显然很不现实。发展中经济体是当前世界经济中的亮点，整体上保持着较高的发展速度，但单纯依靠发展中经济体，也无法对国际金融实施结构化监管。唯一的路径就是增进发达经济体与发展中经济体的协商合作，共同努力实施监管。G20机制为这样的合作提供了平台，因而也承担了不可推脱的责任。

（二）打造更具包容性的世界经济

发展中经济体的快速发展是当前世界经济最突出的特点之一，发展中经济体正从过去世界经济的被动参与者转变为积极的治理者。G20的转型体现了这一特点，意味着国际金融治理体系正在从霸权主义、多边主义向平等协商演变。同时，发达经济体仍然在世界经济中居于主导地位，无论是利益诉求还是发展模式，发达经济体与发展中经济体之间都还有很大差异。发展中经济体参与到世界经济治理中，直接引发的一个新问题：如何使不同发展程度的经济体相互兼容？另外，国际金融危机还引发一个更为突出的问题——保护主义有所抬头。在世界经济整体衰退的背景下，各主要经济体在不同程度上显现出保护主义倾向，这成为后危机时代世界经济发展最直接的威胁，强化了世界经济不确定性风险。两方面因素综合起来，打造更具包容性的世界经济，已经迫在眉睫。

既要规避以往新自由主义全球化本身的潜在风险，又要避免保护主义泛滥，还要兼顾不同经济体的需求，这就要求世界各国群策群力，献言献策，协商合作，共谋发展。发达国家本身是既有世界经济秩序的得益者，也是世界经济金融风险的源头。打造更具包容性的世界经济，最为重要的是应充分尊重和体现发展中经济体的需求，切实维护发展中经济体的利益。G20杭州峰会上，中国作为世界最大发展中经济体，代表广大发展中国家，提出建立联动、包容的世界經济，为优化G20治理机制做出了重大贡献，为发展中经济体树立了典范。后危机时代要求G20努力打造更具包容性的全球经济治理体系，为新兴发展中经济体努力提供自身发展智慧，形塑世界经济发展议程的有效平台。〔3 〕

中国在G20杭州峰会的作为，给发展中经济体推动建设包容性世界经济提供了一系列有益的启示。第一，发展中经济体应积极参与全球治理，提供国际公共产品。全球经济治理是一种公共物品。2016年9月杭州峰会的成功举办，表明中国有意愿也有能力参与到全球治理当中。杭州峰会上促进世界经济增长的“中国方案”的提出，再次为世界经济增长注入中国信心，〔4 〕是中国发挥负责任大国作用、积极参与全球经济治理的重要表现。全球经济治理离不开中国，中国的参与离不开G20。第二，发展中经济体应增进与世界经济的联动，在与世界经济联动过程中促进国内经济改革，增强可持续发展能力。杭州峰会的主题是“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”，依据这一要求进一步推进中国经济改革，以创新为驱动，增强经济发展的整体性和协调性。金融危机后的中国把握住发展机遇，迅速成为全球第二大经济体，是世界经济增长的最大贡献者。第三，发展中经济体应进一步推动国际货币和金融体系改革。对现有的国际经济治理机制，二十国集团中，发达经济体和发展中经济体之间、经济复苏情况较好的成员国和经济仍处于低迷状态的成员国之间对峰会议题设置选择、未来危机防范措施等方面均存在不同的利益偏好，通过更具包容性的G20可以不断达成对现行国际经济治理机制（IMF和WB）份额等方面的改革共识，推动世界经济结构更合理发展。

（三）建立世界经济的长效治理机制

长期以来，美国作为世界经济霸权国，通过产品输出、制度输出、价值输出等，把控着世界经济发展的结构性权力。这种格局本质上是维护发达国家的利益，为国际资本集团谋求超级利润保驾护航，从根本上阻碍着发展中国家的国家建构，拉大了世界经济发展差距，加剧了世界经济发展的不平衡，破坏世界经济稳定，使整个世界面临发展困境。国家构建的缺失使得发展中国家既无力应对国际政治经济的挑战，也无力整合国内政治经济秩序。〔5 〕面对这样的深层矛盾，个别规制的修正，局部范围的调整，都已经无济于事。G20作为后危机时代最主要的世界经济治理机制，必须勇敢地触及前述本质性问题，努力形成一种能够从根本上解决世界经济发展深层矛盾的长效治理机制。建立长效机制，关键在于两个方面。

第一，为后危机时代的世界经济寻找到新的增长引擎。以往依靠新自由主义全球化政策促进世界经济增长的道路已经难以为继。不解决世界经济深层矛盾的情况下，生产、贸易、金融越是自由，世界经济越容易失衡，经济危机越难管控。新的世界经济增长引擎是什么？杭州峰会上，以“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”为框架，达成了提高世界中长期增长潜力、推动世界经济增长的“杭州共识”。毫无疑问，创新才是后危机时代世界经济增长的首要动力。只有真正致力于技术和制度创新，各国经济才能重新焕发活力。

第二，推动经济全球化的合理发展。新自由主义式的经济全球化，总是在两个极端之间摇摆。整体发展形势较好时，盲目相信市场，不加约束地放任自由经济，一旦出现危机，又迫不及待地转向保护主义，只顾自身利益，不愿担当应有的责任。建立长效治理机制，必须在这两个极端之间找到合理的平衡。一方面维护和肯定经济全球化发展的成就，坚决反对保护主义，不开历史倒车；另一方面，切实加强世界经济管控，为国际资本这匹野马带上笼头，并使联动的世界经济真正成为各国推动改革、优化结构的驱动力。

G20杭州峰会的成就，正体现了这两个方面的努力。习近平指出，各国相聚在世界经济版图持续变化和全球增长动力大转型的重要时刻，相聚于世界经济有所复苏，金融市场动荡风险依旧和难民危机、恐怖主义、地缘冲突交织成的复杂背景下，G20上所作出的决定事关能否有效应对当今世界诸多挑战，也关乎如何塑造世界经济未来。〔6 〕杭州峰会就世界经济未来增长道路和G20转型走向达成全球共识：《二十国集团领导人杭州峰会公报》出台，表明各国就推动世界经济发展达成共识；《二十国集团创新增长蓝图》通过，是从根本上寻找世界经济持续健康增长之道；《二十国集团全球贸易增长战略》和《二十国集团全球投资指导原则》制定，捍卫贸易全球化和投资便利化，坚决反对贸易保护主义，进一步提高全球经济活力、共享世界发展成果；为落实联合国2030年可持续发展议程制定计划，完善全球经济治理，打造联动、包容的世界经济。杭州峰会取得的一系列成果传递了要求G20转型的呼声，表明了后危机时代的G20机制不能再仅仅作为短期的危机治理机制，必须转型为长效的全球经济治理平台，成为有效解决世界发展困境的强大助力。

对国际金融实施结构化监管，打造更具包容性的世界经济，建立长效治理机制，这些都是后危机时代世界经济现状对G20机制提出的新要求。以杭州峰会为契机，G20体现并顺应了这些要求，标志着G20转型迈出了坚实的步伐。同时，G20的转型也需要一个相对长期的过程，在此期间，其内部一些固有的问题对其转型形成制约。

二、制约G20转型的因素分析

危机初期，各成员国“同舟共济”的积极性高涨，对G20保持了高度的热情和支持，使得G20即使存在自身缺陷也能很好地发挥全球金融治理的功效。危机过后，部分成员国热情消散，地缘政治冲突加剧。发达经济体担忧发展中经济体通过G20提升国际话语权影响自身霸权利益，退回G7时代的呼声未曾间断。部分发展中经济体难以忍受阵痛，不愿主动参与治理。G20自身固有的一些问题进一步显现出来，成为制约其成功转型的不利因素。

（一）G20机制的合法性问题

当前全球经济治理体系的合法性来源于主要大国的影响力及其之间的共识，以及其他国家在金融危机时对全球金融治理这一公共产品的需求，这种合法性没有法律和制度基础，因此，缺乏稳定性和持久性。换言之，当大国影响力下降（世界多极化趋势更加明显）、大国间无法就某些问题达成共识（分歧加剧）或全球经济治理作为公共产品的需求随着经济恢复而下降时，当前全球经济治理体系的合法性将被削弱。〔7 〕

美国传统上支持两类国际机制。一类是具有明确准入条件面向各国开放的国际组织，如联合国（UN）和世界贸易组织（WTO）；另一类是基于特定价值观成立的国际组织，如北大西洋公约组织（NATO）和七国集团（G7）。G20是首个美国支持下的将世界各国任意区分的国际机制，其成员资格随意且主观，没有规范化的衡量标准。〔8 〕一国在无任何客观既定条件下的成员身份必然会造成该区域其他非成员国的紧张和敌对情绪。如印度在G20中有席位而在联合国安理会并没有代表权，假以时日，类似国家会主张G20机制比联合国更有合法性，挑战安理会的地位。当下，世界经济正从百年不遇的经济危机中逐步复苏，由西方国家主导的将大部分国家排除在外的金融治理机制是否会造成经济隔离和经济帝国主义，从而进一步稀释世界各国的团结和稳定，尚未可知。这样，不可避免地使G20陷入两难之中，或者无法有效发挥作用，或者产生与其他既有机制的冲突。G20的成功转型必须摆脱这一困境。

（二）G20机制的有效性问题

在“后危机时代”的转型期，G20 所面临的挑战主要还不是合法性问题，而是其应对全球经济问题的决策能力和执行能力明显下降。〔9 〕G20机制没有正式机构、秘书处和成员规则，缺少监管决策实施的机制。G20 作为非正式对话磋商平台，本身并没有法律约束力，在其制度框架和运行机制下，主要通过对话磋商来参与全球经济治理，“议而不决、决而不行”的局面时有发生，其合法性的存疑进一步削弱了G20作为全球金融治理机制的权威性和有效性。G20应对危机的策略是一系列模糊的宣言，未能触及危机产生的本质。〔10 〕因此，有学者称G20峰会更像是一场是清谈会，并未成为世界经济管理的有效平台。〔11 〕

另一方面，G20机制忽视全球经济的结构性失衡，只是一味强调各方有义务共同治理，出台的具体主张中并没有明确指明如何从结构性调整入手以改善全球经济失衡。全球产业结构、贸易结构和金融结构的失衡势必会进一步制约G20作为全球经济治理机制的有效性。相关研究表明G20各国的经济增长未能使国民整体受益，贫富差距鸿沟随着经济高速增长持续加深。2001年至2013年间，俄罗斯人均GDP增长了424%，亿万富翁的数量增长了900%，人均财富中值率从0.17降到0.11；中国人均GDP增长了397%，亿万富翁数量从1增至122，而人均财富中值率从0.49减至0.35；另一方面，日本人均GDP同期收缩了10%，亿万富翁数量从29减为18，人均财富中值率从0.49增至0.51；美国，人均GDP增长了8%，亿万富翁数量增长了130%，从269涨至353，人均财富中值率在2001年和2013年都保持在0.14。〔12 〕这是上世纪七八十年代广泛传播的新自由主义思潮加剧了财富分配失衡。市场管制放松、资本跨国界的自由流动，将金融全球化推向新高潮，各国政府为吸引流动资本和跨国公司在本国投资，竞相削减相关税收，弱化政府监管，这一趋势必然造成世界经济失衡问题的持续恶化。

（三）世界经济治理的碎片化问题

当前全球经济治理体系具有半正式性、“小规模多边主义”和多元多层次性的特征。〔7 〕具体而言，全球经济治理机制可分为三类：一是全球经济治理的非正式机制，如二十国集团（G20）和七国集团（G7）；二是全球经济治理的正式机制，如国际货币基金组织（IMF）和联合国安理会（UNSC）；三是区域性经贸合作安排，如跨太平洋战略经济伙伴协定（TTP）和跨大西洋贸易与投资伙伴协议（TTIP）。各种治理机制的运转方式、成员方和主导利益方各不相同，彼此间或重叠交织或矛盾冲突。在金融全球化的背景下，全球金融市场在深度、范围和流动性方面的巨大提升必然要求金融治理机制的持续创新，科技发展也进一步推动经济治理机制的不断改革。原有治理机制一旦形成，必然产生路径依赖，导致既有机制的有效改革艰难而缓慢。除此之外，国际权力格局的演变、各国不同的利益偏好和议程设置也加剧了当前世界经济治理机制碎片化、多元中心化的局面。

席卷全球的2008年全球金融危机余波未平，发达经济体虽有所复苏但前景依旧很不明朗。美国经济增长率连续16年来均低于4%，经济发展呈现疲态，荣景不在；欧洲受难民危机和英国脱欧等影响困境重重。发展中经济体经济自身存在著明显的问题，结构性调整和改革压力很大，短期内难以形成可持续发展能力。世界经济结构性失衡问题依旧严峻。世界经济严重的结构失衡与治理机制的碎片化，产生深刻的矛盾。G20要真正发挥治理作用，必须在多重治理机制之间寻求平衡，找到共同点。

三、后危机时代G20转型的路径选择

后危机时代G20转型发展的总体方向是从短期的危机应对机制转为长期的经济治理机制，从非正式性机制转向非正式性+正式国际组织的复合型机制。杭州峰会在打造强劲、平和、包容的世界经济框架下达成的“杭州共识”放眼长远、综合施策、扩大开放和包容发展。这是G20转型的基调和动力来源。巩固G20作为国际经济合作首要平台的地位，推动G20成功转型，需要从以下几方面继续努力：

（一）建章立制，以机制化摆脱合法性困境

G20是针对金融危机激活的机制，已发展为全球治理改革的同义语，〔13 〕转型中的G20遇到身份困境。在组织结构上与G7相比十分松散粗糙，限定了G20在世界经济治理上的能力。“清谈误国、实干兴邦”，应该让二十国集团成为行动队，而不是清谈馆。 〔14 〕G20的机制化不可一蹴而得，需要整体的体系设计，循序渐进地实现。一是建立常设办事机构。设立常规性秘书处代替上任、本次、下任轮值国组成的临时秘书处，是通过G20实现政策协调互联互通的关键保障，帮助G20各成员国摆脱“有整体目标，无全面协调”的情况。若没有一个常设办事机构，G20就很难摆脱G7的影响，难以成为一个真正独立的全球治理机制。 〔15 〕二是建立“共同工具篮子”、政策效果相互评议机制和奖惩机制，提高G20的决策制定和落实的效力，避免“议而不决、决而不行”局面的出现。三是强化G20部长级会议的相互评估功能，加强政策落实效力，避免“雷声大雨点小”困境，增加各成员国的遵约压力。

杭州峰会中，由中国引领和各国积极推动，新增了定期举行的贸易部长会议机制，更加注重G20功能性机制的发展，在机制化发展中迈出了坚实的一步，是G20机制化建设切实可行的路径。从组建专题工作组入手，逐步推进G20在决策程序、执行机制等方面的机制化建设。在不削弱G20有效性的前提下进一步提高其合法性，巩固G20的国际经济合作平台地位，帮助其实现可持续的发展，使G20真正成为领跑世界经济的共同行动队。

（二）提高功效，加强与既有国际组织的沟通与协调

G20是非正式的国际机制，一个典型的论坛机制，这类机制建立的基础是成员国之间享有共同利益和成员国对所追求目标的共识。G20机制在南北之间，在既有权力中心和新兴大国之间架起了沟通合作的桥梁，天生具有“半边缘”的政治属性。这使得G20能够为更多国家和经济体所接受。此外，相较于正式的国际组织，G20没有制定相关法律保障其政策、协议的制定和实施，没有实体机构和官僚机构运行和监督协议的行使。G20的这种非正式性赋予它实际运作中极大的灵活性，主要表现为：第一，较少的成员数量更易进行磋商以达成具有影响力的共识；第二，峰会达成的决议不具有强制约束力，是君子协定，需要依靠相关的国际机构完成执行。半边缘性和非正式性强化了G20的基础，在一定程度上消解了政策落实的低效率和不确定性问题。

国际社会风云诡谲，很多发展中经济体并不愿意接受正式的国际机制那些规定严格的条条框框，反而青睐于通过非正式的国际机制参与国际事务。因此，G20应保留原有的非正式性，通过正式的国际组织帮助其提高政策的有效性。在议题设置、对话协商层面保留非正式机制，以增加全球经济治理的灵活性，同时通过与正式国际组织在法律层面的对接，使G20在执行层面具有约束力，解决G20全球经济治理执行和落实程度不佳的问题。〔16 〕通过加强与既有国际组织的沟通与协调，G20的合法性通过与正式国际组织和机构的合作这种复合型模式也得到了提高。

为进一步克服政策效率低下和执行力不足的问题，G20迫切需要深化与国际货币基金组织、世界银行等现有世界经济治理机制的沟通与协调，增强治理机制之间的联动，形成治理合力。杭州峰会通过《二十国集团迈向更稳定、更有韧性的国际金融架构的议程》的制定，强调要致力于落实2010年首尔峰会达成的全球金融组织份额改革，增加发展中经济体在世界经济治理体系中的代表性和话语权。议程中强调G20欢迎并期待与区域间金融协调安排如清迈倡议和全球性经济治理机制如IMF和WB之间进行更有效的合作，呼吁区域融资安排和国际金融机构进一步拓展分享信息和经验的渠道。通过加强与既有国际机构的合作，建立稳定、有韧性的国际金融架构，以促进强劲、可持续、平衡增长和世界金融稳定。转型后的G20可以有效弥补传统机制在全球金融治理上的疏漏，将贸易、金融、增长等领域存在的问题结合调整，加以兼顾，更好地应对后危机时代的世界经济发展。

（三）议题整合，设置推动世界经济可持续发展的议题

从2008年华盛顿峰会开始，到2010年金融危机最严重的时期，三年间，G20每年举行两次峰会，相关主要议题都是围绕抑制全球金融危机。2011年后，G20峰会仍以抑制金融危机为主要任务，议题略有变化。此后，G20峰会议题不断扩大和丰富，早已超越传统的经济治理领域。目前，危机已经触底，各经济体抗风险能力明显加强，全球金融危机紧迫性降低，迫切需要找准世界经济增长的新方向，为世界经济增长寻求新动力。但全球经济增长仍低于预期，世界金融市场仍存在动荡风险。议题的包容性会进一步提高政策的协调一致性，但会使G20主要经济治理合作平台的地位日益动摇，有损G20最初在纷繁复杂的全球经济难题和具体有效应对措施间发挥的重要沟通作用。

增强议题的综合性，同时要兼顾安全和政治议题。没有安全的发展，不可能是真正的可持续发展，没有发展的安全，也只能是临时和局部的安全。发展议题，既在着力于世界经济金融秩序的宏观调整，又要能促进各经济体内部的结构改革。安全议题，应兼顾传统安全与非传统安全。通过设置综合性议题，进一步扩展G20功能，并使G20与联合国安理会等机构联接互动，形成合力，减少“碎片化”和“中心多元化”带来的竞争和冲突，提高G20机制運作的合法性和有效性，推动G20在全球经济治理中发挥引领作用。议题设置要与时俱进，紧随世界经济与政治潮流，从2008至2010年全球金融危机到2015年难民危机、恐怖主义猖獗和2016年英国脱欧，在凸出G20议题在经济金融领域的整合和议题连续性的同时，需关注除传统货币和财政政策之外的经济手段。杭州峰会上强调世界经济的结构性改革和创新性增长，加强推进全球落实2030年可持续发展议程，包括落实可持续发展目标和《亚的斯亚贝巴发展筹资行动议程》。

后危机时代，G20转型面临着世界经济政治发展的复杂局面和自身合法性、有效性的困境，需要整体的体系框架建构和具体的突破点，需要发达经济体和发展中经济体共同友好的磋商和协调才能实现G20长效治理机制的转变。

参考文献：

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〔15〕G20杭州峰会：中国角色和中国担当〔EB/OL〕.http：//www.chinado.cn/？p=4302.

〔16〕刘 慧.G20转型的深层次诱因及其路径再探〔J〕.改革，2016（7）.

责任编辑 王建军

作者：李由